Oppgave om økonomiske forhold

Transkript

1 Oppgave om økonomiske forhold Forfatter: Stein Wilthil Her følger en oppgave som er utarbeidet i forbindelse med studiet MPA (master of public administration) om økonomiske forhold med betydning for landets vertskommuner. Et notat med utgangspunkt i ansvarsreformen for mennesker med utviklingshemming. Treffsikkerheten og effektiviteten i de økonomiske overføringsmetodene fra stat til kommuner ved gjennomføring av en statlig initiert reform, - rammeoverføringer eller øremerkede midler? Av Erik Rødevand og Stein Wilthil Øhrn. Sammendrag: I dette notatet tar vi for oss de statlige overføringene til gjennomføringen av ansvarsreformen for mennesker med utviklingshemming. I kapittel 1 presenteres en bakgrunn for notatet, samtidig blir leseren presentert for opprinnelsen til ansvarsreformen. I kapittel 2 foretar artikkelskriverne en avgrensning av notatet. I kapittel 3 presenteres de teoretiske innfallsvinklene vi har ønsket å benytte i vårt forsøk på å problematisere og drøfte statens valg av finansielle overføringer. I kapittel 4 blir leseren presentert for en kortversjon av inntektssystemets kostnadsnøkkel og innbyggertilskudd. Dette sammen med en forklaring av overgangsordningen i inntektssystemet. Oppgave om økonomiske forhold 1 av 17

2 I kapittel 5 trekker vi fram hvilke problemstillinger vi særlig ønsker å belyse i det kommende kapittel. I kapittel 6 belyser vi ulike sider ved valg av overføringer fra stat til kommuner. Vi kommer her inn på følgende områder: Velferdsfordeling, treffsikkerhet i de økonomiske overføringer, effektivitet, ansvarsreformen og inntektssystemet og det spesielle vertskommunetilskuddet. I kapittel 7 foretas en oppsummering av hvilke funn vi har gjort i arbeidet med dette notatet. 1. Bakgrunn for notatet: På bakgrunn av en undersøkelse på 1960 tallet og en på 1980 tallet, besluttet Stortinget i 1988 å nedlegge det fylkeskommunale Helsevernet for psykisk utviklingshemmede (HVPU). Kritikken av institusjonsomsorgen har kommet i bølger. Fra midten av 1960 tallet vokste det fram en endret holdning til institusjonene, både i Norge og i andre vestlige land. St.meld. nr. 88 ( ), Om utviklingen av omsorgen for funksjonshemmede, går mye lengre enn tidligere meldinger i å slå fast at funksjonshemmede har den samme rett til velferd og deltagelse som andre i samfunnet, og det er her begrepet normalisering for første gang blir benyttet i et offentlig dokument i Norge (Skaarberg 2005 s. 36) Man hadde tidligere forsøkt å modernisere omsorgen ved å bygge ned de største sentralinstitusjonene, men etter den andre undersøkelsen ble det slått fast at effektene av dette ikke hadde vært tilfredsstillende. Den siste undersøkelsen kuliminerte med NOU 1985:34 Hvor det ble foreslått full avvikling av HVPU og institusjonsomsorgen. Det ble altså vedtatt at alle HVPU institusjoner skulle legges ned og ansvaret for alle personer med utviklingshemming skulle overføres til kommunene (St.meld. nr. 67 ( ). Personene som tidligere hadde bodd på en institusjon skulle flytte tilbake til opprinnelig hjemkommune (der mor bodde da personen var 16 år). Det er verd å merke seg at ikke mer enn personer bodde i en heldøgnsinstitusjon i Man regner i dag at antallet personer med utviklingshemming i Norge utgjør ca Ansvarsoverføringen ble vedtatt gjennomført pr Oppgave om økonomiske forhold 2 av 17

3 og avviklingsprosessen skulle vare fram til Hovedmålene for reformen var at alle personer med utviklingshemming skulle motta velferdstjenester der resten av befolkningen mottar disse. Normaliseringsideologien var den framtredende retningen i dette arbeidet. Hver kommune ble i perioden , pålagt å utarbeide individuelle tiltaksplaner for alle personer med utviklingshemming i Kongeriket hva enten de hadde bodd på en HVPU institusjon, eller alltid hadde bodd i kommunen. Disse tiltaksplanene skulle så summeres til å bli en kommunal virksomhetsplan som skulle ha i seg samtlige kommunale utgifter for å gi denne innbyggergruppen et så normalt liv som mulig. Det spesielle med ansvarsreformen var at det fulgte penger med hver enkelt person som flyttet fra HVPU og tilbake til opprinnelig hjemstedskommune. Ved behandling av St.meld. 67 (86-87) forutsatte Stortinget at fylkeskommunenes inntekter ble redusert i samsvar med det reduserte ansvar som avviklingen av HVPU 1. januar 1991 innebar, mens kommunene ble gitt økte midler i forhold til økt ansvar. Det var forutsatt at overføringene skulle tilpasses inntektssystemet (st.prp. nr 1 (990-91) s. 98). Ved behandlingen av Ot.prp. nr 49 ( ) fant Stortinget det praktisk at overføringene til kommunene ble basert på normalsatser for henholdsvis døgn- og dagtilbud i HVPU for fylkeskommunenes utgifter i regnskapsåret 1987, og at kommunene fikk beholde de midler de var tilført fra fylkeskommunene til samarbeids- og avlastningstiltak der kommunene overtar fylkeskommunens ansvar. Voksne HVPU-beboere skulle over på full uførepensjon fra 1. januar St.prp.nr 1 ( ) viser videre til at rammetilskudd til kommunenes helse- og sosialtjeneste skulle fordeles slik at alle kommuner fikk overført kr og kr pr person som hadde henholdsvis døgntilbud eller dagtilbud pr 31. desember I tillegg ville 128 millioner kr. Av rammetilskuddet overføres til kommuner som mottok fylkeskommunale midler til samarbeids- eller avlastningstiltak i 1987 og til kommuner som fikk ansvar for å videreføre forpleiningskontrakter i Stortinget mente derfor under behandlingen av st.prp. nr. 1 ( ) at det var nødvendig å vurdere tildelingen til vertskommunene for store og mellomstore institusjoner spesielt, i den betydning at det kunne bli aktuelt å avvike fra den normale satstildeling, som er basert på gjennomsnittsbetraktninger. Proposisjonen gikk også inn for en ekstra kompensasjon til små kommuner og vertskommuner som totalt sett kommer dårligere ut på grunn av svært ressurskrevende personer og til kommuner som i en overgangsperiode ville få svært høye institusjonsutgifter. I nærmere 150 kommuner var det lokalisert en institusjon for personer med utviklingshemming før Oppgave om økonomiske forhold 3 av 17

4 reformen ble iverksatt 1. januar Reformen var forutsatt gjennomført i løpet av en femårsperiode. I løpet av denne tiden skulle institusjonene være avviklet og alle tidligere HVPU beboere skulle ha flyttet fra institusjon til egne boliger i kommunene. (Skårberg 2005 s.1) Det viste seg at svært mange personer ønsket å bli boende i institusjonskommunen hvor mange hadde bodd hele sitt voksne liv. Det fulgte mange klagesaker i kjølvannet av utflyttingsprosessen fordi praksisen hos de ulike institusjonskommunene varierte i forhold til om de ønsket å ta imot tidligere institusjonsbeboere som opprinnelig hadde en annen hjemstavnskommune, eller ikke. Det viste seg også at Fylkesmennene, som var klageinstans, hadde ulik praksis. (Hem, Magerøy og Vetvik 1996:3) I innstillingen fra Sosialkomiteen (Inst, S nr 240 ( ) s. 4) blir det slått fast: at de enkelte psykisk utviklingshemmedes eget ønske om bostedskommune skal legges til grunn ved utskrivning fra institusjon. Dette førte til at mange institusjonskommuner fikk ansvar for flere personer med utviklingshemming enn opprinnelig antatt. Dette er bakteppet som danner grunnlaget for vårt notat. Vi ønsker å se nærmere på om pengene som var bevilget til gjennomføringen av ansvarsreformen faktisk kom fram til rette mottakere, eller om inntektssystemets innretning var av en slik karakter at forutsetningene om dette ikke ble nådd. Vi ønsker spesielt å vurdere om det spesielle vertskommunetilskuddet utenfor inntektssystemet har fungert etter intensjonene. 2. Avgrensning Vi har ikke foretatt egne kvalitative eller kvantitative undersøkelser. Dette er ikke fordi det ikke ville være interessant, men er grunnet i tidshensyn og av hensyn til at dette er ment å være et relativt kortfattet notat om temaet. Vår empiri tar utgangspunkt i offentlige dokumenter og i noen grad i teoretiske bøker som vedrører temaene. Vi har også benyttet oss av en nylig publisert hovedoppgave om emnet, slik at de fakta som er benyttet er oppdaterte og etterprøvbare. Oppgave om økonomiske forhold 4 av 17

5 Vi vil først ta for oss teori på et overordnet plan, det vil si den teori vi finner hensiktsmessig for å forstå utviklingen av de økonomiske overføringene til kommunene. 3. Teoretiske betraktninger Siktemålet med dette notatet er å vurdere om det særskilte vertskommunetilskuddet til tidligere institusjonskommuner har vært hensiktsmessig. Samtidig ønsker vi å beskrive og forklare de viktigste overføringssystemene til gjennomføring av en statlig vedtatt reform; Ansvarsreformen for mennesker med utviklingshemming. Med utgangspunkt i Vidar Ringstads bok Samfunnsøkonomi og økonomisk politikk ønsker vi å dvele litt ved spørsmålet om hvilke beveggrunner som lå til grunn for reformen og hvilke som var viktigst ved valg av hvordan pengene til ansvarsreformen skulle komme kommunene til del. Ringstad slår fast at det er en rekke årsaker til at det kan oppstå store ulikheter i fordelingen av goder i samfunnet: Fordelingspolitikk går i korthet ut på å bruke økonomiske/politiske virkemidler for å få en utjevning av disse forskjellene (Ringstad 2004 s. 229) Ringstad sier at det kan være at den velferdsfordeling en får i samfunnet når det økonomiske livet overlates til seg selv, er uakseptabelt for eksempel ut fra humanitære vurderinger, eller fordi det kan forrykke stabiliteten i samfunnet på lengre sikt. Uten spesielle ordninger kan mange på grunn av sykdom, uførhet eller av andre årsaker ha problemer med de mest grunnleggende behov for eksempel for mat og klær. Det offentlige kan ved ulike tiltak bøte på slike problemer, bl.a. ved ordninger som sikrer alle et minstenivå for livsopphold (ibid:135) Videre sies det at det kan forekomme utilsiktede effekter av fordelingspolitiske virkninger. Disse kan være av både positiv og negativ art, men er likevel klart at det er de negative som er de dominerende, spesielt ved at de påvirker aktørenes incitamenter på en uheldig måte. Dette kan dels motvirke de tilsiktede virkningene av tiltakene, slik at effekten av velferdsfordelingen blir mindre (ibid:242). Oppgave om økonomiske forhold 5 av 17

6 Vi vil komme tilbake til dette når vi behandler hva som skjedde med overføringene til reformen da de ble lagt inn i inntektssystemet etter å ha vært overført som øremerkede midler i ett år. Velferdstjenester kan være helt eller delvis betalt av staten. Inntektssystemet skal i prinsippet fordele inntekt til kommunene etter en slags beregning av utgiftsbehovene til produksjon av velferdstjenester. Uten fri beskatningsrett kan man i et forenklet ressonement si at staten står for hele finansieringen. Uansett statlig eller kommunal forvaltning synes valget å stå mellom to hovedtyper av budsjetteringssystemer; rammefinansiering eller innsatsstyrt finansiering. (Østre 2005 s 98) Historisk har det grovt sett vært tre ulike begrunnelser for øremerkede tilskudd. I perioden før innføringen av det nye inntektssystemet i 1986, skulle tilskuddsordningene dels bidra til økonomisk utjevning mellom kommunene, dels skaffe kommunene inntekter. Staten bidro blant annet med å betale en del av utgiftene når de påla kommunene nye oppgaver. Problemet med denne strategien var at man til slutt endte opp i en uoversiktlig situasjon med svært mange ulike ordninger. (Skårberg 2005 s.6) Etter innføringen av inntektssystemet er det stort sett bare tilskyndingsmotivet som står igjen. Dette vil si at staten bevisst senker prisen på en tjeneste for å stimulere kommunene til å produsere mer av denne tjenesten, eller ved at pengene overføres under forutsetning av å bli brukt innen en gitt sektor på bakgrunn av gitte kriterier (st.meld.nr ) Staten bruker da et tilskudd som et alternativt virkemiddel til påbud og lovgivning, og tilskuddet blir mer et styringstilskudd (Skårberg 2005 s 6). Den norske velferdsstaten gjør seg først og fremst gjeldende i kommunene. Det kommunale selvstyret er et grunnprinsipp i norsk politikk. Kommuners ønske om handlingsrom og mulighet til å foreta egne prioriteringer kan komme i konflikt med statens behov for helhetlig, nasjonal styring på viktige sektorer. Reformer av offentlig virksomhet skjer gjennom ulike styringsmetoder; dels gjennom endringer i organers og virksomheters rettslige status, dels gjennom endrede finansieringsformer, dels gjennom ny oppgavefordeling og dels gjennom endret nivåtilknytning (sentralisering/desentralisering) Reformene er også av ulik art, dels inngrep som styrer markedet, dels inngrep der styring skal skje gjennom markedet, og dels inngrep gjennom politiske vedtak med sikte på effektivisering (Tranøy og Østerud 2001:16). Reformen for mennesker med utviklingshemming er først og fremst blitt karakterisert som en ideell reform. Oppgave om økonomiske forhold 6 av 17

7 4. Inntektssystemet Det overordnede målet med inntektssystemet til kommunene er å utjevne kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. For å oppnå dette målet tas det ved fordelingen av rammetilskuddet hensyn til strukturelle ulikheter i kommunenes kostnader (utgiftsutjevning) og ulikheter i skatteinntektene (inntektsutjevning). Rammetilskuddet utgjør sammen med skatteinntektene kommunenes frie inntekter som kommunene fritt disponerer innenfor de gjeldende lover og forskrifter. Det gis også et skjønnstilskudd for å korrigere for forhold som ikke ivaretas godt nok i fordelingssystemet for øvrig. Omfordelingen som følge av utgifts- og inntektsutjevning gjøres i innbyggertilskuddet. Utgiftsutjevningen i inntektssystemet er begrunnet med at forhold av demografisk, geografisk og sosial art gir strukturelle kostnadsforskjeller som kommunene i liten grad kan påvirke. For at kommunesektoren skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere må det tas hensyn til slike strukturelle kostnadsforskjeller ved fastsetting av de økonomiske rammene.(finansdep.grønt hefte 2006) Kostnadsnøkkelen til landets kommuner gjennom innbyggertilskuddet ser i 2006 ut som følger: Kriterium Basistillegg 0,025 Innbyggere 0-5 år 0,023 Innbyggere 6-15 år 0,308 Innbyggere år 0,120 Innbyggere år 0,085 Innbyggere år 0,133 Innbyggere 90 år og over 0,049 Silte og separerte år 0,038 Arbeidsledige år 0,011 Beregnet reisetid 0,015 Reiseavstand til nærmeste sonekrets 0,010 Reiseavstand til nærmeste nabokrets 0,011 Dødelighetstall 0,025 Ikke-gifte 67 år og over 0,025 Innvandrere 0,005 Psykisk utviklingshemmede 16 år og over Psykisk utviklingshemmede under 16 år Kriterievekter 0,066 0,004 Urbanitetskriterium 0,042 Oppgave om økonomiske forhold 7 av 17

8 Landbrukskriterium 0,005 Sum 1,000 Overgangsordningen i inntektssystemet: Når kommunene overtar ansvaret for nye oppgaver, eller øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet, er fordelingen av midlene mellom kommunene som regel ikke den samme som den vil være når midlene blir fordelt etter inntektssystemets kriterier. Det er ønskelig at disse midlene fordeles etter inntektssystemets kriterier gradvis for at overgangen i tilskudd til den enkelte kommune ikke skal bli for brå fra et år til neste. Derfor har inntektssystemet en overgangsordning som skal sørge for at endringene skjer over tid. Det skal ta fem år fra første året tilskuddet innlemmes til midlene fordeles kun etter kriteriene i inntektssystemet. (Finansdep.Grønt hefte 2006) 5. Problemstilling Da ansvarsreformen ble iverksatt besluttet Stortinget at alle overføringene til gjennomføringen av reformen skulle skje som øremerkede midler utenfor inntektssystemet. Dette dreide seg om Normalsatser til beboere fra HVPU systemet, styrkingsmidler til hjemmeboende, planleggingsmidler, skjønnsmidler og midler til samarbeids og avlastningsavtaler. Oppgave om økonomiske forhold 8 av 17

9 I 1992 ble så normalsatsene bestemt overført gjennom innbyggertilskuddet. Dette førte også til at overgangsordningen i inntektssystemet ble anvendt for fordeling av pengene. Det er viktig å merke seg at det i 1992 ikke var noen kriterier for mennesker med utviklingshemming. De andre kriteriene gjaldt som i dag, dog med en noe annen vekting. Vi ønsker i fortsettelsen å drøfte følgende problemstillinger: Rammeoverføringer kontra øremerkede midlers treffsikkerhet og effektivitet i gjennomføring av ansvarsreformen for utviklingshemmede? Hva skjedde med overføringene til ansvarsreformen gjennom fordelingen i inntektssystemet? Hvorfor ble det opprettet et eget vertskommunetilskudd til 33 tidligere institusjonskommuner og hvordan har effekten av dette vært? 6. Drøfting/analyse 6.1. Velferdsfordeling En viktig statlig oppgave er å lage et økonomisk grunnlag for velferdsproduksjon, men også skape stor grad av likhet i fordelingen av velferd. Flere faktorer tilsier at velferdsfordelingen ikke kan overlates til et marked. En begrunnelse er at livets mangfoldigheter fører til at både Oppgave om økonomiske forhold 9 av 17

10 enkeltindivider og grupper kan ha et ugunstig utgangspunkt for å kunne oppnå sin andel av velferdsgodene. En slik situasjon kan sies å foreligge i forhold til mennesker med utviklingshemming. Staten må korrigere denne ulikheten gjennom politiske og økonomiske virkemidler. Velferdspolitisk kan dette ta utgangspunkt i for eksempel en ideologisk holdning, slik som at mennesker med særlige behov skal oppleve en normalisering i forhold til rettigheter, men også i samfunnets holdninger og adferd til gruppen. Slike tiltak vil kreve økonomiske uttellinger, noe som blir synliggjort i forhold til den vedtatte reformen. Også disse borgerne skulle få sine velferdstjenester i kommunene, noe som også vil føre til at kommunene måtte øke sin velferdsproduksjon. De økte kostnadene måtte finansieres, og gjennom ulike overføringer stilles til disposisjon for kommunene. En hadde tilsynelatende god tro på at kommunene kunne ta på seg denne oppgaven, både når det gjelder faglig kompetanse og forvaltningskompetanse. Dette inkluderer også økonomisk kompetanse som kostnadskontroll og effektiv utnyttelse av ressursene, i rammen av det veletablerte kommunale selvstyret. Det kommunale selvstyret gir også frihet til prioriteringer innen den lokale velferdsproduksjonen. En prioritering kan føre til ulikt syn på hvilke grupper eller tiltak som trenger midlene mest, og således føre til ulikheter mellom kommunene i strid med overordnede statlige føringer. Derfor må det lages ordninger som fører til at virkemidlene fører til realisering av vedtatte mål. Treffsikkerhet og effektivitet bli således sentrale begreper, både ut i fra en faglig og økonomisk tenkemåte. Med treffsikkerhet i de økonomiske virkemidler mener vi at de bevilgede midler faktisk når fram til målgruppen og fører til at ulikheter i tilbudet unngås, eller jevnes ut mest mulig. Med effektivitet menes at de midler som stilles til disposisjon gir mest mulig velferd for pengene, både når det gjelder kvantitative og kvalitative resultatmål Treffsikkerhet Siden dette var en sentralt initiert reform, er det ikke utenkelig at politikernes prestisje og ønske om å nå de politiske målene raskt, førte til at man valgte å benytte seg av sentraldirigerende virkemidler som øremerking av tilskudd. Når ansvaret for makt over virkemidlene plasseres sentralt (øremerking), ønsker en å oppnå større grad av likhet i tilbudet. Da forholdene lokalt kan være forskjellige, kan en likevel skape ulikheter på grunn av at lokale forhold ikke blir tatt tilstrekkelig hensyn til. Gruppen av mottakere kan være mer hetrogent sammensatt enn det sentrale føringer fanger opp og føre til uheldige virkninger. Likeledes reduseres det lokale selvstyret, som kan være effektivt for å finne gode løsninger, også i forhold til lokale prioriteringer mellom tiltak. Ved øremerking må kommunene godta vilkårene som følger de finansielle midler for å få i gang velferdsproduksjonen for disse definerte gruppene Men slike føringer kan nok også føre til reduksjon i det kommunale selvstyret og kommunal helhetstenkning og føre til lokale forfordelinger. Oppgave om økonomiske forhold 10 av 17

11 Øremerking kan imidlertid sees på som en fordel for de etater som skal utføre oppgaven og således gi mer makt til det lokale fagbyråkratiet på bekostning av politikerne. Disse betraktningene alene ivaretar nok ikke effektivitetsaspektet eller treffsikkerheten på en god måte, da tilførte midler ikke nødvendigvis transformeres til velferdsproduksjon for brukeren; dvs. den som midlene var tiltenkt. 6.3 Effektivitet Dersom øremerkede midler kobles med klare målsettinger vil en trolig stimulere til effektivitet. Effektiviteten vil også trolig øke dersom omfanget av økonomiske virkemidler ikke gir grunnlag for ineffektivitet, dvs for gode overføringer, eller for rask vekst. Tradisjonelt har sentral styring og sentrale virkemidler stått for effektivitet, mens desentralisering har gitt flere individuelle beslutninger og potensiell ineffektivitet. Med dette mener vi at individualitet kan føre til ineffektivitet, ulikheter og svakere kontroll over ressursbruken. Med større grad av rammebevilgninger, kan kommunene følge sine egne prioriteringer og i denne sammenhengen foreta prioriteringer som gir integrasjon og normalisering. Det var jo dette som var det sentrale målet ved innføringen av ansvarsreformen. Det kan være en fare for at uløste oppgaver forblir uløste i påvente av ekstra statlige overføringer, eventuelt som øremerkede midler, slik at kun nye insitamenter blir avgjørende for de faktiske endringer mer enn effektiv bruk av de allerede overførte midler. I prosessen kan også mål forskyves, og derved skape en argumentasjon for ulikheter mellom kommuner og føre til argumentasjon for økt behov for økonomiske midler. I stedet for fokus på vedtatte mål og effektiv utnyttelse av tildelte midler, kan det skapes behov for nye typer øremerking og føre til ulikheter og ineffektivitet Man kan derfor finne argumenter både for og i mot øremerkede tilskudd og rammeoverføringer som har innvirkning på effektiviteten. Det er ikke uten videre gitt at noen av dem fører til god, eller ønsket, effektivitet i form av den fastsatte måloppnåelse Ansvarsreformen og inntektssystemet I ansvarsreformens første år, i 1991, ble samtlige penger overført til kommunene som øremerkede midler utenfor inntektssystemet. Dette skyldes antagelig at staten ønsket å tilskynde prosessen med å etablere nye tiltak og tjenester for personer med utviklingshemming i kommunene. I 1992 Oppgave om økonomiske forhold 11 av 17

12 besluttet man så å legge midlene fra det nedlagte HVPU, noe i overkant av tre milliarder kroner, inn i inntektssystemet som en del av kostnadsnøkkelen i innbyggertilskuddet. Slik inntektssystemet er bygd opp så ble pengene som ble tilført innbyggertilskuddet gjenstand for en omfordeling gjennom overgangsordningen i inntektssystemet. Siden personer med utviklingshemming ikke den gang var noe kriterium i innbyggertilskuddet, lå det ingen garantier for at pengene faktisk kom til de kommuner som mottok mange personer fra det tidligere HVPU, eller av andre grunner hadde en overtallighet av utviklingshemmede innbyggere i forhold til folketallet. Verken overtallighet eller undertallighet ble reflektert gjennom inntektssystemets kriterier. Konsekvensen ville fort kunne bli at de kommuner som hadde en overtallighet, gjennom overgangsordningen, ville miste rundt kr per utviklingshemmede over en periode på fem år. Kommuner som hadde vært vertskap for institusjonene problematiserte dette for Staten, og møtte forståelse for problematikken. I 1992 ble disse kommunene kompensert gjennom skjønnsmidler fra fylkesmannen. I 1993 ble det så besluttet at de kommuner som hadde overtatt ansvaret for til dels svært mange personer fra det tidligere HVU skulle få et eget vertskommunetilskudd utenfor inntektssystemet for å hindre utilsiktede virkninger av inntektssystemet. Det er i dag ikke mulig å finne hvilke eksakte kriterier som ble lagt til grunn for utvelgelsen av hvilke kommuner som skulle innlemmes i denne ordningen. Faktum er at 33 av de ca 150 tidligere institusjonskommunene ble innlemmet i ordningen med et særskilt vertskommunetilskudd utenfor inntektssystemet. På et spørsmål fra Tynset kommune om hvorfor de ikke hadde blitt medtatt i ordningen, ga Sosialdepartementet i brev følgende svar på hvilke kriterier man hadde tatt hensyn til ved etableringen av vertskommunetilskuddet: Om det hadde vært en HVPU-institusjon i kommunen Om kommunen hadde overtatt ansvaret for mange/stor andel mennesker med utviklingshemming som opprinnelig hadde en annen hjemkommune. Om det blant disse er personer med store utgiftsbehov (som ikke reflekteres av inntektssystemet). Fordelingsvirkningene av overgangsordningen i inntektssystemet. Andelen mennesker med psykisk utviklingshemming av samlet folketall i kommunen. Strukturelle kjennetegn ved kommunen (Skårberg 2005, s 52) Det er derfor nærliggende å anta at mange kommuner opplevde å ha en overtallighet (normal forekomst er 4 promille) av utviklingshemmede innbyggere, men fordi de ikke ble innlemmet i vertskommuneordningen så ble pengene til gjennomføring av reformen gjenstand for omfordeling gjennom overgangsordningen i inntektssystemet. Det var dette som var statens beveggrunn for at man i 1998 besluttet å innføre to nye kriterier i innbyggertilskuddet i inntektssystemet. Disse kriteriene var psykisk utviklingshemmede under 16 år, og psykisk utviklingshemmede 16 år og over. Oppgave om økonomiske forhold 12 av 17

13 Ved innføringen av disse to nye kriterier innførte man noe nytt i inntektssystemets forholdsvis korte historie. Dette er første gang man definerer en diagnose som et kriterium for overføring av penger fra staten. Vi opplever at dette må være fundert i at staten hadde et ønske om å gi kommunene så like forhold som mulig for å gi utviklingshemmede de tilbud de var blitt lovet gjennom innføringen av ansvarsreformen. Vi opplever også at man nå innfører noe som kan ligne på et insitament for kommunene til faktisk å utvide sitt tilbud til denne gruppen mennesker. Man kan også, med litt godvilje, legge til grunn at innføringen av de to nye kriteriene er en form for stykkprisfinansiering for personer med utviklingshemming. Dette kan vi si fordi midlene utløses som en del av et innrapporteringssystem hvor kommunene må bevise hvor mange enkeltvedtak de har for personer med utviklingshemming. Ett enkeltvedtak utløste i 2005 kr , uansett det økonomiske omfanget av vedtaket. Vi oppfatter dette som et godt eksempel på at de bevilgede myndigheter tok konsekvensen av at inntektssystemet hadde uheldige omfordelingsvirkninger som man ikke var klar over på forhånd. Gjennom disse tiltakene har Staten evnet å legge intensiver til kommunene for å øke sin utbygging av velferdstjenester for utviklingshemmede, og opprettet kriterier i innbyggertilskuddet som minner svært om en form for stykkprisfinansiering. 6.5 Vertskommunetilskuddet og effekt Sosialdepartementet la med bakgrunn i vertskommunenes henvisninger til de uforutsette omfordelingsvirkningene i inntektssystemet fram følgende skisse for det økonomiske opplegget for 1993, der bevilgningene fra 1992 ville videreføres og fordeles på følgende måte: Styrkingsmidlene ville bli fordelt på samme måte som i Det vesentlige av bevilgningen på kap. 761 post 60 ville bli fordelt gjennom inntektssystemet på vanlig måte. 282 mill kroner fra kap 673 post 61, som ble fordelt etter skjønn i 1992, ville bli lagt til beløpet som fordeles over kap 671 post 60. Deretter ville en del av disse midlene trekkes ut av inntektssystemet ved at basis for overgangsordningen for vertskommuner reduseres. For å ivareta det spesielle utgiftsbehov hos de tidligere vertskommunene, som oppsto som en følge av at de hadde overtatt ansvaret for Oppgave om økonomiske forhold 13 av 17

14 mange kostnadskrevende klienter fra andre kommuner, skulle de midlene som trekkes ut av inntektssystemet, bli fordelt som egne tilskudd utenfor inntektssystemet. De spesielle tilskuddene skulle bli videreført uendret fram til 1996 og deretter vurderes på nytt og eventuelt justeres. (Skårberg s. 50) Som det framkommer av dette, så ligger det her en erkjennelse av at inntektssystemets omfordelingsmekanisme hadde gitt utilsiktede virkninger for ett gitt antall norske kommuner. Det er også verd å merke seg at opprettelsen av den nye tilskuddsordningen, vertskommunetilskuddet, ble gjort ved at man hentet pengene ut av inntektssystemet fra alle norske kommuner. Ved frafall av vertskommunebeboere blir så pengene lagt tilbake igjen i inntektssystemet gjennom overgangsordningen. Ved innføringen av ordningen er det ikke gitt noen spesielle rapportkrav om anvendelsen av pengene. Kommunene blir også ved den årlige bevilgningen bedt om å inntektsføre pengene som en del av kommunenes frie inntekter. Det hersker derfor en viss uenighet om dette tilskuddet er å anse som øremerkede midler i tradisjonell forstand, eller om de heller bør betraktes som en ren rammeoverføring. Det er dog et ubestridt faktum at det er det eksakte antall personer med utviklingshemming som hadde en annen opprinnelig hjemkommune som danner grunnlaget for størrelsen på tilskuddet. Det er også en realitet at de 33 utvalgte kommunene lettere kunne følge pengestrømmen til personene med utviklingshemming enn resten av kommunene kunne, før etableringen av egne kriterier i innbyggertilskuddet. Dette underbygges av en spørreundersøkelse Anna Skårberg gjorde i 2005 i forbindelse med at hun skrev hovedoppgave om emnet. På spørsmål svarer langt de fleste vertskommunene at vertskommunetilskuddet har gitt dem forutsigbarhet i planarbeidet. For det andre at pengene har vært lett synlig fordi de er bevilget som øremerket tilskudd. For det tredje legges det vekt på at det har gitt dem muligheter for lokale prioriteringer og endringer i tilbud fordi det ikke egentlig er et øremerket tilskudd, men mer et eget rammetilskudd.(skårberg 2005:73) 7. Oppsummering Ansvarsreformen for mennesker med utviklingshemming og nedbygging av institusjonene er blitt kalt den største sosialpolitiske reform i nyere tid etter innføringen av folketrygden. Det har blitt bevilget store beløp til å følge opp denne reformen. Reformen bygger i vesentlig grad på ideologi mer enn et ønske om effektivisering. Dette er altså, etter vår oppfatning ikke en reform som bygger på New Public Management bølgen, men tar snarere et utgangspunkt i Oppgave om økonomiske forhold 14 av 17

15 Statens ønske om likebehandling av mennesker uansett evner og diagnoser. Vi har ønsket å vurdere i hvilken grad det lå en helhetlig økonomisk og politisk vurdering til grunn for valg av finansieringsordninger av en statlig initiert reform som ved årets bevilgning ligger på i størrelsesorden 7 milliarder kroner. Vi har videre ønsket å vurdere i hvilken grad de bevilgede midler har bygd opp under statens målsettinger om integrering og normalisering av denne gruppen. Vi har også villet vurdere om det har ligget veloverveide beslutninger bak anvendelsen av innbyggertilskuddet i inntektssystemet som hovedkilde for statens overføringer. Enn videre ønsket vi å vurdere hvilke beveggrunner som lå til grunn for opprettelsen av nye kriterier i inntektssystemet, og hvilken tenkning som ligger bak det faktum at 33 kommuner fortsatt mottar nærmere en milliard kroner utenfor inntektssystemet for å løse sin del av oppgaven med å gjennomføre ansvarsreformen. I hovedsak kan vi konkludere med at vertskommunetilskuddet har skjermet vertskommunene mot uheldige omfordelingsvirkninger gjennom inntektssystemet og gitt økonomisk forutsigbarhet. De funn vi har gjort gir oss grunn til å mene at det ikke har ligget en helhetlig langsiktig tenkning bak de valg av finansielle overføringer som ble foretatt i Allikevel mener vi å kunne si at Staten har evnet å ha fokus på Stortingets intensjoner med reformen, og lagt om kursen slik at kommunene bedre skulle settes i stand til å ivareta sitt ansvar. Vi ser at uavhengig av hvilke benevninger vi benytter på statens overføringer til kommunene, så har man sett et behov for å anskueliggjøre gruppen mennesker med utviklingshemming i inntektssystemet, og synliggjøre pengestrømmen. Man har også lagt inn intensiver i måten kommunene får utløst midler gjennom innbyggertilskuddet, slik at kommunene har blitt oppmuntret til å iverksette tiltak og tjenester for denne gruppen personer. LITTERATUR Oppgave om økonomiske forhold 15 av 17

16 Busch, Tor, Erik Johnsen og Jan Ole Vanebo (3.utgave 2003): Endringsledelse i det offentlige. Universitetsforlaget Busch, Tor, Erik Johnsen og Jan Ole Vanebo (3.utgave2002) Økonomistyring i det offentlige. Universitetsforlaget Dedekam jr, Anders (4.opplag 2003) Makroøkonomi i samfunnsøkonomi og økonomisk politikk. Fagbokforlaget Eriksen, Erik Oddvar (2. opplag 2005):Demokratiets sorte hull. Om spenningen mellom fag og politikk i velferdsstaten. Abstrakt forlag Finansdepartementet Grønt hefte 2006 Til statsbudsjettet for 2006 Hem, Stine Margrethe, Jorunn Magerøy og Einar Vetvik (1996): Ansvarsreformen og detgode liv? Gjennomføring av reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming i SøndreLand kommune. Forskningsrapport nr.1/1996. Forskningsavdelingen, Diakonhjemmets høgskolesenter. Inst. S. Nr 240 ( ) Innstilling fra Sosialkomiteen om gjennomføring av reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming. NOU 1985:34: Levekår for utviklingshemmede. Ot.prp.nr 49 ( ) Midlertidig lov om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie Oppgave om økonomiske forhold 16 av 17

17 under det fylkeskommunale Helsevern for Psykisk Utviklingshemmede. Ringstad, Vidar. Samfunnsøkonomi og økonomisk politikk. 4. utgave 2004.Cappelen Akademisk Forlag Skårberg,Anna (2005) : Har vertskommunetilskuddet utspilt sin rolle? En implementeringsstudie av Tilskudd til vertskommuner for tidligere institusjonsbeboere innenfor HVPU. Hovedoppgave i statsvitenskap. NTNU St.meld nr. 88 ( ): Om utviklingen av omsorgen for funksjonshemmede. St.meld nr 88 ( ): Omsorg for psykisk utviklingshemmede St.meld. nr. 67( ) Ansvar for tiltak og tjenester for psykisk utviklingshemmede. St.prp. nr 1 ( ) Statsbudsjettet St.prp nr. 66 (( ):Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004(kommuneproposisjonen) Tranøy, Bent Sofus og Øyvind Østerud (red)(2001): Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Gyldendal Norsk Forlag Østre, Stein (2005):Kommunalt selvstyre for demokrati og individtilpasset velferd. Kommuneforlaget Oppgave om økonomiske forhold 17 av 17