Tilbakemelding - Gjennomgang av ny distriktsindeks

Transkript

1 Journalpost:19/30218 Arkivsak: 17/ Saksnummer Utvalg/komite Dato 087/2019 Fylkesrådet /2019 Fylkestinget Tilbakemelding - Gjennomgang av ny distriktsindeks Sammendrag Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) hadde i 2018 forslag til ny distriktsindeks på innspillsrunde. På grunn av reaksjoner i etterkant av KMDs prosess, ble det besluttet å foreta en ekstern gjennomgang av revideringen. Asplan Viak har fått oppdraget med å foreta denne revideringen. Både distriktsindeksen og inndelingen i BA-regioner er viktige verktøy for distrikts- og regionalpolitikken i Norge. Fylkesrådet har, på grunn av valgt prosess fra KMD, vanskelig for å se hvordan det er mulig å kunne påvirke denne prosessen politisk. Asplan Viaks gjennomgang av forslag til ny distriktsindeks er godt faglig dokumentert, men konsekvensene ved bruk av ny distriktsindeks er fortsatt uklar. Til syvende og sist er dette snakk om prioriteringer, og da er det politikk. Kommuner og fylkeskommuner er invitert til å gi innspill på utkast til rapport, inkludert utkast til ny distriktsindeks som foreslås i rapporten. Frist for innspill eller tilbakemeldinger er 20. mai Bakgrunn Asplan Viak har fått i oppdrag av KMD å foreta en faglig uavhengig gjennomgang av distriktsindeksen. Bakgrunnen for denne eksterne gjennomgangen er reaksjonene som fulgte i etterkant av KMDs prosess med revidering av distriktsindeksen høsten 2017 og våren På denne bakgrunn varslet KMD i statsbudsjettet for 2019 en ekstern og faglig gjennomgang av distriktsindeksen. KMDs utkast til ny distriktsindeks ble behandlet i FR-sak 061/2018 og i FT-sak 041/2018. Fylkestinget fattet da følgende vedtak: «Fylkestinget i Nordland påpeker at forslag til utkast om ny distriktsindeks handler om kursen på framtidig distrikts- og regionalpolitikk. Videre berører saken inntektsgrunnlaget til kommuner og fylkeskommuner, samt arbeidsgiveravgiften til næringslivet. De politiske virkningene av forslaget er mye større enn omfanget av høringen fra departementet tilsier, og 1

2 Fylkestinget vil derfor i hovedsak uttale seg generelt til utkastet. 1. Fylkestinget mener forslaget til ny distriktsindeks vil virke sentraliserende, og derved også forsterke de negative konsekvensene ved innføring av nytt inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. Fylkestinget i Nordland forutsetter at ny distriktsindeks bidrar til å opprettholde målene i regjeringens regional- og distriktspolitikk, men kan ikke se at målsettingene er mulig å oppnå ved disse endringene. 2. Fylkestinget mener det er viktig at en ny distriktsindeks fanger opp de reelle utfordringer distriktene står ovenfor, og mener utkastet, til tross for gode intensjoner i målsettingene, faller svært dårlig ut for typiske distriktsfylker og dertil heldigere ut for typisk sentrale fylker. Fylkestinget viser til utredning gjort av Telemarksforskning om de fylkesvise konsekvensene av ny distriktsindeks sammenliknet med dagens indeks. Fylkestinget finner det oppsiktsvekkende at fylker som i dag anses som mer sentrale, som Akershus, Rogaland og Hordaland ser ut til å bli mindre sentrale med den nye distriktsindeksen, mens fylker som Sogn og Fjordane, Troms, Finnmark og Nordland blir mer sentrale. 3. Fylkestinget i Nordland vil understreke viktigheten av at anvendelsen av en distriktsindeks som har til formål å utmåle distriktspolitiske tilskudd og regulering av virkemiddelområder, skjer på en planmessig, forutsigbar måte. I dette ligger også en forventning om at f.eks. midlene til regional utvikling over programkategori 13.50, distriktstilskudd, inkl. småkommunetillegget, over inntektssystemet, ikke reduseres for den enkelte fylkeskommune eller kommune. 4. Fylkestinget i Nordland ber om regjeringen i sitt arbeid med revisjon av virkeområdene, arbeider for å opprettholde dagens virkeområde for regionalstøtte i neste periode, Fylkestinget i Nordland støtter KS sin uttalelse om at det er uheldig at ny distriktsindeks ikke har noen indikator som fanger opp tilgangen til større markeder og tjenester. Videre mener Fylkestinget at dersom det ikke finnes et slikt kriterium, bør departementet vurdere om geografielementet i distriktsindeksen skal tillegges så stor vekst som foreslått, da det bare reflekterer deler av de geografiulempene en kommune kan stå ovenfor. 6. Fylkestinget i Nordland er enig med KS i at vekting og valg av indikatorer bør vurderes ytterligere før ny distriktsindeks fastsettes. Fylkestinget i Nordland forventer at endelig forslag til ny distriktsindeks sendes ut på formell høring. Videre forventer fylkestinget at tiltenkt bruk av indeksen, beregninger og konsekvenser kommer fram i denne høringen.» Problemstilling Innspillene til Asplan Viak bør ifølge KMD være knyttet til drøfting og gjennomgang av 2

3 distriktsindeksen, og utkast til ny distriktsindeks, ut fra at formålet med distriktsindeksen er å være et verktøy for å peke ut distriktskommuner. Spørsmålet som kommuner og fylkeskommuner bes å vurdere, er om Asplan Viaks utkast gir en distriktsindeks som vil bli et godt verktøy for å peke ut distriktskommuner, og om Asplan Viaks drøfting av og forslag til geografiske og samfunnsmessige utfordringer er dekkende for dette formålet. Innspill kan også være knyttet til metoder, vekting osv. Videre prosess for å fastsette distriktsindeksen Asplan Viak har ansvaret for den faglige gjennomgangen. En referansegruppe bestående av medlemmer fra en kommune, to fylkeskommuner, KS og KMD følger arbeidet. Asplan Viak har ansvaret for å samle inn innspill fra kommuner og fylkeskommuner. Innspillene vil bli vurdert av Asplan Viak. Asplan Viak vil med utgangspunkt i innspillene fra kommuner og fylkeskommuner samt drøftinger i referansegruppa, foreslå ny distriktsindeks. KMD vil legge forslaget fra Asplan Viak frem for Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2020, og fastlegge ny distriktsindeks endelig etter denne behandlingen. Drøfting Regjeringens mål for regional- og distriktspolitikken har endret seg over tid. Dette får betydning for hvilke utfordringer det er relevant å møte gjennom distriktsindeksen. Distriktsindeksen benyttes for å fordele flere distriktspolitiske ordninger. I følge KMD var mange kommuner i sine innspill i fjor vinter mest opptatt av hvordan endringene i distriktsindeksen påvirket omfang og fordelingen av de distriktspolitiske tilskuddene i inntektssystemet. Både distriktsindeksen og bo- og arbeidsmarkedsregioner blir oppdatert i forkant av ny notifisering av virkeområdene for distriktsrettet investeringsstøtte og differensiert arbeidsgiveravgift, som ventelig vil tre i kraft fra Den kritiske gjennomgangen av distriktsindeksen som Asplan Viak har gjennomført har tatt som utgangspunkt at utforming og sammenstilling av distriktsindeksen skal henge sammen med gjeldende mål for regional- og distriktspolitikken samt mål for virkemidlene der distriktsindeksen brukes til fordeling. I vurderinger av hva slags utfordringer som framstår som relevante for indeksen, trekkes det i tillegg inn betraktninger og analyser om sammenhengen mellom (mulige) utfordringer og avstands- og størrelsesulemper. En utfordring som representeres med en indikator i distriktsindeksen, skal i større grad gjelde for kommuner med avstands- og størrelsesulemper enn andre kommuner. Dette kravet har vært avgjørende for valget om å ikke ta med indikatorer om levekår og ivaretakelser av naturressurser i distriktsindeksen. I sin helhet framstår ikke utfordringer på disse områdene som opplagt større for distriktskommuner enn andre kommuner. Samlet vurderer Asplan Viak at følgende fire indikatorer framstår som mest aktuelle for inkludering i distriktsindeksen: SSBs sentralitetsindeks, befolkningsvekst de 10 siste årene, sysselsettingsvekst de 10 siste årene og en indikator for næringsdifferensiering i privat sektor i kommunen. I sitt arbeid har Asplan Viak forsikret seg at de tre indikatorer for 3

4 samfunnsutfordringer er tilstrekkelig distinkte, dvs. at hver av dem fanger opp en unik distriktsutfordringer slik at indeksen gjenspeiler et visst mangfold i relevante utfordringer. Både byer og store kommuner vil ofte ha en betydelig mer differensiert næringsstruktur enn hva vi finner i mindre kommuner. En differensiert næringsstruktur kan bidra til at en kommune er mindre sårbar overfor konjunktursvingninger eller ulike typer for næringsspesifikke svingninger som følger av for eksempel pris- eller etterspørselsendringer i verdensmarkedet. En kommune eller en region med en differensiert næringsstruktur vil trolig også ha flere mulige retninger eller «flere bein å stå på» for framtidig næringsutvikling, noe som minsker faren for langvarig strukturnedgang og vedvarende dårlige vekstvilkår. Det er på grunnlag av dette positivt at denne indikatoren er tatt inn i gjennomgangen av forslag til ny distriktsindeks. I sentralitetsindeksen for 2017 blir Oslo den mest sentrale kommunen med 1000 som samlet indeksverdi og Utsira blir den minst sentrale kommunen, med 295 som samlet indeksverdi. SSBs nye sentralitetsindeks fanger opp både avstand til, og tettheten av arbeidsplasser og servicefunksjoner på en god måte, siden den tar hensyn til både omfang og til avstand. Det som en kan si er at det vil være vektingen av SSBs sentralitetsindeks som i hovedsak vil være utslagsgivende for en kommunes rangering. Referansegruppen for arbeidet med ny distriktsindeks har foreslått at befolkningsveksten kunne telle mer på bekostning av geografiutfordringer, dvs. at vekten på geografi vektes noe mindre og befolkningsvekst noe mer. Dette med bakgrunn i at kommuner med distriktsutfordringer nettopp skiller seg fra mer sentrale kommuner når det kommer til befolkningsutvikling. Tabellen under viser utslag ved ulike forslag til distriktsindeksen som omfatter Nordland. Den nåværende versjonen av distriktsindeksen omtales her som «gjeldende indeks». Det nye forslaget fra Asplan Viak (AV) for «AV-indeks». I siste kolonne endres vektene for indikatorer, og da vil det være snakk om en indeks som får betegnelsen «AV40-indeks». For Nordlands vedkommende vil våre 10 regionsenterkommuner bli «mer» sentral i ny indeks, samtidig vil de være de mest sentrale kommunene i fylket. Dette synes logisk, og kan forklares faglig. Ellers får øyene og andre små kommuner i fylket «større» distriktsutfordringer i forslag til ny distriktsindeks. Kommunene i Vesterålen har gjennomgående fått betydelig større sentralitet i den nye indeksen. Dette bør forklares i Asplan Viaks videre arbeid med distriktsindeksen. Tabell 1:Kommuner i Nordland plassert i persentilgrupper for ulike utforminger av distriktsindeksen (Kilde: Asplan Viak) Kommunenavn Gjeldende AV-indeks AV40-indeks Kommunenr Bodø Rana Fauske Alstahaug Brønnøy

5 1865 Vågan Vestvågøy Narvik Vefsn Hemnes Sortland Nesna Træna Leirfjord Herøy Saltdal Vevelstad Værøy Sømna Hadsel Øksnes Sørfold Evenes Grane Tjeldsund Gildeskål Lurøy Hamarøy Røst Meløy Dønna Steigen Flakstad Ballangen Hattfjelldal Rødøy Andøy Vega Beiarn Bø Moskenes Lødingen Bindal Tysfjord Fylkesrådets vurdering Befolkningen i de tre nordlige fylkene er, ifølge OECD (OECD Territorial Reviews: Northern Sparsely Populated Areas), aldrende og størrelsen på den potensielle arbeidsstyrken er nedadgående. Dette problemet er mest akutt i rurale områder, og topografi og lav befolkningstetthet i regionen betyr at det fins begrensninger for arbeidskraftmobilitet. 5

6 Både distriktsindeksen og inndelingen i BA-regioner er viktige verktøy for distrikts- og regionalpolitikken i Norge. Fylkesrådet har, på grunn av valgt prosess fra KMD, vanskelig for å se hvordan det skal være mulig å påvirke denne prosessen politisk. Asplan Viaks gjennomgang av forslag til ny distriktsindeks er godt faglig dokumentert, men fortsatt kjenner fylkesrådet ikke til konsekvensene ved bruk av ny distriktsindeks. Til syvende og sist er distriktsindeksen er verktøy for nasjonale prioriteringer, blant annet fordeling av ressurser mellom kommuner og regioner, og da er det politikk. Konsekvenser for Nordland fylkeskommune Økonomiske og personellmessige konsekvenser Denne saken har i seg selv ingen økonomiske konsekvenser eller påvirker økonomiplanen , men vedtatt ny distriktsindeks kan få betydning for differensiert arbeidsgiveravgift etter 2021, tildeling av midler til fylkeskommunen innenfor programkategori Distrikts- og regionalpolitikken, samt direkte i tildelingen av distriktstilskudd i inntektssystemet for kommunene. Andre konsekvenser Denne saken har ingen konsekvenser for folkehelse, likestilling, miljø/klima, universell utforming, bygningsmessige forhold, samfunnsansvar ved anskaffelser og evt. andre relevante forhold. Fylkesrådets innstilling til vedtak 1. Asplan Viaks gjennomgang av forslag til ny distriktsindeks er godt faglig dokumentert. 2. Fylkestinget i Nordland er tilfreds med at forslagene til ny distriktsindeks i større grad tar høyde for øykommunene og andre små kommuner sine distriktsutfordringer. Indeksen gjenspeiler de reelle distriktsutfordringene langt bedre enn forrige forslag. Likevel er det noen store utslag ved både AV og AV40-indeksen som må gis en nærmere forklaring / ny vurdering. Dette gjelder særlig utslaget for kommunene i Vesterålen. 3. Uavhengig av hvilket forslag som vil bli benyttet, mener fylkestinget at det vil være formålstjenlig og viktig at det avsettes skjønnsmessige midler for å jevne ut utilsiktede skjevheter ved bruk av ny distriktsindeks. 4. Fylkestinget vil melde tilbake til KMD at det er politisk utfordrende at forslagene til ny distriktsindeks ikke gir kunnskap om konsekvensene når ny indeks er vedtatt. Distriktsindeksen er et verktøy for nasjonale prioriteringer, blant annet fordeling av ressurser mellom kommuner og regioner. Dette er et politisk spørsmål. Fylkestinget kan ikke se hvordan kommuner og fylkeskommuner som berøres av denne indeksen 6

7 skal kunne påvirke prosessen videre. Bodø den Tomas Norvoll fylkesrådsleder sign Ingelin Noresjø fylkesråd for næring sign Fylkesrådet Votering i Fylkesrådet Enstemmig Innstilling fra Fylkesrådet Fylkesrådets innstilling enstemmig vedtatt Vedlegg Tittel DokID Gjennomgang av distrikstindeks Gjennomgang av distriktsindeks Informasjon om gjennomgangen av distriktsindeks