Organisering av politisk nivå og folkevalgtes arbeidsvilkår - kommunestyrets størrelse. Lier kommune. Saksmappe nr: 2017/2350.

Transkript

1 Lier kommune SAKSFREMLEGG Sak nr. Saksmappe nr: 2017/2350 Arkiv: Saksbehandler: Julie Benestad Til behandling i: Saksnr Utvalg Møtedato Grunnskole-, barnehage- og kulturutvalget Helse-, sosial- og omsorgsutvalget Miljøutvalget Planutvalget Formannskapet Kommunestyret Organisering av politisk nivå og folkevalgtes arbeidsvilkår - kommunestyrets størrelse Rådmannens forslag til vedtak: Saken legges frem uten innstilling til vedtak. Rådmannens saksutredning: Bakgrunn: Kommunestyret vedtok i møte 20. juni 2017, sak 67, følgende: «Kommunestyret ønsker å foreta en gjennomgang av kommuneorganisasjonen på folkevalgt og administrativt nivå. Det vises til endrede rammebetingelser over tid, kommunereformen, regionreformen og de betydelige utviklingsoppgavene Lier kommune står overfor. 1) Arbeidet organiseres i et forprosjekt og et todelt hovedprosjekt (kartlegging/analyse/løsninger og gjennomføring). 2) Partienes gruppeledere og ordføreren oppnevnes som styringsgruppe. Ordføreren er styringsgruppens leder. For øvrig konstituerer styringsgruppen seg selv. 3) Forprosjektet skal: a. Utforme mål og et tydelig mandat for hovedprosjektet b. Angi tematisk inndeling, definere mulige delprosjekter og aktiviteter i hovedprosjektet c. Skissere milepælplan d. Beskrive prosjektorganisasjonen, herunder sekretariatsfunksjon, prosessledelse og arbeidstakerorganisasjonenes deltakelse e. Angi premisser for ressursbruk, eventuell kjøp av rådgivningstjenester og fastsette budsjett som kan innarbeides i årsbudsjett og eventuelt økonomiplan

2 4) Forprosjektet skal klargjøre hvordan hensynet til evaluering av politisk styringsstruktur, revisjon av reglementer mv. kan ivaretas innen rammen av gjeldende lovverk og hensyn tatt til valg og konstituering i forbindelse med ny kommunestyreperiode fra ) Tidsrammen settes til a. for forprosjektet utløpet av 2017, likevel slik at budsjett foreslås og innarbeides i årsbudsjett 2018 b. for hovedprosjektets del I (kartlegging, analyse og løsninger) skal ferdigstilles for behandling senest juni 2019 c. for hovedprosjektets del II (gjennomføring/implementering av løsningene) skal fremgå av - og fastsettes i egen plan - og gis derfor ikke en fast tidsfrist.» Arbeidet ble igangsatt gjennom Kommuneplanutvalgets møte 28. september s.å. Styringsgruppen fattet følgende vedtak: 1) «Forprosjekt i sak 67/2017 anses igangsatt. 2) Styringsgruppen skal snarlig innkalles for å drøfte og innstille når det gjelder sak 67, punkt 3. 3) Kommuneplanutvalgets, herunder styringsgruppens medlemmer, vil prioritere evalueringen av kommuneorganisasjonen på folkevalgt nivå inntil ny rådmann er ansatt, i tråd med skissert fremdriftsplan i herværende sak. 4) Rådmannen bes sende ut en undersøkelse blant alle folkevalgte vedrørende følgende forhold: - folkevalgtes arbeidsvilkår, - formannskapets og øvrige utvalgs størrelser og roller/mandat, - behov for endringer i någjeldende reglement og retningslinjer, - ordførers rolle. 5) Rådmannen bes foreta en undersøkelse blant innbyggere, næringsliv og foreninger, slik rådmannen anser hensiktsmessig, for innspill om hvordan vi i fremtiden kan jobbe med medvirkning og inkludering i politiske prosesser. 6) Kommunestyrets størrelse diskuteres i partigrupperingene og drøftes i styringsgruppen. 7) Rådmannen legger frem en sak med konkrete anbefalinger, hensyntatt oppfølging av punkt 4 og 5, til møte i kommuneplanutvalget i november. 8) Rådmannen besørger sak om kommunestyrets størrelse i desembermøtet, ref. kommunelovens 7, 3. ledd om frist for endringer i kommunestyrets størrelse.» I styringsgruppens møte den 10. oktober s.å. ble det besluttet å dele arbeidet inn i følgende to hovedbolker: 1) Kommunestyrets størrelse 2) Øvrige deler av vedtaket i sak 67/2017. I oppsummeringen fra møtet fremgår at «Gruppelederne (styringsgruppen) minnes om at partigruppene skal diskutere dette temaet for å gi sine innspill til rådmannen så snart som mulig (ref. KPLU sak 19, punkt 6). Skrivefrist for rådmannen er i slutten av november, og saken behandles i ks på heldagsmøtet den 12. desember.» Innledning: Utredningen er gjort med utgangspunkt i kommuneloven (koml.) 7 (figur 1). I utredningen vurderes 41, 35 og 31 representanter i kommunestyret opp mot dagens 49, samt andre, sammenlignbare kommuner, og hvor muligheter og konsekvenser ved en eventuell reduksjon er forsøkt belyst.

3 7. Kommunestyrets og fylkestingets sammensetning. 1. Kommunestyret velges av kommunens stemmeberettigede innbyggere etter regler fastsatt i lov. Fylkestingets medlemmer velges av de stemmeberettigede innbyggere i fylket etter regler fastsatt i lov. Valget gjelder for fire år. 2. Kommunestyrets medlemstall skal være et ulike tall, som fastsettes slik for kommuner med: a. ikke over innbyggere, minst 11 b. over 5 000, men ikke over innbyggere, minst 19 c. over , men ikke over innbyggere, minst 27 d. over , men ikke over innbyggere, minst 35 e. over innbyggere, minst Endring av medlemstallet vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv senest 31. desember i nest siste år av valgperioden, med virkning for kommende valgperiode. 4. Avgjørende for minste lovlige medlemstall er innbyggertallet i kommunen eller fylkeskommunen ved nest siste årsskifte før valget. Viser det seg at medlemstallet på dette tidspunkt er for lite i forhold til antall innbyggere, uten at det er truffet noe vedtak om en utvidelse, økes medlemstallet til lovens minimum ved neste valg. Figur 1 Kommunelovens 7 Rådmannen har tidligere lagt frem oversikt over fordeling av kommunestyremedlemmer basert på valgresultatene fra 2015, jf. figur 2 under. Figuren viser utfallet ved et kommunestyre på henholdsvis 49, 41, 35 eller 31 representanter. Kommunestyremedlemmer Valgliste A SV SP KRF V H FRP MDG Totalt Figur 2 Kommunestyrets størrelse basert på valgresultat 2015 I nåværende kommunestyre er det ett parti med en representant. I eksemplet med 31 kommunestyrerepresentanter, jf. figur 2 over, vil tre partier ha en representant hver. Basert på utregningen fra resultatet i 2015, og med et kommunestyre på 31 representanter, har representantene fra disse tre partiene plass nr 17, 22, og 23. Det skal derfor vesentlige endringer til i valgresultatet før disse partiene vil falle ut av kommunestyret dersom man legger til grunn valgresultatet fra Det er trukket ut sammenlignbare kommuner fra kommunegruppe 13 (KOSTRA 13). De utvalgte KOSTRA 13 kommunene er valgt ut basert på innbyggertall, areal, geografisk plassering i forhold til Lier, by profil og antall representanter i kommunestyret.

4 Tilnærming Rådmannen legger i denne saken frem sin utredning knyttet til 1) Kommunestyrets størrelse, jf. pkt. 8 i sak 19/2017 i Kommuneplanutvalgets møte den 28. september, og pkt. 1 i Styringsgruppens vedtak i møte den 10. oktober. Rådmannen har i sin utredning sett på mulige økonomiske og administrative virkninger knyttet til temaene i pkt a l under: a) Stemmer bak hvert mandat, forholdstallberegning b) Antall representanter i sammenlignbare kommuner c) Konsekvenser for politisk beslutningseffektivitet ved reduksjon d) Konsekvensene for sammensetning av hovedutvalgene e) Konsekvenser for effektivitet i rådmannens administrasjon f) Konsekvenser for effektivitet for ordfører g) Reglement for politiske organer h) Økonomiske konsekvenser sett i forhold til regulativ for godtgjøring og utgiftsdekning i) Reglement for delegasjon av avgjørelsesmyndighet j) Retningslinjer for politikernes påmelding til kurs og seminarer k) Reglement for registrering av verv og økonomiske interesser mv l) Andre positive og negative virkninger Utredning: a) Stemmer bak hvert mandat, forholdstallberegning Oversikt over antall stemmesedler pr. kommunestyrerepresentant basert på valgresultatet i 2015 fremgår av figur 3 under. Beregningen er gjort ut fra valglovens bestemmelser om gjennomføring av valg. Valgliste A SV SP KRF V H FRP MDG Gjennomsnittlig totalt Figur 3 Listestemmer inkludert "slengere" omregnet til stemmesedler b) Antall representanter i sammenlignbare kommuner Figur 4 under viser tall fra et utvalg av KOSTRA-gruppe 13 kommuner. Kommunene er valgt basert på nærhet til Lier kommune og likhet i innbyggertall og areal.

5 I figur 4 ser vi at gjennomsnittet for antall representanter i perioden er 41,4 og for perioden ,3 representanter i kommunestyrene i de 14 utvalgte kommunene. For kommunestyreperioden er gjennomsnittet 41,9 representanter. Kommuner Innbyggere Areal Antall representanter i kommunestyret/ bystyret Kongsberg Nedre Eiker Lier Haugesund Askøy Molde Asker Bærum Drammen Nittedal Eidsvoll Grimstad Kristiansund Stjørdal Gjennomsnitt 41,9 41,3 41,1 Figur 4 Antall kommunestyrerepresentanter i sammenlignbare kommuner I figur 4 ser vi at Nedre Eiker reduserte antallet representanter fra 41 til 35 fra og Kommunen gikk tilbake til 41 representanter i perioden fra Askøy kommune har økt med to representanter i hver periode, og dermed gått fra 31 i til 35 i Molde kommune økte fra 43 til 47 representanter i og har beholdt på samme antall for denne perioden. Bærum kommune reduserte antallet fra 47 representanter i , til 45 i Bærum har beholdt denne størrelsen for denne perioden. De resterende kommunene har holdt seg stabilt på det samme antallet representanter i kommunestyret i alle de tre periodene som er vist i figur 4. c) Konsekvenser for politisk beslutningseffektivitet ved reduksjon Ved en reduksjon i antall representanter i kommunestyret kan det bli en ekstra arbeidsbelastning på noen av representantene. De partiene som kun får én representant i kommunestyret må gå gjennom alle saker selv, mens de partiene som har flere representanter kan fordele arbeidsmengden på representantene fra det samme partiet. Ved å redusere antallet representanter i kommunestyret er det en risiko for at kommunen mister viktig kunnskap og representanter med erfaring. «Mange politiske saksfelt er komplekse. Det kan ta tid før nye folkevalgte skaffer seg nok kunnskap og kompetanse til å utøve reell innflytelse. Et større kommunestyre kan gi større

6 muligheter til politisk spesialisering. Dette kan støtte opp under folkevalgt styring, også på områder hvor beslutningsprosessene er langvarige og kompliserte, og hvor kunnskapsbehovet er stort. Samtidig mener noen at store kommunestyrer gir mer tungrodde beslutningsprosesser» 1. En annen konsekvens kan videre være at det blir mindre detaljstyring og høyere effektivitet fordi representantene ikke har tid til å fokusere på små detaljer i sakene. 1 I figur 5, 6 og 7 er det foretatt en sammenligning av ulike kommuner for om justering av antallet representanter i kommunestyret har en innvirkning på beslutningseffektiviteten. Som beskrevet tidligere har Askøy kommune økt kommunestyrets størrelse de siste tre periodene. Av figur 5 under fremgår antall møter og saker etter at kommunestyrets størrelse ble endret. Askøy kommune Antall kommunestyremøter per år Antall saker per år 2011 (31representanter) , (33 representanter) , (35 representanter) ,3 Figur 5 Kommunestyremøter og antall saker - Askøy kommune Gjennomsnittlig antall saker per møte Som det fremgår av figur 5 over, viser tallene fra Askøy kommune en økning i antall møter da kommunestyrets størrelse ble økt med to representanter fra 2011 til Samtidig ser vi en reduksjon i gjennomsnittlig antall saker per møte i I 2016 er antall kommunestyremøter på samme antall som i Gjennomsnittlig antall saker per møte økte fra 13,4 i 2012 til 19,3 i Som beskrevet tidligere økte også Molde kommune kommunestyrets størrelse. Av figur 6 under fremgår antall møter og saker etter at kommunestyrets størrelse ble endret. Molde kommune Antall kommunestyremøter per år Antall saker per år 2011 (31representanter) , (35 representanter) , (35 representanter) ,7 Figur 6 Kommunestyremøter og antall saker - Molde kommune Gjennomsnittlig antall saker per møte Som det fremgår av tabellen over opprettholdt Molde kommunestyre antall møter da kommunestyrets størrelse ble økt. Antall saker gikk noe ned. For 2016 ser vi at antall kommunestyremøter har økt, og at antall gjennomsnittlig saker per møte er redusert. Figur 7 under sammenligner antall saker i kommunestyret i Bærum før og etter en reduksjon fra 47 til 45 kommunestyrerepresentanter i Bærum kommune Antall Antall saker per år Gjennomsnittlig antall kommunestyremøter per saker per møte år 2011 (47 representanter) , (45 representanter) (45 representanter) ,8 Figur 7 Kommunestyremøter og antall saker - Bærum kommune 1 Kommunestyrets størrelse av Jan Erling Klausen, 2015

7 Tallene viser en betydelig nedgang i antall saker etter at Bærum kommunestyre ble redusert. Bærum kommune har beholdt 45 representanter i kommunestyret for perioden , og antall saker økte til 141 i Oppsummert nevnes at det ikke foreligger grunnlag for å konkludere at endringene i antall saker i kommunestyrene for Askøy, Molde og Bærum kommuner er en direkte konsekvens av reduksjon/økning i kommunestyrets størrelse. Rådmannen er ikke kjent med at det foreligger ikke forskning eller undersøkelser som understøtter dette og endringene kan følgelig være tilfeldig. I figur 8 under er antall saker i Lier kommunes kommunestyre i 2016 sammenlignet med de 13 andre utvalgte kommunene (jf figur 4.) for samme år. Kommune Antall kommunestyremøter per 2016 Antall saker per 2016 (eksklusive godkjenning av protokoll) Gjennomsnittlig antall saker per møte i 2016 Kongsberg ,1 Nedre Eiker ,6 Lier ,2 Haugesund ,9 Askøy ,3 Molde ,6 Asker ,4 Bærum ,8 Drammen Nittedal ,5 Eidsvoll ,2 Grimstad ,5 Kristiansund ,3 Stjørdal ,5 Gjennomsnitt 10,1 137,4 13,6 Figur 8 Kommunestyremøter og antall saker - Lier sammenlignet med utvalg Gjennomsnittet for alle 14 kommuner for 2016 er 10,1 kommunestyremøter i I Lier kommune ble det avviklet 10 kommunestyremøter i 2016, behandlet 152 saker og gjennomsnittlig 15,2 saker pr møte. Det betyr at Lier kommune ligger over gjennomsnittet på antall saker per møte, og så vidt under i antall møter per år i d) Konsekvensene for sammensetning av hovedutvalgene Kommunestyrets størrelse påvirker i liten grad sammensetning av hovedutvalgene annet enn at det er flere/færre kommunestyrerepresentanter å fordele oppgaver på. Formannskapet må bestå av minimum 5 medlemmer og skal bestå av kommunestyremedlemmer (koml 8). Kommunestyret velger selv om og hvor mange faste utvalg det skal være. Kommunestyret velger selv medlemmer og varamedlemmer til utvalget, og blant medlemmene leder og nestleder. Utvalgene må bestå av minimum 3 medlemmer (koml. 10). Medlemmene trenger

8 ikke å komme fra kommunestyrets medlemmer, kommunestyret står derfor fritt til å velge øvrige medlemmer fra partienes lister eller øvrige borgere (koml. 10, kfr. 14). e) Konsekvenser for effektivitet i rådmannens administrasjon Administrasjonens oppgaver, som kan tenkes påvirket av kommunestyrets størrelse, kan i grove trekk deles inn i to kategorier: - oppdrag administrasjonen får fra de politiske organer, slik som fremlegg av politiske saker, utredninger og andre oppgaver som kommer som bestilling fra kommunestyret eller utvalgene. - administrasjonsoppgaver knyttet til selve de politiske vervene, så som å sende ut innkallinger og sakspapirer, og prosessering skjema og utbetalinger knyttet til godtgjørelser, kurs & seminarer. Arbeidsoppgaver i førstnevnte kategori stammer primært fra de konkrete politiske organene, fremfor fra enkeltpolitikere. Det kan tenkes at færre folkevalgte vil redusere antall innspill i politiske organer som fører til bestilling av slike oppgaver. Det er imidlertid ikke noe konkret grunnlag for å hevde at dette vil være tilfellet. For administrasjonsoppgavene som springer ut av selve vervene, vil omfanget i større grad være knyttet til antall folkevalgte. Ved et redusert antall folkevalgte blir det færre å sende ut innkallinger og sakspapirer til, og færre honorar og godtgjørelser som skal saksbehandles og utbetales. Når det gjelder deltagelse på kurs og seminarer antas omfanget av dette å forbli uendret dersom ikke den avsatte potten til dette reduseres. Det presiseres at dette gjelder kun en del av oppgavene politisk sekretariat utfører. En reduksjon i antall folkevalgte vil derfor gi noe effektivisering i ren redusert arbeidsmengde for politisk sekretariat, men dette vil ikke være betydelig. f) Konsekvenser for effektivitet for ordfører Den delen av ordførerens arbeid som tilsynelatende kan bli påvirket av kommunestyrets størrelse vil i praksis være møteledelsen i kommunestyret og formannskapet. Ordføreren vil kunne oppleve forenklet møteadministrasjon, knyttet til opprop og ordstyring. Tilsvarende kan antall interpellasjoner og spørsmål til rådmannen i slike møter potensielt gå ned. Skulle administrasjonen mot formodning oppleve en nevneverdig nedgang i saksmengden som følge av kommunestyrets reduksjon, vil ordfører til en viss grad få redusert oppgavemengde hva gjelder fordeling av saker til råd og utvalg. Eventuelt kan endringer i strukturen, hvilke oppgaver ordfører påtar seg eller ønsker å samarbeide om, kan bidra til at andre politikere og/eller ordfører får flere/færre oppgaver. g) Reglement for politiske organer Dersom kommunestyrets størrelse endres, må reglementet for politiske organer endres so følge av dette. Dersom en reduksjon i antall medlemmer i kommunestyret skulle føre til at delegasjonsreglementet endres deretter, kan det tenkes at dette vil få betydning for det øvrige reglementet for de politiske organer, siden ansvarsområder vil kunne forandres.

9 h) Økonomiske konsekvenser sett i forhold til regulativ for godtgjøring og utgiftsdekning Hver kommunestyrerepresentant i Lier kommune koster i gjennomsnitt kr i året. Ved en eventuell reduksjon fra 49 til 41, 35 eller 31 vil en innsparing være henholdsvis kr , kr og kr per år. Beregningen er basert på fast sats for ordinære medlemmer og oppmøtegodtgjørelse for ti kommunestyremøter per år. Ordfører og nestleder påvirker ikke beregningen. Kaffe, mat, nettbrett og programvare, kjøregodtgjørelse o.l. er små beløp og påvirker ikke beregningen nevneverdig. i) Reglement for delegasjon av avgjørelsesmyndighet Forutsatt at alle utvalgene består i dagens form, vil det ikke være noen behov for endringer i reglementet for delegasjon av avgjørelsesmyndighet ved en endring av kommunestyrets størrelse. Dersom endringen av kommunestyrets størrelse medfører at kommunestyret ønsker å redusere antall medlemmer i utvalgene, ønsker å endre utvalgsstrukturen, eller generelt mener at demokratiske eller andre hensyn knyttet til representasjon i utvalgene tilsier en endring i delegasjonsreglementet, vil det kunne være aktuelt å endre dette. j) Retningslinjer for politikernes påmelding til kurs og seminarer Endring av kommunestyrets størrelse vil ikke medføre behov for endringer i retningslinjene for politikernes påmelding til kurs og seminarer. En endring i antall kommunestyremedlemmer, og eventuelt utvalgsmedlemmer, vil kunne føre til praktiske endringer i form av færre politikere å fordele budsjettposten på, forutsatt at ikke denne også justeres ned. k) Reglement for registrering av verv og økonomiske interesser mv Endring av kommunestyrets størrelse vil ikke medføre behov for endringer i reglementet for registrering av verv og økonomiske interesser. l) Andre positive og negative virkninger De aller fleste folkevalgte er fritidspolitikere, og den tiden de har til rådighet til politisk virksomhet er knapp. Derfor er det begrenset hvor mye de kan være til stede utover sitt eget nærmiljø. Hvis antallet folkevalgte reduseres vesentlig, kan det innebære at noen av tettstedene i kommunen ikke får noen av sine egne inn i kommunestyret. Dermed kan den folkevalgte kapasiteten for kontakt med innbyggerne også bli skjevt fordelt geografisk. 1 Alders-, kjønns og geografisk spredning på medlemmene påvirkes i liten grad av antall medlemmer i kommunestyret. Medlemmene fordeles ut fra partienes lister, og det er partienes lister som direkte styrer den demografiske sammensetningen i kommunestyret. Ved en reduksjon av antall folkevalgte blir det spesielt viktig for partiene å diskutere sin

10 nominasjonspraksis. Hvis partiene legger mer vekt på å nominere kandidater fra grupper som ellers er svakt representert, kan dette kompensere for skjevhetene som kan oppstå i mindre kommunestyrer. 1 Samtidig opplever mange lokale partilag at det er krevende å mobilisere kandidater til å fylle listene. En reduksjon i antall folkevalgte vil slik sett forenkle nominasjonsprosessene, og gjøre det enklere å oppnå det nødvendige antall kandidater. 1 Hvis det blir færre folkevalgte i det nye kommunestyret enn det er i det nåværende kommunestyret, blir også kontaktflaten mellom innbyggere og folkevalgte smalere. Innbyggerne kan oppleve at politikerne blir mindre tilgjengelige, og at de i mindre grad er synlige og til stede i nærmiljøet og ved ulike anledninger og arrangementer. 1 Det er grunn til å vurdere kommunestyrets størrelse ut fra behovet for «politisk kapasitet». Med dette menes den tiden og energien de folkevalgte har til rådighet samlet sett. Kommuner som er i rask vekst, eller som står overfor betydelige omstillinger, kan ha større behov for denne kapasiteten enn andre. Dette bør tas i betraktning når kommunestyrets størrelse vurderes. 1 Samtidig kan redusert politisk kapasitet også føre til at den politiske styringsrollen endres. Flere har hevdet at utviklingen mot færre folkevalgte i hver kommune er en pådriver for en mer strategisk styringsrolle, hvor kommunepolitikerne fokuserer på de overordnede linjer og mindre på detaljene. Dette kan være en ønsket utvikling. Mange folkevalgte kan oppleve at en slik styringsrolle er mer meningsfylt og interessant. Andre kan oppleve å miste kontroll og innflytelse, når mange av de mest konkrete sakene blir borte. Ikke minst opplever noen folkevalgte avmakt i styringen av administrasjonen, når politikerrollen blir mer overordnet og strategisk. Derfor kan det være uheldig hvis en mer «strategisk» politikerrolle presser seg gjennom som en uventet konsekvens av at antallet folkevalgte er redusert, og ikke på bakgrunn av en ønsket og bevisst endring av politikernes rolle. 1 Forskningen viser at kommunens folketall ikke har noen betydning for antall partier i kommunestyret i seg selv. Det er derimot en klar sammenheng mellom kommunestyrets størrelse og antall partier i kommunestyret. Det har også vist seg at størrelsen på kommunestyret øker den politiske «konsentrasjonen» i kommunestyret. Dette betyr at det største partiet har en større andel av representantene, enn det som er tilfelle i mindre kommunestyrer. Dermed er det ikke alltid grunnlag for å anta at et større kommunestyre vil gi økte styringsproblemer. Småpartienes økte representasjon kan øke meningsmangfoldet i kommunestyret, men ofte uten at det blir vanskeligere å danne flertallskoalisjoner. 1 Referanser: