Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt?

Transkript

1 Oslo kommune Rapport 3/ Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? - integritet og verdiskaping

2 Rapport 3/2009 Publikasjoner fra fra /2008 Bydelenes tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringer. Oppfølging av rapportene 23/2004 og 29/2004 om barn i fosterhjem 2/2008 Internkontroll i og rundt Socio 3/2008 Anskaffelser i Kollektivtransportproduksjon AS 4/2008 Forvaltning av utplassert kunst 5/2008 Økonomisk styring og oppfølging av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF 6/2008 Behandling av drosjeløyvesaker 7/2008 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging. 8/2008 Offentlige anskaffelser i Energigjenvinningsetaten 9/2008 Kvalitet i sykehjem - Nordseterhjemmet 10/2008 Intern kontroll i og rundt TiPS 11/2008 Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler 12/2008 Resultater, undervisning og ledelse ved Haugenstua skole 13/2008 Økonomisk sosialhjelp: planer, klientarbeid og utvalgte resultatindikatorer. 14/2008 Offentlige anskaffelser i Vann- og avløpsetaten 15/2008 Lønn: Godtgjørelser og naturalytelser 16/2008 Bydelenes forvaltning av midler fra Groruddalssatsingen 17/2008 Ansvarsdelingen mellom Utdanningsetaten og Undervisningsbygg Oslo KF 18/2008 Intern kontroll i og rundt leverandørregisteret 1/2009 Behandling av skjenkebevillinger og kontroll av skjenkesteder 2/2009 Nytt billettsystem - kontroll og oppfølging For nærmere informasjon om og våre rapporter, se 2

3 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet om bydelenes ivaretakelse av sitt ansvar for opptak til barnehagene. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo. Formålet med forvaltnings revisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Denne forvaltningsrevisjonen er forankret i kontrollutvalgets vedtak om forvaltningsrevisjonsprosjekter , sak 5. Kontrollutvalget sluttet seg til kommune revisors forslag, men ba samtidig om å vurdere å slå sammen to foreslåtte undersøkelser ett om hovedopptak og ett om supplerende opptak, samt å redusere det samlede omfanget av forvaltningsrevisjonen. har fulgt opp kontroll utvalgets innspill. Denne forvaltningsrevisjonen tilhører fokusområde Brukertilpassede tjenester og myndighetsutøvelse, jf bystyrets vedtak om Overordnet plan for forvaltnings revisjon , sak 259. Undersøkelsen er gjennomført av seniorrådgiver Hanne Sophie Hem (prosjektleder) og revisjonsrådgiver Kristin Skaane. Vi vil takke alle bydelene og Byrådsavdeling for kultur og utdanning for samarbeid og nødvendig bistand i løpet av prosjektet Lars Normann Mikkelsen avdelingsdirektør Hanne Sophie Hem seniorrådgiver 3

4 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? Innhold Hovedbudskap...7 Sammendrag Innledning Problemstillinger Revisjonskriteriene Undersøkelsesopplegg Om rammer for og organiseringen av bydelenes søknadsbehandling og opptak Rapportens oppbygging Mottak og registrering av søknader Mottak av søknader Registrering av søknader og ansiennitet Om bydelenes behandling av utvalgte prioriteter Behandling av søknader om prioritet Behandling av søknader om prioritet Bydelenes bruk av og retningslinjer for prioritet Bydelenes bruk av og retningslinjer for prioritet Hovedopptaket Forberedelse til hovedopptaket - frist for søknad Forberedelse til hovedopptak - fastsettelse av kapasitet Praktisk gjennomføring av hovedopptaket - samordning med private barnehager Praktisk gjennomføring av hovedopptaket - plasser i kommunale barnehager Supplerende opptak gjennom året Fastsettelse av kapasitet Gjennomføring av supplerende, løpende opptak i kommunale barnehager Etterprøvbarhet av saksbehandlingen s vurderinger, konklusjoner og anbefalinger Oppsummering av sentrale vurderinger Konklusjoner Anbefalinger Høringsuttalelser og s kommentarer til disse Kommentarer fra Byrådsavdeling for kultur og utdanning og s vurdering Kommentarer fra bydelene og s vurdering s samlede vurdering av kommentarene...52 Referanser...53 Tabelloversikt...54 Vedlegg 1: Metode og undersøkelsesopplegg...55 Vedlegg 2: Oversikt over hvordan gjennomføringen av hovedopptaket 2008 var organisert per bydel...59 Vedlegg 3: Utdypende beskrivelse av bydelenes retningslinjer for prioritet 7 og Vedlegg 4: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for kultur og utdanning...65 Vedlegg 5: Høringsuttalelser fra alle bydelene

5 Rapport 3/2009 6

6 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? Hovedbudskap Med utgangspunkt i det datamaterialet fra samtlige bydeler som har basert denne undersøkelsen på, er det vår oppfatning at søknadsbehandling og opptakene til barnehagene i Oslo kommune på mange områder har vært gjennomført som forutsatt i For enkelte områder har undersøkelsen imidlertid avdekket regelverksbrudd. For enkelte andre områder har undersøkelsen avdekket at bydelenes ulike tolkninger av regelverket medførte forskjellsbehandling av søkere mellom bydelene. Dette gjelder særlig behandling av søknader om prioritet 1 (barn med nedsatt funksjons evne) og søknader om prioritet 2 (barn fra familier som har store belastninger). Konkret dreide det seg blant annet om følgende: Enkelte bydeler tildelte prioritet til søkere som ikke oppfylte lov- og forskrifts bestemte krav eller uten at nødvendig dokumentasjon forelå. Bydelene vurderte sin adgang til å overprøve sakkyndige vurderinger ved behandling av søknader om prioritet 1 ulikt. Bydelsoverlegene ble i ulik grad involvert i vurderingene av søknader om prioritet. Også på andre områder har undersøkelsen avdekket relativt store ulikheter i bydelenes praksis. Det dreide seg her bl.a. om variasjoner mellom bydelene med hensyn til om, og hvordan, prioriteter overstyrte fastsatte ledige plasser per årskull ved opptakene. Det dreide seg videre om variasjoner i bydelenes rutiner for å journalføre og arkivere dokumentasjon. Sammendrag I denne rapporten presenterer resultatet av sin undersøkelse om bydelenes barnehageopptak i Undersøkelsen har hatt følgende hoved problem stillinger: Var bydelenes søknadsbehandling tilfredsstillende? Ble hovedopptaket til de kommunale barnehagene gjennomført i henhold til regelverket? Ble de løpende, supplerende opptakene til de kommunale barnehagene gjennomført som forutsatt i regelverket? Revisjonskriteriene som er lagt til grunn i under søkelsen bygger i hovedsak på barnehageloven med sentrale forskrifter, samt Forskrift om standardvedtekter for kommunale barne hager i Oslo kommune gjeldende fra På enkelte områder anser at det er visse uklarheter i regelverket. Dette har medført at det på disse områdene har vært vanskelig å foreta en vurdering av hvilken praksis som var korrekt i forhold til regelverket. Rapporten er basert på informasjon innhentet fra en rekke kilder. De mest sentrale er: møter og intervjuer med bydelene bydelenes skriftlige svar på spørsmål dokumenter som bydelenes årsmeldinger og annen rapportering, samt interne retningslinjer mv. stikkprøvekontroller i to utvalgte bydeler Søknadsbehandling Bydelene hadde etablert rutiner som i stor grad sikret at mottaksdato ble påført søknader som mottas av bydelsadministrasjonen. Det er viktig å registrere mottatt dato korrekt fordi den enkeltes søkers ansiennitet ble fastsatt med bakgrunn i denne datoen. Samlet mottok bydelene rundt søknader om prioritet 1 og 2 i perioden Det var store forskjeller mellom bydelenes prosesser og tolkninger av regelverket når det gjelder behandling av søknader om prioritet 1. Ulikhetene ga utslag for resultatet av søknadsbehandlingen og innebar bl.a. at: bydelene forholdt seg ulikt til de sakkyndige erklæringene som vedlegges søknadene om prioritet 1. Dette skyldes bl.a. at bydelene oppfatter adgangen til å foreta selvstendige vurderinger av dokumentasjonen ulikt. enkelte bydeler ga automatisk premature 7

7 Rapport 3/2009 barn og søsken født på samme dato prioritet 1, mens enkelte andre bydeler krevde mer utfyllende dokumentasjon opp mot vilkårene i regelverket. bydelsoverlegene ble i ulik grad involvert i behandlingen av søknadene, noe som kan sies å reflektere bydelenes ulike forståelse av bydelsoverlegens/bydelenes rolle i vurderingen av slike søknader. Også for bydelenes behandling av søknader om prioritet 2, er det avdekket forskjeller mellom bydelens prosesser bl.a. knyttet til bydelsoverlegens involvering. Basert på en stikkprøvekontroll som ble gjennomført i to utvalgte bydeler, stiller Kommune revisjonen spørsmål ved innvilgelsen av enkelte søknader om prioritet 2. Samtlige bydeler benyttet prioritet 7 (barn av førskolelærere), men det var mange som ikke hadde utarbeidet egne retningslinjer som forutsatt. Det var ni bydeler som benyttet prioritet 8 (barn med minoritets bakgrunn som har særskilt behov for språk stimulering), og også blant disse var det enkelte bydeler som ikke hadde utarbeidet egne retnings linjer som forutsatt. Bydelene hadde i liten grad etablert ordninger for kontroll av opptakskonsulentenes behandling av søknader om prioritet eller av de registreringer som opptakskonsulentene gjorde av søknads opplysninger i SATS. Hovedopptaket 2008 Hovedopptaket skjedde med utgangspunkt i ledige plasser per årskull og søkernes prioritet og ansiennitet per årskull slik regelverket krever. Alle bydelene utarbeidet kapasitets oversikter per årskull slik rutinehåndboken gir anvisning om. De fleste bydelene fastsatte imidlertid ikke hvor mange ledige plasser det var i de ulike årskullene slik barnehageforskriften krever. Bydelenes vurderinger av om søknadene til hovedopptaket var rettidige i forhold til fristen 1. mars var i all hovedsak i tråd med regelverket. Bydelene la videre til rette for et samordnet opptak ved å ha kontakt både med de private og de kommunale barnehagene. I flere bydeler var det også felles opptaksmøter. Bydelenes praktiske gjennomføring av opptaket viste stor variasjon. Enkelte bydeler fordelte ledige barnehageplasser i store fellesmøter med de private og kommunale barnehagene, mens i andre bydeler var det opptakskonsulentene alene som foretok fordelingen. Utover den kontroll som ligger i opptaksmøtene, var det i liten grad etablert interne kontrollrutiner for det arbeidet opptakskonsulentenes gjorde i forbindelse med opptaket. Prioritet 1 overstyrte ledige plasser per årskull, men ikke ledige plasser over og under tre år. I hvilken grad prioritet 2-4 overstyrte ledige plasser per årskull, varierte mellom bydelene. Det supplerende opptaket gjennom året Det supplerende opptaket skal skje etter de samme prinsippene som hovedopptaket. De viktigste forskjellene er at det ikke er noen søknadsfrist ved det supplerende opptaket, at plasser tildeles kontinuerlig og at klageadgangen til søkerne er mer begrenset enn ved hoved opptaket. Det supplerende opptaket ble foretatt av opptakskonsulenten/-e. Som ved hoved opp taket var det i liten grad interne rutiner for å kontrollere at opptakene var korrekt gjennomført. De fleste bydelene utarbeidet oversikter over ledige plasser per årskull slik rutine håndboken angir, men to bydeler gjennomførte opptaket til ledige plasser i kategorien over/under tre år. Prioritet 1 overstyrte ledige plasser per årskull, men ikke ledige plasser over og under tre år. I hvilken grad prioritet 2-4 overstyrte ledige plasser per årskull, varierte også mellom bydelene i det supplerende opptaket. 8

8 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? Samlet sendte bydelene ut om lag 850 tilbud i det supplerende opptaket til søkere om barnehageplass i løpet av hovedopptaksperioden ( ). Bydelene hadde i ulik grad informert søkerne om at det foregikk et supplerende opptak parallelt med hovedopptaket og de økte sjansene for få barnehageplass det ga om søker satt ønsket oppstartsdato i løpet av perioden eller tidlig i juni. s stikkprøvekontroll av opptak i to utvalgte bydeler viste at de kontrollerte opptakene var korrekt gjennomført i forhold til de utarbeidede kapasitetsoversiktene. Vi har imidlertid konstatert avvik for en av bydelene ved at opptakene ble foretatt i kategoriene over og under tre år, og ikke per årskull slik barne hageforskriften krever. Etterprøvbarhet av saksbehandlingen I rapporten pekes det bl.a. på at det var store ulikheter mellom bydelene når det gjaldt i hvilken grad og hvordan sentrale dokumenter som eksempelvis søkerlister og kapasitets oversikter, ble arkivert. Bydelene har etterlyst klarere retnings linjer for hvilke og eventuelt hvor lenge dokumenter skal oppbevares/arkiveres. s anbefalinger I rapportens kapittel 7.3 framstilles alle våre anbefalinger. Vi har anbefalt tiltak blant annet på følgende områder: Bydelene bør etablere interne kontrollrutiner for opptakskonsulentenes registre ringer av søknadsopplysninger i SATS, tildeling av prioritet og gjennom føring av opptakene. Byråden for kultur og utdanning bør sørge for at det etableres rutiner som sikrer likebehandling av søkere når det gjelder bydelenes vurderinger av søknader om prioritet 1 og 2. Byråden for kultur og utdanning bør vurdere hvorvidt det er nødvendig å etablere rutiner som kan bidra til å sikre likhet i bydelenes praksis når det gjelder spørsmålet om, og eventuelt hvordan, prioritet overstyrer kategoriseringen av ledige plasser. Bydeler som ikke hadde fastsatt egne retnings linjer for prioritet 7 (barn av førskole lærere), bør sørge for å bringe dette i samsvar med barnehageforskriften. Byråden for kultur og utdanning bør sørge for at det avklares hvilken dokumentasjon som skal journalføres og arkiveres, og den enkelte bydel bør etablere rutiner for arkivering og journalføring. Byråden for kultur og utdanning bør legge til rette for opplæring av opptaks konsulentene i ny barnehage forskrift, samt sørge for løpende erfaringsutveksling mellom bydelenes opptakskonsulenter. Høringsuttalelser sendte rapport på høring til byråden for kultur og utdanning og alle bydelene Samtlige har avgitt høringssvar. Byrådsavdeling for kultur og utdanning gir uttrykk for at rapporten er nyttig og vil følge opp s anbefalinger som gjelder byrådsavdelingen. Bydelene viser i sine uttalelser også til god nytte av undersøkelsen. Flertallet viser til relevante tiltak som er eller vil bli iverksatt på basis av rapporten. Høringsuttalelsene har ikke gitt grunnlag for å endre s opprinnelige vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. 9

9 Rapport 3/ Innledning Barnehageplasser er et vesentlig gode for småbarnsforeldre. Innføring av maksimalpris for barnehageplasser og økte fødselskull har medført at etterspørselen etter barnehage plasser fortsatt er betydelig større enn tilbudet. Dette til tross for at Oslo kommune har satset mye på etablering av nye barnehageplasser. Korrekt barnehageopptak er svært viktig av hensyn til rettsikkerhet, like behandling og kommunens omdømme blant innbyggerne. Selv om kommunen får full barnehage dekning i framtida, vil velfungerende opptak fremdeles være vesentlig fordi det er grunn til å forvente at noen barne hager fortsatt vil være mer populære blant søkerne enn andre. Per var det totalt barn som hadde barnehageplass i Oslo. Om lag 60 prosent av disse hadde plass i kommunale barnehager, mens 40 prosent hadde plass i private barnehager (inkl. familiebarnehager). På det samme tidspunktet sto barn uten barnehageplass på venteliste. Dette er barn som har ønsket oppstartsdato i Det er bydelene i Oslo kommune som har ansvaret å administrere barnehagetilbudet, og herunder ansvaret for opptaket til de kommunale barnehagene og samordningen av opptaket med private barnehager. Det er bydelsdirektøren som er opptaksmyndighet til de kommunale barnehagene. Opptaket til barnehager reguleres av barnehageloven med tilhørende forskrifter. Oslo kommune har fastsatt en forskrift om standardvedtekter for kommunale barne hager (heretter omtalt som barnehageforskriften). Forskriften ble vedtatt av bystyret og trådte i kraft Barnehageforskriften inneholder bl.a. de kommunale reglene for opptak. En viktig endring som ble innført fra 2008 var at ansiennitet per årskull erstattet loddtrekning. En 1 Bystyresak 269/07 Forskrift om standardvedtekter for kommunale barnehager i Oslo - Byrådsak 146 av annen endring var at det ble innført nye prioritetskategorier. Klager på avslag på søknad om barnehageplass mv. behandles av Oslo kommunes klagenemnd. Retten til å klage på enkeltvedtak gjelder bl.a. ved avslag på søknad om barnehageplass ved hovedopptaket, ved innvilgelse av barnehageplass der søker verken har fått oppfylt sitt første eller andre barnehageønske, avslag på søknad om prioritet og avslag på søknad om barnehageplass ved supplerende opptak for søkere med prioritet 1 (lovfestet prioritet). 2 I forhold til det store antallet søkere og det høye antallet som har plass i barnehage, er det svært få som benytter klageretten. Per november 2008 har Kommune revisjonen blitt informert fra Byrådsavdeling for kultur og utdanning (KOU) om at klagenemnda hadde mottatt 53 klager så langt i I følge Klagenemndas årsberetning ble det behandlet 58 klagesaker i Dette var nesten en dobling i saker sammen lignet med I sin årsberetning sier klagenemnda at økningen i antall klagesaker kan skyldes forventninger som er skapt i forbindelse med barnehageforliket. Klagenemnda behandlet i 2007 klager vedrørende avslag på søknad om plass i kommunal og/eller privat barnehage, prioritert plass og oppholdsbetaling. Det var ingen klager som fikk medhold det året. I august 2008 ble det vedtatt endringer i barnehageloven. Endringene innebærer at kommunene vil få en plikt til å tilby plass i barnehage til barn over ett år fra 1. januar Det har blitt arbeidet med å få på plass en ny barnehageforskrift for kommunale barnehager i Oslo kommune som harmonerer med lovendringen. Byrådsavdeling for kultur og utdanning sendte ut et forslag til ny forskrift på høring bl.a. til bydelene i begynnelsen av september I slutten av november 2008 fremmet byrådet sak 2 Jf. rundskriv 28/2008 Behandling av klager til Oslo kommunes klagenemnd 10

10 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? til bystyret om ny barnehageforskrift (byrådssak 226/08 av ). Bystyret behandlet saken i møte , sak 13, og tiltrådte byrådets forslag. Lovendringen fra august 2008 med tilhørende endringer i barnehageforskriften for Oslo kommunes vedkommende gjeldende fra , har ikke hatt betydning for gjennomføringen av denne undersøkelsen. Men endringene har påvirket de anbefalinger som kommer med i rapporten. Vi har bestrebet oss på å gi anbefalinger på områder der vi har observert avvik eller forbedringspotensiale som også vil være aktuelle i Problemstillinger Undersøkelsen har følgende hovedproblemstillinger knyttet til barnehageopptak i 2008: Var bydelenes søknadsbehandling tilfredsstillende? Ble hovedopptaket til de kommunale barnehagene gjennomført i henhold til regelverket? Ble de supplerende opptakene til de kommunale barnehagene gjennomført som forutsatt i regelverket? Undersøkelsen omfatter ikke alle sider ved opptaket. En kortfattet angivelse av eksempler på områder som ikke behandles, er gitt i kapittel Revisjonskriteriene Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for Kommune revisjonens vurderinger. Revisjonskriteriene er i hovedsak hentet fra barnehage loven med tilhørende forskrifter, spesielt Oslo kommunes lokale forskrift om standard vedtekter for kommunale barnehager. Videre er enkelte kriterier hentet fra Rutinehåndboken for barnehagene - et arbeid Helseog velferdsetaten har ansvaret for. Innholdet i håndboken kort presenteret i kapittel 1.4. Kunnskapsdepartementet har fastsatt en egen sentral forskrift om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehager som gjør visse unntak fra forvaltnings lovens regler. Det kan være verdt å merke at forvaltningsloven kapittel IV VI ikke gjelder ikke for opptak i barnehager. Barnehageloven fastslår at det er barnehageeier som gjennom sine vedtekter skal fastsette kriterier for opptak i barnehager. Loven gir imidlertid prioritet til barn med nedsatt funksjonsevne og barn som det er fattet vedtak om etter lov om barnevern tjenester. Det er kommunen som har ansvaret for at barn med lovfestet rett til prioritet får plass i barnehage. Den lovpålagte prioriteten gjelder uavhengig av om barnehagen er privat eller kommunal. I tillegg til den prioritet ved opptak som følger av barnehageloven 13 bl.a om barn med nedsatt funksjonsevne (prioritet 1), fastsetter kommunens barnehageforskrift ytterligere fem obligatoriske prioritetskategorier som bare er gyldig for de kommunale barne hagene: 1. Barn med nedsatt funksjonsevne og barn med vedtak etter barnevernloven 2. Barn fra familier som har store belast ninger på grunn av sykdom ellerfunksjons hemming hos foresatte eller søsken. 3. Barn som søker overflytting til annen kommunal barnehage med tilsvarende tilbud i bydelen, hvor søsken allerede har plass. 4. Barn av enslige forsørgere som er i arbeid eller aktivt søker arbeid eller utdanning. 5. Ved hovedopptak: Barn som er 3 år eller eldre og ikke har barnehageplass i bostedsbydel. Barn regnes som treåring det kalenderåret barnet fyller 3 år. Ved supplerende opptak: Barn som søkte om barnehageplass ved hovedopptaket, men som ikke fikk tilbud om plass. 11

11 Rapport 3/ Barn med kommunal barnehageplass som har flyttet fra èn bydel til en annen. I tillegg kan bydelsdirektørene beslutte bruk av ytterligere to prioritetskategorier for kommunale barnehager i egen bydel: 7. Barn av førskolelærere. 8. Barn med minoritetsbakgrunn som har særskilt behov for språk stimulering. Når barn med prioritet er tildelt plass, fastslår barnehageforskriften 8 at ledige plasser skal tildeles innenfor hvert årskull etter ansiennitet. De kriteriene vi har benyttet, og kildene for disse, vil bli presentert i det enkelte del kapittel sammen med faktabeskrivelsene og s vurderinger. På noen områder anser at det er usikkerhet om hvordan regelverket skal tolkes. Dette kommer vi nærmere tilbake til på de stedene det er relevant i rapporten. 1.3 Undersøkelsesopplegg Denne rapporten er basert på informasjon innhentet fra en rekke kilder. De mest sentrale er: møter og intervjuer har gjennomført felles oppstartsmøte og avsluttende møte med bydelene. Det er også gjennomført intervjuer med opptakskonsulentene i samtlige bydeler i perioden april-juni Det er videre avholdt møter med Byrådsavdeling for kultur og utdanning. bydelenes skriftlige svar på spørsmål dokumenter som bydelenes årsmeldinger og annen rapportering, samt interne retningslinjer mv. stikkprøvekontroller i to utvalgte bydeler Nærmere redegjørelse for og vurdering av under søkelsesopplegg og metode i denne undersøkelsen, finnes i vedlegg Om rammer for og organiseringen av bydelenes søknads behandling og opptak Opptak i barnehage er en prosess som består av en lang rekke forskjellige aktiviteter og prosesser. Opptak i barnehager skjer løpende gjennom hele året (supplerende, løpende opptak). I tillegg er det et hovedopptak med søknadsfrist 1. mars hvert år. Vi har valgt å se på sentrale aktiviteter og vurderinger som må gjøres av bydelene i denne prosessen. I hovedsak dreier det seg om bydelenes: mottak og registrering av søknader om barne hageplass behandling av søknader om prioritet utarbeidelse av supplerende vedtekter for den enkelte barnehage og fastsetting av kapasitet gjennomføring av opptak etter prioritet og ansiennitet, og samordning med private barne hager Det er fra Helse- og velferdsetatens side utarbeidet en rekke rutiner innenfor barne hageområdet som er samlet i en elektronisk rutinehåndbok på nettstedet SABINE (SAts Barnehages IntraNEtt). I tillegg til rutiner er det også en link til standardiserte skjemaer og sjekklister som bydelene kan benytte, samt brukerveiledninger. Versjonene oppdateres kontinuerlig og versjonsnummer står synlig på dokumentene. Det forutsettes at bydelene benytter de versjonene som er oppdatert sist. Hver av de ti rutinene som håndboken inneholder, er omfattende og detaljerte. De har følgende inndeling: Rutine 1: Brukeradministrasjon Rutine 2: Innfordring Rutine 3: Oppholdsbetaling Rutine 4: Rapportering Rutine 5: Permisjon, oppsigelse og oppfølging Rutine 6: Klagebehandling Rutine 7: Supplerende opptak gjennom året Rutine 8: Hovedopptak Rutine 9: Søknadsbehandling Rutine 10: Barn som har flyttet ut av bydelen 12

12 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? Det er utvalgte deler av rutine 7, 8 og 9 som har vært mest aktuelle for denne undersøkelsen. Enkelte av rutinene, eller elementer i disse, for eksempel tidsfrister for opptakene og tidsfrister for rapportering, er bindende for bydelene. Andre rutiner har en mer veiledende karakter. Fordi regelverket er detaljert og fordi det er et stort antall rutiner for opptaksprosessen, vil det være mange aspekter ved søknadsbehandlingen og opptakene som ikke berøres i rapporten eller kun omtales helt perifert. Dette gjelder for eksempel opprydding i søkerlister, kontroll av restanser for søsken, samordning med familiebarnehager og bydelenes vurderinger av om prioritetskategoriene 3-6 skal innvilges. Rapporten behandler heller ikke tilgangskontroller og bruk og kontroll av antall brukere av SATS barnehage. SATS barnehage er et system for behandling av søknader om barnehageplass, og for fakturering av oppholdsbetaling. I all hovedsak ble barnehageopptakene foretatt av en til tre saksbehandlere i bydels administrasjonen. Disse personene omtales i denne rapporten som opptakskonsulenter - uavhengig av hvordan den enkelte bydel var organisert eller faktisk stillingstittel. Et gjennomgående trekk var at de fleste av opptakskonsulentene hadde lang erfaring med barnehageopptaket. Under hovedopptaket, og ellers ved behov, bistås enkelte opptaks konsulenter av merkantil ansatte i bydelen. Opptakskonsulentene formidlet i intervjuene med at de brukte mye tid på å veilede søkere på telefon mv. Dette gjaldt særlig under hovedopptaket. Det var imidlertid ingen bydeler som registerte hvor mye tid bydelen brukte på slike oppgaver eller hvor mange slike henvendelser bydelen fikk. Det var heller ikke noen bydeler som hadde rutiner for å registrere eventuelle muntlige klager eller mishagsytringer. Flere av opptakskonsulentene mente også at det for opptaket i 2008 hadde vært ekstra mange spørsmål knyttet til nye opptaksprinsipper. Det var videre flere som mente at Oslo kommune hadde informert for lite om at innføring av ansiennitet i realiteten innebar ansiennitet per årskull - og altså ikke ansiennitet totalt blant søkerne. Etter opptakskonsulentenes vurdering hadde dette vært vanskelig å kommunisere til søkerne. Opptakskonsulentene formidlet i s oppstartsmøte i mars 2008 at de var usikre på hvordan gjennomføringen av hovedopptaket ville gå, gitt endringene i det nye regelverket. Både i s intervjuer med enkelte bydeler og i forbindelse med det avsluttende møtet, ga mange opptakskonsulenter uttrykk for at det var behov for flere felles samlinger der opptakskonsulentene kunne ta opp problem stillinger knyttet til deres arbeid med opptak. Flere har understreket at dette behovet nå blir ytterligere aktualisert med nok en ny barne hageforskrift i Rapportens oppbygging I kapittel 2 ser vi nærmere på utvalgte aktiviteter ved søknadsbehandlingen som utføres av bydelene som mottak og registrering av søknader, samt fastsetting av ansiennitet. Slike aktiviteter er felles både for søknader som kommer til hovedopptaket og søknader som kommer gjennom året til det supplerende opptaket. Kapittel 3 dreier seg om bydelenes behandling av søknader om prioritet 1 (barn med nedsatt funksjonsevne) og prioritet 2 (barn fra familier som har store belastninger). Kapitelet dreier seg videre om bydelenes eventuelle bruk av prioritet 7 (barn av førskolelærere) og bruk av prioritet 8 (barn med minoritetsbakgrunn som har særskilt behov for språk stimulering). Kapittel 4 behandler flere sider av hovedopptaket Her ser vi bl.a. nærmere på bydelenes håndtering av søknadsfristen, fastsettelse av kapasitet (ledige plasser som skal fordeles), enkelte sider ved samordningen med private barne hager og den praktiske gjennomføringen av selve opptaket. 13

13 Rapport 3/2009 Kapittel 5 dreier seg om sider ved bydelenes gjennomføring av det supplerende opptaket som foregår gjennom hele året. Kapittel 6 omhandler enkelte sider ved saksbehandlingens etterprøvbarhet, herunder arkiverings rutiner i bydelene. I kapittel 7 oppsummerer vi sentrale vurderinger i rapporten, samt gir Kommune revisjonens konk lusjoner og anbefalinger. I kapittel 8 gjøres det rede for sentrale synspunkter i de innkomne høringsuttalelsene fra Byrådsavdeling for kultur og utdanning og bydelene, samt Kommune revisjonens vurdering av disse. 14

14 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? 2. Mottak og registrering av søknader Søknads behandlingen består av en rekke aktiviteter. Nedenfor behandles utvalgte aktiviteter som er felles både ved hovedopptaket og det supplerende, løpende opptaket. Dette gjelder bydelenes mottak og registrering av søknader, og fastsetting av den enkelte søkers ansiennitet. I det neste kapitlet vil vi se nærmere på bydelenes behandling av søknader om prioritet. 2.1 Mottak av søknader Ved innføringen av ansiennitet som et av opptaksprinsippene, har bydelenes praksis i forbindelse med mottak av søknader om barnehageplass fått vesentlig større betydning. Dette har skjedd fordi ansienniteten til den enkelte søker tar utgangspunkt i når søknaden ble mottatt i bydelen (jf. barnehageforskriften 8). Vi har derfor stilt bydelene spørsmål om hvilke rutiner de har for mottak av søknadene Revisjonskriterier Rutine 9 i håndboken fastslår at bydelene må ha interne rutiner som sikrer at mottatt dato blir påført søknader som ikke kommer via Internett Beskrivelse av fakta Alle bydelene oppga å ha rutiner for at søknader som mottas per post eller ved personlig oppmøte påstemples dato for mottak hos bydelen. Dette gjøres enten av de som er ansvarlig for posten (postmottak, arkiv) eller av servicetorget (for søknader som mottas ved personlig oppmøte). Enkelte bydeler opplyste videre at det kan hende at barnehagene mottar søknader direkte. I slike tilfeller var det barnehagene som påførte søknadene dato for mottak. Enkelte bydeler opplyste at det kunne skje at det kom søknader til opptakskonsulen tene som ikke var påført dato for mottak, for eksempel søknader som var videresendt til bydelsadministrasjonen på internpost fra barnehagene. Bydelene opplyste at i slike tilfeller påførte opptakskonsulenten dato. Mange bydeler opplyste at det fleste søknadene, kom elektronisk. For slike søknader fremkom mottaksdato automatisk. Bydelene oppga at de oppfattet rutinene for mottak av søknader som gode s vurderinger Bydelene hadde etablert rutiner som i stor grad sikret at dato for mottak ble påført søknader som mottas av bydelsadministrasjonen enten per post, elektronisk eller ved personlig oppmøte. konstaterer at de fleste bydelene oppga at søknadene i stadig større omfang mottas elektronisk. Verken barnehageforskriften eller rutinehåndboken sier noe direkte om hvordan søknader som mottas av de kommunale barnehagene skal behandles. Enkelte bydeler har oppgitt at det er barnehagene som i slike tilfeller skal påføre søknaden dato for mottak i barnehagen. Undersøkelsen har avdekket at barnehagene ikke alltid påførte dato når de mottok søknader. Selv om det totalt sett dreier seg om relativt få søknader, er det et spørsmål om det ikke ville ha vært hensikts messig at det hadde vært etablert klarere rutiner for hvordan barnehagene skal forholde seg til søknader de mottar og hvordan opptakskonsulentene skal håndtere søknader hvor ikke dato for mottak framkommer. 2.2 Registrering av søknader og ansiennitet Ved innføring av ansiennitet som et av opptaksprinsippene, ble det i barnehage forskriften etablert overgangsordninger for de som hadde søkt om barnehage plass før ikrafttredelsen av forskriften. har ikke fulgt opp bydelenes praktisering av overgangsbestemmelsene noe nærmere i undersøkelsen. Registrering av søknader og ansiennitetsdato danner grunnlag for søkerlister. 15

15 Rapport 3/2009 Disse kan opptaks konsulentene skrive ut på ulike måter; som for eksempel per prioritet, per årskull eller per barnehage Revisjonskriterier For søknader som ble mottatt etter skal ansiennitet i henhold til 8 i barnehageforskriften beregnes fra den dato søknaden er mottatt i bydelen. Det følger av rutine 9 i håndboken at mottatt dato for papirsøknader er poststemplet dato (eller dato påført søknaden av bydelsadministrasjonen) hvis søknad er sendt per brev, eller den dagen søknaden er levert direkte til bydelen oppfatter i denne sammenheng rutinen slik at det er poststemplet dato hos bydelen rutinen referer til. For elektroniske søknader er mottatt dato lik den som fremkommer på søknadene. Det følger videre av rutine 9 at bydelene skal registrere opplysningene fra søknadene inn i SATS, herunder ansiennitetsdato. Bydelene skal deretter sende ut brev til søker om bekreftet mottatt søknad. Brevet skal vise ansiennitetsdato. Det framgår av barnehageforskriften 8 at for søkere som er i ferd med å flytte til Oslo regnes ansiennitet fra oppgitt tilflytningsdato. Bekreftelse fra folkeregisteret må sendes bydelen. Det bør etableres kontrollaktiviteter for å bidra til korrekt forvaltning av kravene i og i medhold av barnehageloven, spesielt barnehageforskriften (jf. kommuneloven 23, nr 2 ref. Ot.prp. nr. 70 ( ), instruks for virksomhetsledere 3 og anerkjente normer for internkontroll, for eksempel COSO) Beskrivelse av fakta For søknader mottatt av bydelen fra og med opplyste bydelene at det er dato for mottak av søknaden som er ansiennitetsdato. Dette innebærer at det er datoen som er påført søknaden av bydelen ved mottak som legges til grunn. Dersom bydelen ikke har påført mottaksdato eller dersom søknaden kommer direkte til opptakskonsulenten for eksempel fra en barnehage som ikke har påført dato for mottak, opplyste noen bydeler (Bydel Grorud og Bydel Stovner) at ansiennitetsdato blir satt til dato for mottak hos opptakskonsulent. Enkelte andre bydeler (Bydel Grünerløkka og Bydel Stovner) opplyste at dersom bydelen var usikker på når søknaden ble mottatt av bydelen, ble søknadsdatoen lagt til grunn. For barn som er i ferd med å flytte til bydelen fra annen kommune avdekket vår stikkprøvekontroll hos Bydel Frogner at en søker som var bosatt i en annen kommune, fikk ansiennitet fra datoen søknaden ble mottatt i bydelen - og ikke oppgitt tilflytningsdato. Alle søknader må registreres manuelt i SATS, også de søknadene som bydelene har mottatt elektronisk. Flere opptakskonsulenter etterlyste tekniske løsninger som innebærer at søknadene automatisk registreres i SATS. Det var opptakskonsulen tene, eventuelt også merkantilt personale, som registrerte søknadene og ansiennitetsdato i SATS. Enkelte bydeler påpekte at det i perioder kunne hope seg opp med ikkeregistrerte søknader. Flere bydeler oppga at det var vanlig at det skjedde endringer i registrert ansiennitet. Dette kunne for eksempel skje dersom en søker som hadde fått plass, men som fastholdt første ønsket, søkte på en eller flere andre barnehager. Dette var å betrakte som en ny søknad, og det ble satt ny ansiennitetsdato for søker. Bydel Sagene påpekte at ikke alle søkere hadde fått med seg denne regelen, og at denne regelen kunne bli oppfattet som urimelig. Bydel Grünerløkka påpekte at bydelen i tilfeller der søkerne reagerte, lot søkerne velge om de ville trekke den nye søknaden og beholde opprinnelig søknad og ansiennitet. 16

16 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? Ingen av bydelene foretok kontroller av de registreringer av søknadsopplysninger som opptakskonsulentene eller merkantilt personale gjør i SATS. 3 Bydelene opplyste imidlertid at de sender ut standardbrev til søkerne via SATS som bl.a. bekrefter mottak av søknad og oppgir ansiennitetsdatoen. Bydelene anså at disse brevene fungerte som et kontrolltiltak for registreringene siden foreldre/søkere følger nøye med. Slik forstod diskusjonen mellom bydelene i møte 21. november 2008, var det en viss uklarhet knyttet til hvilke kontrollmuligheter man i ettertid hadde. Dette gjaldt blant annet hvem som hadde registrert hvilke opplysninger i SATS, og eventuelle endringer. Bydelene informerte om at de i liten grad hadde mottatt klager på feilregistreringer av ansiennitet. For eksempel ble det i Bydel Frogner mottatt fire klager på den ansiennitets datoen bydelen hadde registrert (av i alt cirka 1200 søknader), mens Bydel Grünerløkka oppga at det ved hovedopptaket kom inn to klager på ansiennitetsdatoen. I begge bydelene fikk søkerne medhold i klagen av bydelen, ansiennitetsdato ble endret og sakene ble ikke oversendt klagenemnda s vurderinger registrerer at bydelene opplyste at barnehageforskriftens regler for fastsetting av ansiennitet følges. Når det gjelder søknader som av ulike årsaker ikke var blitt påført dato for mottak (verken av administrasjonen eller av for eksempel barnehager som hadde mottatt søknadene), var det enkelte ulikheter mellom bydelene når det gjaldt hvilken dato som ble lagt til grunn. så at enkelte bydeler la til grunn datoen for mottak hos opptakskonsulent mens enkelte andre bydeler la til grunn søknadsdato som ansiennitetsdato. Etter vår vurdering er det viktig at bydelene sikrer at ansiennitetsdato er datoen for mottatt søknad i bydelen. påpeker at det ikke er korrekt, slik Bydel Frogner har gjort, å beregne ansiennitet fra mottak av søknad, når søker ikke er bosatt i bydelen. Ansiennitet skal regnes fra oppgitt tilflytningsdato. Vi understreker at avviket er konstatert på basis av stikkprøvekontroll, og vi har ikke oversikt over omfanget av en slik praksis verken i Bydel Frogner eller øvrige bydeler. noterer at bydelene i all hovedsak ikke foretok kontroller av de registreringer av søknadsopplysninger som opptakskonsulentene eller merkantilt personale gjør i SATS. er enig med bydelene i at utsendelse av brevene til foreldrene vil fungere som et kontrolltiltak av de registreringer som er gjort. mener imidlertid at bydelene bør vurdere å iverksette interne tiltak, for eksempel i form av stikkprøvekontroller, for å sikre at registreringene er korrekte. Slike kontroller vil kunne bidra til korrekt forvaltning av kravene i barnehageforskriften. Det bør også avklares i hvilken grad det faktisk er mulig å spore de endringer som gjøres i SATS. Dersom endringene ikke kan spores, betyr dette at det er mulig også å gjøre urettmessige endringer uten at man har mulighet til å oppdage det. 3 Når det gjelder slik kontroller vil vi presisere at Bydel Østensjø i sin høringsuttalelse har påpekt at: I Bydel Østensjø er det ansatt 2,3 årsverk opptakskonsulenter. Opptakskonsulentene rapporterer til seksjonsleder, som har det overordnede ansvaret for opptaket, og som på vegne av bydelsdirektør er delegert kontrollmyndighet. 17

17 Rapport 3/ Om bydelenes behandling av utvalgte prioriteter Når det gjelder behandling av søknader eller bydelenes vurdering av om prioritet skal innvilges, har vi avgrenset undersøkelsen til å omfatte søknader om prioritet 1 (barn med nedsatt funksjonsevne) og 2 (barn fra familier som har store belastninger). Vi har videre undersøkt bydelenes eventuelle bruk av prioritet 7 (barn av førskolelærere) og 8 (barn med minoritetsbakgrunn). Avgrensningen er foretatt ut fra risiko betraktninger og hensynet til undersøkelsens omfang. 3.1 Behandling av søknader om prioritet 1 Nedenfor behandles bydelenes praksis ved behandling av søknad om prioritet 1. Prioritet 1 omfatter barn med nedsatt funksjonsevne og barn med vedtak etter lov om barneverntjenester. Disse barna har rett til prioritet ved opptak i barnehage, jf. barnehageloven 13. Denne rettigheten (prioritet 1) gjelder, i motsetning til de øvrige prioriteter som gjelder i Oslo kommune, også overfor private barnehager Revisjonskriterier Barnehageloven 13 om prioritet ved opptak lyder: Barn med nedsatt funksjonsevne har rett til prioritet ved opptak i barnehage. Det skal foretas en sakkyndig vurdering for å vurdere om barnet har nedsatt funksjonsevne. Barn som det er fattet vedtak om etter lov om barneverntjenester 4-12 og 4-4 annet og fjerde ledd, har rett til prioritet ved opptak i barnehage. Kommunen har ansvaret for at barn med rett til prioritet får plass i barnehage. I barnehageforskriften gjeldene for de kommunale barnehagene i Oslo kommune er det satt ytterligere krav til dokumen tasjon. Det heter bl.a. at dokumentasjon fra sakkyndig instans må bekrefte at barnet har nedsatt funksjonsevne. Ikke enhver funksjons nedsettelse gir rett til fortrinn ved opptak. En sakkyndig instans må vurdere om funksjonsnedsettelsen og dens konsekvenser for barnet skaper et større behov for barnehageplass enn for førskolebarn ellers. Sakkyndig instans kan for eksempel være lege, helsestasjon eller PP-tjeneste. Bydelsoverlegen avgjør i tvilstilfeller om dokumentasjonen skal aksepteres eller ikke, eller om det skal kreves supplerende dokumentasjon. I brev fra Kunnskapsdepartementet til Fylkesmannen i Oslo og Akershus av gir departementet uttrykk for at det mener det ikke er noen overprøvelsesmyndighet til bydelsoverlegen [ ] etter barnehage loven 13 over vurderingen til sakkyndig instans som mener barnet har en slik nedsatt funksjonsevne at fortrinnsretten er utløst. Departementet gir i det samme brevet uttrykk for at den sakkyndige plikter å holde seg innenfor faglige forsvarlighetskrav når uttalelsen gis, jf. helsepersonelloven 4. Slik ser det er det usikkerhet knyttet til forståelsen av reglene når det gjelder tvilstilfeller. Dette kommer vi nærmere tilbake til under våre vurderinger. forstår lov og forskrift slik at bydelene skal vurdere søknader om prioritet 1 - også der søker er utenfor kommunal opptakskrets, men innenfor opptaks kretsen til den private barnehagen som søkes. Vedtak etter nærmere angitte bestemmelser i barnevernloven må dokumenteres med fylkesnemndas eller barnevernstjenestens vedtak jf. barnehageloven 13. Det er videre et krav om at dokumentasjonen ikke må være eldre enn tre måneder når søknaden sendes bydelen. Vedtak om avslag på prioritet kan påklages, jf. barnehageforskriften 17 annet ledd bokstav d. 18

18 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? Beskrivelse av fakta Det var i hovedsak bydelenes opptakskonsulenter som behandlet søknader om prioritet 1. Samlet mottok bydelene om lag 520 søknader om prioritet 1 i perioden Det er heftet usikkerhet ved tallene som presenteres i tabellen nedenfor fordi enkelte bydeler oppga at de ikke hadde den informasjonen som vi etterspurte. Tallene presenteres derfor for å gi en pekepinn om hvor mange som søkte om prioritet 1 i den aktuelle perioden, og er ikke nødvendigvis det endelige svaret på hvor mange søknader bydelene mottok og innvilget. Som det framkommer av tabell 1 var det markante forskjeller mellom hvor mange søknader den enkelte bydel mottok. Tabell 1 Antall søknader om prioritet 1 og antall innvilgede søknader i perioden Bydel Antall mottatte søknader Herav antall innvilgede 01 Bydel Gamle Oslo Bydel Grünerløkka Bydel Sagene Bydel St. Hanshaugen Bydel Frogner 43* Bydel Ullern Bydel Vestre Aker Bydel Nordre Aker Bydel Bjerke Bydel Grorud Bydel Stovner 31 29** 12 Bydel Alna Bydel Østensjø Bydel Nordstrand Bydel Søndre Nordstrand Totalt Note: Fire-fem bydeler oppga at det heftet usikkerhet til de oppgitte tallene. * Bydel Frogner oppga at spørsmålet ikke kunne besvares. Tallet er følgelig et anslag fra vår side basert på at bydelen har innvilget 43 søknader. ** Bydel Stovner har ikke oppgitt tall for antall innvilgede søknader. Tallet er et anslag fra vår side basert på at bydelen oppga at de aller fleste søknadene ble innvilget. Som vi kan se av tabell 1 varierte antallet mottatte søknader om prioritet 1. Bydel Nordre Aker mottok flest søknader om prioritet 1 - totalt 62 søknader - og Bydel St. Hanshaugen mottok færrest - 11 søknader om prioritet 1 i den aktuelle perioden. Samlet for Oslo kommune ble i den aktuelle perioden om lag 13 prosent av søknadene om prioritet 1 ikke innvilget. Men også her var det store forskjeller mellom bydelene: På det ene ytterpunktet oppga seks av bydelene at samtlige mottatte søknader om prioritet 1 ble innvilget. Det var bydelene Gamle Oslo, St. Hanshaugen, Vestre Aker, Grorud, Alna og Nordstrand. 19

19 Rapport 3/2009 På det andre ytterpunktet oppga noen få bydeler å ha relativt sett høye andeler av søknader om prioritet 1 som ikke ble innvilget. Bydel Grünerløkka innvilget 45 prosent (20 av 44), Bydel Søndre Nordstrand innvilget 65 prosent (13 av 20) og Bydel Nordre Aker innvilget 70 prosent av søknadene (44 av 62). Enkelte bydeler har også i tillegg gitt informasjon om søknader som ikke ble innvilget: Bydel Grünerløkka oppga at 17 av de totalt 24 som ikke ble innvilget, ikke hadde levert dokumentasjon eller bodde i annen bydel. Bydel Nordre Aker listet også opp en rekke forklaringer på hvorfor bydelen ikke innvilget 18 av totalt 62 søknader: Tre ble avslått av bydelsoverlegen, fire ble ikke innvilget fordi barnet allerede hadde barnehageplass, seks leverte ikke dokumentasjon og fem søkere var barn under ett år 4. Bydel Søndre Nordstrand opplyste at det var de samme grunnene ikke å innvilge søknadene som i de to andre bydelene nevnt over. Under s presentasjonsseminar 21. november 2008 ble det en diskusjon mellom opptakskonsulentene om hvordan de håndterer søknader om prioritet 1 fra søkere som bor utenfor den enkelte bydels opptakskrets. Enkelte bydeler informerte om at opptakskonsulentene foretar en ordinær vurdering av søknader om prioritet 1 dersom søkerne er i opptakskretsen til private barnehager som de har søkt. De fleste bydelene ga uttrykk for at de ikke innvilget søknader om prioritet 1 til søkere i slike situasjoner. Barn med vedtak etter lov om barneverntjenester Bydelene formidlet at barneverntjenestene nå hadde gode rutiner for å dokumentere vedtak i forbindelse med søknad om barnehageplass for barn som det er iverksatt hjelpetiltak for eller 4 Bydelen sier videre om søkere med barn under ett år at den avventer behandling av disse til barna er eldre og bydelen har mottatt nydatert dokumentasjon. som det er overtatt omsorgen for. Bydelene ga uttrykk for at det kreves kopi av vedtaket som barneverntjenesten eller fylkesnemnda har fattet, som dokumentasjon. Det er opptakskonsulentene som innvilget prioritet på grunnlag av dokumentasjonen fra barneverntjenestene. Hva gjøres når dokumentasjonen mangler eller er mangelfull? Bydelenes behandling av søknader om prioritet 1 for barn med nedsatt funksjonsevne viste variasjon mellom bydelene. I den grad dokumentasjon manglet eller det var åpenbart at dokumentasjonen var mangelfull, sendte de fleste bydelene brev til søker der det ble bedt om supplerende dokumentasjon før behandling av prioriteten. Søknad om barnehageplass ble i slike tilfeller kodet som uprioritert (dvs. kode 9) i SATS i påvente av ytterligere dokumentasjon. I enkelte bydeler ble alle søknadene oversendt bydelsoverlegen til vurdering, slik at det var bydelsoverlegen som tok beslutning om hvorvidt bydelen skulle etterlyse ytterligere dokumentasjon. Flere bydeler oppga at det ikke ble sendt noe avslagsbrev dersom søker lot være å sende inn supplerende dokumentasjon. Søkers manglende tilbakemelding ble tolket som et frafall av søknaden om prioritet. I slike tilfeller blir ikke søker informert om klagerett. For en nærmere beskrivelse av fakta knyttet til dette, vises det til kapittel der vi behandler søknader om prioritet 2 sammen med prioritet 1 på dette området. Søknader oversendt bydelsoverlegen Vi har også undersøkt i hvilken grad søknader om prioritet 1 med utgangspunkt i nedsatt funksjonsevne ble oversendt bydelsoverlegen til vurdering. Basert på det som bydelene selv har oppgitt for perioden 1. januar til 30. september 2008 framkommer følgende: I bydelene Nordre Aker og Østensjø vurderte bydelsoverlegen rutine messig alle søknader 5. 5 For Bydel Østensjøs vedkommende er unntaket når den sakkyndige instansen har vært PPT. 20

20 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? I bydelene Stovner og Søndre Nordstrand vurderte bydelsoverlegen de fleste av søknadene, dvs. alle søknader med unntak av situasjoner der opptakskonsulentene vurderte det som helt opplagt at søknadene skulle innvilges. Bydel Alna oppga at bydelsoverlegen aldri vurderte søknadene; hvis opptakskonsulentene var i tvil konfererte de med fagsenteret før de eventuelt ba om ytterligere dokumentasjon eller innvilget prioriteten. Således ble ingen søknader oversendt bydelsoverlegen i perioden. I Bydel Ullern vurderte enhetsleder ved Pedagogisk Fagsenter rutinemessige alle søknader om prioritet 1. Imidlertid var det en rutine for at saken skulle legges fram for bydelsoverlegen dersom enhetsleder var i tvil. Vi har ingen informasjon om i hvilken grad så skjedde i den aktuelle perioden. For de øvrige ni bydelenes vedkommende oppga opptaks konsulentene at de konsulterte bydelsoverlegen i de tilfellene der de selv var i tvil om dokumentasjonen skulle aksepteres: o i perioden hadde ingen søknader blitt oversendt bydelsoverlegen i bydelene Frogner og Grorud, mens o tallet for de resterende bydelene 6 på søknader som bydelsoverlegen hadde vurdert er fra 2 (Bydel Gamle Oslo) til 12 (Bydel Bjerke). Mange bydeler formidlet at når det gjelder den lovpålagte prioriteten, er det de sakkyndig instansers vurdering som må legges til grunn. Dersom kravene til innhold og datering av dokumentasjonen er oppfylt, kan ikke bydelen/ bydelsoverlegen foreta en ytterligere vurdering eller overprøving av den sakkyndiges uttalelse. Enkelte andre bydeler oppga imidlertid at bydelsoverlegen må gjøre en selvstendig vurdering av dokumentasjonen opp mot reglene i barnehageloven og barnehageforskriften, siden ikke alle 6 Fra Bydel Vestre Aker har vi ikke fått tall fordi bydelen ikke har registrert hvor mange som har vært hos bydelsoverlegen. funksjonsnedsettelser gir rett til prioritet 1. Under s møte med bydelene den 21. november 2008, ble det formidlet at én bydel hadde gitt avslag på søknad om prioritet 1 i en konkret sak fordi bydelsoverlegen fant at vilkåret om nedsatt funksjonsevne ikke var oppfylt. Bydelen fikk medhold i Klagenemnda. Bydel Østensjø opplyste at når det gjelder barn med astma avslås som regel søknader om prioritet 1. Bydelen orienterte imidlertid om at også disse får sin søknad vurdert av bydelsoverlegen på en like grundig måte som de øvrige prioritet 1 og 2 søkerne, selv om totalresultatet er at mange av disse søkerne får søknadene avslått. Gjennomgang av innvilgede søknader om prioritet 1 i to utvalgte bydeler Vi har sett nærmere på 14 innvilgede søknader om prioritet 1 i Bydel Gamle Oslo og på 12 innvilgede søknader om prioritet 1 i Bydel Frogner. For den førstnevnte bydelen omfatter dette alle søknadene, mens for Bydel Frogner var dette et mindre utvalg. Bydel Gamle Oslo innvilget alle søknader om prioritet 1 i perioden. Opptaks konsulen ten oppga å ha vært i tvil om to søknader, og disse søknadene ble oversendt til bydels overlegen for vurdering. har bl.a. notert følgende ved gjennomgangen av 14 innvilgede prioritet 1 i Bydel Gamle Oslo: Tre av søknadene dreide seg prioritet 1 ved overflytting, to med plass i bydelen og en med plass i annen bydel. Det var ikke ny dokumentasjon innhentet fra sakkyndig instans for disse. En søknad gjaldt et prematurt barn. Opptakskonsulenten opplyste at bydelen hadde lagt seg på en linje der alle søknader som gjelder premature barn, innvilges. Det var ifølge opptakskonsulenten bydelsoverlegen som hadde bestemt at praksisen skulle være slik. 21