Utredning om fartsområdebegrensningene og nettolønnsordningen

Transkript

1 Rapport Utredning om fartsområdebegrensningene og nettolønnsordningen Menon-publikasjon Av Sveinung Fjose, Erik Jakobsen, Christian Mellbye, Peter Aalen og Magnus Utne Gulbrandsen

2 Innhold 1. Innledning og oppsummering Norge har en komplett maritim klynge med sterk vekst. Erfaring fra sjø er viktig for klyngeegenskapene Maritim næring blir i økende grad kunnskapsintensiv Sysselsettingsordningen for sjøfolk er ikke konkurransedyktig Bakgrunn for ordningen Ordningen dekker ikke merkostnadene ved å ha norsk mannskap Utflagging kan være juridisk ukomplisert, men store omstillingskostnader og mulig tap av kompetanse bidrar til å hindre utflagging Samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse Forutsetninger og metode Analyseperiode og kalkulasjonsrente Netto nasjonalprodukt er lagt til grunn Arbeidsledighet, arbeidsløshetstrygd og lønnsnivå Dagens ordning vil også medføre reduksjon i sysselsettingen av norske sjømenn Opphevelse av fartsområdebegrensing, nettolønn for sertifikatpliktige på NIS, samt opphevelse av taket for nettolønnsutbetaling er trolig samfunnsøkonomisk lønnsom Skatte- og sysselsettingseffekter ved innføring av nettolønn på NIS Prissatte samfunnsøkonomiske kostnader og nytte ved nettolønn på NIS relativt til videreføring av dagens ordning Opphevelse av fartsområdebegrensing, nettolønn for sertifikatpliktige på NIS, samt opphevelse av taket for nettolønnsutbetaling er trolig samfunnsøkonomisk ulønnsom, dersom Color Line holdes utenfor ordningen Allmenngjøring er samfunnsøkonomisk lønnsomt, om en ser bort fra ikke-prissatte eksterne virkninger Allmenngjøring av lønnsnivå er samfunnsøkonomisk lønnsomt, når en ikke tar hensyn til ikke-prissatte eksterne virkninger Allmenngjøring av minstelønnssatser er samfunnsøkonomisk lønnsomt, når en ser bort fra ikke-prissatte eksterne virkninger Referanseliste Vedlegg: nærmere redegjørelse for samfunnsøkonomiske kostnader og nytte ved ulike scenarier Kost-nytte nettolønn på NIS med Color Line Kost-nytte nettolønn på NIS uten Color Line Prissatte samfunnsøkonomiske kostnader og nytte ved nettolønn på NIS uten Color Line relativt til videreføring av dagens ordning Kost nytte ved allmenngjøring Menon Business Economics 1 RAPPORT

3 Vedlegg 2: Intervjuliste Vedlegg 3: Oppdragsbeskrivelse Konkurransegrunnlag Innledning Om oppdragsgiver Generelt om avtalen Konkurransegrunnlagets oppbygning Beskrivelse av leveransen / kravspesifikasjon Om leveransen Omfang Annet Administrative vilkår og bestemmelser Oppdragsgiverens adresse og kontaktinformasjon Språk Tidsfrister Fremdriftsplan Kostnader Retur av tilbud Oppdatering av konkurransegrunnlaget Feil i konkurransegrunnlaget Aksept av vilkår Vedståelsesfrist Tilbudets utforming Innlevering av tilbud Åpning Kvalifikasjonskrav Obligatoriske kvalifikasjonskrav Juridisk stilling Økonomisk og finansiell kapasitet Leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner Tildelingskriterier Vedleggsoversikt Menon Business Economics 2 RAPPORT

4 1. Innledning og oppsummering Menon foretar i denne rapporten en samfunnsøkonomisk kost-nytteanalyse av ulike kombinasjoner av opphevelse av fartsområdebegrensning for NIS og utvidelse av nettolønnsordningen. En ramme for oppdraget har vært at ulike kombinasjoner skal holde seg innenfor dagens økonomiske ramme for nettolønnsordningen, det vil si om lag 1,7 milliarder kroner. Våre beregninger viser at: - Opphevelse av fartsområdebegrensning for NIS, utvidelse av nettolønn til sertifikatpliktige på NIS, samt opphevelse av taket for nettolønnsordningen (heretter kalt nettolønn på NIS) trolig er samfunnsøkonomisk lønnsomt sammenlignet med et alternativ hvor man viderefører dagens ordning med tak på nettolønn og fartsområdebegrensning i NIS. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av dette scenariet forklares i stor grad av at man ved dette sikrer at Color Line ikke flagger ut, og at de også beholder store deler av Color Lines landorganisasjon i Norge. Ved en videreføring av dagens ordning vil Color Line trolig flagge ut, og som en del av kravet for å være med i dansk internasjonalt skipsregister (DIS) vil selskapet også trolig flytte store deler av landorganisasjonen til Danmark. Nettolønn på NIS for offshore og fraktefart er trolig ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt. Hvorvidt det kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt å utvide nettolønn til NIS innen visse segmenter innen offshore og fraktefart er ikke beregnet, og er således uklart. - I likhet med en situasjon hvor en viderefører dagens ordning, vil nettolønn på NIS trolig medføre utflagging av NOR-registeret og redusert rekruttering av norske sjøfolk til næringen, hvilket på sikt kan ha en negativ effekt på klyngeeffektene i næringen. - Om man ser bort fra ikke-prissatte eksterne virkninger, vil en allmenngjøring av tariffavtalene trolig være samfunnsøkonomisk lønnsom. De eksterne effektene består i økte kostnader for transport som i større eller mindre grad kan veltes over på kundene. For sjøtransport vil økt kostnadsnivå redusere konkurranseevne i forhold til landtransport. Landtransport har høyere eksterne kostnader i form av ulykker på veiene, støy, kø og forurensning. For offshore vil en allmenngjøring bidra til at kostnadsnivået for olje- og gassvirksomhet på norsk sokkel blir høyere sammenlignet med en situasjon hvor man viderefører nettolønnsordningen, gitt at merkostnaden for det høyere norske lønnsnivået kan veltes over på kundene. Dette kan i ytterste konsekvens medføre at enkelte marginalt lønnsomme felter på norsk sokkel ikke blir utvunnet, med mindre det forekommer en økning i fremtidig forventet olje- eller gasspris. Gitt at merkostnadene som potensielt kan skyves over på olje- og gasselskapene er i overkant av 1 milliard per år, mot drifts- og investeringskostnader på norsk sokkel på nær 300 milliarder per år, er det grunn til å understreke at effekten er marginal og at en utsetting eller kansellering av utbygging trolig vil avgjøres av andre forhold enn økte kostnader som kan knyttes til allmenngjøring alene. Menon har i en tidligere analyse (Menon, ) vist at det trolig er samfunnsøkonomisk lønnsomt å oppheve taket og utvide nettolønn til NIS for alle sjøfolk, altså også de som ikke er sertifikatpliktige. En slik ordning vil imidlertid overstige rammen på 1,7 milliarder kroner, og et slikt alternativ er ikke tatt med i denne analysen. Forutsetningen i Menons rapport fra 2013 er noe annerledes enn de forutsetninger som tas i denne rapporten og resultatene er dermed ikke direkte overførbare. 1 Menon (2013): Er utvidet nettolønnsordning samfunnsøkonomisk lønnsomt? Menon Business Economics 3 RAPPORT

5 Dagens nettolønnsordning er ikke kostnadsmessig konkurransedyktig for rederiene. Ved å flagge ut vil rederiene kunne spare betydelige lønnskostnader og således forbedre resultatene. Dette er avdekket gjennom intervjuer Menon har foretatt i forbindelse med rapporten, samt gjennom tallmateriale vi har fått fra Norges Rederiforbund. Dersom dagens nettolønnsordning videreføres, er det grunn til å anta at en betydelig mengde rederier flagger ut fra NOR-registeret og bytter ut norsk mannskap med utenlandsk mannskap. Vi har i den samfunnsøkonomiske kost-nytteanalysen lagt til grunn at sysselsettingen ved en videreføring av dagens nettolønnsordning vil reduseres med 5 prosent hvert år. Ved utflagging fra NOR-registeret kan rederiene enten velge NIS-registeret eller et internasjonalt register. De intervjuer vi har foretatt viser at rederiene i mange tilfeller foretrekker et internasjonalt register ettersom disse gjennomgående har bedre service enn NIS-registeret. For å beholde norske skip på norsk flagg, samtidig som man gjennom en nettolønnsordning kan legge til rette for fortsatt bruk av norsk kompetanse, er det pekt på muligheten for å utvide nettolønnsordningen til NIS. I NIS-registeret har man imidlertid i dag en fartsområdebegrensning som hindrer NIS-registrerte skip i å trafikkere norsk farvann. For å gjøre NIS tilstrekkelig konkurransedyktig vurderer derfor Regjeringen å oppheve fartsområdebegrensningen. Ved omflagging til NIS eller andre registre kan rederiene i større grad sette sammen mannskapet på en måte som minimerer personalkostnadene. Ved omflagging vil derfor rederiene i noen grad bytte ut mannskap som i dag har et høyt norsk lønnsnivå med mannskap med et betydelig lavere lønnsnivå. Ettersom differansen mellom norsk og internasjonalt lønnsnivå er størst for underordnet personell, er det grunn til å vente at oppsigelsene i større grad vil ramme underordnet enn overordet personell. Både ved en videreføring av dagens ordning og ved en nettolønn på NIS vil altså et betydelig antall personer miste arbeidet. De klyngeeffekter som vi beskriver nedenfor vil altså være relativt sammenfallende ved en videreføring av dagens ordning og ved nettolønn på NIS. Klyngeeffektene blir dermed ikke avgjørende i den samfunnsøkonomiske kost-nyttevurderingen. Oppsigelse av norske sjøfolk vil både ha positive og negative effekter for norsk økonomi både på kortere og lengre sikt. På den positive siden vil erstatning av norske sjøfolk med utenlandske sjøfolk øke den norske arbeidsstokken. Økt tilgang på arbeidskraft kan bidra til å redusere de utfordringer vi har opplevd i norsk næringsliv de senere år med begrenset tilgang til kvalifisert teknisk personell. Økt arbeidskraftstilgang kan bidra til å redusere den antatte utfordringen en trolig vil få innen riggmarkedet når et betydelig antall nye rigger blir satt i drift fremover. De negative sidene ved oppsigelse er knyttet til at arbeidsledighet, frafall fra arbeidslivet og et antatt lavere lønnsnivå i de fremtidige jobber. For å beregne disse samfunnsøkonomiske omstillingskostnadene har Menon basert seg på arbeider foretatt av Salvanes et al (2009) 2 om arbeidskraftkonsekvenser i etterkant av bedriftsnedleggelser. På lang sikt kan den sterke kostnadsulempen ved å ansette norsk underordnet personell medføre at rederiene i mindre grad rekrutterer norsk underordnet personell. Rekrutteringsveien i rederiene har tradisjonelt sett vært at man starter som underordet, og at en relativt stor andel av underordnede ender opp som offiserer etter et utdanningsløp blant annet med praksis om bord. Manglende rekruttering av underordnede kan således i noen 2 Salvanes, Møen og Huttunen (2009): Bedriftsnedlegging, omstillingsevne og regional mobilitet i norsk økonomi. Artikkel skrevet på oppdrag av Finansdepartementet. Tilgjengelig på: Menon Business Economics 4 RAPPORT

6 grad strupe inn tilgangen til overordnede i sertifikatpliktige stillinger på lang sikt. Med mindre rederiene i økende grad rekrutterer fra høyskoler fremover, kan altså rekrutteringen til næringen svekkes. Manglende nyrekruttering av norske sjøfolk til rederiene kan på sikt redusere klyngeegenskapene i den maritime næring. Ved at sjøfolk går i land og får jobb i verft, og hos utstyrs- og tjenesteprodusenter, bidrar de til å gjøre skip, utstyr og tjenester mer tilpasset de behov og utfordringer som eksisterer på skipene. Manglende tilfang av norske sjøfolk med praktisk erfaring fra skip kan således gjøre tilpasningen av varer og tjenester svakere, hvilket på sikt kan svekke innovasjon og dermed også næringens konkurransekraft. Klyngeegenskapene er en viktig forklaring bak høyere avkastning på arbeidskraft og kapital i maritim næring enn i norsk næringsliv forøvrig, og tatt i betraktning at næringen står for om lag 12 prosent av verdiskapingen i norsk næringsliv utenom olje- og gassoperatørene, kan svekket verdiskaping og vekst i næringen få betydelige negative konsekvenser for norsk økonomi på lengre sikt. Det er svært vanskelig, om ikke umulig, å fastslå hvor stor betydning klyngeegenskapene i maritim næring har for veksten, og da i særlig grad klyngeegenskaper som skyldes sjøfolkenes praktiske erfaring når de går i land. For å illustrere en mulig effekt har vi vist hvordan ulike veksttakter ville påvirket total verdiskaping i maritim næring. Regneeksemplet viser at selv om en antar at den sjøbaserte kompetansen kun bidrar med 0,1 prosent ekstra årlig vekst, ville dette redusert samlet verdiskaping i maritim næring med flere milliarder kroner. Den ekstra verdiskapingen overstiger langt kostnadene ved dagens nettolønnsordningen. Men, enhver tallfesting av verdien av den sjøbaserte kompetansen er svært usikker, og regneeksempelet er derfor en illustrasjon av mulig effekt, snarere enn en stadfesting av den faktiske. I analysen har vi også foretatt en kost-nyttevurdering av allmenngjøring av tariffavtalene. Ved en allmenngjøring av tariffavtalene må fartøy som opererer på norsk sokkel følge et norsk lønnsnivå. En allmenngjøring vil således i noen grad ta bort behovet for en nettolønnsordning. Merkostnaden for det relativt sett høyere norske lønnsnivået vil i så tilfelle søkes veltet over på kunden. I hvilken grad dette er mulig kommer an på konkurransesituasjonen. Som grunnregel avgjøres dette av den relative forhandlingsstyrken mellom kunder og leverandører. Jo svakere forhandlingsposisjon rederiene har, desto mindre evne vil de ha til å velte økte kostnader over på kunden og desto mer vil driftsresultatet svekkes. Innen offshore, fraktefart og passasjertrafikk til havs er konkurransen betydelig, og allmenngjøring kan lett lede til lavere driftsmarginer for rederiene. Menon finner at en allmenngjøring trolig er samfunnsøkonomisk lønnsom, gitt at de eksterne ikke-prissatte virkningene ikke overstiger differansen mellom nytte og kostnader. De eksterne effektene består i økte kostnader for transport som i større eller mindre grad kan veltes over på kundene. For sjøtransport vil økt kostnadsnivå redusere konkurranseevnen i forhold til landtransport. Landtransport har høyere eksterne kostnader i form av ulykker på veiene, støy, kø og forurensning. For offshore kan en allmenngjøring bidra til at kostnadsnivået for olje- og gassvirksomhet på norsk sokkel øker sammenlignet med en situasjon hvor en har en nettolønnsordning. Gitt konkurransesituasjonen på norsk sokkel hvor Statoil har betydelig markedsmakt gjennom sin størrelse, er det høyst uklart om rederiene makter å skyve merkostnaden som følge av allmenngjøring over på oljeselskapene. Dersom de mot formodning klarer dette, vil økte kostnader for operatørene på olje- og gassfeltene i ytterste konsekvens kunne medføre at marginalt lønnsomme funn ikke blir utbygd, samt at det kan legges mindre vekt på økt utvinning i enkelte felt. Det understrekes imidlertid at dette er i ytterste konsekvens, ettersom kostnadsøkningen vil være relativt marginal sammenlignet med øvrige drifts- og investeringskostnader på aktuelle felt. Gitt at merkostnadene som potensielt kan skyves over på olje- og gasselskapene er i overkant av 1 milliard per år, mot drifts- og investeringskostnader på norsk sokkel på nær 300 milliarder per år, er det grunn til å understreke at kostnadsøkningen vil være minimal, og at Menon Business Economics 5 RAPPORT

7 en utsetting eller kansellering av utbygging trolig vil avgjøres av andre forhold enn økte kostnader i forbindelse med allmenngjøring alene. Det er imidlertid betydelig mer kostnadskrevende å operere på norsk sokkel enn for eksempel på britisk sokkel. Allmenngjøring vil gjøre det ytterligere kostbart å operere på norsk sokkel, men altså kun marginalt. Arbeidet ble utført under en begrenset tidsmessig og økonomisk ramme. Flere forhold burde vært studert mer i detalj, særlig forhold knyttet til hvor mange norske sjøfolk som vil miste arbeidet ved ulike modeller av nettolønn og fartsområdebegrensning. Menon har basert seg på utvalgets tidligere anslag på dette, etter å ha kvalitetssikret anslagene gjennom intervjuer med aktører i næringen. Nærings- og fiskeridepartementet har beregnet provenyeffekten over nettolønnsordningen for disse anslagene. Menon Business Economics 6 RAPPORT

8 Verdiskaping (mrd. kroner) Andel av norsk næringsliv 2. Norge har en komplett maritim klynge med sterk vekst. Erfaring fra sjø er viktig for klyngeegenskapene. Norsk maritim næring hadde i 2012 en samlet verdiskaping på om lag 160 milliarder kroner og i overkant av ansatte (Menon, 2014) 3. Næringen har vokst markant de siste 8 årene, og er kjennetegnet ved høy lønnsomhet og produktivitet. Som det fremgår av figuren nedenfor økte verdiskapingen i næringen fra om lag 70 milliarder kroner i 2004 til om lag 160 milliarder kroner i Næringens andel av total verdiskaping i næringsliv utenom olje og gasselskapene økte fra 8 til i nær 12 prosent i samme periode. Figur 1: Maritim verdiskaping og næringens andel av norsk næringsliv Lønn EBITDA Maritim andel (høyre akse) 0,14 0,12 0,1 0,08 0,06 0,04 0,02 0 Maritim næring har høyere verdiskaping per ansatt enn gjennomsnittet av norsk næringsliv. Arbeidskraften kaster altså mer av seg i maritim næring enn hva den gjør i gjennomsnittet av norsk næringsliv. Sysselsettingsvekst i maritim næring bidrar således til å gjøre Norge til et rikere land. I figuren under viser vi gjennomsnittlig verdiskaping per ansatt etter den næringskategorisering som ble benyttet i forskningsprosjektet «Et kunnskapsbasert Norge». 3 Menon 2014: Maritim verdiskapingsbok 4 Norsk næringsliv ekskludert olje- og gassoperatører. Menon Business Economics 7 RAPPORT

9 Millioner kroner Figur 2: Gjennomsnittlig verdiskaping per ansatt i «Et kunnskapsbasert Norge» kategorisert etter næringer i Kilde: Menon ,5 3,2 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 1,8 1,6 1,5 1,4 1,2 1,0 0,9 0,9 0,9 0,7 0,6 0,5 0,5 0,0 Som det går frem av tabellen har maritim næring en gjennomsnittlig verdiskaping per ansatt på om lag 1,5 millioner kroner, mot et snitt for norsk næringsliv på om lag 1 million. Høy verdiskaping per ansatt kan imidlertid i noen grad forklares med at maritim næring er mer kapitalintensiv enn øvrig norsk næringsliv. I figuren nedenfor viser vi derfor gjennomsnittlig avkastning på kapital i utvalgte norske næringer. Figur 3: Verdiskaping per investert kroner (anleggsmidler) i utvalgte norske næringer. Kilde: Menon ,50 2,00 1,50 1,00 0,50 - Maritim/ Offshore Teknologisk industri Forbruksvarer Prosessindustri Sjømat 5 Vi har for gjennomsnittet av norsk næringsliv valgt å ekskludere lisenshaverne på norsk sokkel. Deres verdiskaping er på om lag 450 milliarder kroner, og skriver seg i stor grad til utvinning av en naturgitt ressurs. Menon Business Economics 8 RAPPORT

10 Som det går frem av figuren har maritim næring høyere avkastning på kapital enn andre større norske næringer som teknologisk industri, forbruksvareindustri, prosessindustri og sjømat. Høy lønnsomhet og sterk vekst i maritim næring kan i stor grad forklares med en strukturendring i næringen der bedriftene gradvis har vridd seg mot petroleum. I perioden 2001 til 2011 økte den andelen av maritim næring som er rettet mot petroleum fra 40 til 70 prosent. Leveransene til petroleumsnæringen er ofte i sin natur mer spesialiserte, hvilket begrenser omfanget av konkurranse. Lønnsomhet har derfor vært høyere i dette segmentet enn i mer tradisjonelle segmenter av maritim næring Maritim næring blir i økende grad kunnskapsintensiv Maritim næring blir i økende grad kunnskapsbasert. Dette er blant annet dokumentert i «En kunnskapsbasert maritim næring» (Menon ). Kunnskap utvikles og spres i et komplekst samspill innad i og mellom bedrifter og andre aktører i næringsmiljøer. Med maritim kompetanse tenker man først og fremst på sjømannskap driftskompetanse på skip selv om andre typer kompetanse også er viktig for næringen. Rederiene forsyner resten av det maritime miljøet med personer med driftskompetanse fra skip i form av sjøfolk og sjøoffiserer som går i land senere i karrieren. Strømmene av individer fra skolebenk og studiesteder, via drift om bord på skip og tilbake til landbaserte jobber, kan beskrives som et kompetansemessig økosystem: Sjøfolk utdannes på maritime yrkesskoler, fagskoler og høyskoler og får lære- og kadettplasser på norske skip. Etter en del år på skip tar de med seg kompetansen til andre jobber, for eksempel verft, rederihovedkontorer, skipskonsulenter, bank/ forsikring, forskning, Losvesenet og Sjøfartsdirektoratet. På den måten tilfører de kunnskap og erfaringer som ellers ikke ville tilflytt det maritime miljøet. En beskrivelse av denne mekanismen gis i figuren under: Figur 4: En illustrasjon på klyngeegenskaper i maritim næring. Kilde: Ernst & Young Menon har dokumentert omfanget og betydningen av den erfaringsbaserte kompetansen i «En kunnskapsbasert maritim næring» (Menon, 2011). I denne rapporten fremgår det at 60 prosent av respondentene oppgir at de i 6 Menon 2011: En kunnskapsbasert maritim næring Menon Business Economics 9 RAPPORT

11 høy grad styrker bedriftenes kunnskap og kompetanse ved å rekruttere personer med erfaring fra maritim næring. Kompetanse gjennom erfaring fra andre næringer vurderes som mindre verdifull. Kun 6 prosent bruker dette virkemidlet for å styrke kunnskap og kompetanse. Figur 5: Andelen respondenter Andel av respondenter som i høy grad som eller i høy ingen grad eller grad ingen benytter grad følgende benytter rekrutteringskilder følgende for å styrke bedriftens kunnskap/kompetanse. rekrutteringskilder Kilde: Menon for å 2011 styrke bedriftens kunnskap/kompetanse. Kilde: Menon Erfaring fra næringen Sjøoffiserer Internasjonal erfaring Høy grad Ingen grad Nyutdannede Konkurrentens medarbeidere Erfaring fra FoU Erfaring fra andre næringer 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Oversikten viser at erfaring fra næringen, sammen med sjøoffiserer og internasjonal erfaring oftest brukes for å styrke kompetanse, og at dette anses som viktigere enn rekruttering av nyutdannede. Betydningen av den praktiske kompetansen er også dokumentert i andre studier. I Fafo-rapporten «Fra sjø til land» ( ) fremgår det at syv av ti av de spurte i næringen sier seg enige i følgende påstand: «Ansatte med erfaring fra sjø har en kompetanse vi er avhengig av for å drive/utvikle vår virksomhet». Dette vises i figuren nedenfor. Figur 6: Respondentenes stillingtaken til påstanden «Ansatte med praktisk og operasjonell erfaring fra sjø er viktig for innovasjon og nytekning i min bedrift». Kilde: Fafo Fafo (2012): Fra sjø til land: Betydningen av sjøbasert erfaring i maritim næring fram mot 2020 Menon Business Economics 10 RAPPORT

12 I gjennomføringen av dette oppdraget har Menon også foretatt intervjuer med aktører på land for å verifisere i hvilken grad de har nytte av personer med praktisk erfaring fra sjø. Intervjuene ble også gjennomført for å undersøke hvorvidt de i større grad har nytte av offiserer enn av personer i underordnede stillinger. Intervjuene bekrefter de resultater Fafo finner i sin rapport. Intervjuene viser at det er bred enighet om at praktisk og operativ erfaring fra sjøen representerer en kritisk kompetanse. Dette inkluderer alle deler av den landbaserte næringen (tjenesteleverandører, rederikontorer, utstyrsleverandører og verft). De mer spesialiserte stillingene, enten som offiserer eller operatører på avansert utstyr, ofte på offshorefartøy, er spesielt viktige for næringens kompetansegrunnlag. En av styrkene til maritim næring er den nære koblingen mellom forskningsbasert kunnskap og erfaringsbasert kompetanse. Erfaringsbasert kompetanse sikrer at innovasjonsimpulsene er behovs- og brukerbasert, slik at forskning, teknologi- og produktutvikling blir relevant og kan kommersialiseres og implementeres raskt. Høy innovasjonstakt og avanserte teknologiske løsninger er en forutsetning for at næringen skal beholde sin internasjonale konkurranseevne gitt det høye lønnsnivået i Norge. At erfaring fra sjø anses som viktig kan man også lese av næringens bruk av personer med praktisk erfaring fra skip. I figuren viser Menon at bruken av offiserer er relativt utbredt i alle deler av næringen. Figur 7: Ansatte i maritim næring med sjøoffiserutdannelse (2009) 8, fordelt på hovedgrupper. Kilde: Menon % % % % % 500 2% 0 Rederi Tjenester Utstyr Verft 0% Antall ansatte med sjøoffiserutdannelse Andel av totalt ansatte med sjøoffiserutdannelse For at kompetansesystemet skal fungere kreves det at det faktisk er strømmer av sjøfolk og sjøoffiserer som velger å forlate skipene for å ta jobber i land. For å sikre fortsatt strøm av personell fra sjø til land er det viktig med rekruttering. En tilpasning av nettolønnsordningen som kan redusere omfanget av rekruttering kan således på sikt redusere verdiskapingen i maritim næring. Det er svært utfordrende, om ikke umulig, å fastslå hvor stor betydning sjøfolks kompetanse har for vekst i ulike deler av maritim næring. Basert på «En kunnskapsbasert maritim næring» (Menon, 2011) og «Fra sjø til land» 8 Sjøoffiserer inkluderer også personer med teknisk utdannelse. Menon Business Economics 11 RAPPORT

13 2003E Milliarder Milliarder (Fafo, 2012) er det grunn til å anta at den har betydning for vekst, men vi vet altså ikke hvor stor denne betydningen er. For å få et inntrykk av proporsjonene har Menon skapt alternative utviklingsbaner for den maritime næringen med ulike veksttakter over siste tiårsperiode. Dersom vi antar at den praktiske erfaringen fra sjø medfører én prosent høyere vekst årlig, kan vil beregne hvilken verdi denne ekstra veksten har betydd de siste ti årene. Vi har også laget alternative baner hvor vi antar at praktisk erfaring har mindre effekt, hhv. O,5 og 0,1 prosents lavere vekst. Dette er illustrert i figurene nedenfor, hvor vi har lagt til grunn den vekstraten maritim næring har hatt de siste 10 år for så å skape alternative baner ved lavere vekstrater. Det er imidlertid viktig å understreke at beregningene kun er ment som illustrasjon på hvor sensitiv næringens fremtidige verdiskaping er for variasjoner i veksttakt. Figur 8: Historisk vekst og nåverdivurdering av ulike veksttakter i maritim næring. Kilde: Menon Reell utvikling 0.1 % lavere vekst 0.5 % lavere vekst 1 % lavere vekst % lavere vekst 0.5 % lavere vekst 1 % lavere vekst Dersom vi antar at den sjøbaserte kompetansen årlig har bidratt til 1 prosent av veksten i maritim næring de senere år, vil verdien av denne «ekstra veksten» over tiårsperioden tilsvare om lag 53 milliarder kroner (målt i løpende kroner). Om man antar at den kun bidrar til 0,1 prosent vekst, er verdien av denne tapte veksten om lag 5 milliarder kroner over tiårsperioden. Menon Business Economics 12 RAPPORT

14 3. Sysselsettingsordningen for sjøfolk er ikke konkurransedyktig I dette kapitlet viser vi at kombinasjonen av dagens nettolønnsordning og fartsområdebegrensning på NIS ikke er konkurransedyktig. Det er nettopp denne manglende konkurransedyktighet som legger grunnlaget for ønsket om tilpasning Bakgrunn for ordningen Fra midten av 1970-tallet opplevde OECD-land en sterk reduksjon i antall registrerte skip og antall ansatte i rederinæringene. Reduksjonen skyltes delvis en fornyelse av flåten som krevde mindre mannskap, men hovedforklaringen var at flagging av skip til bekvemmelighetsflagg i større grad tillot at man kunne ha mannskap med lavere lønn enn hva som ble tillatt i de fleste OECD-land. For å bevare sysselsetting og aktivitet i de maritime klyngene, etablerte flere europeiske land støtteordninger for sjøfolk på 80-, 90- og 2000-tallet. Ordningene varierer fra land til land, men felles for ordningene er at de bidrar til å redusere kostnadsulempene ved å bruke europeiske sjøfolk sammenlignet med sjøfolk fra lavkostnadsland. Innføring og utvidelse av ordningen i Norge er begrunnet i en utjevning av konkurranseforhold mellom de europeiske landene. Uten tilsvarende ordninger i Norge som i de øvrige europeiske land, ville rederiene hatt sterke økonomiske incentiver til å flagge ut og bytte ut norsk mannskap. De europeiske ordningene er hjemlet i «Community guidelines on State aid to Maritime Transport (2004/C 13/03)». Nettolønnsordningen ble innført som en nettolønnsordning for utenriksfergene i NOR i 2002 med virkning fra 1. juli 2002 ref. St. prp. nr. 1 ( ) NHD. Ordningen er utformet på to måter ut ifra hvilke skip som omfattes (Ernst & Young, 1013): - Refusjonsordning for en prosentvis andel av rederienes lønnskostnader for visse typer sjøfolk på aktuelle NOR- og NIS-skip med et tak på kroner. - Nettolønnsordning med refusjon av rederienes innbetaling av skattetrekk, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for visse typer sjøfolk på aktuelle NOR-skip. For passasjerskip i utenriksfart i NOR gjelder nettolønnsordningen for besetningsmedlemmer i henhold til skipets alarminstruks og omfatter refusjon av innbetalt forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. Nettolønnsordningen omfatter også refusjon av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for lasteskip, brønnbåter, passasjerskip, slepebåter og skip i petroleumsvirksomhet registrert i NOR og sikkerhetsbemanning på passasjerskip som betjener strekningen Bergen-Kirkenes. I tillegg til disse nettolønnsordningene er det en særskilt refusjonsordning for skip i NOR og NIS som omfatter 12 prosent refusjon for lasteskip, passasjerskip og slepebåter som ikke driver i petroleumsvirksomhet. For brønnbåter og skip i petroleumsvirksomhet gis det refusjon på 9,3 prosent. Disse ordningene vil bare omtales som nettolønnsordningen i resten av rapporten. For offshorefartøy har det også vært en forutsetning for tilskudd at fartøyene har en transportfunksjon, inkludert seismikk. Tilskudd forutsetter at sjøfolkene er skattepliktige eller delvis skattepliktige, har trygdeplikt, rett til sjømannsfradrag og at de innberetter lønnen til pensjonstrygden for sjøfolk (Ernst & Young, 2013) Ordningen dekker ikke merkostnadene ved å ha norsk mannskap Selv med nettolønnsordning er de norske lønnskostnadene betydelig høyere enn for internasjonale skipsregistre med mannskap på internasjonale vilkår. Det skyldes at norsk lønnsnivå, særlig for underordnet mannskap, er Menon Business Economics 13 RAPPORT

15 betydelig høyere enn for mannskap fra internasjonale rekrutteringsland. Bruk av NOR-registrerte skip er derfor lite aktuelt i oversjøisk utenriksfart. I praksis opererer derfor NOR-registrerte skip helt eller delvis i norsk innenriksfart, på norsk sokkel og utenriks fergefart (Color Line). NIS-skip og skip med bekvemmelighetsflagg har en kostnadsfordel sammenlignet med NOR-skip gjennom adgangen til å hyre utenlandsk mannskap på lokale/ hjemlandets vilkår. NIS-skip har imidlertid bare tilgang til en begrenset refusjonsordning med krav om en høy andel norsk mannskap. Ordningen er derfor relativt lite benyttet. En forklaring er at gjeldende fartsområdebegrensning medfører at NIS-registeret er lite aktuelt for bruk i norsk/europeisk nærskipsfart samt på norsk sokkel. En annen forklaring, avdekket blant annet gjennom intervjuer i prosjektet, er at NIS av rederiene oppfattes å ha lavere service enn hva de finner i alternative flagg. I figurene nedenfor illustrerer vi forskjeller i kostnadsnivå for ulike fartøygrupper ved valg av mannskap. Tallmateriale er hentet fra Norges Rederiforbund, samt ved innspill fra Fraktefartøyenes rederiforening. I figuren nedenfor viser vi mannskapskostnader for et gjennomsnittlig ankerhåndteringsskip ved ulik sammensetning av mannskapet. Figur 9: Mannskapskostnader for ankerhåndteringsskip ved ulik sammensetning av mannskap. Kilde: Norges rederiforbund 2014 Filippinsk Norske toppoffiserer, resten filippinsk Norsk med nettolønn uten tak Norsk med nettolønn Norsk uten nettolønn MNOK Som det går frem av figuren er kostnadene ved norsk mannskap på et ankerhåndteringsfartøy høyest i tilfellet uten nettolønn. Kostnadene er noe lavere ved nettolønn med tak, som altså er dagens ordning. Som det går frem av figuren har imidlertid rederiene betydelig lavere kostnader ved å velge mannskap som utelukkende er utenlandsk. Selv en nettolønnsordning uten tak bidrar altså ikke i tilstrekkelig grad til å utjevne de store lønnsforskjeller som er mellom norsk og utenlands mannskap. Norske rederier har derfor ved en videreføring av dagens nettolønnsordning et relativt sterkt incentiv til å flagge ut slik at de får større frihet til å sette sammen mannskapet på en måte som reduserer kostnadene. Som det går frem av figurene nedenfor, har også fraktefartøyer betydelige incentiver til å flagge ut. Menon Business Economics 14 RAPPORT

16 Figur 10: Mannskapskostnader for tankskip ved ulik sammensetning av mannskap. Kilde: Norges Rederiforbund 2014 Filippinsk (el. tilsv.) Norske toppoffiserer, resten filippinsk (el. Norsk med nettolønn uten tak Norsk med nettolønn Norsk uten nettolønn MNOK Som det går frem av figuren er kostnadene ved dagens nettolønnsordning med tak betydelig lavere enn i en situasjon hvor man har norske toppoffiserer og resten filippinsk. Tallmateriale vil har fått fra Fraktefartøyenes Rederiforening viser at kostnadsbildet for et fraktefartøy i stor grad ligner kostnadsbildet for et tankskip. Dagens nettolønnsordning synes derfor ikke å dekke merkostnadene ved norsk mannskap fullt ut, hvilket medfører at rederiene har incentiver til å flagge ut og sette sammen mannskapet på en måte som reduserer kostnadene. Tilsvarende situasjon oppleves også i Color Line, som finner at en omflagging til DIS (det danske skipsregisteret) kan gi betydelige kostnadsbesparelser. Figur 11: Kostnadsforskjell mellom DIS 9 og NOR (mill. NOK) Superspeed 1+2 Oslo-Kiel Sverige Som det går frem av figuren har Color Line en kostnadsulempe på nær 160 millioner kroner ved å være registrert i norsk register sammenlignet med hva situasjonen hadde vært om de hadde vært i DIS-registeret. Den norskeide konkurrenten til Color Line, Fjordline, har valgt å registrere sine skip i DIS. 9 Anslag basert på Fjordlines avtaler i DIS. Tallene er oppført i løpende kroner. Menon Business Economics 15 RAPPORT

17 Både Rederiforbundet og Color Line har incentiver til å fremstille dagens ordning som mindre konkurransedyktig, med sikte på å få endringer som øker kompensasjonen. Vi har derfor i valgt å kontrollere informasjonen mot informasjon om lønnsnivået mellom ulike land. Denne fremkommer gjennom tariffavtaler. I figuren nedenfor viser vi månedslønn for henholdsvis norsk og østeuropeisk mannskap i Tallene i figuren er hentet fra tariffavtalen mellom Fraktefartøyene rederiforening og de ulike fagforeningene. Figur 12: Månedslønn for norske og østeuropeiske ansatte på rederier i Kilde: Econ Pöyry 2010 Figuren viser at lønnsforskjellene mellom norsk og østeuropeisk mannskap er høyest for underordnet mannskap og lavere for offiserer. Gjennom intervjuer har vi imidlertid avdekket at lønnsforskjellene i praksis kan være større ettersom høyere offiserer kan lønnes utover det som er i tariffavtalen, mens lønnsnivået for underordnede i større grad er i tråd med tariffavtalen. Det antas at forskjeller i lønnsnivå har vært relativt stabilt siden De betydelige forskjellene i lønnsnivå bekrefter nettolønnsordningens manglende konkurransedyktighet Utflagging kan være juridisk ukomplisert, men store omstillingskostnader og mulig tap av kompetanse bidrar til å hindre utflagging I forrige delkapittel viste vi at dagens nettolønnsordning ikke er konkurransedyktig og at den i tiltakende grad blir mindre konkurransedyktig fremover. Et sentralt spørsmål er da hvorfor ikke alle rederiene har flagget ut allerede. En utflagging ville økt resultatmarginen, og vil derfor både være i eieres og ledelsens interesse. Basert på intervjuer med rederiene, er det grunn til å anta at følgende er medvirkende til dette: En utflagging og bytte av mannskap vil bety betydelige omstillingskostnader: Å bytte ut mannskap på skipene kan innebære en betydelig menneskelig og økonomisk kostnad. Menon Business Economics 16 RAPPORT

18 o De menneskelige kostnadene er knyttet til den psykologiske belastningen ved å frata noen sitt levebrød. Denne kostnaden øker jo mindre, jo mindre hierarkisk og jo mer geografisk avgrenset sysselsettingen i rederiet er. Eksempelvis vil et rederi som har lokal forankring og mye lokal sysselsetting kunne oppleve betydelig tap av anseelse i sitt nærmiljø da oppsigelsen i noen grad vil være ansett som et brudd på samfunnskontrakten. o De økonomiske kostnadene knytter seg til at skifte av mannskap vil innebære at nye ansatte må settes inn i rutiner og prosedyrer på fartøyene. Dette har dels en kostnad i form av opplæring og dels en kostnad i form av økt risiko ettersom det i en periode vil være høyere sannsynlighet for at feil kan oppstå som følge av at rutiner ikke følges slik de tidligere har blitt gjort. Språkkrav kan hindre fleksibiliteten ved utflagging. For passasjerferger og for skip i offshorevirksomhet stilles krav til at deler av mannskapet skal beherske et skandinavisk språk. Språkkravet er satt for å øke sikkerheten i forbindelse med en eventuell krisesituasjon, og ettersom man ved tidligere krisesituasjoner har opplevd manglende språkforståelse som et problem. Krav om skandinavisk språk hos offiserer medfører begrensinger ved sammensetting av mannskap. Flere offshorerederier har langsiktige kontrakter med operatørene på norsk sokkel. Ettersom det i kontraktene er krav til språk, vil rederienes muligheter til utflagging med sikte på kostnadsbesparelser være mer begrenset. Fra politisk hold er det signalisert at en ønsker å gjøre tilpasninger slik at nettolønnsordningen i større grad blir konkurransedyktig. Ettersom signalene har vært relativt unisone på tvers av partier, kan rederiene ha funnet det formålstjenlig å vente med beslutning om utflagging inntil justeringer av ordningen er vedtatt. Alle disse forhold forklarer at man til tross for sterke økonomiske incentiver til utflagging ikke har sett utflagging i betydelig grad de senere år. Intervjuer vi har foretatt i forbindelse med prosjektet tyder imidlertid på at incentivene nå er så sterke at flere rederier vil flagge ut dersom det i dag ikke foretas en endring i rammevilkårene for nettolønnsordningen. Dette er bakgrunnen for at vi i den samfunnsøkonomiske analysen har lagt til grunn at en videreføring av dagens ordning vil føre til en betydelig utflagging og oppsigelse av norske sjøfolk. Menon Business Economics 17 RAPPORT

19 Millioner kroner 4. Samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse I dette kapitlet beregner Menon samfunnsøkonomisk lønnsomhet for ulike scenarier ved av omlegging av dagens nettolønnsordning og opphevelse av fartsområdebegrensningen. Vi oppsummerer først resultatene, før vi i de påfølgende delkapitler viser forutsetninger og beregninger for de enkelte scenarier. Vi har beregnet scenariene opp mot en videreføring av dagens ordning. Det er grunn til å understreke at vi ved en videreføring av dagens ordning har lagt til grunn at den ikke er konkurransedyktig og at vi ved en videreføring av dagens ordning vil få utflagging og tilhørende tap av norske arbeidsplasser. Vi har beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet av følgende scenarier: 1. Endring i ordningen hvor: a. Fartsområdebegrensningen i NIS fjernes b. Nettolønnsordningen begrenses til kun å omfatte sertifikatpliktige c. Taket for nettolønnsutbetaling per sjømann fjernes 2. Tilsvarende som i 1, men Color Line omfattes ikke av ordningen 3. Allmenngjøring av tariffestede minstelønner og fjerning av nettolønnsordningen 4. Allmenngjøring av lønnsnivået og fjerning av lønnsnivået Resultatene i form av netto nytte, det vil si samfunnsøkonomiske nytte minus samfunnsøkonomiske kostnader, er vist i figuren nedenfor: Figur 13: Netto nytte ved ulike scenarier for opphevelse av fartsområdebegrensning, utvidelse av nettolønn og allmenngjøring av tariffavtaler. Ikke prissatte effekter er ikke inkludert i beregningene. Kilde: Menon Nettolønn på NIS Nettolønn på NIS uten Color Line Allmenngjøring av lønnsnivå Allmenngjøring av minstelønn Som det kommer frem av figuren finner vi at scenariet med opphevelse av fartsområdebegrensning, opphevelse av taket på nettolønn, men samtidig en begrensning av nettolønnen kun til sertifikatpliktige er samfunnsøkonomisk lønnsom gitt at de ikke beregnede negative klyngeeffekter som følge av svekkede klyngeegenskaper ikke overstiger om lag 800 millioner kroner over en tiårsperiode. Effekt på klynge både ved videreføring og nettolønn på NIS er imidlertid relativt sammenfallende. Klyngeeffekter antas derfor ikke å påvirke kost-nytteanalysen i vesentlig grad. Menon Business Economics 18 RAPPORT

20 Vi finner at et scenario hvor man utelukker Color Line fra ordningen er samfunnsøkonomisk ulønnsom. Dette scenariet er reelt sett mer ulønnsomt enn det som fremkommer i figuren ettersom figuren ikke inkluderer negative klyngeeffekter. Bakgrunnen for at et scenario uten Color Line kommer såpass mye dårligere ut enn et scenario hvor Color Line inkluderes i ordningen, er at man ved å ekskludere Color Line trolig mister svært mye av selskapets verdiskaping, herunder også deres landansatte, til Danmark. Vi har for allmenngjøring valgt å regne samfunnsøkonomisk lønnsomhet for to scenarier; ett der man allmenngjør minstelønnssatser og et der man allmenngjør lønnsnivået. Det er stor usikkerhet om hvorvidt allmenngjøring er praktisk og juridisk gjennomførbart, og det er ulik oppfatning mellom næringsorganisasjoner og fagforeninger om det er mulig å allmenngjøre enten lønnsnivå eller minstelønnssatser. Ved allmenngjøring av tariffavtaler som er foretatt i andre tariffområder er det en minstelønnssats som er lagt til grunn. Fordi det er uenighet om hvilket lønnsnivå som kan allmenngjøres, har vi beregnet for to ulike scenarier. Begge scenarier fremstår som samfunnsøkonomisk lønnsomme, dog uten at det er tatt hensyn til eksterne effekter. De eksterne effektene består i økte kostnader for transport som i større eller mindre grad kan veltes over på kundene. For sjøtransport vil økt kostnadsnivå redusere konkurranseevne i forhold til landtransport. Landtransport har høyere eksterne marginale kostnader i form av ulykker på veiene, støy, kø og forurensning. For offshore vil en allmengjøring bidra til at kostnadsnivået for olje- og gassvirksomhet på norsk sokkel blir høyere sammenlignet med en situasjon hvor en viderefører nettolønnsordningen. Dette kan i ytterste konsekvens bidra til at enkelte marginalt lønnsomme felter ikke blir utvunnet og at tiltak for økt utvinning ikke blir gjennomført, med mindre det forekommer en økning i fremtidig forventet olje- eller gasspris. Det er imidlertid grunn til å understreke at dette er i ytterste konsekvens. De potensielle kostnader som kan skyves over på olje- og gasselskapene er i overkant av 1 milliard kroner. Tatt i betraktning at olje- og gasselskapene har drifts- og investeringskostnader på nær 300 milliarder i 2014, er det grunn til å understreke at allmenngjøring trolig kun vil ha en marginal effekt. Det er imidlertid mer kostbart å operere på norsk sokkel enn på f.eks. britisk sokkel, og allmenngjøring vil altså gjøre det ytterligere kostbart, dog altså marginalt. Gitt at de ikke prissatte eksterne kostnadene er lavere enn den nettonytten vi har beregnet, vil en allmenngjøring være samfunnsøkonomisk lønnsomt Forutsetninger og metode Beregningene er gjort i tråd med Finansdepartementets rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser (Finansdepartementet, 2014). Beregningen er foretatt gjennom en nytte-kostnadsanalyse. I nytte-kostnadsanalyser beregnes prissatte kostnader opp mot prissatt nytte. Når man beregner nytte og kostnader for ulike policyalternativer er det nødvendig å måle disse opp mot nytten og kostnaden av en referansebane. Hvis målet er å beregne om det er samfunnsøkonomisk lønnsomt at et tiltak eksisterer er det naturlig å bruke hva som ville skjedd ved bortfall av tiltaket som referansebane. I vårt tilfelle er spørsmålet snarere om det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å endre utformingen av et tiltak og det er da praksis å ta utgangspunkt i hva som ville skjedd ved å beholde dagens ordning. I henhold til dette måles nytten og kostnadene ved de forskjellige scenariene i denne rapporten opp mot nytten og kostnaden av en videreføring av dagens ordning. I mange tilfeller fremkommer nytte eller kostnader som ikke er mulig å tallfeste. Da skal dette redegjøres for, og deretter holdes opp mot forskjellen mellom beregnede kostnader og prissatt nytte (Finansdepartementet, 2014). En får da et bilde av hvor mye de ikke prissatte nyttevirkninger må være verdt for at prosjektet skal anses som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dette er illustrert i figuren nedenfor. Menon Business Economics 19 RAPPORT

21 Figur 14: Illustrasjon av nytte-kostnadsanalyse Ikke prissatt nytte Prissatt nytte Ikke-prissatt nytte kan være avgjørende for om et prosjekt blir vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomt Kostnad I det følgende vil vi beskrive hvilke forutsetninger vi har tatt både når det gjelder generelle modelleringsvalg samt de spesifikke forutsetningene vi har tatt for utviklingen i sysselsetting og provenyeffekter for hver av de alternative scenariene. Kapittel til beskriver forutsetningene for hvilken analyseperiode, kalkulasjonsrente, mål for kostnad og nytte, samt kostnader ved arbeidsløshet som er lagt til grunn for alle beregninger. I kapittel beskrives referansescenariet som nytten og kostnadene ved de alternative scenariene måles opp mot. Resultatene av analysene, samt forutsetninger for sysselsettings- og utflaggingseffektene av hvert enkelt alternative scenario presenteres i kapittel 4.2 til Analyseperiode og kalkulasjonsrente Analyseperioden er satt til ti år. Fordi det i utgangspunktet ikke er noen tidsavgrensning for nettolønnsordningen og opphevelse av fartsområdebegrensningen er det ikke opplagt hvilken analyseperiode som skal legges til grunn. På den ene side varer den dispensasjonen for nettolønnsordningen som er gitt gjennom EUs stated guidelines i seks år. At det er usikkerhet knyttet til om det gis hjemmel for ordningen etter seks år, taler for at en seksårshorisont legges til grunn. En analyseperiode på seks år vil imidlertid ikke fange opp like godt langtidseffekter i form av provenyvirkninger, arbeidsledighet og tap som følge av overgang til ny jobb. Analyseperioden er altså for kort til å fange opp de langsiktige strukturelle effektene som kommer som følge av en eventuell tilpasning. Vi har derfor valgt en analyseperiode på 10 år. Et tiårsperspektiv fremstår som hensiktsmessig fordi det fanger opp sysselsettingseffekter på kort og mellomlang sikt. Usikkerhet rundt ordningens eksistens, dynamikken i arbeidsmarkedet og problemstillinger knyttet til pensjonsalder for de berørte vil være tiltagende jo lenger frem i tid analysen strekker seg. Om vi hadde valgt en lengre analyseperiode ville nettonytten av noen scenarier blitt redusert og andre blitt økt. Jo lenger tidsspenn man gir analysene, jo større er imidlertid usikkerheten, blant annet fordi vi da vet lite om hvordan norsk økonomi vil utvikle seg. I vedlegget til denne rapporten viser vi imidlertid beregninger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet hvor analyseperioden er 15 år. Menon Business Economics 20 RAPPORT

22 Kalkulasjonsrente er satt til 4 prosent NOU 2012:16, Samfunnsøkonomiske analyser anbefaler at en risikofri rente på 2,5 prosent med et risikopåslag på 1,5 prosent benyttes for alle offentlige tiltak med en varighet på under 40 år. På grunnlag av disse anbefalingene har vi valgt å legge til grunn en kalkulasjonsrente på 4 prosent for våre beregninger. For å benytte en annen rente enn 4 prosent må det være særskilte argumenter for at den systematiske risikoen for tiltaket fraviker fra andre offentlige tiltak. NOU 2012:16 sier at kalkulasjonsrenten skal reflektere tiltakets alternativkostnad. «Den systematiske risikoen avhenger av om landet går bra eller dårlig når avkastningen fra prosjektet er ventet å komme. Hvis økonomien går godt, kan man forvente at prosjektets bidrag til landets verdiskaping er mindre verdsatt. Dette kan komme fram i analysen ved å bruke en høyere kalkulasjonsrente» (NOU 2012: 16). Selv om det kan argumenteres for at dette er tilfellet her, finner vi ikke argumentet tilstrekkelig sterkt til å benytte en høyere kalkulasjonsrente i denne analysen gitt anbefalingene i Finansdepartementets veileder og NOU 2012:16. Dersom vi hadde benyttet en høyere kalkulasjonsrente ville det medføre at allmengjøringsalternativene fremstår som mindre samfunnsøkonomisk lønnsomme og utvidelsene av nettolønnsordningen til NIS mindre samfunnsøkonomisk ulønnsomme/mer samfunnsøkonomisk ulønnsomme Netto nasjonalprodukt er lagt til grunn Vi har valgt å legge til grunn effekten på netto nasjonalprodukt (NNP) for beregningene. Alternativt kunne effekten på brutto nasjonalinntekt (BNI), brutto nasjonalprodukt (BNP) eller netto nasjonalinntekt (NNI) vært brukt. Valget mellom netto og brutto påvirker hvordan man måler tapet av driftsresultat ved utflagging av norske rederier, mens valget mellom nasjonalprodukt og nasjonalinntekt påvirker om verdiskapningen til utenlandske sjøfolk som ikke er fast bosatte holdes utenfor eller ikke. Brutto og nettomål på verdiskapning Forskjellen mellom brutto og netto nasjonalprodukt/inntekt er at driftsresultat før av- og nedskrivninger regnes inn i førstnevnte mens driftsresultat etter av- og nedskrivninger regnes inn i sistnevnte. Teoretisk framstår netto nasjonalprodukt (NNP) og netto nasjonal inntekt (NNI) som et bedre mål på verdiskapning da kapitalslit er en kostnad som ikke tas i betraktning ved bruk av brutto nasjonalprodukt (BNP) og brutto nasjonalinntekt (BNI). Bakgrunnen for at brutto nasjonalprodukt/-inntekt likevel i større grad blir brukt er at det er vanskelig å tallfeste av- og nedskrivninger konsistent på tvers av næringer og produksjonsutstyr. I tillegg er forskjellene mellom de to i mange næringer er relativt små, noe som ikke er tilfelle innen den svært kapitalintensive næringen skipsfart. På nasjonalt plan og for de fleste sektorer velges derfor bruttomål på verdiskapning, ettersom måleusikkerheten ses på som en større ulempe enn gevinsten ved å korrigere for kapitalslit. Nasjonalprodukt og nasjonalinntekt I brutto nasjonalprodukt (BNP) regnes lønn som norske rederier utbetaler som en del av norsk verdiskaping, uavhengig av om de ansatte er bosatt i Norge eller ikke 11. Dermed telles også lønnen til ansatte sjøfolk som ikke er bosatte i Norge i norsk brutto nasjonalprodukt (BNP). Utenlandske sjøfolk som ikke er fast bosatt i Norge, vil trolig knapt konsumere noe som helst i Norge, men heller konsumere i landet de er bosatt i. Dette tas hensyn til 10 Grunnen til dette er at tidsprofilen for netto kontantstrøm over analyseperioden er minst negativ eller positiv de første årene for deretter å bli negativ for scenariene der nettolønn utvides til NIS. For allmenngjøringsalternativene er nettokontantstrøm positiv for alle de første 15 årene og en høyere kalkulasjonsrente trekker dermed ned nettonåverdien. Beregningene er i liten grad følsomme for valg av kalkulasjonsrente og en følsomhetsberegning viser at selv en kalkulasjonsrente på 8 prosent kvalitativt gir de samme resultatene. 11 Er de leid inn av bemanningsbyråer som opererer fra utlandet, telles lønna deres som importert tjenesteinnsats, som ikke er en del av norsk NNP. Det finnes et visst innslag av sjøfolk innleid fra utlandet istedenfor direkte ansatt, men vi har valgt å forutsette at alle utenlandske sjøfolk er direkte ansatte av rederiene, da det ikke finnes sikre tall på hvor utbredt utenlandsk innleide sjøfolk er. Menon Business Economics 21 RAPPORT

23 i brutto nasjonalinntekt (BNI), hvor lønnskostnadene til ansatte i utlandet regnes som en finanskostnad og trekkes fra. Vi har valgt å legge brutto betraktningen til grunn, ettersom de utenlandske ansatte reelt sett er en del av den norske arbeidsstokken. Ved utskifting av norsk sjøfolk med utenlandske øker således den norske arbeidstokken, hvilket må regnes som en gevinst gitt veksten i norsk næringsliv. En beregning av effektene målt i netto nasjonalinntekt hadde stilt krav til enten mer detaljerte tall for nåværende utenlandske sjøfolk og lønnsnivå for nye utenlandske sjøfolk, som ikke er mulig innenfor rammen av prosjektet, eller svært vilkårlige forutsetninger. Menon kunne naturlig nok også lagt brutto nasjonalinntekt til grunn for sine beregninger. Argumentet for en slik tilnærming ville vært at den verdiskaping som skjer gjennom lønn til utenlandske ansatte i liten grad konsumeres i Norge. Underveis i arbeidet har vi lagt begge forutsetninger til grunn, og beregningene viser at konklusjonen med hensyn til samfunnsøkonomisk lønnsomhet i mindre grad påvirkes. Ved alle scenariene, bortsett fra ved allmenngjøring av lønnsnivå, forutsetter vi at norske sjøfolk mister jobben og blir erstattet med billigere utenlandsk arbeidskraft. Det er da naturlig å regne med at lønnskostnadene vil gå ned og vi forutsetter da at rederiene tar ut hele denne differansen som økt driftsresultat, slik at verdiskapningen i rederiet holdes konstant 12. Dette er ekvivalent med å forutsette at kompetanseforskjellene mellom norsk og utenlandsk arbeidskraft ikke gir noe utslag på omsetningen til rederiene. Det er lite trolig at næringen hadde vært interessert i å bytte ut mannskap om de forventet lavere driftsresultat som resultat. Likevel vil forutsetningen om konstant verdiskapning trolig være noe optimistisk ettersom den ignorerer kompetansetapet ved utskiftning. Samtidig framstår å forutsette ingen økning i driftsresultat ved utskiftning som en enda mindre realistisk forutsetning. På lengre sikt kan kompetansetapet, som nevnt i kapittel Feil! Fant ikke referansekilden.0, kan slå ut negativt på klyngeegenskapene og dermed veksten i næringen. Å beregne effekten av kompetansetapet er svært utfordrende, om ikke umulig Arbeidsledighet, arbeidsløshetstrygd og lønnsnivå Arbeidsledighet Vi har ved beregning av arbeidsledighet lagt til grunn utvalgets tidlige anslag på hvor mange som mister arbeidet ved de ulike tilpasninger av nettolønn og opphevelse av fartsområdebegrensninger. Utvalgets tidlige anslag er imidlertid kvalitetssikret gjennom intervjuer med rederiene, og vi finner at anslagene er relativt realistiske. I alle tilfeller, unntatt ved allmenngjøring av lønnsnivå, vil et betydelig antall norske sjøfolk bli satt i land og skiftet ut med billigere utenlandsk arbeidskraft. Dette nødvendiggjør å sette forutsetninger for hvor raskt disse vil komme seg tilbake i jobb, skattekostnaden ved at det offentlige må betale deres arbeidsledighetstrygd samt deres lønnsnivå i ny jobb. 12 Dette er imidlertid ikke nødvendigvis tilfellet for offshoresektoren. Bakgrunnen for dette er at oljeselskapenes kontrakter med rederiene inneholder en klausul om at ratene kan justeres ved endring av rammebetingelser. Ved opphevelse av fartsområdebestemmelsen kan således oljeselskapene forlange at ratene reduseres, i tråd med at rederienes utgifter til lønn reduseres som følge av endret sammensetning av mannskap. På den annen side har vi lagt til grunn en analyseperiode på 10 år. I løpet av perioden er det grunn til å anta at de endrede rammevilkår vil legges til grunn for kontraktene. Menon Business Economics 22 RAPPORT

24 Ved alle tilfeller, unntatt allmenngjøring av lønnsnivå, er det snakk om at flere fartøy bytter ut store deler av sin besetning. Således er det naturlig å behandle disse oppsigelsene som masseoppsigelser som følge av bedriftsnedleggelser 13. For å beregne arbeidsledighet og frafall fra arbeidsmarkedet har vi basert oss på empiriske data fra bedriftsnedleggelser i perioden (Salvanes mfl., 2009). Salvanes mfl. har med bakgrunn i historiske data kartlagt andelen personer som er over i ny jobb etter 1 og 5 år som følge av en masseoppsigelse. Disse anslagene er deretter sammenliknet med sysselsettingsandelen i en kontrollgruppe. I tabellen nedenfor har vi oppsummert resultatene fra Salvanes mfl. (2009): Tabell 1: Sysselsetting i prosent ved masseoppsigelser versus kontrollgruppe (hentet fra Salvanes 2009) Sysselsatt prosent Oppsagte i industri Kontrollgruppe Differanse 1 år 5 år 1 år 5 år 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år 71,3 81,1 95,2 89,0-23,9-7,9 Registrert arbeidsledig prosent 18,9 6,3 1,6 2,7 17,3 14,6 11,8 9,1 6,3 3,6 Utenfor arbeidsstyrken prosent 9,8 12,6 3,2 8,3 6,6 6,1 5,7 5,2 4,8 4,3 For det året oppsigelsene gjennomføres bruker vi differansen mellom sysselsatte ved masseoppsigelse og kontrollgruppen etter et år. Fra et år etter oppsigelse (år 2 i tabellen) og utover har vi antatt at differansen faller lineært fram til 5 år etter oppsigelse (år 6 i tabellen), men at den deretter er konstant for resten av analyseperioden 14. Som det fremgår av tabellen vil differansen i sysselsetting mellom oppsagte og kontrollgruppen være 23,9 prosent etter 1 år og 7,9 prosent etter 5 år. Man kan argumentere med at ansatte innen offshorerettet maritim næring vil i mindre grad gå ledig gitt at de til dels sitter på kompetanse som kan brukes innen offshorenæringen, og det er ventet sterk etterspørsel etter kvalifisert arbeidskraft innen riggmarkedet de kommende år. Likevel er dette trolig mindre relevant enn det kan framstå ved første øyekast ettersom det i hovedsak er underordnede sjøfolk, med kompetanse som er mindre etterspurt innen offshore. 13 Ved slike masseoppsigelser er det naturlig å regne med at det tar lengre tid før de som mister jobben finner seg nye jobber enn ved mindre omlegginger i enkeltbedrifter. Bakgrunnen for dette er at arbeidsmarkedet da må absorbere en større mengde enn i tilfellet hvor det foregår en mer gradvis oppsigelse. 14 Salvanes mfl. anslår kun andeler sysselsatte for de to gruppene etter ett og fem år. Vi har derfor ekstrapolert disse tallene for å anslå tilsvarende andeler fra 2-5 år etter oppsigelse ved å anta en lineær trend der andelen i de to gruppene nærmer seg hverandre. Menon Business Economics 23 RAPPORT

25 Arbeidsledighetstrygd At folk går ledige eller faller utenfor arbeidslivet vil i tillegg ha en kostnad som følge av at det offentlige må finansiere arbeidsledighetstrygd, uføretrygd og/eller tidligere pensjon. I følge NAV vil en arbeidsledig i gjennomsnitt få 71,9 prosent av dagpengegrunnlaget i dagpenger og ferietillegg. Dagpengegrunnlaget tilsvarer arbeidsinntekt året før, men er oppad avgrenset til 6G (folketrygdens grunnbeløp). 6G er per i dag lik kr. 15 Til tross for at man maksimalt får arbeidsledighetstrygd i fire år og at flere langtidsledige trolig går over til andre former for trygd og tidligere pensjonering også før fire år er gått, har vi som en forenklende forutsetning tatt utgangspunkt i at man ved alle former for trygd og pensjon får utbetalt tilsvarende som ved arbeidsledighet. Basert på Nærings- og fiskeridepartementets anslag for lønnsnivå for oppsagte ved forskjellige scenarier har vi beregnet den forventede dagpengeutgiften i vært scenario i henhold til NAVs satser. I samsvar med Finansdepartementets rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser har vi beregnet skattekilekostnaden ved dette til 20 prosent av de totale utbetalingene. Lønnsreduksjon som følge av jobb-bytte Utover økt arbeidsledighet vil det oppstå et tap av verdiskapning dersom ansatte med relativt høy lønn i maritim næring går over i nye jobber med antatt lavere lønn. Over tid anslår Salvanes mfl. (2009) en lønnsreduksjon på 4,5 prosent i forhold til hva lønnsutviklingen ville vært dersom de ikke hadde mistet jobben. Det er stor usikkerhet knyttet til hvor eventuelt oppsagte fra maritim næring vil ansettes dersom de mister jobben og dermed hvilken lønn de vil få i sine nye jobber. Vi mener likevel at det er sannsynlig at de i snitt vil gå inn i næringer med lavere gjennomsnittslønn. Grunnen til dette er en antagelse om at dersom ansatte i rederiene kan oppnå høyere lønn i en annen jobb ville de byttet arbeidsgiver allerede og at man kan forvente at ikke alle oppsagte får jobb i samme næring. For de som er nødt til å bytte næring vil man kunne anta at lønnsdifferansen bunner i at de besitter kunnskap spesifikt for maritim næring som de ikke i tilsvarende grad blir belønnet for i andre næringer. I tillegg kommer det faktum at det for personer med liknende utdanningsnivå i dag kun er petroleumssektoren som har et lønnsnivå tilsvarende maritim næring. Det kan selvfølgelig også innvendes at lønnsreduksjonen vil være over 4,5 prosent. Det høye lønnsnivået i rederiene sammenlignet med annet næringsliv kan være et argument for dette. Samtidig er lønnsnivået et uttrykk for spesialisering og utdannelse, hvilket de ansatte i noen grad vil få betalt for også utenfor rederiene. Et vel så viktig faktor er imidlertid at deler av det høyere lønnsnivået kan forklares med tillegg knyttet til sikkerhet, overtid mv. Dersom en legger til grunn at disse satsene er satt korrekt, og at de således dekker den opplevde merkostnaden den enkelte har ved økt risiko, overtid mm. vil et frafall av disse tilleggene øke nytten for de sjøfolk som går i land tilsvarende nivået på tilleggene. Veilederen for samfunnsøkonomiske analyser (Finansdepartementet, 2009) legger på denne bakgrunn at bortfall av slike tillegg ikke skal regnes som en samfunnsøkonomisk kostnad. Samlet sett finner vi derfor at en lønnsreduksjon på 4,5 prosent er et relativt korrekt anslag. Totale lønnskostnader Som mål på produktivitet, og dermed verdiskapning, er totale lønnskostnader for rederiene inkludert arbeidsgiveravgift, pensjonsutgifter og andre ytelser det riktige målet. Color Line oppgir sine totale lønnskostnader og fordelingen av disse over de nevnte kategoriene i sin årsrapport. I scenariene der det forutsettes at Color Line flagger til Danmark med unntak av et fåtall landansatte, legges gjennomsnittlige totale lønnskostnader til grunn 15 Kilde: NAV, Dagpenger under arbeidsløshet. Menon Business Economics 24 RAPPORT

26 for NNP-kostnaden ved bortfall av disse arbeidsplassene. 16 Color Line rapporter både bruttolønn og totale lønnskostnader, der sistnevnte er 22 prosent høyere enn førstnevnte. Lønnsstatistikken som Nærings- og fiskeridepartementet har lagt til grunn i sine provenyeffekter ved ulike scenarier er basert på bruttolønn, dvs. lønn ekskludert arbeidsgiveravgift og pensjonsytelser. For å beregne kostnaden ved lønnsreduksjon for oppsagte sjømenn er har vi derfor justert bruttolønna til de øvrige sjømennene med 22 prosent. Psykologiske og menneskelige kostnader Salvanes mfl. (2009) trekker fram at kostnadene for samfunnet ved omstilling og oppsigelser er mer enn bare redusert produktivitet. Arbeidsløshet vil kunne gjøre at humankapital forvitrer og medfører en psykologisk påkjenning for de som mister jobben, spesielt ved langvarig arbeidsløshet. Store omstillinger kan også medføre kostnader i form av usikkerhet og stress for de ansatte som beholder jobben. Salvanes mfl. (2009) fremhever at disse kostnadene kan være av vel så stor betydning som det direkte inntektstapet en oppsigelse medfører. Kostnadene ved arbeidsløsheten vil dermed trolig underestimeres ved å kun regne inn verdiskapningstapet under ledighet, lønnsnedgangen til oppsagte i ny jobb, samt skattekilekostnaden ved arbeidsledighetstrygd i beregningene. Dette taler for å være konservativ når det gjelder hvor lenge de oppsagte går ledige Dagens ordning vil også medføre reduksjon i sysselsettingen av norske sjømenn Som beskrevet i kapittel 2 medfører det en voksende kostnadsulempe å seile under NOR-flagg til tross for dagens nettolønnsordning. På grunn av de sterke og voksende økonomiske incentivene til å flagge om og bytte ut norske sjøfolk med billigere utenlandsk arbeidskraft forutsetter vi at en videreføring av dagens ordning vil føre til en jevn strøm av omflagginger og utskifting av norske sjøfolk innen kystfart og offshoreskip. I tillegg legger vi til grunn at Color Line flagger ut til DIS så raskt som praktisk mulig. For kystfart og offshoreskip forutsetter vi at 5 prosent av de norske sjømennene innen disse sektorene blir sagt opp og skiftet ut med billigere utenlandsk arbeidskraft hvert år i analyseperioden idet skipene de jobber på flagger om til utenlandske flagg. Vi forutsetter at de oppsagte norske sjømennene er lønnet 90 prosent 17 av gjennomsnittslønna for sjømenn på NOR-registrerte skip. 18 2,5 prosent av sjøoffiserene i NIS og på utlandsregistrerte skip skiftes ut hvert år Norske sjømenn på NIS- og utenlandskregistrerte skip drevet av norske rederier er i svært stor grad overordnede og sjøoffiserer. Som man kan se av figuren under, har antallet norske sjømenn i disse registrene sunket med om lag to og en halv prosent per år siden Vi forutsetter at denne trenden fortsetter, at det per i dag er om lag 1600 slike sjømenn og at disse i gjennomsnitt har en total lønnskostnad på kr per år, ettersom de i all hovedsak er overordnede sjøoffiserer. Som med ilandsatte sjømenn vil det være kostnader forbundet med dette i form av skattekilekostnad ved arbeidsløshet og lønnsreduksjon for de som kommer i ny jobb. 16 Lønnen til konsernledelsen er holdt utenfor regnestykket da denne vil overestimere gjennomsnittlige lønnskostnader for de som antas oppsagt. 17 Bakgrunnen for at vi velger å ta utgangspunkt i at de oppsagte norske sjøfolkene tjener lavere enn gjennomsnittssjømannen er at den globale mangelen på sjøoffiserer tilsier at underordnede, som har lavere lønn, i større grad blir sagt opp ved utflagging enn overordnede. De som sies opp, ifølge NFDs anslag, innen disse sektorene ved en utvidelse av nettolønnsordningen til dagens sertifikatpliktige i NIS tjener til sammenligning rundt 80 prosent av gjennomsnittssjømannen. Antagelsen framstår dermed god ettersom man trygt kan regne med at flere overordnede mister jobben ved utflagging til utenlandsk register enn til et NIS-register der de overordnede får nettolønn. Ettersom dagpengegrunnlaget er avgrenset oppad til 6G og svært mange underordnede tjener over dette nivået har vi ikke justert ned dagpengegrunnlaget på lignende vis. 18 Gjennomsnittslønn er regnet ut på bakgrunn av lønnsstatistikk over de relevante sjøfolkene innsamlet av NFD. Menon Business Economics 25 RAPPORT

27 Figur 15 Utvikling i antall sysselsatte norske sjøoffiserer på NIS-/utenlandsregistrerte skip. Kilde: Econ Pöyry Color Line flytter sin virksomhet til dansk datterselskap Basert på intervjuer med Color Line antar vi at rederiet flytter sin virksomhet til Danmark etter to år og at skipene deres flagger om til DIS samtidig dersom vilkårene i NOR ikke endres 20. Dette som følge av den den voksende kostnadsulempen illustrert i kapittel 2. DIS stiller krav om at store deler av landfunksjonene også legges til Danmark for at et skip skal kunne flagge inn. Vi tar derfor utgangspunkt i at alle deres seks fartøy med totalt 1700 årsverk, samt 600 av 713 av konsernets landbaserte årsverk flyttes til deres danske datterselskap, så raskt som praktisk mulig. De resterende 113 blir værende i det norske datterselskapet og fyller tekniske oppgaver ved terminalbygg, kundeservice, salgs- og markedsføringsfunksjoner. Videre forutsetter vi at morselskapet forblir norsk. Imidlertid er det nødvendig å sette forutsetninger for når omstillingen starter og hvor lang tid den tar. Da Color Line i lengre tid har påpekt kostnadsulempen ved å bli værende i NOR har de trolig allerede planlagt for en slik utflagging. Vi tror likevel at det vil være umulig å kunne starte selve utflaggingen før etter to år, ettersom det er en stor virksomhet og at landfunksjoner må flyttes før skipene kan flagge om. Utflaggingen vil trolig skape mer negativ publisitet jo lengre omstillingsprosessen trekker ut i tid. Dette tilsier at de både vil og kan gjennomføre omstillingen relativt raskt, men andre aspekter trekker i retning av at det vil ta lengre tid. Eksempelvis er den danske nettolønnsordningen, til forskjell fra den norske, en ren nettolønnsordning der ingen skatt eller arbeidsgiveravgift betales inn for å så refunderes. Danmark og Norge har i tillegg inngått en skatteavtale som tilsier at norske sjøfolk på DIS-registrerte skip likevel må betale norsk inntektsskatt av nettolønnen de registreres. I praksis betyr dette at norske arbeidstagere ville vært nødt til å akseptere kraftige kutt i disponibel inntekt hvis de fortsetter å jobbe på Color Line-skip etter at disse er flagget om til DIS. Vi har 19 Econ Pöyry (2010): Evaluering av sysselsettingsordningen for sjøfolk 20 En eventuell utflagging av Color Line kan medføre redusert politisk vilje til å videreføre en ordning med «tax free» på strekningene. Dette er imidlertid høyst usikkert, og vi har ikke gått nærmere inn i problemstillingen, og ei heller tatt det med i vår kost-nyttevurdering. Menon Business Economics 26 RAPPORT

28 liten tro på at de norske arbeidstakerne vil være villige til å akseptere dette. Til tross for at arbeidsledigheten, og da spesielt ungdomsarbeidsledigheten, i Danmark og EØS-området for øvrig er høyere enn i Norge har vi liten tro på at det vil være mulig å finne kompetent arbeidskraft til å fylle hele 2300 heltidsstillinger på kun ett år. Vi forutsetter derfor at Color Line flagger ut tre av sine skip, 850 sjøfolk og 300 landansatte til dansk datterselskap og DIS etter to år, to skip, 567 sjøfolk og 200 landansatte etter tre år, og det resterende ene skipet, 283 sjøfolk og 100 landansatte etter fire år. Dette tilsier at 50 prosent av de 2300 årsverkene går ut av norsk netto nasjonalprodukt og inn i dansk netto nasjonalprodukt (NNP) og inn i dansk NNP etter to år, om lag 80 prosent har falt ut etter tre år, og hele den totale lønnskostnaden forblir i dansk NNP for resten av analyseperioden 21. Skattekilekostnaden ved dagens nettolønnsordning synker over tid Vi tar utgangspunkt i at kostnaden ved nettolønnsordningen er på dagens nivå første år, dvs millioner. Dette er imidlertid å regne som en overføringskostnad, da det er overføring fra skattebetalerne til rederiansatte. Overføringen medfører behov for økt skatt. Skatt vil i gjennomsnitt redusere viljen til arbeid, ettersom den fratar den enkelte noe av gevinsten. I tråd med Finansdepartementets rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser har vi lagt til grunn at denne kostnaden er 20 prosent. Dette tilsvarer en skattekilekostnad på 337,4 millioner. Ved en videreføring av dagens ordning forutsetter vi at 5 prosent av ansatte på skip som nå er i NOR-flagg settes i land per år og at taket for nettolønnsutbetalinger per sjømann holder i sjakk. Vi antar da som konsekvens at utbetalingene til nettolønn faller med 5 prosent årlig fra og med andre år. I tillegg forutsetter vi at halvparten av nettolønnsutbetalingene til Color Line faller bort etter to år, ytterliggere en tredjedel faller bort etter tre år, og at alle nettolønnsutbetalinger til Color Line bortfaller for resten av analyseperioden. Vi forutsetter i tillegg at ordningens administrative kostnader for rederiene og sjøfartsdirektoratet forblir konstante på dagens nivå i underkant av 10 millioner. Tabell 2 viser en oversikt over utvikling i oppsagte, arbeidsledige og kostnader ved dagens ordning, samt antatte lønns- og dagpengenivåer for de oppsagte i forskjellige områder. 21 Etter hvert som Color Line flagger om sin virksomhet vil også det kapitalslitjusterte driftsresultatet (EBIT) i økende grad tilfalle det danske datterselskapet. Morselskapet, som vi forutsetter at forblir i Norge, har hatt en jevn utvikling i sitt EBIT, mens konsernet som helhet har sett sitt EBIT falle med 16,5 prosent per å i gjennomsnitt. Som et konservativt anslag forutsetter vi derfor at Color Lines EBIT hadde falt med 10 prosent årlig hvis de hadde blitt i Norge. Videre forutsetter vi at 50 prosent av konsernets EBIT minus EBIT i morselskapet, som blir i Norge, går over i dansk NNP etter to år, om lag 80 prosent etter tre år og hele konsernets fallende EBIT fratrukket EBIT i morselskapet utgår fra norsk NNP i resten av analyseperioden. Eventuelle økninger i Color Line konsernets kapitaljusterte driftsresultat som følge av utflaggingen kompenserer ikke for dette da EBIT i det danske datterselskapet tilfaller Danmark. Menon Business Economics 27 RAPPORT

29 Tabell 2: Oversikt over oppsagte, arbeidsledige og kostnader ved dagens ordning, samt lønns- og dagpengenivå 4.2. Opphevelse av fartsområdebegrensing, nettolønn for sertifikatpliktige på NIS, samt opphevelse av taket for nettolønnsutbetaling er trolig samfunnsøkonomisk lønnsom I første omgang vil vi se på et scenario der fartsområdebegrensningen i NIS oppheves, taket på nettolønn fjernes, men at det kun vil være sertifikatpliktige som får nettolønn. For leselighetens skyld omtaler vi denne reformen i det følgende som nettolønn på NIS. I dette scenariet vil rederiene sette sammen mannskapet på NIS-registrerte skip fritt og få nettolønn uten tak for overordnet personale ansatt på norske lønns- og arbeidsvilkår. Ettersom ikke-sertifikatpliktige ikke får nettolønn under denne ordningen og lønnsdifferansen mellom norske og utenlandske sjøfolk er størst for disse, gir dette svært sterke incentiver til flagge om fra NOR til NIS, og dermed til å skifte ut ikke-sertifikatpliktig mannskap med utenlandske sjøfolk ansatt på rimeligere vilkår sett fra rederiets ståsted. Trolig vil en del skip også flagge om fra utenlandske registrere til NIS for å kunne få nettolønn for sine norske sjøoffiserer. Ettersom disse allerede inngår i norsk netto nasjonalprodukt, vil ikke innflagging av skipene øke verdiskapingen i Norge. I dette scenariet legger vi til grunn av Color Line forblir i NOR-registeret og at virksomheten på land også blir. Dette i motsetning til neste scenario, hvor Color Line flagger til DIS og flytter store deler av landvirksomheten til Danmark. I Tabell 3 under finnes en oversikt over anslagene lagt til grunn på utviklingen i antall oppsagte, arbeidsledige og kostnader ved nettolønn uten tak for dagens sertifikatpliktige på NIS, samt lønns- og dagpengenivå for de oppsagte Skatte- og sysselsettingseffekter ved innføring av nettolønn på NIS Utvalget anslår at 2280 EØS-/norske sjøfolk på offshoreskip og 1080 innen kystfart blir byttet ut med billigere utenlandsk arbeidskraft ansatt på lokale vilkår ved nettolønn på NIS. Vi antar at 35 prosent av disse byttes ut etter ett år, 30 prosent etter to år, 20 prosent etter tre, 10 prosent etter fire og at de resterende 5 prosent byttes ut etter fem år. Antagelsen om at størsteparten av tilpasningen skjer etter to år er basert på at incentivene til omflagging er såpass sterke at de fleste store aktører vil prøve å gjennomføre tilpasningen så raskt som mulig. At mindre deler av tilpasningen først skjer etter tre til fem år er for offshoreskip basert på at mange av disse er bundet til langtidskontrakter og det er usikkerhet i forhold til mulighetene til å raskt kunne bytte ut underordnet mannskap, gitt språkkravene som ligger i mange av disse kontraktene. Menon Business Economics 28 RAPPORT

30 Når det gjelder Color Line, er antagelsen at de vil flagge om til NIS og bytte ut store deler av norsk mannskap så raskt som mulig. Vi antar her at denne omstillingsprosessen vil gå noe raskere enn utflaggingen til Danmark, ettersom landfunksjonene ikke må flyttes, noe som vil gjøre prosessen enklere. Vi antar at tre skip flagger om etter to år og de resterende tre skipene flagger om etter tre år. Aktiviteten i Color Line forblir i konsernets norske underselskaper, til forskjell fra ved videreføring av dagens ordning. Omflagging fra utenlandsk register til NIS Vi antar at utenlandskregistrerte norske skip til en viss grad vil flagge inn til NIS. Norske overordnede som allerede jobber på NIS-registrerte skip samt de som jobber på skip som flagger inn til NIS vil da kvalifisere til nettolønn. Vi antar at dette vil føre til at den negative utviklingen blant norske sjøfolk ansatt på NIS-/utenlandskregistrerte skip vil stoppe opp og at sysselsettingen i denne gruppa dermed holdes konstant. Skattekilekostnad ved ny nettolønnsordning Nærings- og fiskeridepartementet har beregnet provenyeffekten av reformen for hver av sektorene basert på antall gjenværende sertifikatpliktige i forskjellige inntektskategorier. For kystfart anslår de at utbetalingene øker fra 260 til 330 millioner kroner. For offshoreskip legges det opp til en økning fra til millioner mens utbetalingene faller fra 231 til 43 millioner kroner for Color Line. Det sistnevnte kommer av at en stor andel av Color Lines ansatte ikke er sertifikatpliktige, men ved dagens ordning i stor grad kvalifiserer til nettolønn. Vi antar at de administrative kostnadene ikke endres relativt til dagens ordning. Totalt sett forventes nettolønnsordningen å koste millioner kroner i hele analyseperioden ved en slik reform og være konstant deretter, mens skattekilekostnaden settes til 20 prosent at dette. Tabellen under illustrerer dette. Tabell 3: Oversikt over oppsagte, arbeidsledige og kostnader ved nettolønn på NIS, samt lønns- og dagpengenivå for de oppsagte Prissatte samfunnsøkonomiske kostnader og nytte ved nettolønn på NIS relativt til videreføring av dagens ordning Med de forutsetninger som er gitt ovenfor, finner vi at scenariet nettolønn på NIS trolig er samfunnsøkonomisk lønnsomt, gitt at de ikke prissatte virkningene ikke overstiger om lag 800 millioner over en tiårsperiode. Nåverdi av kostnader og nytte fordelt på områder er vist i figuren nedenfor. Hovedgevinsten kommer gjennom at man unngår at Color Line, med store deler av sine landansatte, flagger ut, samtidig som skattekilekostnaden assosiert med dette er lav. I tillegg finnes en mindre gevinst ved at ytterligere oppsigelser av norske sjøfolk på NIS-/ utenlandskregistrerte skip unngås. Menon Business Economics 29 RAPPORT

31 Millioner Kostnadene overskrider nytten relativt til dagens ordning innen offshore og kystfart. Dette kommer av at kostnadene knyttet til lønnsreduksjon og trygd for ilandsatte sjøfolk er relativt like ved dagens ordning og nettolønn på NIS, samtidig som nettolønn på NIS i økende grad har en høyere skattekilekostnad enn dagens ordning. Det må imidlertid understrekes at vi ikke har beregnet samfunnsøkonomisk effekt på segmentnivå. Det er således mulig at nettolønn på NIS innen enkelte segmenter i offshore og kystfart kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Figur 16: Nåverdi av kostnad og nytte over ti år ved innføring av nettolønn på NIS relativt til dagens ordning fordelt på område. Kilde: Menon Gevinst Kostnad Offshore Kystfart Color Line NIS/Utenlandskregistrerte I scenariet legges det til grunn at et betydelig antall sjøfolk mister arbeidet ved at de blir erstattet med billigere utenlandsk arbeidskraft. På den positive siden vil dette bidra til å øke den norske arbeidsstokken. På den negative siden må en imidlertid regne tap av kompetanse og manglende nyrekruttering til rederiene. Manglende nyrekruttering av norske sjøfolk til rederiene kan på sikt redusere klyngeegenskapene ved at virksomhetene på land ikke i like stor grad får tilført ansatte med praktisk erfaring fra sjø. Dette forhold vil imidlertid også være gjeldende dersom man viderefører dagens ordning, ettersom man da trolig vil oppleve utflagging og tilhørende oppsigelser av sjøfolk. I praksis vil forskjellen mellom et scenario hvor man viderefører dagens ordning og nettolønn på NIS være at man ved nettolønn på NIS i større grad sikrer at personer i sertifikatpliktige stillinger også beholder arbeidet. Det kan således argumenteres for at et scenario med nettolønn på NIS således i større grad kan legge til rette for at klyngeegenskapene beholdes enn et scenario hvor dagens ordning videreføres. Holdt opp mot en videreføring av dagens ordning finner vi derfor at nettolønn på NIS trolig er samfunnsøkonomisk lønnsomt. En nærmere redegjørelse for beregningene vises i vedlegg 1 til rapport. Resultatenes sensitivitet At nettolønn på NIS er samfunnsøkonomisk lønnsomt er relativt robust også om man endrer forutsetningene i analysen. Menon Business Economics 30 RAPPORT

32 Ved bruk av en analyseperiode på 15 år reduseres gevinsten til 708 millioner, hovedsakelig grunnet fallende kostnad ved dagens ordning og minkende betydning av Color Lines utflagging ettersom de tidligere ansatte ved Color Line får ny jobb i Norge kombinert med relativt konstante kostnader ved nettolønn på NIS. Hvis kun én prosent av sjømennene innen kystfart/offshore blir oppsagt ved videreføring av dagens ordning faller nettogevinsten av nettolønn på NIS ettersom nåverdien for differansen mellom skattekostnaden ved videreføring og nettolønn på NIS halveres uten at dette kompenseres tilstrekkelig av lavere trygdeutbetalinger og færre som opplever lønnskutt. Ved å anta at omflaggingen og utskiftningen av norske sjøfolk skjer raskere enn vi har antatt vil gevinsten gå ned, men holde seg positiv. Motsatt øker den samfunnsøkonomiske gevinsten ved å anta 10 prosent oppsagte per år innen kystfart/offshore ved videreføring av dagens ordning. Konklusjonen om samfunnsøkonomisk lønnsomhet består altså i begge alternativer. Bakgrunnen for dette er at det i hovedsak er tap av Color Lines verdiskaping som slår kraftig ut i regnestykket. Ved å ta utgangspunkt i netto nasjonalinntekt (NNI) istedenfor netto nasjonal produkt (NNP), ville Color Lines utflagging ført til et mindre tap, ettersom kapitaljustert driftsresultat etter lokal skatt tilbakeført til Color Line konsernet (konsernbidrag) fra det danske datterselskapet er en del av NNI, men ikke NNP. Det er lite trolig at dette hadde vært nok til å tippe regnestykket over i samfunnsøkonomisk ulønnsomhet. Hvis man regnet effekten på NNI ville ikke lønnskostnadene til de utenlandske sjøfolkene som tar over for norske sjøfolk innen kystfart/offshore/nis blitt medregnet som en gevinst. Ettersom det ved begge scenarier antas at svært mange sjøfolk vil miste jobben er det lite trolig at man ved å utgangspunkt i NNI istedenfor NNP, ville kommet til andre konklusjoner enn det vi har gjort. Fordelingseffekter Ved en omlegging til nettolønn på NIS vil rederiene høste store deler av gevinstene i form av bedrede driftsresultater. Overordnede sjømenn vil også høste fordeler ved at jobbene deres blir tryggere og at de trolig vil kunne ha lettere for å få igjennom lønnsøkninger ettersom taket på nettolønnsutbetalinger per sjømann faller bort. Samtidig vil utenlandske overordnede komme tapende ut da disse i mindre grad får ta over jobbene til norske sjøfolk. Motsatt vil utenlandske underordnede sjøfolk raskere komme seg i jobb på norske skip mens norske underordnede sjøfolk vil sies opp raskere ved en innføring av nettolønn på NIS. Nettolønn på NIS vil også ha en høyere skattekostnad, som tilsier at den jevne skattebetaler også trolig kommer skadelidende ut av reformen. Ser man kun på fordelingen av nytte og kostnader blant fast bosatte i Norge er det derfor tydelig at innføring av nettolønn på NIS tilsier en omfordeling fra underordnede og skattebetalere til rederieiere og overordnede sjømenn. I så måte er nettolønn på NIS et regressivt tiltak. Nettolønn på NIS representerer i tillegg en omfordeling fra Danmark til Norge relativt til opprettholdelse av dagens ordning, da denne hindrer at verdiskapningen og jobbene i Color Line faller til Danmark istedenfor Norge. Om utenlandske sjømenn kommer bedre eller dårligere ut av det er mer usikkert, men på lang sikt vil trolig flere norske sjøfolk byttes ut med utenlandske ved en videreføring av dagens ordning Opphevelse av fartsområdebegrensing, nettolønn for sertifikatpliktige på NIS, samt opphevelse av taket for nettolønnsutbetaling er trolig samfunnsøkonomisk ulønnsom, dersom Color Line holdes utenfor ordningen I dette delkapitlet vil vi se på et scenario der fartsområdebegrensningen i NIS oppheves og nettolønn uten tak for dagens sertifikatpliktige sjømenn i NIS innvilges, men utenriks passasjertrafikk (Color Line) holdes utenfor Menon Business Economics 31 RAPPORT

33 Millioner kroner ordningen. Med andre ord er dette scenariet identisk med det som ble behandlet i forrige underkapittel med unntak av at Color Line ikke innebefattes av ordningen. For leselighetens skyld omtaler vi denne reformen i det følgende som nettolønn uten Color Line. I et slikt scenario vil Color Line trolig flagge ut på samme vis som ved videreføring av dagens ordning. I figuren nedenfor oppsummerer vi samfunnsøkonomiske kostnader og nytte ved et slikt scenario. Figur 17: Nåverdi av kostnad og nytte over ti år ved innføring av nettolønn på NIS uten Color Line relativt til dagens ordning Kostnad Gevinst En nærmere redegjørelse for beregningen er vist i vedlegg 1 til rapport. Som det går frem av figuren vil gevinstene ved en slikt scenario være betydelig lavere enn kostnaden, med et estimert samfunnsøkonomisk tap på om lag 700 millioner. Forskjellen i samfunnsøkonomisk lønnsomhet i dette scenariet versus scenariet hvor Color Line inkluderes er at en ved dette scenariet mister en svært stor andel av verdiskapingen til Color Line, samtidig som en også må bære samfunnsøkonomiske kostnader i form av arbeidsledighet og økte utgifter til nettolønnsordningen sammenlignet med en situasjon hvor en viderefører dagens ordning. Ikke-prissatte virkninger som redusert rekruttering av norske sjøfolk er ikke tatt med i de beregninger som er presentert ovenfor. Sammenlignet med en situasjon hvor en inkluderer Color Line i ordningen vil de ikke-prissatte virkingene være større. Bakgrunnen for dette er at Color Line har et betydelig antall ansatte sjøfolk og representerer en vei inn i næringen for mange. Videre har Color Line også en betydelig landorganisasjon, som også kan bidra til å rekruttere personer inn i den maritime næring. Det kan innvendes at de maritime klyngeegenskapene til Color Line er lavere enn klyngeegenskapene ved annen rederivirksomhet. Bakgrunnen for denne innvendingen kan være at for eksempel offshore skipene har en aktivitet som utstyrsprodusenter og verft i Norge i større grad er spesialisert innenfor. Videre kan det innvendes at noe av Color Lines aktivitet er hotellrelatert snarere enn maritimt relatert. Dette endrer imidlertid ikke konklusjonen om at ekskludering av Color Line fra ordningen vil redusere klyngeegenskapene sammenlignet med en situasjon hvor man inkluderer dem. I så tilfellet måtte effektene av Color Line være negative på den maritime klyngen, hvilket vi i høyeste grad finner urealistisk og urimelig. Menon Business Economics 32 RAPPORT

34 Selv om det kan innvendes at Color Lines bidrag til den maritime klyngen er mer begrenset enn for eksempel effekten av offshore-fartøy, kan en ikke underslå at Color Line også tilhører reiselivsnæringen og at de kan ha positive effekter i denne. Ettersom Color Line ved en eksklusjon av ordningen eller ved en videreføring av dagens ordning trolig i større grad ville vært et dansk snarere enn et norsk selskap, kunne dette påvirket reiselivsnæringen negativt. Effekten vil ikke komme i form av mindre seilinger og turister til Norge ettersom disse trolig vil fortsette i samme omfang som før. Negative effekter kan imidlertid komme som følge av at reiselivsvirksomhetene på land på sikt ikke får tilført kvalifisert personell fra Color Line ettersom disse i større grad enn hva som er tilfellet i dag vil være utenlandsk arbeidskraft med tidbøyning til å søke arbeid i sitt hjemland. Resultatenes sensitivitet Resultatet om samfunnsøkonomisk ulønnsomhet står seg relativt godt, også om vi endrer forutsetningen i regnestykket. Ved å bruke 15 år som analyseperiode øker det samfunnsøkonomiske tapet til millioner kroner. En tilsvarende sensitivitetsanalyse som den i foregående kapittel gir ingen kvalitative endringer i konklusjonene og de kvantitative effektene av å endre forutsetninger trekker i samme retning som beskrevet der Allmenngjøring er samfunnsøkonomisk lønnsomt, om en ser bort fra ikke-prissatte eksterne virkninger En allmenngjøring av tariffavtalene kan være et alternativ til en nettolønnsordning. Bakgrunnen for dette er at man ved en allmenngjøring kan sikre en bunn for lønnsnivået og således ta bort incentivene til å flagge ut. Allmenngjøring av tariffavtaler har derfor blitt brukt som virkemiddel for å hindre «sosial dumping» i betydning svært lavt lønnsnivå for utlendinger som arbeider i Norge i andre næringer. Med hensyn til allmenngjøring er det uklart hvorvidt man kan allmenngjøre et minstelønnsnivå eller lønnsnivået. Det synes å være uenighet mellom fagforeninger og næringsorganisasjoner på dette området, hvor fagforeningene gir uttrykk for at det kan være mulig å allmenngjøre lønnsnivået mens næringsorganisasjonene gir uttrykk for at det kun er en minstelønnssats som kan allmenngjøres. For å få noe mer klarhet i dette har Menon innhentet statistikk over hvilket lønnsnivå som er allmenngjort i øvrige næringer og sammenlignet disse med lønnsnivået i blant personer med grunnskole og videregående skole. Ettersom allmenngjøringen i stor grad har omhandlet mindre spesialiserte funksjoner, finner vi det naturlig å sammenligne lønnsnivået for personer med grunnskole eller videregående skole. Sammenligningen presenteres i figuren nedenfor. Menon Business Economics 33 RAPPORT

35 Kroner Figur 18: Lønnsnivå allmenngjort i tariffavtaler i aktuelle næringer, samt gjennomsnittlig lønnsnivå for personer med videregående utdannelse og grunnskole i norsk arbeidsliv. Kilde: Arbeidstilsynet Grunnskole (nivå 1-2) Videregående skole (nivå 3-5) Gjennomsnittlig timelønn norsk arbeidsliv Minstelønn verts- og skipsindusstrien Renhold Minstelønn i byggeplasser Jordbruk og gartneri Som det går frem av tabellen er minstelønnssatsen som er allmenngjort i tariffavtalene betydelig lavere enn det gjennomsnittlige lønnsnivået i norsk arbeidsliv. Menon har ikke juridisk kompetanse til å avgjøre hva som eventuelt er en minstelønnssats eller et lønnsnivå som vil la seg allmenngjøre. Hva som er mulig å allmenngjøre vil imidlertid ha stor betydning for den samfunnsøkonomiske analysen. Dersom det kun er en minstelønnssats som kan allmenngjøres, og denne ligger betydelig under det lønnsnivå som i dag eksisterer i næringen, vil rederiene ha sterke incentiver til å bytte ut norsk med utenlandsk arbeidskraft. Om en sammenligner forskjeller i lønnsnivå i figuren ovenfor med forskjell i lønnsomhet for rederiene ved å flagge ut, ser vi at incentivene vil være relativt like. I Nærings- og fiskeridepartementets beregning av provenyeffekt ved allmenngjøring er det lagt til grunn at nettolønnsordningen opphører ved allmengjøring. Ettersom dagens nettolønnsordning skal kompensere for forskjeller i lønnsnivå mellom norske og utenlandske sjøfolk, vil et bortfall av denne ordningen i forbindelse med en eventuell allmenngjøring ytterligere styrke incentivene til å bytte ut norske sjøfolk med utenlandske. Sammenlignet med en videreføring av dagens nettolønnsordning vil derfor enda flere sjøfolk miste arbeidet. Mens vi for en videreføring av dagens ordning har lagt til grunn en årlig reduksjon i sysselsettingen på 5 prosent, har vi for en allmenngjøring av minstelønnssatser lagt til grunn en årlig reduksjon i sysselsettingen på offshoreskip og innen kystfart på 10 prosent. Beregningene er i mindre grad følsomme for endring i forutsetning i tap av arbeidsplasser. Bakgrunnen for dette er at det først og fremst at det er frafall av skattefinansiering av en nettolønnsordning som dominerer regnestykket. Dersom det er lønnsnivået som lar seg allmenngjøre, vil ikke offshore- og kystfartsrederiene ha mulighet til å redusere kostnader ved å bytte mannskap ettersom det nye mannskapet også vil avlønnes i tråd med det lønnsnivået fagforeningene og rederiene har kommet frem til gjennom sine tariffavtaler. I så tilfellet er det ikke grunn til å vente reduksjon i sysselsettingen, samtidig som man unngår kostnaden ved skattefinansiering av nettolønnsordningen. Ettersom Color Line ikke kun opererer i norsk farvann er det usikkert om det er mulig å allmenngjøre norsk lønn for (hele) deres ruter, men selv hvis det er mulig vil en allmenngjøring ikke kunne hindre Color Line i å flagge ut eller hindre Danmark i å gi dem nettolønnstilskudd. Selv hvis en allmenngjøring av norsk lønnsnivå for alle Color Menon Business Economics 34 RAPPORT

36 Millioner Lines strekninger er mulig å gjennomføre og de dermed må lønne sine sjøfolk likt uavhengig av om de er registrert i NOR eller DIS vil valget stå mellom å betale bruttolønn til norske sjøfolk eller nettolønn til danske sjøfolk. Dette gir langt sterkere incentiver til utflagging enn det som er tilfellet ved dagens ordning. Vi antar derfor at Color Line vil flagge ut så raskt som mulig, dvs. tilsvarende tilfellet ved dagens ordning. Det er uklart hvorvidt det er juridisk mulig å allmenngjøre tariffavtalene i norsk farvann. Enkelte fagorganisasjoner har bestilt en juridisk utredning om dette, men arbeidet vil ikke foreligge før høsten I beregningene har Menon sett bort fra denne usikkerheten og antatt at allmenngjøring er juridisk gjennomførbart. En allmenngjøring av tariffavtalene på norsk sokkel kan by på praktiske problemer, og fordrer at myndighetene holder kontroll på når fartøyer er i norsk farvann og når de er utenfor. Samtidig vil de administrative kostnader både hos rederier og hos Sjøfartsdirektoratet knyttet til nettolønnsordningen falle bort. Ettersom administrative kostnader knyttet til oppfølging av allmenngjøring er noe høyere enn de administrative kostnadene knyttet til nettolønn, antar vi at de administrative kostnadene stiger med to millioner relativt til en videreføring av dagens ordning. Vi antar da at 20 årsverk går med til kontroll med ordningen fra myndighetens side. Vi presenterer i delkapitlene nedenfor nytte og kostnader ved henholdsvis allmenngjøring av tariffavtaler og allmenngjøring av minstelønnssatser Allmenngjøring av lønnsnivå er samfunnsøkonomisk lønnsomt, når en ikke tar hensyn til ikke-prissatte eksterne virkninger I figuren nedenfor vises samfunnsøkonomiske kostnader ved en allmenngjøring av lønnsnivå sammenlignet med en scenario hvor dagens ordning videreføres Figur 19: Nåverdi av kostnad og nytte over ti år ved allmenngjøring av norsk lønnsnivå relativt til dagens ordning Kostnad Gevinst Som det går frem av figuren fremstår en slik ordning som sterkt samfunnsøkonomisk lønnsom, gitt at en ser bort fra eksterne ikke-prissatte virkninger. Bakgrunn for sterk samfunnsøkonomisk lønnsomhet er at man ved en allmenngjøring av lønnsnivået opprettholder sysselsettingen om lag på dagens nivå, samtidig som en slipper kostnader knyttet til skattefinansiering av nettolønnsordningen. Sammenlignet med scenariet hvor vi antok en Menon Business Economics 35 RAPPORT

37 reduksjon i sysselsettingen og en skattefinansiering av nettolønnsordningen ved videreføring av dagens modell fremstår derfor en allmenngjøring av lønnsnivået som svært samfunnsøkonomisk lønnsomt. Ved en allmenngjøring vil en flytte finansieringskostnaden for det høyere norske lønnsnivået over på kjøperne av tjenestene. I hvilken grad det er kjøperne eller tilbyderne av tjenestene som vil bære kostnadene kommer imidlertid an på konkurransesituasjonen. Jo mer markedsmakt kjøperen har, desto mer av merkostnaden vil den kunne skyve over på tilbyderne. I flere av de segmenter de aktuelle rederier opererer innenfor har kjøperne betydelig markedsmakt, og det er uklart hvorvidt rederiene klarer å skyve merkostnaden over på kundene. Dette gjelder blant annet i offshoresektoren, hvor norsk sokkel domineres av Statoil som får leveranser fra et betydelig antall rederier. Det er godt mulig at man i denne sektoren vil oppleve at rederienes marginer reduseres snarere enn at operatørenes kostnader øker. Dersom rederiene mot formodning skulle klare å skyve en større andel av kostnadene over på operatørene, viser våre intervjuer med Norsk olje og gass at kostnadsøkningen i ytterste konsekvens kan ha som resultat at marginale felt ikke vil bli utbygd eller at tiltak for økt utvinning ikke blir igangsatt. Det understrekes at dette trolig er i ytterste konsekvens ettersom den merkostnaden på i overkant av 1 milliard kroner som en allmenngjøring kan medføre i økte kostnader for olje- og gasselskapene utgjør en marginal andel av de drifts- og investeringskostnader som i dag er på norsk sokkel. Fraktefartøyene opplever i dag tøff konkurranse fra landtransport, hvilket gjenspeiles i en redusert andel varer som fraktes sjøveien. Økte kostnader for fraktefartøyene som følge av allmenngjøring vil redusere fraktefartøyenes konkurranseevne ytterligere og dermed øke andelen av landtransport. TØI (2014) har vist at eksterne marginale kostnader i form av ulykker, støy, forurensning og kø er høyere enn eksterne marginale kostnader ved sjøtransport. Det er uklart om de eksterne virkningene ved allmenngjøring er høyere enn differansen mellom kostnader og gevinster. Dersom de er lavere, vil allmenngjøring være samfunnsøkonomisk lønnsomt, mens allmenngjøring vil være samfunnsøkonomisk ulønnsomt dersom de er høyere Allmenngjøring av minstelønnssatser er samfunnsøkonomisk lønnsomt, når en ser bort fra ikke-prissatte eksterne virkninger I figuren nedenfor viser vi samfunnsøkonomiske kostnader og gevinster i tilfellet hvor en kan allmenngjøre en minstelønnssats. Menon Business Economics 36 RAPPORT

38 Figur 20: Nåverdi av kostnad og nytte over ti år ved allmenngjøring av minstelønnssats relativt til dagens ordning. Kilde: Menon Kostnad Gevinst Som det går frem av figuren vil også dette scenariet være samfunnsøkonomisk lønnsomt, når en ser bort fra ikkeprissatte eksterne virkninger. De samme vurderinger av eksterne virkninger som er gjort for allmenngjøring av lønnsnivå gjelder også her, men ved allmenngjøring av minstelønnssatser vil det altså være slik at de eksterne ikke-prissatte virkningene må være på over 1,5 snarere enn 2,5 milliarder kroner for at dette scenariet skal være samfunnsøkonomisk ulønnsomt. I vedlegg til rapporten vises sensitivitetsanalyser for allmenngjøringsscenariet. Sensitivitetsanalysene viser at allmenngjøring, enten det er allmenngjøring av lønnsnivå eller minstelønnssatser er samfunnsøkonomisk lønnsomt ved alle rimelige endringer av forutsettinger Menon Business Economics 37 RAPPORT

39 5. Referanseliste Econ Pöyry (2010): Evaluering av sysselsettingsordningene for sjøfolk Fafo (2012): Fra sjø til land: Betydningen av sjøbasert erfaring i maritim næring fram mot 2020 Finansdepartementet (2009): Veileder for samfunnsøkonomiske analyser. Finansdepartementet (2014): Rundskriv R: prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser. Menon 2011: En kunnskapsbasert maritim næring Menon (2013): Er utvidet nettolønnsordning samfunnsøkonomisk lønnsomt? Menon 2014: Maritim verdiskapingsbok NOU : Samfunnsøkonomiske analyser. Tilgjengelig på: Salvanes, Møen og Huttunen (2009): Bedriftsnedlegging, omstillingsevne og regional mobilitet i norsk økonomi. Artikkel skrevet på oppdrag av Finansdepartementet. Tilgjengelig på: Menon Business Economics 38 RAPPORT

40 Vedlegg 1: nærmere redegjørelse for samfunnsøkonomiske kostnader og nytte ved ulike scenarier I dette vedlegget gjøres det rede for de ulike scenarier. Kost-nytte nettolønn på NIS med Color Line Tabell 4 viser samfunnsøkonomisk nytte og kostnader ved fjerning av fartsområdebegrensningen og åpning for nettolønn for dagens sertifikatpliktige på NIS. Kostnadene og nytten er fordelt på fire kategorier, skattekile på grunn av trygdeutbetalinger, lønnsnedgang for oppsagte sjøfolk i ny jobb, utflagging av Color Line, og skattekilekostnaden ved å finansiere ordningen. 22 Nytten, som består i at kostnader ved videreføring av dagens ordning unngås, står i første kolonne, kostnadene ved å innføre nettolønn på NIS i andre, mens differansen står i tredje kolonne. Nåverdien av differansen nederst i tredje kolonne viser om tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt etter ikke. Som man kan se anslår vi at en innføring av nettolønn på NIS vil medføre en samfunnsøkonomisk gevinst på 778 millioner kroner over 10 år. 23 Tabell 4: Nytte og kostnader for nettolønn på NIS relativt til videreføring av dagens ordning Nåverdier 10 år i millioner 2014-kroner 24. Kilde: Menon 2014 Den største samfunnsøkonomiske gevinsten ved å innføre nettolønn på NIS er at man unngår at Color Line flagger ut til Danmark. Idet Color Line bytter ut sine ansatte vil hele lønnskostnaden til de oppsagte tilsvare et tap, ettersom de som tar over jobbene ikke bidrar til norsk NNP. Etter hvert som de tidligere ansatte ved Color Line kommer seg i ny jobb i Norge der de tjener 4,5 prosent mindre enn de pleide, trekkes dette fra kostnaden ved at Color Line flagger ut. I tillegg kommer tapet av kapitaljustert driftsresultat. Den første kostnaden er skattekilen ved trygdeutbetalinger til de ikke-sertifikatpliktige som sies opp ved en innføring av nettolønn på NIS og går ledige eller havner utenfor arbeidslivet over de første 10 årene etter reformen. Tilsvarende består den første nyttekategorien i at man unngår skattekilekostnaden ved trygdeutbetalingene som ville blitt utbetalt dersom dagens ordning ble videreført. Som man kan se av tabellen, vil skattekilekostnaden som følge av trygdeutbetalinger til sjøfolk skiftet ut på Color Line og på NIS-/utenlandskregistrerte skip være henholdsvis 48 og 18 millioner lavere ved innføring av nettolønn på NIS enn ved videreføring av dagens ordning. Dette er kommer av at ingen i NIS/utenriksfart blir sagt opp og går ledige og at flere og da 22 De administrative kostnadene er forutsatt identiske i de to scenariene og derfor utelatt fra tabellen. Menon Business Economics 39 RAPPORT

41 spesielt landansatte beholder jobben i Color line ved innføring av nettolønn på NIS enn ved videreføring. I tillegg vil de oppsagte ved dagens ordning få noe høyere dagpenger. For kystfart/offshore er imidlertid kostnaden 35 millioner større enn nytten. Dette kommer av at flere blir sagt opp på en gang de første årene ved innføring av nettolønn på NIS relativt til videreføring av dagens ordning, jamfør Tabell 2 og Tabell 3, og at det dermed tar lengre tid før det samme antallet sjømenn innen kystfart/offshore blir sagt opp og ledige ved videreføring av dagens ordning. At de oppsagte under Nettolønn på NIS har lavere dagpengeutbetalinger motvirker dette noe. Neste kategori består i lønnsnedgang ved ny jobb etter oppsigelse. For kystfart/offshore vil denne effekten medføre et større tap ved innføring av nettolønn på NIS enn ved videreføring av dagens ordning, fordi sjøfolkene blir sagt opp raskere ved nettolønn på NIS, og dermed går over i dårligere betalte jobber raskere og over flere år. Dette motvirkes noe av at de oppsagte ved videreføring har noe høyere lønn og dermed opplever større lønnstap i absolutte tall. Ettersom oppsigelser på NIS-/utenlandskregistrerte skip unngås ved nettolønn på NIS unngår man samtidig lønnstapet for disse sjøfolkene. Lønnstapet for Color Line ansatte i ny jobb utgjør et samfunnsøkonomisk tap ved å innføre nettolønn på NIS på nærmere 200 millioner, men dette tapet bør sees i sammenheng med gevinsten ved at Color Line forblir i Norge på rundt millioner. 25 Til slutt ser vi at skattekilekostnaden ved å opprettholde en nettolønn på NIS er hele 708 millioner over ti år, som følge av fallende kostnad ved videreføring av dagens ordning og konstant kostnad ved nettolønn på NIS. I tabellen nedenfor redegjøres det for beregningen mer i detalj. Tabell 5: Samfunnsøkonomisk nytte og kostnad ved nettolønn på NIS vs. dagens ordning 25 En utflagging behandles tilsvarende som en nedleggelse av Color Line ettersom vi kun ser på effekter på norsk NNP. Det bør her bemerkes at både norske og utenlandske konsumenter ikke taper tjenestetilbudet og at Danmark tjener på utflaggingen. Ettersom Danmark har høyere arbeidsledighet, og spesielt ungdomsarbeidsledighet, enn Norge vil de nye arbeidsplassene Color Line tilfører dansk økonomi trolig føre til større ringvirkninger og føre til mindre press i økonomien, da dansk økonomi er lenger fra full sysselsetting. I så måte er det fullt mulig at utflagging er samfunnsøkonomisk lønnsomt i et globalt perspektiv. Menon Business Economics 40 RAPPORT

42 Kost-nytte nettolønn på NIS uten Color Line Effekter på sysselsetting på NIS-/utenlandskregistrerte skip samt kystfart/offshore, vil være identiske med de behandlet i kapittel 0 relativt til videreføring av dagens ordning. Vi forutsetter at Color Line flagger ut til Danmark i dette scenariet slik beskrevet i kapittel Siden alle lønnsreduksjons-, utflaggings-, og trygdekostnadseffekter forbundet med Color Line dermed er identiske for videreføring av dagens ordning og nettolønn på NIS uten Color Line er disse effektene utelatt fra tabeller og figurer i dette kapittelet. Skattekilekostnad ved innføring av nettolønn på NIS uten Color Line Skattekilekostnaden vil være identisk med den beskrevet i 0, med unntak av at Color Line ikke får innvilget 43 millioner i nettolønn. Totalkostnaden for ordningen vil dermed være millioner kroner og skattekilekostnaden 325 millioner. Prissatte samfunnsøkonomiske kostnader og nytte ved nettolønn på NIS uten Color Line relativt til videreføring av dagens ordning Tabell 4Tabellen under viser samfunnsøkonomisk nytte og kostnader ved fjerning av fartsområdebegrensningen og åpning for nettolønn for dagens sertifikatpliktige på NIS hvis Color Line holdes utenfor. Som man kan se er denne identisk med Tabell 4 over, med unntak av at skattekilekostnaden ved nettolønn på NIS uten CL er noe lavere og at alle nytte- og kostnadsposter som omhandler Color Line er utelatt. Totalt sett vil en slik ordning gi et netto samfunnsøkonomisk tap på hele 722 millioner kroner. At å utelate Color Line gjør en såpass stor forskjell kommer av at skattekilekostnaden ved å inkludere Color Line i ordningen kun er 8,6 millioner kroner årlig, mens man unngår utflagging av 2300 arbeidsplasser og ender opp med at 740 færre norske sjøfolk og landansatte sies opp. Tabell 6: Nytte og kostnader for nettolønn på NIS uten Color Line relativt til videreføring av dagens ordning Nåverdier 10 år (1000 NOK) I tabellen nedenfor redegjøres det for kostnader og nytte noe mer i detalj. Kost nytte ved allmenngjøring Vi viser først regnestykker for begrenset, for deretter å viser regnestykker for full allmenngjøring. Menon Business Economics 41 RAPPORT

43 Tabell 7: Nytte og kostnader for begrenset allmengjøring relativt til videreføring av dagens ordning Nåverdier 10 år (1000 NOK) Tabell 8: Samfunnsøkonomisk nytte og kostnad ved nettolønn på NIS uten Color Line vs. Dagens ordning Tabell 9: Samfunnsøkonomisk nytte og kostnad ved allmenngjøring av tariffestede minstelønner vs. Dagens ordning Tabell 10: Samfunnsøkonomisk nytte og kostnad ved allmenngjøring av norsk lønnsnivå vs. Dagens ordning Menon Business Economics 42 RAPPORT