Er utvidet nettolønnsordning samfunnsøkonomisk lønnsomt?

Transkript

1 Rapport Er utvidet nettolønnsordning samfunnsøkonomisk lønnsomt? MENON-PUBLIKASJON April 2013 av Sveinung Fjose, Magnus Utne Gulbrandsen, Christian Mellbye, Erik Jakobsen og Jens Fredrik Skogstrøm

2 Innhold 1. Nettolønnsordningen er samfunnsøkonomisk lønnsom Norsk maritim næring er produktiv, og nettolønn skal bidra til å sikre at verdiskapingen blir i Norge Maritim næring blir i økende grad kunnskapsintensiv Sysselsettingsordningene for sjøfolk skal bidra til å hindre utflagging og sikre sysselsetting i rederiene Dagens nettolønnsordning Stiftelsen Norsk Maritim Kompetanse finansieres som følge av nettolønnsordningen Forslag til utvidelse av dagens nettolønnsordning Metode og forutsetninger ved beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet av nettolønnsordningen Beregningene gjennomføres som en kost-nytteanalyse Analyseperioden er satt til 10 år Samfunnsøkonomiske kostnader ved nettolønnsordningen Tap av verdiskaping som følge av at ordningen avskaffes Omstillinger og oppsigelser medfører også andre kostnader for de berørte enn tap av lønnsinntekt Lovfesting av ordningen vil sørge for stabile rammebetingelser som er en forutsetning for langsiktig utvikling av næringen Er oppheving av taket og utvidelsen av ordningen samfunnsøkonomisk lønnsomt? Ved gradvis oppsigelse av overordnede, umiddelbar oppsigelse av underordnede er ordningen samfunnsøkonomisk lønnsom Ved umiddelbar oppsigelse er ordningen samfunnsøkonomisk lønnsom Ved gradvis oppsigelse av alle oppsagte over 4 år er ordningen samfunnsøkonomisk lønnsom dersom verdien av klyngeeffektene er over 400 millioner kroner Referanseliste Liste over intervjuede personer Vedlegg: Beregningsmåte ved ulike scenarier Menon Business Economics 1 RAPPORT

3 1. Nettolønnsordningen er samfunnsøkonomisk lønnsom Menon vurderer i denne rapporten om en utvidet nettolønnsordning, inkludert skip registrert i Norsk Internasjonalt skipsregister (NIS) og uten tak, er samfunnsøkonomisk lønnsom. I beregningen regner vi to scenarier mot hverandre: et opphør av ordningen mot en utvidelse av ordningen. Beregningene er gjort ved en kost-nytteanalyse i tråd med Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser, og i tråd med nye føringer gitt i NOU 2012: 16 om samfunnsøkonomiske analyser. Beregningene bygger på de forutsetninger som Econ Pöyry brukte i sin test av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i Econ Pöyry beregnet i 2010 at ordningen var samfunnsøkonomisk ulønnsom. Menon viser at en utvidet ordning uten tak er samfunnsøkonomisk lønnsomt i et tiårsperspektiv. I følge våre beregninger er en slik ordning samfunnsøkonomisk lønnsomt selv uten at vi tar hensyn til klyngeeffekter i næringen, som er svært vanskelig å beregne. Fra et samfunnsøkonomisk ståsted kan det virke paradoksalt at det kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt å subsidiere en næring, og spesielt en næring som har høy lønnsomhet og lønnsevne. Samtidig er det nettopp høy lønnsomhet og lønnsevne, i kombinasjon med at rederiene raskt har mulighet til å flagge ut skipene og erstatte norsk mannskap med mannskap fra lavkostland, som forklarer at ordningen er samfunnsøkonomisk lønnsom. Den norske rederinæringen har langt høyere avkastning på arbeidskraft og kapital enn gjennomsnittet av norsk næringsliv. God avkastning kan i stor grad forklares ved at rederiene har vridd seg bort fra tradisjonell skipsfart med høy priskonkurranse til mer spesialiserte tjenester innen olje og gass. Samtidig har rederiene stor mulighet til raskt å flagge ut og erstatte norsk mannskap dersom de finner at andre lands ordninger i stor grad er bedre enn de norske. De fleste europeiske land har nettolønnsordninger i ulike former. De fleste ordningene, herunder svensk, dansk og brittisk, skiller seg imidlertid fra den norske ved at de anses som mer attraktive. Ettersom den norske ordningen har et tak på støtte, et tak som ikke justeres med inflasjon og lønnsvekst, blir den norske ordningen hvert år stadig mindre konkurransedyktig. Norske rederier har i økende grad valgt å flagge ut skipene og bytte ut eksisterende underordnet mannskap med mannskap fra land hvor lønnskostnadene er langt lavere. Ved et opphør av ordningen vil utflagging skje i stort omfang. Ettersom det norske mannskapet har høy lønn, medfører en slik tilpasning at samfunnet taper verdiskaping. Tapet skjer som følge av at en andel av disse går i land og i gjennomsnitt får en inntekt som er lavere enn den de hadde på skipene. Ettersom tap av verdiskaping som følge av lønnsreduksjon og arbeidsledighet overstiger de samfunnsøkonomiske kostnadene ved en utvidet ordning over en ti-års periode, regnes den for å være samfunnsøkonomisk lønnsom. Vi har, som nevnt, ikke tatt hensyn til klyngeeffekter i maritim næring. Norsk maritim næring har i dag om lag sysselsatte og utmerker seg både ved høy lønnsomhet og ved å være komplett i den forstand at den består av verft, rederier og utstyrsprodusenter og tjenesteprodusenter. Arbeidskraften flytter i stor grad mellom ulike deler av næringen. De delene av næringen som ikke omhandler rederiene, slik som verft, utstyrsprodusenter og tjenesteprodusenter uttrykker at den praktiske erfaringen sjøfolkene har er meget verdifull for å sikre at leveransene blir tilpasset markedets behov. Et bortfall eller manglende justering av ordningen vil bidra til å svekke nyrekruttering til rederiene i betydelig grad. Manglende nyrekruttering av ansatte vil således kunne påføre hele maritim næring et tap på sikt. Dette tapet er imidlertid svært vanskelig å Menon Business Economics 2 RAPPORT

4 beregne, og er følgelig ikke tatt med i regnestykket. Om dette hadde vært tatt med, ville samfunnsøkonomisk lønnsomhet stige. Beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet er komplisert. I disse beregningene har vi tatt forutsetninger basert på forskning, tidligere utredninger og intervjuer med næringen. Forutsetningene kan på enkelte punkter være usikre, og resultatet må følgelig tolkes med varsomhet. Resultatene er spesielt følsomme for valg av analyseperiode. Forslag om heving av taket og utvidelse av ordningen til NIS kommer som et resultat av at andre land stadig får bedre ordninger enn den norske. Fra et samfunnsøkonomisk ståsted ville det vært bedre om vilkårene ble likere ved at alle land behandlet rederinæringen i tråd med annet næringsliv. At kun Norge foretar en slik tilpasning vil imidlertid i følge våre beregninger ikke være samfunnsøkonomisk lønnsomt i et tiårs perspektiv. Menon Business Economics 3 RAPPORT

5 2. Norsk maritim næring er produktiv, og nettolønn skal bidra til å sikre at verdiskapingen blir i Norge Norsk maritim næring hadde i 2011 en samlet verdiskaping på om lag 150 milliarder kroner og hadde om lag ansatte (Nærings- og handelsdepartementet, ). Maritim næring er kjennetegnet av å ha god vekstevne, lønnsomhet og produktivitet. I perioden økte verdiskapingen i næringen fra i overkant av 60 milliarder til over 140 milliarder, slik det er vist i figuren nedenfor. Næringens andel av total verdiskaping i norsk næringsliv økte fra 8 til i overkant av 9 prosent i samme periode. Figur 1: Maritim verdiskaping og næringens andel av norsk næringsliv Maritim næring har høyere verdiskaping per ansatt enn gjennomsnittet av norsk næringsliv. Arbeidskraften kaster altså mer av seg i maritim næring enn hva den gjør i gjennomsnittet av norsk næringsliv. Sysselsettingsvekst i maritim næring bidrar således til å gjøre Norge til et rikere land. I figuren nedenfor viser vi gjennomsnittlig verdiskaping per ansatt etter den næringskategorisering som ble benyttet i forskningsprosjektet «Et kunnskapsbasert Norge» 11 Nærings- og handelsdepartementet 2012: St. prp nr. 1 2 Norsk næringsliv ekskludert olje- og gassoperatører. Menon Business Economics 4 RAPPORT

6 Millioner kroner Figur 2: Gjennomsnittlig verdiskaping per ansatt i «Et kunnskapsbasert Norge næringer» i Kilde: Menon ,5 3,2 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 1,8 1,6 1,5 1,4 1,2 1,0 0,9 0,9 0,9 0,7 0,6 0,5 0,5 0,0 Som det går frem av tabellen har maritim næring en gjennomsnittlig verdiskaping per ansatt på om lag 1,5 millioner kroner, mot et snitt for norsk næringsliv på om lag 1 million. Om arbeidskraft forlater maritim næring og går over til andre næringer med lavere verdiskaping per ansatt, bidrar dette til å gjøre verdiskapingen i Norge lavere. Høy verdiskaping per ansatt kan imidlertid i noen grad forklares med at maritim næring er mer kapitalintensiv enn øvrig norsk næringsliv. I figuren nedenfor viser vi derfor gjennomsnittlig avkastning på kapital i utvalgte norske næringer. Figur 3: Verdiskaping per investert kroner (anleggsmidler) i utvalgte norske næringer 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 - Maritim/ Offshore Teknologisk industri Forbruksvarer Prosessindustri Sjømat 3 Vi har for gjennomsnittet av norsk næringsliv valgt å ekskludere lisenshaverne på norsk sokkel. Deres verdiskaping er på om lag 450 milliarder kroner, og skriver seg i stor grad til utvinning av en naturgitt ressurs. Menon Business Economics 5 RAPPORT

7 Som det går frem av figuren har maritim næring høyere avkastning på kapital enn andre større norske næringer som teknologisk industri, forbruksvareindustri, prosessindustri og sjømat. Høy lønnsomhet og sterk vekst i maritim næring kan i stor grad forklares med en strukturendring i næringen der bedriftene gradvis har vridd seg mot petroleum. I perioden 2001 til 2011 økte den andelen av maritim næring som er rettet mot petroleum fra 40 til 70 prosent. Leveransene til petroleumsnæringen er ofte i sin natur mer spesialiserte, hvilket begrenser omfanget av konkurranse. Lønnsomhet har derfor vært høyere i dette segmentet enn i mer tradisjonelle segmenter av maritim næring Maritim næring blir i økende grad kunnskapsintensiv Maritim næring blir i økende grad kunnskapsbasert. Dette er blant annet dokumentert i «En kunnskapsbasert maritim næring 4». Kunnskap utvikles og spres i et komplekst samspill innad i og mellom bedrifter og andre aktører i næringsmiljøer. Med maritim kompetanse tenker man først og fremst på sjømannskap driftskompetanse på skip selv om andre typer kompetanse også er viktig for næringen. Rederiene forsyner resten av det maritime miljøet med personer med driftskompetanse fra skip i form av sjøfolk og sjøoffiserer som går i land senere i karrieren. Strømmene av individer fra skolebenk og studiesteder, via drift om bord på skip og tilbake til landbaserte jobber kan beskrives som et kompetansemessig økosystem: Sjøfolk utdannes på maritime yrkesskoler, fagskoler og høyskoler og får lære- og kadettplasser på norske skip. Etter en del år på skip tar de med seg kompetansen til andre jobber, for eksempel verft, rederihovedkontorer, skipskonsulenter, bank/forsikring, forskning, Losvesenet og Sjøfartsdirektoratet. På den måten tilfører de kunnskap og erfaringer som ellers ikke ville tilflytt det maritime miljøet. En beskrivelse av denne mekanismen gis i figuren nedenfor: Figur 4: En illustrasjon på klyngeegenskaper i maritim næring. Kilde: Ernst & Young Menon har dokumentert omfanget og betydningen av den erfaringsbaserte kompetansen i «En kunnskapsbasert maritim næring» (Menon, 2011). I denne rapporten fremgår det at 60 prosent av 4 Menon 2011: En kunnskapsbasert maritim næring Menon Business Economics 6 RAPPORT

8 respondentene oppgir at de i høy grad styrker bedriftenes kunnskap og kompetanse ved å rekruttere personer med erfaring fra maritim næring. Kompetanse gjennom erfaring fra andre næringer vurderes som mindre verdifull. Kun 6 prosent bruker dette virkemidlet for å styrke kunnskap og kompetanse. Figur 5: Andelen Andel respondenter av respondenter som i høy som grad i høy eller grad eller ingen ingen grad grad benytter benytter følgende følgende rekrutteringskilder for å styrke bedriftens kunnskap/kompetanse. rekrutteringskilder for Kilde: å styrke Menon bedriftens 2011 kunnskap/kompetanse. Kilde: Menon Erfaring fra næringen Sjøoffiserer Internasjonal erfaring Høy grad Ingen grad Nyutdannede Konkurrentens medarbeidere Erfaring fra FoU Erfaring fra andre næringer 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Oversikten viser at erfaring fra næringen, sammen med sjøoffiserer og internasjonal erfaring oftest brukes for å styrke kompetanse, og at dette anses som viktigere enn rekruttering av nyutdannede. Betydningen av den praktiske kompetansen er også dokumentert i andre studier. I Fafo-rapporten «Fra sjø til land» (2012) fremgår det at syv av ti av de spurte i næringen sier seg enige i følgende påstand: «Ansatte med erfaring fra sjø har en kompetanse vi er avhengig av for å drive/utvikle vår virksomhet». Med andre ord sjøerfaring er meget viktig for videre utviklingen av klyngen. For at kompetansesystemet skal fungere kreves det at det faktisk er strømmer av sjøfolk og sjøoffiserer som velger å forlate skipene for å ta jobber i land. For å sikre fortsatt strøm av personell fra sjø til land er det viktig med rekruttering. Econ Pöyry slo i sin analyse fast at nettolønnsordningen først og fremst har effekt når det gjelder underordnede, ettersom global mangel på offiserer begrenser rederienes mulighet til å bytte ut overordet personell. Samtidig påpeker både Econ Pöyry og Fafo-rapporten "Fra sjø til land" (2012), at det å starte som underordnet er en vanlig karriereløp for overordnede. Menon Business Economics 7 RAPPORT

9 3. Sysselsettingsordningene for sjøfolk skal bidra til å hindre utflagging og sikre sysselsetting i rederiene Fra midten av 1970-tallet opplevde OECD-land en sterk reduksjon i antall registrerte skip og antall ansatte i rederinæringene. Reduksjonen skyltes delvis en fornyelse av flåten som krevde mindre mannskap, men hovedforklaringen var at flagging av skip til bekvemmelighetsflagg i større grad tillot at man kunne ha mannskap med lavere lønn enn hva som ble tillatt i de fleste OECD-land. For å bevare sysselsetting og aktivitet i de maritime klyngene, etablerte flere europeiske land støtteordninger for sjøfolk på 80-, 90- og 2000-tallet. Ordningene varierer fra land til land, men felles for ordningene er at de bidrar til å redusere kostnadsulempene ved å bruke europeiske sjøfolk sammenlignet med sjøfolk fra lavkostnadsland. Innføring og utvidelse av ordningen i Norge er begrunnet i en utjevning av konkurranseforhold mellom de europeiske landene. Uten tilsvarende ordninger i Norge som i de øvrige europeiske land, ville rederiene hatt sterke økonomiske incentiver til å flagge ut og bytte ut norsk mannskap. De europeiske ordningene er hjemlet «Community guidelines on State aid to Maritime Transport (2004/C 13/03)» 3.1. Dagens nettolønnsordning Nettolønnsordningen ble innført som en nettolønnsordning for utenriksfergene i NOR i 2002 med virkning fra 1. juli 2002 ref. St. prp. nr. 1 ( ) NHD. Ordningen er utformet på to måter ut ifra hvilke skip som omfattes (Ernst & Young, 1013): - Refusjonsordning for en prosentvis andel av rederienes lønnskostnader for visse type sjøfolk på aktuelle NOR- og NIS-skip med et tak på kroner. - Nettolønnsordning med refusjon av rederienes innbetaling av skattetrekk, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for visse type sjøfolk på aktuelle NOR-skip. For passasjerskip i utenriksfart i NOR gjelder nettolønnsordningen for besetningsmedlemmer i henhold til skipets alarminstruks og omfatter refusjon av innbetalt forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. Nettolønnsordningen omfatter også refusjon av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for lasteskip, brønnbåter, passasjerskip, slepebåter og skip i petroleumsvirksomhet registrert i NOR og sikkerhetsbemanning på passasjerskip som betjener strekningen Bergen-Kirkenes. I tillegg til disse nettolønnsordningene er det en særskilt refusjonsordning for skip i NOR og NIS som omfatter 12 % refusjon for lasteskip, passasjerskip og slepebåter som ikke driver i petroleumsvirksomhet. For brønnbåter og skip i petroleumsvirksomhet gis det refusjon på 9,3 %. Disse ordningene vil bare omtales som nettolønnsordningen i resten av rapporten. For offshorefartøy har det også vært en forutsetning for tilskudd at fartøyene har en transportfunksjon, inkludert seismikk. Tilskudd forutsetter at sjøfolkene er skattepliktige eller delvis skattepliktige, har trygdeplikt, rett til sjømannsfradrag og at de innberetter lønnen til pensjonstrygden for sjøfolk (Ernst & Young, 2013). Det stilles i tillegg særskilte krav til bemanning for at NOR- og NIS-skip skal være berettiget tilskudd. Menon Business Economics 8 RAPPORT

10 Fra 1. juli 2008 ble det innført et tak for refusjonsutbetaling på kr per sysselsatt og taket har vært uendret siden. Refusjonsordningene omfatter ikke (Ernst & Young, 1013): Skip som eies eller leies av det offentlige eller som utfører offentlige oppgaver. Skip som mottar offentlige tilskudd. Skip som etter lov om registrering og merking av fiskefartøy er merkepliktige. Skip på under 100 bruttotonn. Skip som har mer enn 50 % av sin virksomhet knyttet til drift av havner. Offshoreskip som flytekraner, lagerskip og produksjonsskip har til nå fått avslag på søknader om nettolønn (Ernst & Young, 2013). I tabellen nedenfor vises bevilgning og antall sjøfolk omfattet av ordningene i Tabell 1: Bevilgning og antall sjøfolk omfattet av ulike sysselsettingsordninger for sjøfolk i Kilde: Sjøfartsdirektoratet 2012 Utbetaling 2012 i millioner kroner Antall omfattet av ordningen i 2012 Nettolønn for skip i NOR Nettolønn for passasjerskip i utenriksfart Color Line Nettolønn for strekningen Bergen-Kirkenes Hurtigruta Særskilt refusjonsordning for skip i NOR og NIS Ordinær refusjonsordning for skip i NOR og NIS 0 SUM De ulike nettolønnsordningene omtales som regel som nettolønnsordningen, og vi vil i rapporten referere til ordningene i entall Stiftelsen Norsk Maritim Kompetanse finansieres som følge av nettolønnsordningen Gjennom nettolønnsordningen finansieres Stiftelsen Norsk Maritim Kompetanse. Rederier som omfattes av nettolønnsordningen skal innbetale et fast beløp per ansatt til stiftelsen. Stiftelsen bidrar til å finansiere opplæringsstillinger på skipene. Sammen med sterk vekst i næringen og økte marginer har stiftelsen har vært avgjørende for at antall opplæringsstillinger med tilskudd har økt fra rundt 1000 stillinger i år 2004 til i underkant av 3000 stillinger i 2011 (SNMK, 2012). Menon Business Economics 9 RAPPORT

11 Skip Antall opplæringsstillinger Figur 6: Utviklingen i det totale antall plasser med tilskudd (kilde: Årsberetning SMNK, 2012) Ved en avvikling av nettolønnsordningen vil det økonomiske tilskuddet til ordningen falle bort. Det er naturlig å anta at brorparten av disse opplæringsstillingene vil forsvinne om nettolønnsordningen fjernes. En viktig rekrutteringsvei for sjøfolk ville således falle bort Forslag til utvidelse av dagens nettolønnsordning Taket på nettolønnsordningen bidrar til at ordningen er mindre attraktiv enn ordninger i f.eks Danmark, Sverige, Storbritannia mv. Flere rederier har derfor sett seg tjent med å flagge ut skip til land med bedre vilkår. I figuren nedenfor viser vi sammensetning av den norske handelsflåten etter flagg. Figur 7: Sammensetning av den norske handelsflåten etter flagg. Kilde: SSB NOR NIS Utenlandsk EØS-flagg Som det går frem av tabellen har det vært en markant nedgang i skip registrert i NOR etter 2011, mens vi har sett en tilsvarende økning i skip registrert med EØS flagg. Utflaggingen kan forklares med at ordninger i flere EØS-land anses som bedre enn den norske. De kan dermed spare kostnader og øke sin konkurransekraft ved å Menon Business Economics 10 RAPPORT

12 Millioner kroner flagge ut, hvilket de også i noen grad har gjort. Som en illustrasjon på hvordan lønnskostnader påvirkes av ulike innretninger på ordningen, viser vi i figuren nedenfor mannskapskostnader for et ankerhåndteringsfartøy ved ulik sammensetning av besetningen. Figur 8: Mannskapskostnader ved ankerhåndteringsfartøy ved ulik sammensetning av mannskap. Kilde: Ernst & Young Fillipinsk Norske toppoffiserer, resten filipinsk Norsk med nettolønn uten tak Dagens modell med nettolønn Norsk uten nettolønn Så lenge mannskapskostnadene er høyere enn den oransje streken har rederiene i prinsippet incentiver til å flagge ut. En fjerning av taket vil imidlertid bidra til å redusere disse incentivene. Ettersom taket på nettolønnsordningen ikke blir inflasjonsjustert, samtidig som ordninger i andre EØS-land er rene nettolønnsordninger uten tak, blir den norske ordningen stadig mindre konkurransedyktig. Uten en justering av taket, er det derfor grunn til å anta at den reduksjon vi har sett fra 2011 vil tilta. For å gjøre den norske nettolønnsordningen, og dermed norske sjøfolk, mer konkurransedyktige har Maritimt Forum foreslått en utvidelse av dagens ordning. Forslaget innebærer at lønnstaket for NOR fjernes og at det innføres tilsvarende nettolønnsordning for NIS. I tillegg foreslås det å lovfeste nettolønnsordningen for å sikre fastere rammebetingelser for næringen. I forslaget for lovfesting legges det til grunn at sjøfolkene lignes av bruttolønn som i dag, men det gis fritak for innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift istedenfor at skatter og avgifter som ikke utbetales inngår som en utgiftspost i statsbudsjettet. Det foreslås også at reglene om hvilke type skip, mannskap og fartsområde som omfattes av ordningen utvides til å være i samsvar med EUs regelverk. Fjerning av lønnstaket for NOR vil i følge Ernst & Young 2013 medføre en økning i tilskuddene på 325 millioner kroner årlig i forhold til hva som er anslått i overføringer for Full inkludering av NIS i nettolønnsordningen vil føre til økning i tilskuddene på ytterligere 390 millioner kroner i året (Ernst & Young, 2013). Bakgrunnen for forslaget om å utvide ordningen er at dagens ordning medfører en gradvis reduksjon i norske sjøfolks konkurranseevne ettersom lønningene stiger mens taket for refusjon holdes fast. Tilsvarende ordninger i andre europeiske land, som Sverige og Danmark, har ikke de samme begrensningene noe som gjør det stadig mindre lønnsomt for norske rederier å beholde norsk mannskap. Spesielt gjelder dette for norske offiserer som allerede i dag har lønninger som gjør at skatteutgiftene langt overstiger taket for refusjon. Selv om den negative effekten av taket er størst for offiserene nærmer også gjennomsnittsnivået for underordnet Menon Business Economics 11 RAPPORT

13 personell seg grensen for refusjon. Med samme lønnsvekst fremover vil refusjonstaket overskrides også for denne gruppen sjøfolk. De særskilte reglene for NIS-skip gjør at kostnadsforskjellen for bruk av norske sjøfolk kontra utenlandske øker gradvis noe som reduserer tilgangen for norsk sjøbasert erfaring fra denne delen av flåten (Ernst & Young, 2013). 4. Metode og forutsetninger ved beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet av nettolønnsordningen I dette kapitelet skisserer vi metode for beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet av nettolønnsordningen. Vi beregner da hvilken samfunnsøkonomisk virkning et bortfall av ordningen vil ha. Metoden for beregningene er tilnærmet identisk med metoden benyttet av Econ Pöyry i Beregningene er gjort i tråd med Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser (Finansdepartementet, ). Samtidig tar beregningene også hensyn til NOU s 7 vurderinger knyttet til renter ved beregning av nåverdi. I forhold til Econ Pöyrys beregninger har vi oppdatert materialet med nye tall knyttet til lønn og kostnader ved en utviding av ordningen. I tillegg har vi også valgt å ta hensyn til det lønnstapet oppsagte sjøfolk trolig vil få ved et opphør av ordningen Beregningene gjennomføres som en kost-nytteanalyse Beregningen er foretatt gjennom en nytte-kostnadsanalyse. I nytte-kostnadsanalyser beregnes prissatte kostnader opp mot prissatt nytte. I mange tilfeller fremkommer nytte eller kostnader som ikke er mulig å tallfeste. Da skal dette redegjøres for, og deretter holdes opp mot forskjellen mellom beregnede kostnader og prissatt nytte (Finansdepartementet, 2009). En får da et bilde av hvor mye de ikke prissatte nyttevirkninger må være verdt for at prosjektet skal anses som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dette er illustrert i figuren nedenfor. 5 Econ Pöyry 2010: Rapport : Evaluering av sysselsettingsordningen for sjøfolk 6 Finansdepartementet (2009): Veileder i samfunnsøkonomiske analyser 7 NOU : Samfunnsøkonomiske analyser Menon Business Economics 12 RAPPORT

14 Figur 7: Illustrasjon av nytte-kostnadsanalyse Ikke prissatt nytte Prissatt nytte Ikke-prissatt nytte kan være avgjørende for om et prosjekt blir vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomt Kostnad I det følgende vil vi beskrive hvordan vi har beregnet kostnader og nytte ved nettolønnsordningen. Under beskrivelsen av nytte, vil vi også beskrive de klyngeeffekter som eksisterer i maritim næring. I neste kapittel vil vi vise resultatene av den metode og de forutsetninger vi legger for den samfunnsøkonomiske analysen Analyseperioden er satt til 10 år Analyseperioden er, i likhet med Econ Pöyry (2010), satt til ti år. Fordi det i utgangspunktet ikke er noen tidsavgrensning for ordningen er det ikke opplagt hvilke analyseperiode som skal legges til grunn. På den ene side varer den dispensasjonen som er gitt gjennom EUs stated guidelines i syv år. At det er usikkerhet knyttet til om det gis hjemmel for ordningen etter syv år, taler for at en syvårshorisont legges til grunn. En analyseperiode på syv år vil imidlertid ikke fange opp at nettonytten av ordningen blir negativ over tid ettersom personer som mister jobben ved at ordningen opphører gradvis finner seg nye jobber samtidig som kostnadene ligger fast. Analyseperioden er altså for kort til å fange opp de langsiktige strukturelle effekter som kommer som følge av en eventuell avvikling. Vi har derfor, i likhet med Econ Pöyry, valgt en analyseperiode på 10 år. Et tiårsperspektiv fremstår som hensiktsmessig fordi det fanger opp sysselsettingseffekter på kort og mellomlang sikt. Usikkerhet rundt ordningens eksistens, dynamikken i arbeidsmarkedet og problemstillinger knyttet til pensjonsalder for de berørte vil være tiltagende jo lenger frem i tid analysen strekker seg. Om vi hadde valgt en lengre analyseperiode ville nettonytten av ordningen bli redusert, og ordningen således bli ansett som mindre samfunnsøkonomisk lønnsom eller mer samfunnsøkonomisk ulønnsom. Jo lenger tidsspenn man gir analysene, jo større er imidlertid usikkerheten, blant annet fordi vi da vet lite om hvordan norsk økonomi vil utvikle seg. I vedlegget til rapport viser vi imidlertid en beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet hvor analyseperioden er 15 år. Menon Business Economics 13 RAPPORT

15 Kalkulasjonsrente er satt til 4 % Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser anbefaler en risikofri normalrente på 2 % og et risikopåslag på ytterligere 2 % for tiltak som kan anses å ha moderat til lav systematisk risiko. NOU 2012:16, Samfunnsøkonomiske analyser anbefaler at en risikofri rente på 2,5 % med et risikopåslag på 1,5 % benyttes for alle offentlige tiltak med en varighet på under 40 år. På grunnlag av disse anbefalingene har vi valgt å legge til grunn en kalkulasjonsrente på 4 % for våre beregninger. For å benytte en annen rente enn 4 % må det være særskilte argumenter for at den systematiske risikoen for tiltaket fraviker fra andre offentlige tiltak. NOU 2012:16 sier at kalkulasjonsrenten skal reflektere tiltakets alternativkostnad. «Den systematiske risikoen avhenger av om landet går bra eller dårlig når avkastningen fra prosjektet er ventet å komme. Hvis økonomien går godt, kan man forvente at prosjektets bidrag til landets verdiskaping er mindre verdsatt. Dette kan komme fram i analysen ved å bruke en høyere kalkulasjonsrente» (NOU 2012: 16). Selv om det kan argumenteres for at dette er tilfelle for nettolønnsordningen finner vi ikke argumentet tilstrekkelig sterkt til å benytte en høyere kalkulasjonsrente i denne analysen gitt anbefalingene i Finansdepartementets veileder og NOU 2012:16. Dersom vi hadde benyttet en høyere kalkulasjonsrente ville det i all hovedsak medføre at nettolønnsordningen fremstår som mer samfunnsøkonomisk lønnsom eller mindre samfunnsøkonomisk ulønnsom Samfunnsøkonomiske kostnader ved nettolønnsordningen Den samfunnsøkonomiske kostnaden som opprettholdelsen av nettolønnsordningen medfører kommer som følge av reduserte inntekter til Staten, i tillegg til administrative kostnader både for rederiene og sjøfartsdirektoratet. I 2012 var det bevilget ca millioner kroner til nettolønnsordningen. Ernst & Young 2013 anslår at bevilgningene fra staten vil øke til millioner dersom lønnstaket for NOR ordningen fjernes, gitt dagens lønnsnivå. Videre anslår rapporten at en full inkludering av NIS, uten lønnstak, vil medføre en ytterligere økning i bevilgningene på 390 millioner kroner. Legger vi dette til grunn vil bevilgningene som følger av nytt forslag til nettolønnsordning være ca millioner kroner i året. Dette er imidlertid ikke en kostnad i seg selv, men kun en overføring mellom samfunnsaktører (Finansdepartementet (2009), Econ Pöyry (2010). Overføringen medfører like fullt en kostnad i form av effektivitetstapet som følger av at Staten må finansiere disse overføringene gjennom vridende skatter. I Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser er det oppgitt at skattekostnaden skal beregnes til å være 20 % av endringen i offentlige utgifter et tiltak medfører. Den samfunnsøkonomiske kostnaden nettolønnsordningen medfører som følge av mindre offentlige inntekter utgjør derfor cirka 460 millioner kroner årlig når vi baserer oss på provenyberegningene fra Ernst & Young (2013). I likhet med Econ Pöyry har vi ikke beregnet skattekostnader som følge av arbeidsledighetstrygd. Om vi hadde tatt med denne kostnaden ville det bidratt til å øke kostnadene ved avvikling, og således gjort ordningen enten mer samfunnsøkonomisk lønnsom eller mindre samfunnsøkonomisk ulønnsom. I Econ Pöyrys rapport fra 2010 oppga Sjøfartsdirektoratet at de bruker ca. 5 årsverk årlig for å administrere nettolønnsordningen. I vår analyse legger vi til grunn samme ressursbruk for offentlig administrering. Når vi så multipliserer antall årsverk med gjennomsnittlig lønnskostnad i det offentlige utgjør offentlig administrasjon av 8 Grunnen til dette er at tidsprofilen for netto kontantstrøm over analyseperioden i all hovedsak er positiv de første årene for deretter å bli negativ etter hvert som flere av de oppsagte går over i nytt arbeid. For å illustrere hvor følsomt regnestykket er for valg av kalkulasjonsrente har vi gjort en følsomhetsberegning av hovedscenarioet med kalkulasjonsrente på 6 % Menon Business Economics 14 RAPPORT

16 ordningen ca kr årlig. I tillegg til offentlig administrasjon medfører ordningen kostnader for rederiene i og med at de må utarbeide søknader for tilbakebetaling av skatt. Vi benytter også her samme ressursbruk som Econ Pöyry 2010 der rederiene estimerte at de samlet bruker rundt 12 årsverk på å utarbeide søknader. Ganget med en gjennomsnittlig lønnskostnad inkludert arbeidsgiveravgift, utgjør rederienes administrative kostander kr totalt hvert år. Vi legger til grunn at det administrative omfanget av en utvidet ordning er det samme som da Econ Pöyry kartla dette i Grunnen til det er at selv om ny ordning vil omfatte fler, hvilket kunne tilsi økte administrative kostnader, er utformingen med lovfesting ventet å bidra til å redusere de administrative kostnadene. Vi antar at ressursbruk for å administrere ordningen er det samme i dag som det var i 2010 og at administrativ ressursbruk og tapte skatteinntekter vil være konstant over analyseperioden. Når vi så bruker faste priser i våre beregninger medfører det at de samlede kostnadene ved nettolønnsordningen er konstant over hele analyseperioden. En potensiell kostnad forbundet med å subsidiere en næring er at det opprettholder et kunstig høyt sysselsettingsnivå i en næring hvor arbeidskraften er mindre produktiv enn i andre næringer. I vår analyse har vi lagt til grunn at maritim næring er mer produktiv enn norsk næringsliv for øvrig, utenom petroleumsnæringen, og at dette avspeiles i et høyere lønnsnivå. Dersom det høye lønnsnivået ikke reflekterer høyere produktivitet, men for eksempel kommer som en følge av nettopp subsidien, vil ordningen påføre samfunnet et samfunnsøkonomisk tap vi ikke har tatt hensyn til i våre beregninger. Dette vil således kunne medføre at konklusjonen om samfunnsøkonomisk lønnsomhet i våre beregninger er feil. At lønnsnivået i noen grad fremkommer i en internasjonal konkurranse taler imidlertid for at subsidieeffekten er begrenset Tap av verdiskaping som følge av at ordningen avskaffes For å beregne tapet av verdiskaping som følge av en eventuell avskaffing av nettolønnsordningen har vi benyttet oss av samme forutsetninger som Econ Pöyry (2010). Utgangspunktet for beregningene er at vi antar at 1030 overordnede og 3800 underordnede vil miste jobben dersom nettolønnsordningen blir avskaffet. Anslaget fra Econ Pöyry var gjort på bakgrunn av intervjuer gjennomført med om lag 50 rederier. I gjennomføringen av denne analysen har vi gjennomført intervjuer med 8 rederier. Disse bekrefter funnene fra 2010 om at rederiene ved et bortfall av ordningen vil flagge ut og erstatte alle underordnede og et mindre antall overordnende. Vårt anslag om antallet som mister arbeidet tilsvarer Econ Pöyrys anslag fra Flere forhold trekker i retning av at dette tallet bør endres: I 2010 omfattet ordningen om lag personer, mens antallet i 2012 har sunket til Vi har lagt til grunn en gjennomsnittlig årslønn på kr for statlige ansatte utenfor helseforetakene. Tallet er hentet fra tabell i SSBs statistikkbank. Vi har deretter lagt til 25 % for kostnader knyttet til pensjon, sosiale kostnader og arbeidsgiveravgift på samme måte som Econ Pöyry Vi har beregnet gjennomsnittlig årslønn inkludert arbeidsgiveravgift ved å oppjustere tallene fra Econ Pöyry 2010 (gjennomsnittlig lønnskostnader i rederiene i 2007) med gjennomsnittlig lønnsvekst i privat sektor i perioden beregnet fra tabell og i SSBs statistikkbank. 11 Det gjøres oppmerksom på at ordningen utbetales 6 ganger i året. Det totale antallet sjøfolk det gis støtte til i løpet av året er Ved å dividere på 6, finner vi at ordningen omfatter sjøfolk. Samtidig vil det være slik at det kan utbetales støtte for en sjømann i en periode og en annen i en annen, og at totalt antall sjøfolk som er omfattet av ordningen således kan være over Menon Business Economics 15 RAPPORT

17 Econ Pöyry antok, på bakgrunn av intervjuer med næringen, at ingen rederier ville flytte administrative funksjoner ut av landet om ordningen ble lagt ned. Intervjuer foretatt i 2013 viser imidlertid at enkelte rederier trolig vil flytte administrative oppgaver knyttet til bemanning av skip ut av landet ved utflagging. Videre vil det være aktuelt for enkelte rederier å flytte hele virksomheten ut av landet. Econ Pöyry beregnet effektene av en eventuell avskaffing av dagens nettolønnsordning, mens vi ser på effekten av å fjerne en eventuell utvidet nettolønnsordning. Sysselsettingseffekten av å utvide ordningen vil mest sannsynlig være sterkere enn dagens ordning. Dette trekker i retning av at antall oppsigelser som følger av en avskaffelse av ordningen kan være høyere enn hva Econ Pöyry la til grunn. Econ Pöyry beskriver sitt anslag fra 2010 som et maksimumsanslag for antall oppsagte. Gitt listen ovenfor er anslaget fra 2010 trolig fremdeles godt, men det er mindre grunn til å tro at det er et maksimumsanslag ettersom en utvidet ordning trolig vil øke rekrutteringen relativt til dagens ordning med medfølgende større konsekvenser dersom ordningen skulle falle bort. Effekten av en fullverdig inkludering i nettolønnsordningen av NIS kommer i tillegg til dette. Sysselsettingen i NIS har hatt en nedgang på om lag 15 % fra 2004 til Intervjuer med aktører fra næringen, og størrelsen på årlig reduksjon i antall sysselsatte, indikerer at denne reduksjonen i hovedsak kommer som følge av at norske offiserer som går av med pensjon ikke erstattes med norske sjøfolk. Det er nærliggende å anta at en fullverdig nettolønnsordning for NIS kan reversere denne tendensen fordi dette vil gjøre ansettelse av norske sjøfolk relativt mer attraktivt enn i dagens ordning. Dersom dette er tilfelle vil en fullverdig inkludering av NIS medføre en nytte for samfunnet gitt at potensielle nyansatte vil ha høyere verdiskapning som sjøfolk i NIS enn i alternative stilinger. Fjerning av taket for refusjon for NOR vil kunne ha samme effekt på rekrutteringen av norske sjøfolk. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til hvilke alternative jobber disse kunne ha hatt og hvor produktive disse jobbene vil være. Denne usikkerheten er såpass stor at vi ikke har inkludert denne effekten i våre beregninger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Gitt at produktiviteten i maritim næring er høyere enn i resten av norsk næringsliv (uten om petroleumsnæringen) vil dette kunne medføre at nytteeffekten av en utvidet nettolønnsordning underestimeres. Ved bortfall av ordningen antar vi at om lag halvparten av de som i dag er omfattet av ordningen vil miste jobben, mens de resterende trolig vil beholdes selv ved utflagging. Bakgrunnen for at ikke alle mister arbeidet er at det på global basis er mangel på offiserer, og norske offiserer ikke raskt lar seg erstatte. Videre antas det at flere sjøfolk har kompetanse med en verdi som overstiger lønnsforskjeller mellom norske og utenlandske sjøfolk, og at rederiene derfor vil se seg tjent med å beholde deler av mannskapet. De fleste av de som mister jobben vil trolig gå inn i nye jobber umiddelbart, mens noen vil bli arbeidsløse for en periode eller falle helt ut av arbeidsmarkedet. For å beregne arbeidsledighet og frafall fra arbeidsmarkedet har vi, i likhet med Econ Pöyry, basert oss på empiriske data fra bedriftsnedleggelser i perioden (Salvanes mfl., 2009). Salvanes mfl. har med bakgrunn i historiske data kartlagt andelen personer som er over i ny jobb etter 1 og 5 år som følge av en masseoppsigelse. Disse anslagene er deretter sammenliknet med sysselsettingsandelen i en kontrollgruppe. I tabellen nedenfor har vi oppsummert resultatene fra Salvanes mfl. (2009): Menon Business Economics 16 RAPPORT

18 Tabell 2: Sysselsetting i prosent ved masseoppsigelser versus kontrollgruppe (fra side 60 i Econ rapporten, hentet fra Salvanes 2009) Sysselsatt prosent Oppsagte i Kontrollgruppe Differanse industri 1 år 5 år 1 år 5 år 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år 71,3 81,1 95,2 89,0-23,9-7,9 Registrert arbeidsledig prosent 18,9 6,3 1,6 2,7 17,3 14,6 11,8 9,1 6,3 3,6 Utenfor arbeidsstyrken prosent 9,8 12,6 3,2 8,3 6,6 6,1 5,7 5,2 4,8 4,3 For det året oppsigelsene gjennomføres bruker vi differansen mellom sysselsatte ved masseoppsigelse og kontrollgruppen etter et år. Fra et år etter oppsigelse (år 2 i tabellen) og utover har vi antatt at differansen faller lineært fram til 5 år etter oppsigelse (år 6 i tabellen), men at den deretter er konstant for resten av analyseperioden 12. For å beregne tapet av verdiskapning som følge av redusert sysselsetting dersom nettolønnsordningen avskaffes multipliserer vi antall personer uten arbeid med den gjennomsnittlige lønna de ville oppnådd uten oppsigelse. I tabellen nedenfor vises gjennomsnittlige lønnskostnader for over- og underordnede sjøfolk i 2009 og Tabell 3: Gjennomsnittlig lønnskostnader for overordnet og underordnet mannskap i 2010 og 2013 Econ Pöyry (2010) Menon (2013) Overordnet Underordnet Vektet snitt Veksten i lønnskostnader er beregnet transportnæringene i perioden ved å ta utgangspunkt i gjennomsnittlig lønnsvekst for En utflagging og bytte av mannskap kan reelt sett ha en positiv effekt i form av høyere overskudd i rederiene. I likhet med Econ Pöyry har vi ikke tatt med denne effekten. Bakgrunnen for dette er at nettolønnsordningen i prinsippet skal bidra til å utjevne forskjeller i lønnsnivå for norske og utenlandske sjøfolk. Dersom overskuddet skal øke betydelig, må det altså skyldes at ordningen i dag ikke fullt ut dekker lønnsforskjellene. I så tilfellet ville vi sett et større omfang av utflagging. At utflaggingen ikke er større tross rederienes eksisterende incentiver kan imidlertid også ses på som et uttrykk for den positive effekt rederiene ser ved å opprettholde sysselsettingen og dermed også klyngeeffektene. 12 Salvanes mfl. anslår kun andeler sysselsatte for de to gruppene etter ett og fem år. Vi har derfor ekstrapolert disse tallene for å anslå tilsvarende andeler fra 2-5 år etter oppsigelse ved å anta en lineær trend der andelen i de to gruppene nærmer seg hverandre Menon Business Economics 17 RAPPORT

19 Lønnsreduksjon som følge av jobb-bytte Utover økt arbeidsledighet vil det oppstå et tap av verdiskapning dersom ansatte med relativt høy lønn i maritim næring går over i nye jobber med lavere lønn. Dette vil utgjøre en samfunnsøkonomisk kostnad i og med at lavere lønn i teorien avspeiler en lavere avkastning for arbeidsgiver og samfunnet. Dette verditapet beskrives i Econ Pöyry 2010, men er ikke inkludert i beregningene fordi usikkerheten rundt eventuelle anslag av denne kostnaden er vurdert å være for høy. Over tid anslår Salvanes mfl. (2009) en lønnsreduksjon på 4,5 % i forhold til hva lønnsutviklingen ville vært dersom de ikke hadde mistet jobben. Vi er enig i Econ Pöyrys vurdering at det er stor usikkerhet knyttet til hvor eventuelt oppsagte fra maritim næring vil ansettes dersom de mister jobben og dermed hvilke lønn de vil få i sine nye jobber. Vi mener likevel at det er sannsynlig at de i snitt vil gå inn i næringer med lavere gjennomsnittslønn. Grunnen til dette er en antagelse om at dersom ansatte i rederiene kan oppnå høyere lønn i en annen jobb ville de byttet arbeidsgiver allerede og at man kan forvente at ikke alle oppsagte får jobb i samme næring. For de som er nødt til å bytte næring vil man kunne anta at lønnsdifferansen er høyere siden de besitter kunnskap spesifikt for maritim næring som de ikke blir belønnet for i andre næringer. I tillegg kommer det faktum at det for personer med liknende utdanningsnivå i dag kun er petroleumssektoren som har et lønnsnivå tilsvarende maritim næring Omstillinger og oppsigelser medfører også andre kostnader for de berørte enn tap av lønnsinntekt. Salvanes mfl. (2009) trekker fram at kostnadene for samfunnet ved omstilling og oppsigelser er mer enn bare redusert produktivitet. Arbeidsløshet vil kunne gjøre at humankapital forvitrer og medfører en psykologisk påkjenning for de som mister jobben, spesielt ved langvarig arbeidsløshet. Store omstillinger kan også medføre kostnader i form av usikkerhet og stress for de ansatte som beholder jobben. Salvanes mfl. (2009) fremhever at disse kostnadene kan være av vel så stor betydning som det direkte inntektstapet en oppsigelse medfører Lovfesting av ordningen vil sørge for stabile rammebetingelser som er en forutsetning for langsiktig utvikling av næringen. Dagens ordning er ikke lovfestet og innhold og omfang bestemmes i den årlige statsbudsjettprosessen (Ernst & Young 2013). Denne innretningen medfører en betydelig usikkerhet for aktørene i maritim næring. Usikkerhet rundt rammevilkår, spesielt veid opp mot faste rammebetingelser i andre land, vil kunne medføre en manglende vilje til å satse og utvikle næringen i Norge. En lovfesting av ordningen vil kunne fjerne mye av denne usikkerheten og dermed være med på å sikre videre vekst og utvikling av maritim næring i Norge. Uansett må en lovfesting av ordningen ta utgangspunkt i EUs stated guidelines, som gis for en begrenset tidsperiode. Aktører i næringslivet fremhever ofte at faste rammebetingelser er en forutsetning for næringsutvikling og langsiktige investeringer og at dette i mange tilfeller er mer avgjørende for valg av satsingsområde enn omfang av skatter og reguleringer. Effekten av dette er imidlertid ikke beregnet. Menon Business Economics 18 RAPPORT

20 Millioner kroner 5. Er oppheving av taket og utvidelsen av ordningen samfunnsøkonomisk lønnsomt? I dette kapittelet beregner vi samfunnsøkonomisk lønnsomhet av nettolønnsordningen for tre alternative scenarioer. Ved umiddelbar oppsigelse av om lag 3800 underordnede og en gradvis oppsigelse av om lag 1000 overordnede over en periode på 4 år Ved umiddelbar oppsigelse av om lag 4800 ansatte Ved en gradvis oppsigelse av om lag 4800 ansatte over en periode på 4 år 5.1. Ved gradvis oppsigelse av overordnede, umiddelbar oppsigelse av underordnede er ordningen samfunnsøkonomisk lønnsom I dette alternativet har vi gjennomført beregninger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet gitt at om lag 3800 underordnede mister arbeidet i løpet av et år etter at ordningen opphører, mens om lag 1000 overordnede mister arbeidet over en 4 års periode. Intervjuer med aktører i næringen viser at dette er det mest sannsynlige alternativet. Dette skyldes underskudd på overordnet personell og overskudd på underordnet personell på global basis. I figuren nedenfor viser vi årlig nettogevinst av ordningen over analyseperioden. Figur 8: Årlig nettogevinst av ordningen ved umiddelbar oppsigelse av underordnet og gradvis oppsigelse av overordnet personell over en periode på 4 år i millioner 2012-kroner Som det går frem av figuren er ordningen samfunnsøkonomisk lønnsom de 4 første årene for deretter å bli ulønnsom de påfølgende 6 år. I figuren nedenfor har vi beregnet nåverdien av nytte og kostnader av ordningen over hele analyseperioden i millioner 2012-kroner. Menon Business Economics 19 RAPPORT