Møte i Nasjonalt e-helsestyre

Transkript

1 Møte 6/2018 Dato 29. aug 2018 Tid Kl Sted Medlemmer Observatører Møte i Nasjonalt e-helsestyre Radisson Blu Airport Hotell, Oslo Gardermoen Christine Bergland (Direktoratet for e-helse) Cathrine Lofthus (Helse Sør-Øst RHF) Stig Slørdahl (Helse Midt-Norge RHF) Lars Vorland (Helse Nord RHF) Herlof Nilssen (Helse Vest RHF) Camilla Stoltenberg (Folkehelseinstituttet) Kristin W. Wieland (KS) Camilla Dunsæd (Kvinesdal kommune) Håkon Grimstad (Norsk Helsenett SF) Nina Mevold (Bergen kommune) Arild Sundberg (Oslo kommune) Inger Østensjø (KS) Ivar Halvorsen (fastlegene) Anne-Lise Ryel (Kreftforeningen) Lilly Ann Elvestad (FFO) Bjørn Guldvog (Helsedirektoratet) Steffen Sutorius (DIFI) Sak Tema Sakstype 32/18 Godkjenning av innkalling og dagsorden Godkjenning 33/18 Godkjenning av referat fra Nasjonalt e-helsestyre Godkjenning 34/18 Etablering av nasjonal tjenesteleverandør Tilslutning 35/18 Eventuelt Sak Tema Sakstype 32/18 Godkjenning av innkalling og dagsorden Godkjenning Forslag til vedtak: Nasjonalt e-helsestyre godkjenner innkalling og dagsorden. 33/18 Godkjenning av referat fra møtet 22. juni 2018 Godkjenning Forslag til vedtak: Nasjonalt e-helsestyre godkjenner referat fra møtet Vedlegg 1: Referat fra Nasjonalt e- helsestyre /18 Etablering av nasjonal tjenesteleverandør Tilslutning Det vises til tidligere saker i Nasjonalt e-helsestyre om etablering av Nasjonal tjenesteleverandør og ny e-helseorganisering (sak 39/17, 16/18, 21/18, 29/18). Vedlegg 2: Toppnotat Nasjonal tjenesteleverandør Etter møte i Nasjonalt e-helsestyre 22. juni har HOD gitt Direktoratet for e-helse fått utvidet frist til å levere en anbefaling om ny e- helseorganisering, -finansiering og etablering av en nasjonal tjenesteleverandør. Direktoratet for e-helse legger frem en bearbeidet rapport i versjon 0.9 med direktoratets og NHNs anbefalinger. Rapporten vil bearbeides ytterligere frem til den overleveres til HOD 31. august Forslag til vedtak Alternativ 1: E-helsestyret slutter seg til innholdet i rapport om ny e- helseorganisering og tjenesteleverandør, som skal overleveres Helseog omsorgsdepartementet 31. august 2018 Vedlegg 2A: Anbefaling om etablering av nasjonal tjenesteleverandør Alternativ 2: E-helsestyret ber Direktoratet for e-helse ta hensyn til de innspill som er fremkommet i møtet ved ferdigstillelse av rapporten, og tar for øvrig rapporten om ny e-helseorganisering og side 1

2 tjenesteleverandør, som skal overleveres til Helse- og omsorgsdepartementet 31. august 2018, til etterretning. 35/18 Eventuelt VEDLEGG: Vedlegg 1: Referat fra Nasjonalt e-helsestyre Vedlegg 2: Toppnotat Etablering av nasjonal tjenesteleverandør Vedlegg 2A: Anbefaling om etablering av nasjonal tjenesteleverandør side 2

3 Referat fra møte i Nasjonalt e-helsestyre Møte 5/2018 Dato 22. juni 2018 Tid Kl. 10:00-16:00 Sted Radisson Blu Airport Hotell, Gardermoen Medlemmer Til stede Ikke til stede Observatører Direktoratet for e-helse Christine Bergland (Direktoratet for e-helse) Cathrine Lofthus (Helse Sør-Øst RHF) Stig Slørdahl (Helse Midt-Norge RHF) Herlof Nilssen (Helse Vest RHF) Kristin W. Wieland (Bærum kommune) Camilla Dunsæd (Kristiansand kommune) Camilla Stoltenberg (Folkehelseinstituttet) Lars Bjørgan Schrøder (HOD) - Observatør Håkon Grimstad (Norsk Helsenett SF) - Observatør Inga Nordberg Karl Vestli Bodil Rabben Are Muri (sak 27/18) Eline Holljen (sak 27/18) Idunn Løvseth Kavlie (sak 27/18) Anita Lindholt (sak 27/18) Nina Mevold (Bergen kommune) Arild Sundberg (Oslo kommune) Inger Østensjø (KS) Ivar Halvorsen (Fastlegene) Lilly Ann Elvestad (FFO) Bjørn Guldvog (Helsedirektoratet) Steffen Sutorius (DIFI) Lars Vorland (Helse Nord RHF) Anne-Lise Ryel (Kreftforeningen) Torbjørg Vanvik (Helse Midt Norge) (sak 28/18) Helge Garåsen (Trondheim Kommune) (sak 28/18) Jon Helge Andersen (sak 29/18) Sonja T. Brugman Tor Gunnar Saakvitne Sak Tema Sakstype 23/18 Godkjenning av innkalling og dagsorden Godkjenning 24/18 Godkjenning av referat fra Nasjonalt e-helsestyre Godkjenning 25/18 Orientering fra Direktoratet for e-helse Orientering 26/18 SNOMED CT Orientering 27/18 Styringsgruppesaker for Én innbygger én journal Tilslutning 28/18 Helseplattformen Orientering 29/18 Etablering av nasjonal tjenesteleverandør Tilslutning 30/18 Nasjonal e-helseportefølje Orientering 31/18 Eventuelt Sak Tema Sakstype 23/18 Godkjenning av innkalling og dagsorden Godkjenning Ingen innspill til innkalling og dagsorden. Vedtak: Nasjonalt e-helsestyre godkjenner innkalling og dagsorden. 24/18 Godkjenning av referat fra møtet 31. juni 2018 Godkjenning Ingen innspill til referat. Vedtak: Nasjonalt e-helsestyre godkjenner referat fra møtet /18 Orientering fra Direktoratet for e-helse Orientering Karl Vestli, Direktoratet for e-helse, orienterte om følgende saker, innspill er referert under det enkelte punkt: IKT-forskriften; forslag om juridiske virkemidler for styrke gjennomføringsevnene inne e-helseområdet. Stortingsmelding om helsenæringen; utarbeides i samarbeid mellom Nærings- og fiskeridepartementet og Helse- og side 1

4 omsorgsdepartementet der formålet er å bedre ressursbruken og verdiskapningen for å nå helsepolitisk mål. Innspill: Nasjonalt e-helsestyre oppfordrer Direktoratet for e-helse å løfte inn hvordan man på et nasjonalt nivå vil sikre forvaltningen og premissene for bruk av helsedata, når disse gjøres tilgjengelig for store aktører. Velferdsteknologisk knutepunkt; status for utprøving og prosjekt for skalering av løsningen. MF Helse; status for direktoratets arbeid med å koordinere aktiviteten innen helse- og omsorgsektoren rettet mot modernisering av Folkeregisteret. Inge Nordberg, Direktoratet for e-helse, orienterte om følgende saker HelseID; løsning for felles pålogging mot nasjonale e-helseløsninger. Strategisk innretning grunnmur; fokus på å sikre forankring og enighet om strategisk innretning for grunnmur for deretter å kunne beskrive gapet. Mål om å levere anbefaling til HOD i oktober. Vedtak: Nasjonalt e-helsestyre tar sakene til orientering. 26/18 SNOMED CT Orientering Inga Nordberg, Direktoratet for e-helse, orienterte om delbeslutning knyttet til bruk av SNOMED CT (Systemized Nomenclature of Medicine Clinical Terms) som felles standardisert terminologi i Norge, og om målbilde for økosystem for kodeverk og terminologi. Tilbakemeldingene var at standardisering og felles kodeverk og terminologi anses som viktig og nødvendig av flere hensyn. Direktoratet vil komme tilbake til anbefalt omfang og innføringsstrategi. Vedtak: Nasjonalt e-helsestyret tar saken til orientering og ber Direktoratet for e- helse ta med seg innspill framkommet i møtet 27/18 Styringsgruppesaker for Én innbygger én journal Tilslutning Are Muri og Eline Holljen, Direktoratet for e-helse, presenterte foreløpige vurdering av konseptalternativer. Alle konseptene er vurdert å ha positiv samfunnsøkonomisk nytte og gi forbedringer sammenlignet med å fortsette som i dag (nullalternativet). Konseptene 4, 5 og 7 har betydelig høyere nytte enn konsept 1. Konsept 7 har høyest krav- og måloppnåelse, men også risiko. Det er bred enighet om at konsept 7 best uttrykker målbildet. Nasjonalt e-helsestyre mener at konsept 5 kan og bør være et steg på veien mot konsept 7. Det ble kommentert at det er uheldig at tiltaket blir omtalt som en nasjonal kommunal journalløsning. Samhandlingsløsningen er en viktig del av tiltaket, og må synliggjøres som en del av helhetsløsningen. Behovet for at arbeidsflaten tilpasses ulike personellgrupper må komme tydeligere frem. Dette er en helt sentral forutsetning for å lykkes. side 2

5 Det ble videre kommentert at et av de viktigste suksesskriteriene er gode prosesser og OU-tiltak i kommunene og tjenestene. Det er også sentralt at forvaltning av fagprosesser må være nært knyttet til tjenesten, selv om det må skje nasjonalt. Det er viktig at innbyggerperspektiv og brukerstemme er tydelig i budskap om tiltaket. Pasient- og brukerrepresentantene mener konsekvensene av konseptvalg for pasient og innbygger bør komme tydeligere frem i underlaget, og presiserer videre at det er helt nødvendig at fastlegene er med som del av løsning. For pasienten og innbygger er det derfor stor forskjell på konsept 5 og 7. Nasjonalt e-helsestyre mener realisering av konsept 7 forutsetter bevilgning av sentrale investeringsmidler og etablering av en nasjonal styringsmodell for anskaffelse, gjennomføring, drift og forvaltning. Tiltakets styringsmodell må sikre bred involvering og representativitet, og ha fullmakter til å ta beslutninger som sikrer fremdrift. Kommunesektoren må i forprosjektet bidra til å utarbeide anbefaling til en gjennomføringsstrategi og modell for styring, organisering og finansiering. Kommunene som er del av Helseplattformen må likebehandles med hensyn til finansiering. Tiltaket er omfattende og det må legges til grunn en stegvis tilnærming. Realisering av konsept 7 forutsetter etablering av en nasjonal tjenesteleverandør med en robust samstyringsmodell. Spesialisthelsetjenesten skal aktivt delta i realiseringen og tilpasse seg krav som styrker samhandlingen mellom aktørene og som bidrar til best samfunnsøkonomisk realisering av tiltaket. Det forutsettes at spesialisthelsetjenesten samarbeider og koordinerer seg i videreutviklingen av løsninger for EPJ/PAS/Kurve og i etableringen av et felles grensesnitt mot nasjonale løsninger. Vedtak: Nasjonalt e-helsestyre gir sin tilslutning til konsept 7 for realisering av en nasjonal kommunal løsning for pasientjournal og helhetlig samhandling. Målet er at alle skal slutte seg til, om nødvendig må obligatorisk tilknytning vurderes. Nasjonalt e-helsestyre mener at det må være frivillig for avtaleparter å slutte seg til i de innledende fasene av gjennomføringsarbeidet. I sin tilslutning legger Nasjonalt e-helsestyre til grunn Direktoratet for e- helse sin foreløpige alternativanalyse bearbeidet etter innspill gitt i møtet og forutsetter at den samfunnsøkonomiske analysen, inkl. kostnadsestimater, blir vurdert av ekstern kvalitetssikrer. Nasjonalt e- helsestyre ber om at direktoratet orienterer om sentrale funn og anbefalinger fra den eksterne kvalitetssikringen høsten /18 Helseplattformen Orientering Torbjørg Vanvik, Helse Midt-Norge RHF, og Helge Garåsen, Trondheim kommune, presenterte fra arbeidet med Helseplattformen, herunder vurderinger omkring status i anskaffelsen, arbeid med forvaltningsorganisasjon og forberedelser til innføring, samt ivaretakelse av kommunale behov og samhandling. side 3

6 Helseplattformens anskaffelse av elektronisk pasientjournalsystem (EPJ) har pågått siden 2016, og gjennomføres som konkurransepreget dialog. Etter prekvalifiseringen mottok Helseplattformen tilbud fra fire leverandører i mai 2017, som deretter ble gjenstand for evaluering og demonstrasjoner av løsning. Våren 2018 var det to gjenværende leverandører med i anskaffelsen, som deltok i dialogmøter omkring tema som pris og funksjonalitet. Programorganisasjonen har gjennomgående i anskaffelsens dialogfase evaluert og kalibrert leverandørenes tilbud. I mai 2018 meddelte Cerner at selskapet hadde besluttet å ikke levere endelig tilbud. Det vises til Cerners offisielle begrunnelse, som bl.a. er gjengitt i Dagens Medisin. Det er nylig lansert en ny nettside for programmet, der oppdatert informasjon vil publiseres: Det presiseres at det ikke er inngått kontrakt, men at det p.t. er dialog med gjenstående leverandør. Helseplattformen sender oppdatert konkurransegrunnlag til leverandøren før sommeren, hvilket blir utgangspunkt for leverandørens prøvetilbud med frist 17. august. Vanvik informert om endring i aktør- og kapabilitetsbildet tilknyttet legemidler, hvor det nå vurderes å inkludere apotek som brukere av løsningen. Parallelt med anskaffelsen av EPJ gjennomføres en anskaffelse av system for identitet- og tilgangsstyring (IAM). Det er sentralt at oppsett av denne skjer i takt med innføring av pasientjournalsystemet. Med bakgrunn i tidligere samarbeid på feltet har Helse Nord RHF opsjon på PKI-delen av IAM-anskaffelsen. For innføring av EPJ og IAM vil det være interessant å høste erfaringer fra den nært forestående innføringen av HMN LAB-system, som vil leveres av samme leverandør. Det er nedsatt et prosjekt med deltakere fra Trondheim kommune og Helse Midt-Norge som utreder etablering av en felleseid forvaltningsorganisasjon (omtalt som «Newfo»). Videre er forberedelser til selve innføringen av løsningen i helseforetak, kommuner og hos fastleger påbegynt, for å sikre at organisasjonen er godt forberedt, fremstår beslutningsdyktig i møte med leverandør og er kapabel til å realisere effektmål. Erfaringer fra Sundhedsplatformen i Danmark tas med i dette arbeidet, og den danske rigsrevisionens rapport behandles i Helseplattformen før sommeren. Garåsen orienterte om arbeidet med kartlegging av arbeidsprosesser i helse- og omsorgssektoren i Trondheim kommune. Det er blant annet identifisert potensiale for å betydelig redusere dobbeltføringer i ulike systemer, utarbeide bedre rutiner og videreutvikle arbeidet med standardisering av pasientforløpene, elementer som Trondheim kommune allerede har jobbet med i lang tid. Kommunen har tilknyttet dette etablert et lokalt prosjekt, som vil lede forberedelsene til innføring i kommunen og sørge for dialog med andre kommuner. De øvrige kommunene i Midt-Norge har opsjon i anskaffelsen, og involveres gjennom etablerte kommunale nettverk og eget samarbeidsråd. Trondheim kommune vil behandle sak om å utløse opsjon høsten side 4

7 Nasjonalt e-helsestyre spurte om det vil la seg gjøre å konvertere eksisterende data fra fastleger og kommuner over i Helseplattformen. Garåsen svarte at dette i stor grad er mulig, men at utfordringen heller ligger i å velge ut hvilke data det vil være hensiktsmessig å ta med i ny løsning. Styret oppfordret til å ta med erfaringer som Trondheim kommune har gjort seg i det videre arbeidet med kommunesektoren som helhet. Kartleggingen av arbeidsprosessene er viktig i så henseende og kan være nyttig for flere kommuner å gjennomføre. Det ble pekt på viktigheten av fremdrift i flere av de nasjonale prosjektene (bl.a. SNOMED CT og sentral forskrivningsmodul SFM) noe som vil ha konsekvenser for Helseplattformens innføringsprosjekt. Behovet for felles terminologi er viktig i nasjonal sammenheng og strekker seg ut over Helseplattformen. Videre er det også viktig å jobbe med finansieringsmodeller i forhold til deltagelse for de øvrige opsjonskommunene med i løsningen. Det er satt i gang arbeid med å få politiske beslutninger både kommunalt og statlig rundt deltagelse og garantier i forhold til kostnader for Helseplattformen. Vedtak: Nasjonalt e-helsestyre tar saken til orientering og Helseplattformen tar med innspill i videre arbeid. 29/18 Etablering av nasjonal tjenesteleverandør Tilslutning Jon Helge Andersen og Karl Vestli, Direktoratet for e-helse, orienterte om arbeidet som er gjort siden forrige møte i Nasjonalt e-helsestyre. Helse- og omsorgsdepartementet har besluttet at etableringen av nasjonal tjenesteleverandør skal ses samlet slik at rammene for samstyring og finansiering skal være lagt før etableringen av den nasjonale tjenesteleverandøren i Direktoratet for e-helse skal levere en anbefaling til departementet den 30. juni. Dette er et utgangspunkt for dialog med sektoren og kommunene, og departementets arbeid for å forberede en høringsprosess ila høsten. Endelig rapport overleveres til HOD i slutten av august som legger grunnlag for høringsprosess høst og vinter 2018/2019. Direktoratet for e-helse foreslår i sin rapport at samstyring av tjenestene i den nye tjenesteleverandøren skal skje innenfor rammene av de nasjonale utvalgene og porteføljestyringen i den nasjonale styringsmodellen. Direktoratet for e-helse skal fasilitere og samordne sektoren og kommunenes strategiske behov som omdannes til bestillinger til tjenesteleverandøren. Nasjonalt e-helsestyre beklager at steg 1 i etablering av tjenesteleverandør fra 1. januar 2019 ikke ble vedtatt. Det ble videre påpekt at rapporten slik den foreligger ikke i tilstrekkelig grad svarer ut forventningene fra Nasjonalt e-helsestyre om å beskrive modeller for samstyring og finansiering. Det er bekymringer for at kommunene og de regionale helseforetakene vil måtte akseptere en nasjonal tjenesteleverandør uten å ha formelle virkemidler til å påvirke betingelser til tjenestene de i fremtiden vil være forbruker av. Beskrivelsen av økt samstyring gjennom de nasjonale utvalgene og den nasjonale porteføljestyringen er isolert sett positiv. Det etterlyses side 5

8 bearbeidede beskrivelser som i større grad tar høyde for at kommunene og statsforvaltningen styres etter egne prinsipper og ulike styringslinjer. Det ble konkludert med at det er behov for et ekstraordinært møte i Nasjonalt e-helsestyre for å behandle denne saken på nytt i august. Vedtak: 1. Nasjonalt e-helsestyre er orientert om rapport "Etablering av ny nasjonal tjenesteleverandør", og understreker behovet for etablering av en Nasjonal tjenesteleverandør. 2. Nasjonalt e-helsestyre har behov for å gå inn på nærmere inn på følgende tema: Finansiering Samstyring Bestiller/utfører Kostnader ved ny organisering Og ser at det er behov for endringer/justeringer/suppleringer innenfor disse temaene. 3. Nasjonalt e-helsestyre ønsker at direktoratet ber HOD om tid frem til utgangen av september måned, for å sikre nærmere dialog rundt disse punktene før oversending av fullstendig rapport. 30/18 Nasjonal e-helseportefølje Orientering Saken ble utsatt pga. manglende tid. 31/18 Eventuelt Sekretariatet informerte om at neste ordinære møte i Nasjonalt e- helsestyre er på Nordlandssykehuset i Bodø september. side 6

9 Nasjonalt e-helsestyre Vedlegg 2 Til Dato Saksnummer Type Møte 6/ /18 Tilslutning Fra Saksbehandler Karl Vestli Jon Helge Andersen Etablering av nasjonal tjenesteleverandør Forslag til vedtak Alternativ 1: E-helsestyret slutter seg til innholdet i rapport om ny e-helseorganisering og tjenesteleverandør, som skal overleveres Helse- og omsorgsdepartementet 31. august 2018 Alternativ 2: E-helsestyret ber Direktoratet for e-helse ta hensyn til de innspill som er fremkommet i møtet ved ferdigstillelse av rapporten, og tar for øvrig rapporten om ny e-helseorganisering og tjenesteleverandør, som skal overleveres til Helse- og omsorgsdepartementet 31. august 2018, til etterretning. Hensikt med saken Det vises til tidligere saker om etablering av Nasjonal tjenesteleverandør og ny e-helseorganisering (sak 39/17, 16/18, 21/18, 29/18). Etter møte i E-helsestyret den 22. juni fikk Direktoratet for e-helse av Helse- og omsorgsdepartementet, utvidet frist til å levere en anbefaling om ny e-helseorganisering, -finansiering og etablering av en nasjonal tjenesteleverandør. Fristen er satt til 31. august. Nasjonalt e-helsestyre anmodet i sitt vedtak om at fristen skulle settes til utgangen av september måned. Helse- og omsorgsdepartementet tar med seg anbefalingen inn i et arbeid som skal resultere i en offentlig høring. Vedtak fra juni pekte blant annet på behovet for at direktoratet i sin anbefaling gikk nærmere inn på modeller for samstyring og finansiering. Det ble uttrykt bekymring fra kommunene og de regionale helseforetakene rundt mangelen på formelle mekanismer for å påvirke tjenesteleveranser fra en nasjonal tjenesteleverandør som de i fremtiden vil være forbruker av. Uklarhet rundt finansiering ble også uttrykt. En tydeligere beskrivelse av at kommunene og statsforvaltningen styres etter egne prinsipper og ulike styringslinjer, ble etterspurt. Bakgrunn VEDLEGG 2 SAK 34/18 ETABLERING AV NASJONAL TJENESTELEVERANDØR 1

10 Anbefalingene til en ny e-helseorganisering innebærer videreutvikling av etablerte styringsmodeller, nye finansieringsmodeller og ny organisering gjennom etablering av en nasjonal tjenesteleverandør. Anbefalingene omhandler også videreutvikling av en myndighetsrolle i direktoratet. Som vedlegg til denne saken, foreligger en rapport i versjon 0.90 med direktoratet og NHNs anbefalinger. Det har vært dialog og prosess med regionene og kommunesektoren underveis. Direktoratet for e-helse oppfatter innspillene som klargjørende og viktige for felles forståelse. Vedlagte versjon 0.90 er betydelig omarbeidet strukturelt siden versjonen som ble behandlet 22. juni. Det er fortsatt innspill og presiseringer som vil bli arbeidet videre med frem til 31. august. De aller viktigste justeringer som er gjort siden forrige versjon ble behandlet 22. juni er: - Styring; Tydeliggjort skille mellom eierstyring, selskapsstyring og samstyring i den nasjonale modellen. Det er anbefalt at kommunene får tre nivåer der de vil få innflytelse på tjenesteleverandøren. 1) Det er beskrevet mekanismer hvor KS får en mer formell rolle inn mot Helse- og omsorgsdepartementet i sin eierstyring av det underliggende statsforetaket, Nasjonal tjenesteleverandør. Dette kommer i tillegg til den 2) nasjonale styringsmodellen (kunderollen) og 3) det å sitte i selskapets styre. - Styring: Det er presisert hvordan den nasjonale styringsmodellen, og tilhørende porteføljeprosesser knyttes nærmere de ordinære statsbudsjettprosessene og hva som skjer ved eventuell uenighet i den nasjonale styringsmodellen, herunder e-helsestyret. Her gjenstår det arbeid inn mot 31. august å presisere/forklare ytterligere. - Oppgaveportefølje og fremtidige opsjoner: Det er tydeliggjort at tjenesteleverandørens oppgaveomfang skal være nasjonale e-helseløsninger med utgangspunkt i hva Direktoratet og NHN leverer i dag, og fremtidige muligheter/opsjoner er tonet ned. Fremtidige store e- helseløsninger og plattformer må utredes særskilt for fremtiden, og hverken vurderes eller ekskluderes nå. - Kostnader: Økte varige kostnader som følge av tiltaket er justert ned, og skal hentes inn gjennom effektivisering av den nye virksomheten. Omstillingen vil koste, men det forventes å i hovedsak kunne dekkes innenfor rammene til direktoratet og tjenesteleverandør/nhn. - Finansiering: Anbefalingen knyttet til nye modeller for samfinansiering tar tydeligere utgangspunkt i prinsippene i rapporten som ble behandlet i Nasjonalt e-helsestyre den 25. oktober RHF og kommuner skal inkluderes i prosesser som omhandler størrelser på beløp. - Juridiske problemstillinger knyttet til konkurranserettslige og personvernrettslige (herunder dataansvar) er nærmere utredet. Her er det delte oppfatninger fra aktørene som har gitt innspill underveis. I videre arbeid med rapporten til den 31. august gjenstår blant annet; - Balansere beskrivelsene av risiko i gjennomføring - Adressere at forslaget til ny e-helseorganisering og etablering av tjenesteleverandør er et viktig steg for å for muliggjøre realisering av de effekter og gevinster som påpekes. En god og stegvis tilnærming kan bidra til å nå felles mål om fellesløsninger og nasjonale tiltak. Dette fordrer mer forutsigbar finansiering og en mer formalisert styringsmodell. Dette kan, og ikke uten risiko, føre til en mer samordnet strategi hvor riktige tiltak utføres i riktig rekkefølge. VEDLEGG 2 SAK 34/18 ETABLERING AV NASJONAL TJENESTELEVERANDØR 2

11 Vedtak på tidligere relevante saker Sak Tema Vedtaksformulering 29/18 Etablering av ny tjenesteleverandør 1. Nasjonalt e-helsestyre er orientert om rapport "Etablering av ny nasjonal tjenesteleverandør", og understreker behovet for etablering av en Nasjonal tjenesteleverandør. 2. Nasjonalt e-helsestyre har behov for å gå inn på nærmere inn på følgende tema: Finansiering Samstyring Bestiller/utfører Kostnader ved ny organisering Og ser at det er behov for endringer/justeringer/suppleringer innenfor disse temaene. 3. Nasjonalt e-helsestyre ønsker at direktoratet ber HOD om tid frem til utgangen av september måned, for å sikre nærmere dialog rundt disse punktene før oversending av fullstendig rapport. 21/18 Etablering av ny tjenesteleverandør 16/18 Etablering av ny tjenesteleverandør 39/17 Tilleggsoppdrag: IKT-organisering i helse- og omsorgssektoren Nasjonalt e-helsestyre tilslutter seg anbefalingene om stegvis implementering. Nasjonalt e-helsestyre tar saken til orientering med følgende innspill: 1. Finansieringsløsning er krevende og svært vanskelig å få på plass. For det løftet sektoren har behov for trengs det friske midler. 2. Sektoren/Aktørene i helsesektoren må sikres reell innflytelse på utvikling og drift, og finansierings- og samstyringsmodellene må utredes videre og legges frem for Nasjonalt e-helsestyre. 3. Nasjonalt e-helsestyre er enig i at Nasjonal Tjenesteleverandør tar organisatorisk utgangspunkt i Norsk Helsenett. 4. Det fremstår urealistisk å få på plass finansiering og styring innen Nasjonalt e-helsestyre ber om et fullstendig beslutningsunderlag som omfatter finansierings- og samstyringsmodeller. Det bes om at dette sendes på høring. Nasjonalt e-helsestyre tilslutter seg anbefalingene i rapporten om IKT-organisering i helse- og omsorgssektoren med endringer som kom frem i møtet. Nasjonalt e-helsestyret har følgende kommentarer: - I rapporten anbefales det at nasjonal tjenesteleverandør for både statlige og kommunale tjenester bør etableres som statsforetak, og at Direktoratet for e-helse får en sentral rolle VEDLEGG 2 SAK 34/18 ETABLERING AV NASJONAL TJENESTELEVERANDØR 3

12 med e-helse på tvers av statlig og kommunal sektor. Direktoratet for e-helse bes, i dialog med HOD, spesialisthelsetjenesten, KMD, KS og representanter for kommunesektoren, inklusive fastlegene, å utrede en modell for samstyring. I denne modellen må kommunesektoren og spesialisthelsetjenesten sikres reell innflytelse over finansiering og utvikling av fellesløsninger samt i styring av nasjonal tjenesteleverandør. - Det må utredes hvordan sektoren, herunder spesialisthelsetjenesten, kommuner og fastleger, sikres reell medbestemmelse ved prioritering og finansiering av den nasjonale porteføljen. Det må også tydeliggjøres hva som skal ligge i en nasjonal portefølje. - Det må tydeliggjøres at digitalisering skal brukes som verktøy i produktivitetsutviklingen. - Det må sikres reell medinnflytelse fra brukerne ved utvikling og valg av IKT-løsninger VEDLEGG 2 SAK 34/18 ETABLERING AV NASJONAL TJENESTELEVERANDØR 4

13 Nasjonalt e-helsestyre Vedlegg 2 V 0.90 Beslutningsunderlag for ny e-helseorganisering Anbefaling om ny e-helseorganisering med tilhørende styrings- og finansieringsmodell [Rapportnummer]

14 [Rapportnummer] 2

15 Publikasjonens tittel: [Sett inn tittel] Rapportnummer [Sett inn rapportnr] Utgitt: [Sett inn dato] Utgitt av: Direktoratet for e-helse Kontakt: Postadresse: Postboks 6737 St. Olavs plass, 0130 OSLO Besøksadresse: Verkstedveien 1, 0277 Oslo Tlf.: Publikasjonen kan lastes ned på: [Rapportnummer] 3

16 Forord Økt velstand, høyere levealder og digitalisering av samfunnet er med på å endre norsk helsetjeneste. For å nå helsepolitiske mål om bedre kvalitet, økt pasientsikkerhet og bedre ressursbruk, er det nødvendig å utnytte mulighetene som ligger i teknologi på en bedre måte. Gjennom tilslutning til Nasjonal e-helsestrategi og mål (2017), er det bred enighet i helse- og omsorgssektoren om behovet for å satse mer på nasjonale e-helsetiltak fremover. Den digitale utviklingen er gjennomgripende og gir behov for å tenke nytt rundt tradisjonelle roller og ansvar i digitaliseringsarbeidet. Det er utfordringer ved at beslutnings- og finansieringsstrukturen er fragmentert. Virksomhetsperspektivet fanger ikke opp verdiskaping som kommer til syne når et helhetlig samfunnsperspektiv legges til grunn. Det er behov strukturer og samarbeidsformer som får aktørene i sektoren til å tenke mer helhetlig i utøvelsen av eget ansvar, og det er behov for å løse flere oppgaver i fellesskap. En rekke nasjonale utredninger, som Styrket gjennomføringsevne for IKT-utvikling i helseog omsorgstjenesten (2015), IKT-organisering i helse- og omsorgssektoren (2017) og Finansieringsmodeller for nasjonale e-helsetiltak (2017), viser til behov for økt nasjonal styring og endringer i finansieringsmodeller, roller og ansvar for å realisere ambisjonsnivået for nasjonale e-helseløsninger. Helse- og omsorgsdepartementet har gitt Direktoratet for e-helse et mandat om å samordne og koordinere den nasjonale e-helseutviklingen. Som et ledd i dette har direktoratet, i samarbeid med Norsk Helsenett, utredet hvordan innsatsen på det nasjonale området kan videreutvikles og styrkes for å møte framtidige behov. Anbefalingene om en ny e-helseorganisering innebærer videreutvikling av etablerte styringsmodeller til helhetlige samstyrings- og eierstyringsmodeller på e-helseområdet, nye finansieringsmodeller og ny organisering av ressursene gjennom etablering av en nasjonal tjenesteleverandør og videreutvikling av myndighetsrollen i direktoratet. Sammen skal tiltakene sikre bedre helhet og koordinering av innsatsen på e-helseområdet gjennom sterkere styring, felles prosesser, omforente beslutninger og prioriteringer, gode økonomiske incentivmekanismer og tydelig ansvars- og oppgavefordeling. Anbefalingene om endret organisering, finansiering og styring av arbeidet med nasjonale e-helseløsninger beskrives nærmere i dette dokumentet. Det er Direktoratet for e-helses og Norsk Helsenetts vurdering at ny e-helseorganisering vil styrke gjennomføringsevnen i produksjonen av e-helsetjenester, gjennom økt kvalitet, effektivitet og tempo i utviklingen og forvaltning av tjenestene. Et godt samspill mellom departementet, direktoratet, den nasjonale tjenesteleverandøren og sektoren vil legge et avgjørende grunnlag for å skape digitale tjenester som styrker både primær- og spesialisthelsetjenesten, til beste for pasientene. Samtidig; endret organisering, finansiering og styring er ikke alene tilstrekkelig for å realisere de uttalte ambisjonene innen e-helse. Den totale økonomiske rammen til e-helse må over tid utvides fra dagens nivå. I tillegg må midler til utvikling og anskaffelser, som en naturlig følge av mer nasjonal samordning, gradvis omfordeles fra et lokalt til et nasjonalt [Rapportnummer] 4

17 nivå. Nivået på og fordelingen av den samlede økonomiske rammen til e-helse er ikke vurdert i dette arbeidet. Problemstillingen er like fullt avgjørende og må ses i sammenheng med ambisjonsnivået som en ny e-helseorganisering skal realisere. [Rapportnummer] 5

18 Innhold 1 Oppdraget Dagens situasjon og utfordringer Hovedinnretning i ny e-helseorganisering Styring av e-helse Eierstyring Selskapsledelse Samstyring av innholdet i e-helseutvikling Nærmere om kommunal sektors innflytelse Finansieringsmodell for nasjonale e-helseløsninger Organisering Direktoratets fremtidige samfunnsoppdrag og rolle Forretningsmodell for tjenesteleverandøren Økonomiske og administrative konsekvenser Gevinster ved ny organisering, finansiering og styring Kostnader ved etablering av ny nasjonal tjenesteleverandør Fordelingsvirkninger Fremtidige muligheter (opsjoner) Prinsipielle spørsmål og avveiinger Administrative konsekvenser Gjennomføringsrisiko Veien videre Arbeid frem til iverksetting av tiltakene Mulig overgang til alternativt konsept Begrepsoversikt Oversikt over vedlegg [Rapportnummer] 6

19 1 Oppdraget Direktoratet for e-helse (direktoratet) har fått i oppdrag av Helse- og omsorgsdepartementet å utarbeide et beslutningsgrunnlag for ny e-helseorganisering. Oppdraget er gitt som oppfølging av direktoratets anbefalinger i rapportene IKT-organisering i helse- og omsorgssektoren (2017). Arbeidet er utført i samarbeid med Norsk Helsenett SF. Dette dokumentet redegjør kort for dagens situasjon og utfordringer, som et bakteppe for behovet for ny e-helseorganisering, og beskriver så direktoratets og Norsk Helsenetts anbefalinger til ny e-helseorganisering. Arbeidet er gjennomført i perioden mars til august Det er gjennomført prosesser for forankring internt i begge organisasjoner, og utviklingsretningen i arbeidet er presentert for Nasjonalt e-helsestyre og sektoren i ulike sammenhenger. 2 Dagens situasjon og utfordringer Økt velstand, høyere levealder og digitalisering av samfunnet er forhold som er med på å endre norsk helsetjeneste. For å nå helsepolitiske mål om bedre kvalitet, økt pasientsikkerhet og effektiv ressursbruk, er det nødvendig å utnytte mulighetene som ligger i teknologi på en bedre måte. Nasjonal e-helsestrategi ligger til grunn for arbeidet på nasjonalt nivå. Strategien peker på viktige områder det er enighet om at sektoren bør utvikle i felleskap. E-helseutviklingen er i strategien beskrevet i seks strategiske områder. Fire av disse er funksjonelle områder som har en direkte verdi for helse- og omsorgstjenesten: digitalisering av arbeidsprosesser bedre sammenheng i pasientforløp bedre bruk av helsedata helsehjelp på nye måter De to siste områdene beskriver grunnleggende forutsetninger for de fire første: felles grunnmur for digitale tjenester og nasjonal styring av e-helse og økt gjennomføringsevne [Rapportnummer] 7

20 Denne rapporten støtter opp om strategiområdet Nasjonal styring av e-helse og økt gjennomføring, som peker på nødvendigheten av tiltak innenfor IKT-organisering i sektor. Nasjonale e-helseløsninger er IKT-løsninger som tas i bruk på tvers av sektoren, hvor det er behov for at en eller flere offentlige virksomheter tar et helhetsansvar for sektoren, og som oppfyller kriterier knyttet til stordriftsfordeler, samfunnsverdier, fordelingshensyn og fellesgoder (jf. Rapport om IKT-organisering i helse- og omsorgssektoren (2017). De viktigste fremtidige områdene er en felles grunnmur for digitale løsninger, felles journalløsninger, styrket samhandling, legemiddelfeltet og bedre bruk av helsedata. I tillegg peker strategien på behov for styringsmodeller som gir aktørene mulighet til å delta i felles prioriteringer samt utvikling og forvaltning. Aktørene i sektoren (stat og kommune) driver i dag hver for seg et betydelig arbeid med utvikling, forvaltning og drift av e-helseløsninger. Gjennom lokale og regionale beslutninger skapes et fragmentert IKT-landskap hvor det er krevende å sikre informasjonsutveksling og samhandling på tvers av sektoren. I tillegg forholder de ulike aktørene seg til ulike styringslinjer, noe som gjør det utfordrende å få til nasjonal koordinering av IKT-utviklingen. Den statlige delen av helsesektoren styres gjennom eierstyring (blant annet Norsk Helsenett og RHF-ene). Departementets underliggende etater styres gjennom etatsstyring. I prinsippet innebærer dette at den statlige delen av helsesektoren kan styres helhetlig. I praksis er det imidlertid manglende koordinering av digitaliseringen hos aktørene. Kommunene styres av stortingsvedtak og har innenfor disse rammene lokalt selvstyre. Kommunene representerer et eget forvaltningsnivå basert på autonomi i de folkevalgte organene, innenfor rammen av lover, forskrifter og økonomiske styringsmodeller. Det er kommunene som har det overordnede ansvaret for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester til de som oppholder seg i kommunen. Fastlegene og fastlegeordningen inngår i dette ansvaret. Det finnes få mekanismer som bidrar til en koordinert innsats for digitalisering i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. KS (Kommunesektorens organisasjon) fremmer kommunenes interesser i arbeidet med å digitalisere helsesektoren. Hovedstyret i KS har vedtatt å styrke det interessepolitiske og strategiske arbeidet på digitaliseringsarbeidet, og har i tillegg til arbeid med felles utviklingstiltak for å fremme samordning og mobilisering i kommunesektoren etablert en [Rapportnummer] 8

21 styringsmodell der et digitaliseringsråd av representanter fra kommuner og fylkeskommuner (KommIT-rådet) rådgir administrerende direktør i KS i digitaliseringsspørsmål. Denne styringsmodellen er under videreutvikling, herunder for styrket samstyring og deling. Hovedstyret har videre vedtatt at KS vil medvirke til en eller flere ordninger hvor utvikling og drift av felles digitale løsninger med anvendelse i kommunal sektor blir besluttet, finansiert og gjennomført innen en nasjonal ramme og har blant annet etablert finansieringsordningen «DigiFin» med midler fra KMD, KS, fylkeskommuner og kommuner for mellomfinansiering av felles digitaliseringsinitiativ i kommunesektoren. Årlig har KS flere faste møter med Regjeringen, med temaer som kommuneøkonomi, kommunale tjenester og rammebetingelser for sektoren. Møtene ledes av kommunal- og regionalministeren. Konsultasjonsordningen med KS gir rom for en dialog mellom staten og kommunesektoren om statlige rammebetingelser og måloppnåelsen innen kommunal virksomhet. Det er gode eksempler på at det gis felles styringssignaler som sikrer at aktørene gjør felles prioriteringer. Utvikling og innføring av e-resept og kjernejournal er eksempler på dette. Felles for disse at det følger med sentral finansiering. Det er få eksempler på styring fra Storting/departementer som innebærer at aktørene skal bidra til fellesløsninger med egen finansiering. Likevel har RHF-ene i flere år bidratt med finansiering av nasjonale løsninger på eget initiativ. Dette gjelder blant annet innføring av meldingsutveksling og helsenorge.no. Realisering av helsepolitiske mål forutsetter at en nasjonal styring av e-helseområdet bør baseres på samstyring, gitt de ulike styringslinjene vi har i Norge. Nasjonal styringsmodell for e-helse er etablert for å kompensere for de adskilte styringslinjene og for å bidra til økt samordning i sektoren. Det er behov for å forsterke mekanismene for å sikre mer helhetlig styring. Styringsmodellen endrer ikke de etablerte styringslinjene fra Stortinget, regjeringen og departementer til etater, virksomheter og kommuner. Direktoratet for e-helse sin rolle i dag Direktoratet for e-helse innehar i dag både en myndighetsrolle og en rolle som leverandør til sektoren av noen nasjonale e-helseløsninger. Direktoratet skal med utgangspunkt i disse rollene og i tråd med de føringene departementet gir, bidra til at vedtatt politikk iverksettes, og at omforent strategi understøtter sektorens virksomheter på en god måte. I myndighetsrollen, slik den er beskrevet i hovedinstruksen, inngår tre roller; premissgiver, fagorgan og pådriver/ tilrettelegger. De tre rollene er nærmere beskrevet i rapporten IKTorganisering i helse- og omsorgssektoren: Som premissgiver på e-helseområdet har direktoratet ansvar for å etablere rammer og retning for utviklingen på e-helseområdet. Virkemidlene som ligger til premissgiverrollen er regulering (juridisk styring), instruksjon av enheter som forvalter e-helseløsninger (linjestyring) og finansiering gjennom disponering av årlige budsjettrammer. Som fagorgan har direktoratet ansvar for å utarbeide faglige grunnlag for beslutninger som skal tas i statsforvaltningen og sektoren. Virkemidlene som ligger til et fagorgan er å utvikle kunnskap og å kommunisere denne til relevante interessenter, eller benytte den som grunnlag for å være premissgiver på et felt. Direktoratet har også ansvar for å følge med på forhold som kan påvirke utviklingen av e-helse, herunder et ansvar for å varsle Helse- og omsorgsdepartementet om vesentlige forhold som det er viktig for departementet å kjenne til. [Rapportnummer] 9

22 Direktoratet må samarbeide med fagmiljøer i sektoren for å fylle rollen som nasjonalt fagorgan på en god måte. Som pådriver/tilrettelegger har direktoratet ansvar for å gjennomføre prosesser som bidrar til at sektorens øvrige aktører opptrer samordnet og i henhold til nasjonal e-helsestrategi, og å legge til rette for samarbeid rundt felles beslutninger og aktiviteter. Virkemidlene som ligger til denne rollen er prosesseierskap, koordinering og kommunikasjon. Nasjonal styringsmodell for e-helse er etablert for å styrke gjennomføringsevnen av IKT-utviklingen i helse- og omsorgstjenesten. (Nasjonal e-helsestrategi ). Sterkere nasjonal styring og koordinering av IKT-utviklingen i helse- og omsorgssektoren er ett av fire strategiske grep som ble trukket fram i Meld. St. 9 Én innbygger én journal ( ). Som leverandør har direktoratet ansvar for å anskaffe, utvikle og forvalte nasjonale løsninger på e-helseområdet. Norsk helsenetts oppdrag 1 i dag Norsk Helsenett SF skal innenfor rammen av nasjonal IKT-politikk ivareta nasjonale interesser knyttet til drift og utvikling av IKT-infrastruktur i helse- og omsorgssektoren, og legge til rette for, og være en pådriver for sikker og kostnadseffektiv elektronisk samhandling. Norsk Helsenett SF skal sørge for at det foreligger en hensiktsmessig og sikker infrastruktur for effektiv samhandling mellom alle deler av helse- og omsorgstjenestene, og bidra til forenkling, effektivisering og kvalitetssikring av elektroniske tjenester til beste for pasienter og befolkningen for øvrig. Foretaket skal sørge for nødvendig samordning av infrastrukturtjenestene i helsesektoren og understøtte god kommunikasjon mellom aktørene i helsetjenesten. Norsk Helsenett SF skal kjenne brukernes og sektorens behov, og sikre at aktørene i helse- og omsorgssektoren blir hørt i arbeidet med planlegging og drift av foretakets oppgaver. Dette skal skje gjennom dialog med brukere, nasjonale myndigheter, eier, helseforetak, kommuner, private tilbydere av helsetjenester, IKT-leverandører og andre sentrale interessegrupper innen helse- og omsorgssektoren. Foretaket har et ikke-økonomisk formål og har ikke til formål å skaffe staten som eier av foretaket økonomisk utbytte. Foretaket har ikke til hensikt å gå med overskudd i større utstrekning enn nødvendig for å sikre en forsvarlig drift. Nasjonal styringsmodell for e-helse Sektoren samhandler om felles initiativ gjennom den nasjonale styringsmodellen for e-helse. Modellen er utviklet gradvis siden 2010 og ble formelt etablert av direktoratet i 2016 for å sikre felles prioriteringer, styrke samordning, bidra til at e-helseløsningene som etableres samsvarer godt med behovene i sektorens virksomheter og for å oppnå raskere gjennomføring av e-helseutviklingen. Modellen har bidratt til bedre oversikt over summen av e-helsetiltak i ulike deler av helse- og omsorgssektoren og økt dialog mellom aktørene i sektoren. Modellen kompenserer for at helse- og omsorgssektoren ikke har én felles eier. Styringsmodellen er rådgivende overfor direktoratet. 1 Norsk Helsenetts vedtekter [Rapportnummer] 10

23 Nasjonal styringsmodell for e-helse inkluderer tre nasjonale utvalg (Nasjonalt e-helsestyre, NUIT og NUFA) og tre nasjonale prosesser for henholdsvis strategi, porteføljestyring og forvaltningsstyring. Utvalg, roller og ansvar i nasjonal styringsmodell er fremstilt i figur 2-1 nedenfor. Figur 2-1: Utvalg, roller og ansvar i nasjonal styringsmodell Nasjonalt e-helsestyre gir sin tilslutning til viktige strategiske beslutninger knyttet til blant annet prioriteringer, organisering og finansieringsmodeller. Møtene i ovennevnte utvalg planlegges i et årshjul, slik at saker kan behandles først i NUFA, deretter i NUIT og så Nasjonalt e-helsestyre. Nasjonal styringsmodell for e-helse inkluderer nasjonale prosesser for strategi, porteføljestyring og forvaltningsstyring, som er beskrevet i figur 2-2 nedenfor. Nasjonal arkitekturstyring er under oppbygging og inngår i de nasjonale prosessene. Prosessene sørger for felles strategisk retning for e-helse, koordinering og forankring i sektoren. De etablerte styringslinjene fra Stortinget, regjeringen og departementer endres ikke som følge av samstyring gjennom nasjonal styringsmodell. Figur 2-2: Prosesser i den nasjonale styringsmodellen Direktoratet har sekretariatsansvaret for de nasjonale utvalgene og er eier av de tre nasjonale prosessene. Prosessene sørger for felles strategisk retning for e-helse samt [Rapportnummer] 11

24 koordinering og forankring i sektoren. Gjennom denne modellen oppnår man transparens slik at alle er informert om hva det jobbes med, og man får innsikt i avhengigheter og risiko. Strategiprosesssen Nasjonal strategi og handlingsplan for e-helse samler sentrale aktører på e-helseområdet om en felles utviklingsretning. Det er etablert en prosess for forvaltning av strategien - "Strategiprosessen". Strategiprosessen skal sikre at aktørene opplever strategien som relevant, aktuell og virkningsfull. Porteføljestyringsprosess I dagens modell plasseres utviklingstiltak og forvaltning i separate porteføljer. Den nasjonale porteføljestyringen dekker utviklingstiltakene, mens forvaltningsstyringen dekker tjenester som allerede er utviklet. Tiltakene i den nasjonale porteføljen er programmer og prosjekter i sektoren som understøtter den nasjonale e-helsestrategien har avhengigheter til den nasjonale e-helsestrategien er avhengig av nasjonal innsats Dette betyr at det vil være en rekke IKT-tiltak hos den enkelte aktør som ikke inngår i en nasjonal portefølje fordi disse kriteriene ikke er oppfylt. Prosjekt og programmer i nasjonal portefølje Nasjonale programmer skal ha sektorsammensatte programstyrer der interessentene er representert det opprettes også ofte referansegrupper. I disse gruppene er det bred deltakelse fra sektoren, fag- og interesseorganisasjoner og eventuelt andre sektorer. Det er utstrakt involvering av klinikere i referansegrupper og i noen tilfeller benyttes ekspertgrupper. Det benyttes også metodikk for å sikre involvering av klinikere i utviklingsarbeid. Et eksempel på hvordan sektor involveres i programmer er Helsedataprogrammet, som i tillegg til deltakelse fra sektoren har representanter fra blant annet Norges forskningsråd, Statistisk sentralbyrå og NHO i styringsgruppen. Dette programmet har også en bredt sammensatt referansegruppe, og det er etablert fem ekspertgrupper. Styringsgruppene har reell innflytelse og er i praksis en viktig del av styringsmodellen for gjennomføring av nasjonale tiltak. Et annet eksempel er programmet Felles Infrastruktur og Arkitektur (FIA) med mange interessenter i både kommuner/ks i primærhelsetjenesten og i de regionale helseforetakene i spesialisthelsetjenesten. Styringsmodellen for programmet har et programstyre med de mest sentrale interessentene i sektor. Programstyret er ansvarlig for å beslutte FIA sin styringsdokumentasjon og påse at programmet gjennomføres i henhold til denne. Programstyret skal prioritere tiltakene i programmet, gjøre avgrensninger og følge opp med hensyn til økonomi, kvalitet, risiko og fremdrift i prosjektene. [Rapportnummer] 12

25 Forvaltningsstyring av nasjonale e-helseløsninger Viktige funksjoner for samhandling med og involvering av aktørene for utvikling og forvaltning av nasjonale løsninger er etablert. Nasjonale løsninger bør styres gjennom sektorsammensatte produktstyrer. Produktstyrer anbefaler målbilde og veikart, prioriterer større endringsbehov og foreslår nye prosjekter til nasjonal e-helseportefølje. I dag er det etablert to produktstyrer, et for e-helsestandarder og et for Helsenorge. Den nasjonale forvaltningsstyringsprosessen er under utvikling og skal etableres. Behov for endring Til tross for høy aktivitet og dagens etablerte styringsmekanismer er det slik at gjennomføringsevnen og effektiviteten i arbeidet med digitalisering av helse- og omsorgssektoren er for lav i forhold til ambisjon og behov. De ulike styrings- og finansieringsmodellene som benyttes i dag gir ikke tilstrekkelig samordning og felles prioriteringer. Både Styrket gjennomføringsevne for IKT-utvikling i helse- og omsorgstjenesten (2015), IKT-organisering i helse- og omsorgssektoren (2017), Finansieringsmodeller for nasjonale e-helsetiltak (2017) og Nasjonal e-helsestrategi og mål (2017) understreker mangel på styring, samordning og finansielle virkemidler som bygger opp under ambisjonsnivået. Det er særlig to utfordringer: Lav gjennomføringsevne: Dagens styringsmodell gir for lav gjennomføringsevne med begrenset koordinert utvikling av IKT i helse- og omsorgstjenesten. Styringsmodellen mangler mekanismer for å sikre optimal felles porteføljestyring av sektorovergripende IKT-tiltak. Det mangler også sentrale finansielle virkemidler til å kunne gjøre helhetlige investeringer i felles nasjonale tiltak. Lav utnyttelse av stordriftsfordeler: Dagens organisering av IKT-funksjonene i sektoren utnytter i liten grad potensialet i stordrift og realiserer for få synergier ved anskaffelser, drift, forvaltning og utvikling av løsninger. Det konkurreres om begrenset IKTkompetanse, hvilket gjør organiseringen sårbar med hensyn til dekning av fremtidig kompetansebehov. Det konkurreres også om knappe investeringsmidler. Innenfor RHFene er det en økende grad av konsolideringer, og kommunene søker på stadig flere områder samarbeid. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på risikoen på stordriftsulemper dersom prosjekter eller tjenester blir for omfattende og komplekse. For å understøtte helsepolitiske mål og gi effektive digitale løsninger for helsesektoren og pasienten, er det behov for en ny e-helseorganisering som; Gir et hensiktsmessig omfang og en riktig innretning på nasjonale e-helseløsninger. Danner rammebetingelser som muliggjør stabil og innovativ leveranse av nasjonale e-helseløsninger. Understøtter en kostnadseffektiv oppgaveløsning der det som kan løses nasjonalt, løses nasjonalt Behov for samt mål og krav knyttet til ny e-helseorganisering er ytterligere dokumentert i vedlegg 1. [Rapportnummer] 13

26 3 Hovedinnretning i ny e-helseorganisering Direktoratet for e-helse og Norsk Helsenetts anbefaling om ny e-helseorganisering består av tre hovedelementer som sammen utgjør en helhet: Figur 3-1: Tre sentrale elementer i innretningen av ny organisering Her gjengis kort hovedinnretningen på anbefalingen og dette beskrives mer detaljert i senere kapitler. Videreutvikling av etablerte styringsmodeller til helhetlig samstyrings- og eierstyringsmodeller på e-helseområdet skal sikre økt samordning og koordinering av innsatsen på e-helseområdet gjennom sterkere styring, felles prosesser, omforente beslutninger og prioriteringer. Styringsmodellene skal sikre aktørene i sektoren sterk innflytelse på utviklingen av porteføljen av nasjonale og felles e-helsetjenester Nye finansieringsmodeller skal bidra til bærekraftige og mer forutsigbare ordninger med gode sammenhenger mellom oppgaver, beslutninger, prioriteringer, gevinster og økonomisk ansvar. Ny organisering skal bidra til økt leveransekraft, tydelig ansvars- og oppgavefordeling. Dette vil understøtte videreutvikling av en sterkere myndighetsrolle, og etableringen av en nasjonal tjenesteleverandør som ved utstrakt bruk av markedet, skal sørge for gode og kostnadseffektive e-helsetjenester og underliggende infrastruktur til innbyggere, pasienter og helsepersonell. Tjenesteleverandøren skal kunne tåle en sammenligning med aktører IT-aktører, både når det gjelder kvalitet og effektivitet. [Rapportnummer] 14

27 Behov for mer samordning og styring skal ikke gå på bekostning av behovet for å utvikle digitale løsninger og tjenester så nært innbyggere, pasienter og helsepersonell som mulig. Fokus på brukers behov, etablerte prosjektmodeller og tjenesteutvikling "ute i" tjenesten er avgjørende for å lykkes med digitalisering. Formaliserte styrings- og finansieringsmodeller i kombinasjon med styrket myndighetsrolle og etablering av en nasjonal tjenesteleverandør vil bidra til å styrke fundamentet for å levere målrettede og effektive e-helseløsninger til pasientens beste i årene som kommer. I det videre beskrives anbefalinger for hvert av de tre hovedelementene: Anbefalte modeller for styring (kapittel 4) og finansiering av nasjonale e-helseløsninger (kapittel 5), samt for organisering (kapittel 6), herunder videreutvikling av rollen til direktoratet, samt anbefalt forretningsmodell for en ny nasjonal tjenesteleverandør. Forretningsmodell for en nasjonal tjenesteleverandør omfatter beskrivelse av hva som er oppdraget til tjenesteleverandøren, hva den skal levere til hvem, og hvordan den skal organiseres. Det er gjennomført vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser av opprettelse av tjenesteleverandøren, herunder vurdering av budsjettmessige konsekvenser (kapittel 7). Gjennomføringsrisiko knyttet til tiltaket er vurdert (kapittel 8) og det gis en oversikt over videre arbeidsoppgaver (kapittel 9). Til slutt i dokumentet gis en oversikt over begreper som er anvendt i rapporten og innholdet i disse samt en samlet oversikt over vedlegg til dokumentet. [Rapportnummer] 15

28 4 Styring av e-helse Det er en kritisk suksessfaktor at både den statlige og den kommunale delen av helse- og omsorgstjenesten, som bruker og betaler for de nasjonale e-helseløsningene, gis reell innflytelse på utviklingen i den nasjonale e-helseporteføljen og på hvordan en fremtidig nasjonal tjenesteleverandør skal styres. For å sikre en helhetlig og koordinert utvikling av e-helsestyringen anbefales det en utvikling langs tre styringsmekanismer, den etablerte og formelle eierstyringen og selskapsledelsen og den nasjonale styringsmodellen: 1. Eierstyring: Helse- og omsorgsdepartementet vil eie den nasjonale tjenesteleverandøren (statsforetak), utforme dennes vedtekter, årlige oppdragsdokumenter og foreta den løpende eierstyringen. Som del av denne eierstyringen vil departementet utnevne et selskapsstyre med styremedlemmer fra aktører i sektoren (KS, kommuner, RHF-er, fastleger) og andre med erfaring og kompetanse som er viktig for selskapet (f.eks. fra IT-industrien). Kapittel 4.1 gir en nærmere beskrivelse av eierstyringen. 2. Selskapsledelse (styret og daglig leder): Den forretningsmessige ledelsen av selskapet og ansvaret for denne ligger hos styret og daglig leder. Selskapsstyret beslutter på overordnet nivå hvordan tjenesteleverandøren skal utføre sine oppgaver (f.eks. organisering, effektivitet, bruk av markedet, osv.). Deltakelse i styret vil sikre sektoren løpende innflytelse innenfor styrets mandat, og derigjennom oppfølging av at selskapet etterlever fastsatte vedtekter. Slik får sektoren også adgang til å føre kontroll av tjenesteleverandørens utøvelse av eieroppdraget, påvirke effektiviseringskrav og hvordan eierstyringen utøves overfor selskapet. Kapittel 4.2 beskriver selskapsledelsens rolle og ansvar. 3. Samstyring: Samstyring skjer i hovedsak gjennom nasjonal styringsmodell, nasjonal løsningsstyring og program-/prosjektstyring. Samstyringen håndterer de nasjonale prosessene for strategi, forvaltnings- og porteføljestyring og gir aktørene i sektoren (KS, kommunene, RHF-ene, osv.) mulighet til å påvirke prioritering og nivå for hva en tjenesteleverandør skal levere. Kapittel 4.3 beskriver anbefalt videreutvikling av nasjonal styringsmodell og samstyringen. I dagens modell er det ingen formelle prosesser som kan ivareta behovet for å konsultere kommunesektoren, før oppdragsbrev utarbeides og oversendes. Kommunene mangler dermed en mulighet for å utøve innflytelse før departementet beslutter oppdragene til den nasjonale tjenesteleverandøren. Direktoratet og Nasjonalt Helsenett anbefaler at samstyringen og eierstyringen kobles sammen ved at det etableres en formell struktur hvor Helse- og omsorgsdepartementet konsulterer KS i forbindelse med utarbeidelsen av de årlige oppdragsdokumentene for tjenesteleverandøren. Mekanismen bør reguleres i lov eller forskrift. Alternativt kan det inngås en formell avtale mellom staten og KS. KS gis på denne måten en tilstrekkelig autoritativ rolle i dialogen med Helse- og omsorgsdepartementet på vegne av kommunesektoren. Mekanismen sikrer at samstyringen i større grad henger [Rapportnummer] 16

29 sammen med de etablerte styringslinjene. Direktoratet for e-helse har ansvar for å bringe signaler og resultater fra nasjonal styringsmodell inn i prosessen gjennom dialog med Helseog omsorgsdepartementet, jamfør kap Modellen forutsetter i sin tur at samstyring innad i kommunesektoren utvikler seg i en retning hvor KS kan tale på vegne av kommunene i strategiske digitaliseringsspørsmål på helse- og omsorgsfeltet. Dette er prosesser og initiativer som er i gang (Komm-IT mv.), der ikke minst kompetansemiljøene i de store byene spiller en vesentlig rolle. Men samhandlings- og samstyringsmodeller internt i kommunesektoren må videreutvikles og eventuelle fullmakter til KS på området må formelt besluttes av KS styrende organer/landstinget i KS. Kapittel 4.4 gir en oppsummering av kommunal sektors innflytelse i styringen av e-helse. 4.1 Eierstyring Eierstyringen skal sørge for at tjenesteleverandøren forvaltes ut fra eiernes og selskapets interesser og innenfor rammen av lov, selskapets vedtekter og andre vedtak fra foretaksmøte. Statsforetaksformen og andre organisasjonsformene som brukes for statens selskaper, bygger på en klar rollefordeling mellom eieren og selskapsledelsen (styret og daglig leder). Eierstyringen skal ivaretas gjennom foretaksmøte. I loven om statsforetak er det presisert at departementets myndighet i foretaket ikke kan utøves utenom foretaksmøtet. Sammenlignet med forvaltningsorganer, vil statsrådens ansvar derfor være begrenset til å gjelde forvaltningen av de statlige eierinteressene. Departementet har ansvaret for å fastsette overordnete mål og strategier, foreslå finansielle rammer, avkastningskrav og utbytte, bestemme (evt. foreslå ved oppnevning i statsråd) styresammensetning, fastsette vedtekter og styreinstruks. Anbefalingen fra samstyringen (kapittel 4.3) vil formaliseres som tjenesteleverandørens oppdragsportefølje og inntektsbudsjett, og være en del av eierstyringen gjennom det årlige oppdragsdokument fra Helse- og omsorgsdepartementet til tjenesteleverandøren. Kommunene kan sikres innflytelse på denne prosessen gjennom at KS får en tilstrekkelig autoritativ rolle i dialogen med Helse- og omsorgsdepartementet. Tjenesteleverandøren er avhengig av tydelig styring og regulering for å motvirke utfordringene som ligger i monopolrollen. Eier bør påse at tjenesteleverandørens vedtekter inneholder en beskrivelse av selskapets mål og virksomhet som tydeliggjør tjenesteleverandørens samfunnsoppdrag og kjerneoppgaver relatert til kriterier som stordriftsfordeler, samfunnsverdier, fordelingshensyn og fellesgoder. Det årlige oppdragsdokumentet fra departementet til tjenesteleverandøren må være i henhold til samfunnsoppdraget og kan eventuelt også inneholde overordnede effektiviseringsmål. E-helseområdet generelt bør i større grad integreres i eierstyringen i den statlige delen av sektoren. Direktoratet for e-helse og andre kan bidra med utredninger og analyser som kan utgjøre faglige grunnlag for beslutninger i formelle styringslinjer. Eksempler på dette er faglige innspill i forberedelsen av foretaksmøter og oppdragsdokument til de regionale helseforetakene. Konkrete krav kan inkluderes i foretaksprotokollene. Direktoratet for e-helse sin hovedinstruks bør gjennomgås og utvides, slik at direktoratets rolle som fagorgan tydeliggjøres når det gjelder å gi innspill til departementets ordinære linjestyring. [Rapportnummer] 17

30 4.2 Selskapsledelse Den forretningsmessige ledelsen av selskapet og ansvaret for denne ligger hos styret og daglig leder. Det følger av bestemmelsene i lovverket at styrets hovedoppgaver er å stå for den overordnete ledelsen av selskapets virksomhet og å føre tilsyn med den daglige ledelsen. Styret skal utarbeide budsjetter, mål og strategier for realiseringen av selskapets vedtektsbestemte formål og andre krav foretaksmøtet har satt til virksomheten. Det skal også sørge for at selskapets virksomhet er forsvarlig organisert, holde seg orientert om selskapets finansielle stilling og se til at selskapet har en hensiktsmessig kapitalstruktur, med en forsvarlig egenkapital og likviditet. Tjenesteleverandørens styremedlemmer er selskapets og eiers tillitsvalgte. De skal ivareta selskapets interesser. F.eks. vil en styresammensetning som reflekterer sektorens brukere eller interessegrupper ikke bety at styremedlemmer primært skal ivareta spesifikke aktørers eller gruppers interesser. Styremedlemmer skal bidra med kunnskap, kompetanse og erfaring som er viktig for selskapet. Styret og styremedlemmene bør komplettere kunnskap og ressurser som ledelsen har, men også ha kunnskap som gjør at de kan kontrollere ledelsen. Kunnskap og erfaring fra helse- og omsorgsektoren samt kompetanse og erfaring fra IT- og programvarevirksomhet vil være avgjørende for en effektiv eierstyring. For å redusere risiko for at tjenesteleverandøren mottar motstridene styringssignaler vil selskapsledelsen beslutte hvordan tjenesteleverandøren skal utfører sine oppgaver (organisering, effektivitet, bruk av markedet osv.), mens samstyringen anbefaler hva tjenesteleverandøren skal levere og hvor mye dette vil koste. Selskapsstyret får en viktig rolle i å følge opp at selskapet leverer i henhold til vedtekter og oppdragsbrev. Styret er ansvarlig for å fastsette tydelige mål for selskapet og bør implementere incentivordninger som støtter opp om samfunnsansvaret til tjenesteleverandøren. Incentiver bør knyttes til leveranse på kjerneoppgaver og aktiv bruk av markedet (sourcing) for å unngå at tjenesteleverandøren utvikler løsninger som markedet allerede tilbyr. Selskapsstyret bør, gjennom mål, budsjetter og incentiver, sikre at tjenesteleverandøren har et tett samarbeid med andre IKT-leverandører i sektoren slik at oppgaver ikke dubleres. Styret kan i tillegg måle ledelsen på resultater fra liknende organisasjoner og bransjestandarder (benchmarking), samt analyser av kundetilfredshet. Benchmarking innebærer at tjenester og prosesser sammenlignes med relevante aktører, med fokus på nøkkeltall som pris, kostnadsnivå og kvalitet, men også med hensyn til prosesseffektivitet eller modenhet. Benchmarking kan bidra til en mer objektiv vurdering av resultater, økt fokus på årsak/ virkningsforhold, kontinuerlig forbedring, synliggjøring av utfordringer/ forbedringspotensialer, identifisering av bedre arbeidsprosesser og iverksetting av forbedringstiltak (f.eks. prosessforbedringer, teknologioppgraderinger). Kundeundersøkelser og tilknyttede incentivordninger vil kunne bidra til at tjenesteleverandøren fokuserer på det som er viktigst for kundene og kan bidra til å motvirke leveranse av ineffektive tjenester. Styret bør også engasjere seg i utviklingen av tjenesteleverandørens ledelse, kultur og intellektuelle kapital; F.eks. ved å sikre at selskapet skaffer seg, utvikler og beholder viktige medarbeidere, samt utvikler nødvendig modenhet til å oppfylle sine samfunnsoppgaver med ønsket kvalitet og effektivitet. [Rapportnummer] 18

31 4.3 Samstyring av innholdet i e-helseutvikling Samstyring av innholdet i e-helseutviklingen skjer gjennom nasjonal styringsmodell, med bruk av de tre nasjonale prosessene og de tre nasjonale utvalgene. De nasjonale prosessene må videreutvikles og profesjonaliseres. Det må stilles økte krav til metodebruk, utredninger og informasjonsgrunnlag, for å bedre kvaliteten i saksunderlagene før beslutning om nye initiativ tas. Samfunnsøkonomiske analyser, inklusive kost-nytte vurderinger, og systematisk arbeid med gevinststyring må ligge til grunn og følges opp. Nye tiltak som foreslås skal alltid inneholde anslag på gevinster, levetidskostnader, inkludert kostnader til utvikling, innføring, forvaltning og drift, samt forslag til på hvordan kostnadene skal fordeles. Eksempel på minimumskrav til beslutningsunderlag fra aktørene er dokumenterte konseptvurderinger og formell prosjektstyringsdokumentasjon, inkl. oppdatert prosjektbegrunnelse. Difis prosjektveiviser med en fase-til-fase tilnærming og prinsipper for god prosjektstyring iht. beste praksis må følges. Det anbefales at nasjonal styringsmodell videreutvikles gjennom å: 1. Styrke koblingen mellom sektorens prioriteringer, statsbudsjettprosesser og Helse- og omsorgsdepartementets styringsmekanismer 2. Samle programmene, prosjektene og forvaltningen av nasjonale løsninger i én felles porteføljeoversikt 3. Øke graden av formalisert samstyring gjennom nasjonal styringsmodell 4. Styrke program-, prosjekt- og produkteierstyring Nedenfor beskrives de fire grepene for å videreutvikle dagens styringsmodell Styrke koblingen mellom sektorens prioriteringer, statsbudsjettprosesser og Helse- og omsorgsdepartementets styringsmekanismer De tre nasjonale prosessene skal følge årshjul for møter i de tre utvalgene i nasjonal styringsmodell. Figuren nedenfor illustrerer årshjulet for nasjonal styringsmodell, med koblinger mellom den nasjonale porteføljestyringsprosessen og prosessen for statsbudsjettet. [Rapportnummer] 19

32 Figur 4-1: Årshjulet for planlegging og prioritering av portefølje Møtene i nasjonale utvalg håndterer i parallell årlig strategiprosess og anbefaling til store satsingsforslag. Årlige budsjettprosesser, store satsinger og nasjonal porteføljestyringsprosess må ses i sammenheng. I januar sonderer Direktoratet for e-helse med Helse- og omsorgsdepartementet. Helseog omsorgsdepartementet bør deretter ha en dialog med KS, som også må skje tidlig på året. Deretter benytter direktoratet den nasjonale styringsmodellen for å få helse- og omsorgssektorens anbefaling til prioriteringer. I løpet av mai skal direktoratet oversende innstilling om prioriteringer til departementet. Eventuell uenighet i sektoren skal fremgå av innstillingen. I løpet av høsten avslutter direktoratet arbeid med innspill til satsningsforslag, samfinansiering og prioriteringer, og oversender departementet. Før oversendelse skal E-helsestyret ha gitt sin tilslutning til forslagene. Ved uenighet i E-helsestyret, se kap Arbeidet direktoratet har med å planlegge neste års portefølje sammen med helse- og omsorgssektoren, bør starte ca. tre måneder tidligere enn i dag. Årsmøteplanen for de nasjonale utvalgene skal tilpasses frister for tekst og tall som Helse- og omsorgsdepartementet setter i budsjettprosessen, samt budsjettprosesser i henholdsvis regionale helseforetak og kommunesektoren. I dialogen med aktørene skal det både foreslås et nivå på obligatorisk samfinansiering, forslag til satsningsforslag og overordnende prioriteringer innenfor antatte rammer, herunder krav til prioriteringer i tjenesteleverandørens virksomhet. [Rapportnummer] 20

33 Oppfølgingen av eventuelle satsningsforslag vil være Helse- og omsorgsdepartementets ansvar. Det er behov for at departementet tar en sterkere rolle i arbeidet med helhetlige prioriteringer og tilhørende finansiering, basert på samstyringsmodellen Direktoratet for e-helse skal understøtte dette ansvaret. Den nasjonale porteføljestyringsprosessen skal sørge for at Helse- og omsorgsdepartementet tidsnok får informasjon om hvilke nasjonale e-helsetiltak de nasjonale utvalgene mener er de viktigste å prioritere for etater, virksomheter og kommuner for kommende budsjettår. Herunder departementets utarbeidelse av de årlige oppdragsdokumentene til den nye nasjonale tjenesteleverandøren. Helse- og omsorgsdepartementet kan på denne måten, gjennom statsbudsjettet og oppdrags- og tildelingsbrev, sikre at tiltak i den nasjonale porteføljen gjenspeiles i formelle styringsdokumenter i sin etats- og eierstyring. For tverrsektorielt samarbeid er det viktig at Helse- og omsorgsdepartementet sikrer forankring med Kunnskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet (Difi) og Arbeids- og sosialdepartementet (NAV) med flere. Den nye foreslåtte prosessen gir aktørene innflytelse på nivået på aktiviteter og finansering. Den innebærer i praksis en toårig planleggingsprosess. Dette er nødvendig for å få med alle aktører i nasjonale satsninger. Styringsmodellen er avhengig av noen grunnleggende premisser. Direktoratet for e-helse er av den oppfatning at Helse- og omsorgsdepartementet bær legge strategisk føringer, men overlate til nasjonal styringsmodell å utforme konkrete tiltak som kan inngå i porteføljen. Dette kan gjennomføres ved å legge overordnede føringer innledningsvis i den årlige porteføljeprosessen og gjennom statsbudsjettet. I noen tilfeller vil det være naturlig med klare føringer på spesielt prioriterte politiske saker Samle programmer, prosjekter og forvaltningsaktiviteter i en felles nasjonal porteføljeoversikt I dagens modell plasseres utviklingstiltak og forvaltning i separate porteføljer. Den nasjonale porteføljestyringen dekker utviklingstiltakene, mens forvaltningsstyringen dekker tjenester som allerede er utviklet. Et eksempel på dette er at større prosjekter som DIS (digitale innbyggertjenester i spesialisthelsetjenesten) på helsenorge.no håndteres som et eget tiltak og inngår som del av nasjonal prosjektportefølje, mens mindre forvaltningstiltak håndteres av produktstyret. Den nasjonale porteføljen består av en andel utviklingstiltak hvor der er reell samstyring. Den andre delen er tiltak som aktørene selv eier og styrer, men som inngår i en helhet for vurdering av strategioppnåelse, avhengigheter og gevinster. Hvilke nasjonale løsninger som skal inngå i tjenesteleverandørens portefølje må vurderes nærmere og kan endre seg over tid. Som et utgangspunkt anbefales det at leveranseoppgavene og løsningene som i dag tilligger Norsk Helsenett og Direktoratet for e-helse utgjør tjenesteleverandørens portefølje ved etablering. Det må imidlertid gjøres en vurdering av de løsninger og tjenester som i dag leveres av Norsk Helsenett og direktoratet, opp mot [Rapportnummer] 21

34 kriterier for hva som skal utgjøre nasjonale løsninger. Det må også vurderes om leveransemodellene er i henhold til statsstøtteregelverket. En slik gjennomgang vil avdekke om deler av porteføljen bør forvaltes av andre aktører enn nasjonal tjenesteleverandør, og om det er nødvendig å håndtere enkelte løsninger regnskapsmessig adskilt fra resten for å oppfylle statsstøtteregelverket. De nasjonale prosessene for porteføljestyring og forvaltningsstyring videreføres som to prosesser i den nasjonale styringsmodellen. Det er imidlertid behov for å se de totale utviklings-, drifts-, forvaltnings- og vedlikeholdskostnadene samlet i én felles oversikt. Dette er avgjørende for å få et helhetlig kostnadsbilde og for å kunne gjøre riktige prioriteringer. Herunder bør løpende og eventuelle nye drifts-, forvaltnings- og vedlikeholdskostnader som skal faktureres kundene av løsningen (sektor) synliggjøres, jf. kapittel 5 om finansieringsmodeller. Informasjon om kostnadsnivå på forvaltning som helhet (og ikke bare per løsning) må fremkomme. Styringsmodellen gir også muligheter for at eventuelle uenigheter i produktstyrene kan beskrives og presenteres. Tiltak for videreutvikling vil legges inn i oversikten og prioriteres på lik linje med øvrige tiltak i porteføljen. Dersom disse tiltakene prioriteres inn vil rammen for forvaltning måtte ta høyde for tilhørende økte drifts- og forvaltningskostnader og håndteres videre i produktstyret Øke graden av formalisert samstyring gjennom nasjonal styringsmodell En økt grad av formalisering forutsetter justering av mandatene for de nasjonale utvalgene, samt bruk av økonomiske og juridiske virkemidler. Eksempel her er oppfølging av rapporten IKT-organisering i helse- og omsorgssektoren om å utvikle og ta i bruk juridiske virkemidler, jf. notat om endringer i IKT-forskriften oversendt i april 2018, levert på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet. Styringsmodellen anbefales videreutviklet slik at nasjonal styringsmodell blir et overordnet og strategisk porteføljestyre for den delen av den nasjonale porteføljen som tjenesteleverandøren er involvert i. Her kan Nasjonalt e-helsestyre, i kraft av sin rolle som porteføljestyre, starte og stanse initiativer - og prioritere mellom disse. Også oppgaver som samfinansieres av flere aktører skal samstyres etter denne modellen. Oppdrag som samfinansieres og/eller skal løses av tjenesteleverandøren skal behandles i denne samstyringsmodellen, uavhengig av hvordan disse er finansiert eller hvem som har tatt initiativet. Mindre relaterte oppdrag og oppgaver bør slås sammen hvis mulig, slik at den taktiske styringen i størst mulig grad skjer i program-, prosjekt- og produktstyrer. Særskilt om KS sin rolle i nasjonal styringsmodell I dag er KS og representanter fra et mindre utvalg kommuner samt fastlege medlemmer i Nasjonalt e-helsestyre. Representantene fra kommunesektoren er oppnevnt av KS i kraft av sin funksjon/rolle og kompetanse, men representerer formelt sett seg selv, og har ikke et mandat til å fatte bindende vedtak for verken egen kommune eller landets kommuner. KS og kommunesektoren har pågående prosesser og initiativer for å få til en tydeligere samstyring innad i kommunesektoren på digitaliseringsfeltet. [Rapportnummer] 22

35 Direktoratet mener det er ønskelig at KS gis et mer formelt mandat/formell posisjon til å kunne fatte beslutninger på vegne av kommunene på digitaliseringsfeltet. Det er tydelig behov for at kommunene i økende grad samarbeider på digitalisering, for eksempel innenfor velferdsteknologi og på felles elektronisk pasientjournal. En mer formell posisjon vil også gi kommunerepresentantene inklusiv KS en sterkere og tydeligere stemme i Nasjonalt e-helsestyre hvor porteføljeprioriteringer og kostnadsnivåer skal drøftes og anbefales. Dette har igjen stor betydning for tjenesteleverandørens oppgaveportefølje og prissystem. Ved uenighet om prioriteringer i Nasjonalt e-helsestyre Dersom Nasjonalt e-helsestyre ikke blir enige om prioritering eller fastsettelse av overordnede rammer, legger direktoratet frem en anbefaling til Helse- og omsorgsdepartementet. I anbefalingen skal synspunkter fra diskusjonen fremgå. Helse- og omsorgsdepartementet vil drøfte saker som angår kommunene med KS når dette er aktuelt. Direktoratet vil normalt gi en anbefaling i tråd med E-helsestyrets anbefaling. Direktoratet for e-helses anbefaling kan avvike fra vedtak i E-helsestyret av ulike årsaker: Konsensus oppnås ikke etter grundig forankringsprosess. For å unngå stopp i prosessen vil da direktoratet etter grundig prosessering gi en faglig begrunnet anbefaling og redegjøre for uenigheten i E-helsestyret. Uenighet mellom de kommunale og de statlige aktørene på grunn av interessekonflikt. For å unngå stopp i prosessen vil da direktoratet etter grundig prosessering gi en faglig begrunnet anbefaling og redegjøre for uenigheten i E-helsestyret. Der hvor minst én aktør ikke er enig, må direktoratet som del av sitt ansvar likevel gi en anbefaling for at man kan komme videre. Uenigheten dokumenteres. Den endelige innstillingen som oversendes departementet må alltid inneholde en balansert framstilling, med en anbefaling fra direktoratet. Direktoratet vil søke begrunnede, balanserte og transparente prosesser. Helse- og omsorgsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet må ved uenighet i prioritering ta endelig beslutning. Justering av kategoriene som tiltakene prioriteres etter De fire prioriteringskategoriene som tiltakene i nasjonal portefølje prioriteres etter, utvides med én ny kategori; tiltak med høy grad av strategisk tilknytning - men som mangler finansiering (se kategori nr. 3 i figur nedenfor). Prioriteringskategoriene støtter helse- og omsorgssektoren i prosessen med å prioritere de rette tiltakene. Etter å ha gjennomført prioritering, vil det kunne være prosjekter som vurderes med høy grad av strategisk tilknytning, høy nytteverdi og akseptabel risiko, men som likevel ikke prioriteres på grunn av manglende finansiering. Et ønsket tiltak som mangler finansiering kan drøftes i forbindelse med samfinansiering eller satsningsforslag. I Figur 4-2 benyttes begrepet «prosjekter», men prioriteringskategoriene vil også gjelde for forvaltningstiltak. [Rapportnummer] 23

36 Prioriterte prosjekter for gjennomføring 2018 Prosjekter utsettes, eller gjennomføres med redusert omfang 2018 Prosjekter gjennomføres ikke Prosjekter som er myndighetspålagte med øremerkede midler i 2018 Forvaltning av nasjonale e-helseløsninger Prosjekter som vurderes med høy grad av strategisk tilknytning, høy nytteverdi og akseptabel risiko med finansiering etter felles prioritering Prosjekter som vurderes med høy grad av strategisk tilknytning, høy nytteverdi og akseptabel risiko - men mangler finansiering Prosjekter som vurderes med høy grad av strategisk tilknytning, men uklar nytteverdi og høy risiko Prosjekter som vurderes å ha lav strategisk tilknytning, eller å ha lav nytteverdi og høy risiko selv om den strategiske tilknytningen er høy Figur 4-2: Anbefalte prioriteringskategorier Styrke program-, prosjekt- og produkteierstyring Alle programmer, prosjekter og produkter/løsninger som tjenesteleverandøren leverer eller som samfinansieres skal ha relevante sektorsammensatte styrer (henholdsvis program-, prosjekt- eller produktstyrer). Med mindre særskilte forhold tilsier noe annet, skal direktoratet og tjenesteleverandøren være representert i alle styrer som inngår i samstyringen. [Rapportnummer] 24

37 Det må være tydelig definerte løsningseiere for nasjonale løsninger. Forvaltningsmodeller og produktstyrer for nasjonale løsninger bør videreutvikles og gjelde for alle løsningsområder. Forvaltningen av de nasjonale løsningene må henge sammen med den nasjonale forvaltningsstyringsprosessen som skal etableres, som del av den nasjonale styringsmodellen. Aktører i sektor kan gjennom deltakelse i produkt-, program-, prosjektstyrer påvirke prioriteringer innenfor overordnede rammer gitt av porteføljestyret (Nasjonalt e-helsestyre). Sektors behov for forvaltning håndteres gjennom løpende prioritering innenfor gitte rammer i produktstyret. Modellen med sektorsammensatte produktstyrer og programstyrer og ønskes videreført og styrket. Løsningseier En løsningseier har overordnet ansvar for en nasjonal løsning, med myndighet til å beslutte endringer i løsningen innenfor gitte rammer. Løsningseier skal ta ansvar for den nasjonale løsningen på vegne av sektoren og, sammen med sektoren, bestemmer hva som skal leveres gjennom god forankring. Løsningseier skal angi strategisk retning for løsningen, eksempelvis gjennom løsningsstrategier og hvordan løsningen kan utvikle seg til å bli et økosystem for digitale tjenester. Løsningseiere kan være ledere av produktstyrer. I dag er Direktoratet for e-helse for eksempel løsningseier for e-resept og Helsenorge. Andre aktører i sektoren kan også fungere som løsningseiere for utvalgte løsninger. Ved uenighet i produkt- eller programstyrer, eller ved behov for beslutninger ut over dette nivåets mandat, løftes diskusjonen opp gjennom de nasjonale prosessene i nasjonal styringsmodell. Nasjonal styringsmodell gir direktoratet og aktørene i helse- og omsorgssektoren mulighet til å se sektorens behov samlet. Det å prioritere mellom ulike behov gir størst samlet verdi for sektoren og samfunnet. Samstyringsmodellen balanserer slik behovet for sektorinnflytelse med behovet for effektive beslutningsprosesser. 4.4 Nærmere om kommunal sektors innflytelse En nasjonal tjenesteleverandør skal levere et bredt spekter av løsninger, produkter og tjenester hvor kommunene, sammen med private og statlige aktører, vil utgjøre de største brukergruppene og betalerne (kundene). I tilfeller der kommunene er kunder av private leverandører som konkurrerer i et marked, kan de bruke kundemakten ved å skifte ut leverandør eller forhandle om betingelser og rammevilkår. I en situasjon der en nasjonal statlig leverandør gis et leveranseansvar, må denne kundemakten ivaretas på andre måter. Det er tre måter å ivareta kommunenes innflytelse på: I forbindelse med etableringen av tjenesteleverandøren anbefaler Direktoratet for e-helse og Norsk Helsenett at det gjennom lov eller forskrift etableres en formell struktur hvor Helse- og omsorgsdepartementet konsulterer KS i forbindelse med utarbeidelsen av de [Rapportnummer] 25

38 årlige oppdragsdokumentene for tjenesteleverandøren. KS gis på denne måten en tilstrekkelig autoritativ rolle i dialogen med Helse- og omsorgsdepartementet. Denne mekanismen bør reguleres i lov eller forskrift. Alternativt kan det inngås en formell avtale mellom staten og KS. Gjennom samstyringen i den nasjonale styringsmodellen: Innflytelse gjennom en forsterket nasjonal styringsmodell, hvor Nasjonalt e-helsestyre er øverste prioriteringsorgan, og hvor NUFA og NUIT og de nasjonale prosessene inngår. Dette gir kommunene mulighet for å påvirke prioritering og nivå for hva en tjenesteleverandør skal levere. Selskapsstyring: KS og kommunesektoren (og RHF-er, fastleger og andre interessenter) utnevnes til å sitte i tjenesteleverandørens styre. Dette er en mekanisme for å sikre løpende innflytelse innenfor et styres mandat, og derigjennom oppfølging av at selskapet etterlever fastsatte vedtekter. Dette vil gi kommunal sektor adgang til å påvirke effektiviseringskrav og hvordan eierstyringen utøves. Modellen forutsetter i sin tur at samstyring innad i kommunesektoren utvikler seg i en retning hvor KS kan tale på vegne av kommunene i strategiske digitaliseringsspørsmål på helse- og omsorgsfeltet. Dette er prosesser og initiativer som er i gang (Komm-IT mv.), der ikke minst kompetansemiljøene i de store byene spiller en vesentlig rolle. Men samhandlings- og samstyringsmodeller internt i kommunesektoren må videreutvikles og eventuelle fullmakter til KS på området må formelt besluttes av KS styrende organer/landstinget i KS. [Rapportnummer] 26

39 5 Finansieringsmodell for nasjonale e-helseløsninger Forslag til prinsipper for finansieringsmodeller for nasjonale e-helsetiltak er utredet i direktoratets rapport Finansieringsmodeller for nasjonale e-helsetiltak (2017). Sektoren ved Nasjonalt e-helsestyre sluttet seg til anbefalingene i rapporten i møte 25. oktober 2017, under forutsetning av at samstyringsmodell og medbestemmelse fra sektoren i prioriteringsog finansieringsbeslutninger tydeliggjøres. Direktoratet har i utredningen lagt til grunn de overordnede prinsippene for finansieringen av nasjonale e-helsetiltak fra denne rapporten. Prinsippene er justert noe i henhold til Helse- og omsorgsdepartementets tilbakemeldinger om hvordan det er ønskelig at operasjonaliserte finansieringsmodeller skal fungere. Dette gjelder i hovedsak anbefalinger om hvordan nasjonale utviklings- og anskaffelseskostnader skal finansieres. Forutsetningene fra Nasjonalt e-helsestyre om samstyring og involvering håndteres særskilt i kapitlet om samstyring gjennom den nasjonale styringsmodellen (se kapittel 4.3). Hovedprinsippene for finansieringsmodeller som legges til grunn er: Finansiering av myndighetsoppgaver Myndighetsoppgaver egenfinansieres gjennom bevilgninger over statsbudsjettet fra Helseog omsorgsdepartementet (årlig driftsbevilgning inkl. eventuelt satsingsforslag). Myndighetsoppgaver samsvarer med de oppgavene som tilligger direktoratet gjennom den nye organiseringen. Finansering av utføreroppgaver Utføreroppgaver knyttet til anskaffelse/utvikling av nasjonale e-helseløsninger egenfinansieres i hovedsak gjennom bevilgninger over statsbudsjettet til direktoratet (årlige bevilgninger til utviklingsformål). Sentrale midler kan suppleres med frivillig samfinansiering fra aktørene i sektor. Direktoratet bestiller årlig utvikling hos tjenesteleverandøren i henhold til prioriteringer og beslutninger i nasjonal styringsmodell, og betaler tjenesteleverandøren for de bestilte tjenestene. Utføreroppgaver knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold av nasjonale e-helseløsninger finansieres som hovedregel av sektoren, det vil si brukerne av tjenestene, gjennom årlige betalinger til tjenesteleverandøren. Utføreroppgaver knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold av nasjonale e-helseløsninger samsvarer med de ansvarsoppgavene som tilligger den nye nasjonale tjenesteleverandøren gjennom den nye organiseringen, se nærmere omtale av tjenesteleverandørens samfunnsoppdrag i kapittel Betalingen skjer enten i form av obligatorisk samfinansiering med avtalte fordelingsnøkler, eller i form av tjenesteprismodeller for tjenester som kjøpes frivillig. Obligatorisk samfinansiering innebærer en pålagt betaling. Tjenester som skal finansieres på denne måten må ha en tilhørende lov- og forskriftsfestet regulering av slike pålegg. Det kan være tilfeller hvor tjenesteleverandøren ivaretar drift, forvaltning og videreutvikling av nasjonale løsninger som understøtter Helse- og omsorgsdepartementets myndighetsrolle. Kostnadene ved disse oppgavene egenfinansieres over statsbudsjettet. [Rapportnummer] 27

40 Innføringen av ny finansieringsmodell påbegynnes fra 2020 og bør skje gradvis. Fra 2020 bør sektoren overta drifts-, forvaltnings- og vedlikeholdskostnader knyttet til E-resept, Kjernejournal og Grunndata i form av obligatorisk samfinansiering etter fordelingsnøkler. Hvilke andre løsninger som skal inngå i obligatorisk samfinansiering utredes videre, med sikte på at et endelig definert omfang kan innføres fra Det vil også bli arbeidet videre med tjenesteprismodeller for tjenester som kan kjøpes frivillig, med sikte på innføring fra Inntil nye finansieringsmodeller er fullt ut implementert opprettholdes gjeldende finansieringskilder for oppgaver som ennå ikke omfattes av nye finansieringsmodeller. For å sikre en sunn økonomisk drift i tjenesteleverandøren må aktivitetsnivået som skal finansieres til enhver tid stå i forhold til de samlede tilgjengelige økonomiske rammene. Aktørene i sektor vil gjennom de ulike styringsprosessene beskrevet i kapittel 3, ha mulighet til å sikre dette. Nivået på den obligatoriske samfinansieringen bør fastsettes i den foreslåtte styringsmodellen (se kapittel 4.2.1) inklusive formelle konsultasjonsordninger. Det endelige nivået på drifts-, forvaltnings- og vedlikeholdskostnader og fremtidig utvikling i dette, vil avhenge av innretningen på drifts-, forvaltnings- og vedlikeholdsaktiviteter fremover, samt i hvilken grad planlagt investeringsnivå realiseres. Årlige økonomiske rammer for drift, forvaltning og vedlikehold, samt for tiltak for å videreutvikle løsningene, vil bli behandlet i den nasjonale samstyringsmodellen. Veksten i drifts-, forvaltnings- og vedlikeholdskostnader som følge av ny- og videreutvikling, finansieres i sin helhet over sektorens budsjetter fra det tidspunktet hvor sektoren har overtatt finansieringsansvaret. Samfinansiering av obligatoriske løsninger bør som hovedprinsipp skje gjennom faktura fra tjenesteleverandøren til aktørene i sektoren etter omforente nøkler. Tjenesteprismodeller brukes for tjenester som er frivillige for sektoren å benytte. I tilfeller hvor tjenesteleverandøren skal utføre drift- forvaltning og videreutviklingen av løsninger som understøtter myndighetsrollen, bør betalingen til tjenesteleverandøren skje ved at tjenesteleverandøren fakturerer Direktoratet for e-helse, som i sin budsjettbevilgning har rammer for dette. [Rapportnummer] 28

41 6 Organisering Ny organisering innebærer videreutvikling av Direktoratet for e-helses myndighetsrolle og etablering av en nasjonal tjenesteleverandør. 6.1 Direktoratets fremtidige samfunnsoppdrag og rolle Direktoratet for e-helse skal sørge for strategisk styring og nasjonal koordinering på e- helseområdet. Oppdraget er å forenkle og forbedre helse- og omsorgstjenestene gjennom realisering av digitale nasjonale løsninger, i samarbeid med helseforetak, kommuner og myndigheter. Direktoratet for e-helse er et fagdirektorat på e-helseområdet og skal bidra til en forutsigbar IKT-utvikling i helse- og omsorgssektoren. Direktoratet har nasjonal myndighet og premissgiverrolle på e-helseområdet og skal være en pådriver i utviklingen av digitale tjenester i helse- og omsorgssektoren. Direktoratets myndighetsrolle må styrkes for å møte behovet i sektoren; Rollen som sektorens rådgivende fagorgan innen personvern og informasjonssikkerhet Den nasjonale rollen innen arkitektur, e-helsestandarder, kodeverk og terminologi. Pådriverrollen Følge-med rollen Nasjonal arkitekturstyring må formalisere sitt styringsgrunnlag og understøtte de øvrige nasjonale prosessene, herunder underlag i porteføljestyringsprosessen. Den nasjonale arkitekturfunksjonen i direktoratet skal være en pådriver og tilrettelegger, og sørge for at arkitekturbeslutninger som berører flere parter i sektoren tas på et godt nok grunnlag, og sees i sammenheng med øvrig nasjonalt arkitekturarbeid for å bidra til at digitale løsninger samspiller på en god måte i innbyggernes liv, jamfør Digital Agenda og nasjonal IKT-politikk. Dette forutsetter et nært samarbeid med sektoren for å avklare behov, og forankre og kommunisere styringsgrunnlaget. Helsefaglig standardisering får økt betydning gjennom digitalisering. Området krever et tett samarbeid mellom Helsedirektoratet, Direktoratet for e-helse og sektoren. Området bør utredes for å tydeliggjøre innhold, roller og ansvar. Dette bør gjøres i tett samarbeid med utviklingen av nasjonal løsning for kommunal helse- og omsorgstjeneste. Direktoratet for e-helse bør styrke sin rolle innenfor strategiområdet og innenfor samfunnsøkonomisk analyse, blant annet for å sikre at sammenstilt kunnskap og analyser i større grad kan legges til grunn for strategiske beslutninger. All myndighetsutøvelse innenfor e-helsefeltet (rollen som premissgiver, fagorgan og pådriver/tilrettelegger) vil ligge i direktoratet. Leveranseoppgaver som utvikling, forvaltning og drift vil ligge i nasjonal tjenesteleverandør. [Rapportnummer] 29

42 6.2 Forretningsmodell for tjenesteleverandøren Direktoratet og Norsk Helsenett anbefaler at det etableres en nasjonal tjenesteleverandør for e-helse, med utgangspunkt i Norsk Helsenett. Etableringen anbefales gjennomført med virkning fra 1. januar Etableringen antas å innebære overføring av om lag 200 ansatte fra Direktoratet for e-helse som arbeider med utvikling, test, forvaltning og drift av de nasjonale e-helseløsningene. Det er imidlertid knyttet usikkerhet til anslaget, og dette vil det arbeides med i videre prosess. Oppgaver og ansatte anbefales overført på samme tidspunkt. Alternative modeller kan vurderes. Dersom det besluttes å opprette en tjenesteleverandør, vil direktoratet i samarbeid med Norsk Helsenett arbeide med den praktiske implementeringen av tiltaket. Det er viktig at det gjennomføres grundige risikovurderinger med tilhørende tiltak Elementer i forretningsmodellen Anbefalt forretningsmodell for tjenesteleverandøren må ses i sammenheng med departementets, direktoratets og sektoraktørenes roller, ansvar og oppgaver, for å skape en helhetlig organisering av e-helseområdet. Forretningsmodellen besvarer fire hovedspørsmål: Tema Tjenesteleverandørens samfunnsoppdrag og oppgaver Selskapsform, eierskap og selskapsstruktur Finansiering av tjenesteleverandøren Markeder, kunder og konkurrenter: Bestiller utførerrelasjon Spørsmål Hva er tjenesteleverandørens samfunnsoppdrag og oppgaver? Hvordan må virksomheten utvikles for å kunne levere på samfunnsoppdraget i henhold til sektorens forventninger? Hvordan bør tjenesteleverandøren organiseres, hvem bør eie tjenesteleverandøren og hvordan bør virksomheten struktureres? Hvordan skal aktiviteter, oppgaver og leveranser fra tjenesteleverandøren finansieres? Hvem er tjenesteleverandørens kunder, hvordan bestiller kundene fra tjenesteleverandøren i samstyringsmodellen og hvor mange leverandører bør kunne levere på bestillinger relatert til den nasjonale porteføljen? Tjenesteleverandørens samfunnsoppdrag og oppgaver Tjenesteleverandørens samfunnsoppdrag bør være å levere helhetlige nasjonale e-helseløsninger til sektoren, pasienter og innbyggere. Helse- og omsorgsdepartementet beslutter, etter råd fra sektoren, hva som bør løses i fellesskap på nasjonalt nivå. Tjenesteleverandørens kjerneoppgaver blir å styre hvordan e-helseoppgavene bør løses, anskaffe (source) innovative tjenester i markedet, integrere og forvalte disse slik at de understøtter prosesser og verdikjeder på tvers av helse- og omsorgssektoren, og i noen grad på tvers av sektorer. [Rapportnummer] 30

43 Hvilke nasjonale løsninger som bør inngå i tjenesteleverandørens portefølje må vurderes nærmere og kan endre seg over tid. Som et utgangspunkt anbefales det at leveranseoppgavene og løsningene som i dag tilligger Norsk Helsenett og Direktoratet for e-helse utgjør tjenesteleverandørens portefølje ved etablering. Det må imidlertid gjøres en vurdering av de løsninger og tjenester som i dag leveres av Norsk Helsenett og direktoratet, opp mot kriterier for hva som bør utgjøre nasjonale løsninger. Det må også vurderes om leveransemodellene er i henhold til statsstøtteregelverket. En slik gjennomgang vil avdekke om deler av porteføljen bør forvaltes av andre aktører enn nasjonal tjenesteleverandør, og om det er nødvendig å håndtere enkelte løsninger regnskapsmessig adskilt fra resten for å oppfylle statsstøtteregelverket. Tjenesteleverandøren skal være en profesjonell teknologiaktør og tjenesteintegrator, som innenfor rammen av nasjonale føringer omdanner behov til e-helsetjenester på en mest mulig effektiv måte, blant annet gjennom aktiv bruk av markedet. Tjenesteleverandøren vil være en teknologisk spydspiss med organisatoriske og finansielle virkemidler, handlingsrom og fleksibilitet til å gjennomføre helhetlige investeringer, og levere nasjonale løsninger stabilt og kostnadseffektivt. Dette er løsninger som tas i bruk på tvers av sektoren, hvor det er behov for at en eller flere offentlige virksomheter tar et helhetsansvar for sektoren. Tjenesteleverandøren bør også ha den nødvendige kontakten og dialogen med sektoren (kundesiden) slik at utformingen av nasjonale løsninger tar hensyn til kundelandskapet og tjenstlige behov. Program- og produktstyrer som felles arena for sektor (kunde) og tjenesteleverandør skal bl.a. sikre dette. Direktoratet vil, gjennom den nasjonale styringsmodellen, fasilitere beslutninger for hva tjenesteleverandøren bør gjøre (se kapittel 4.3). Tjenesteleverandøren får som oppgave å definere hvordan oppgavene bør løses, og deretter løse dem. På et operasjonelt, og dels taktisk nivå har tjenesteleverandøren stor frihet til å ta egne valg, innenfor de strategiske og økonomiske rammene som er gitt. Omfanget av tjenesteleverandørens leveranser defineres i første omgang av hva som i dag leveres fra henholdsvis Norsk Helsenett og direktoratet. Hvordan oppgavefordelingen utformes i praksis vil konkretiseres i forvaltningsavtaler og prosjektavtaler. Den anbefalte ansvars- og oppgavedelingen gir et mest mulig tydelig og ensartet grensesnitt mellom direktoratet og tjenesteleverandøren, og organiseringen gir mulighet for profesjonalisering og stordriftsfordeler. Tjenesteleverandørens mulighet til å levere i henhold til sektorens forventninger og bidra til effektivisering (se kapittel 7.2), vil avhenge av den oppdragsporteføljen tjenesteleverandøren til enhver tid får og utøver ansvaret for. Typen, antall og størrelse på oppdrag vil avgjøre hvilken kompetanse, kapasitet og modenhet (grad av konsistent høy kvalitet på leveranser) tjenesteleverandøren må utvikle. Tjenestene som sektoren skal bruke, vil være kombinasjoner av løsninger og tjenester som anskaffes eksternt, utvikles av sektorens IKT-virksomheter eller utvikles av tjenesteleverandøren. Disse tjenestene må integreres slik at de effektivt støtter opp om sektorens prosesser og verdikjeder. I prinsippet kan svært mye løses med bruk av markedet, men for å oppnå reell økt gjennomføringskraft og god samfunnsøkonomi, må én sentral aktør ha som oppgave å integrere for å skape en helhet. Digitaliseringskompetanse er en knapphetsfaktor, og tjenesteleverandøren verken skal eller bør satse på å bli "god på alt". Definisjon av kjerneoppgaver bidrar til å presisere hva [Rapportnummer] 31

44 tjenesteleverandøren eksplisitt bør utføre selv, og omvendt, hvilke oppgaver andre aktører kan utføre. Fokus på og effektiv utførelse av kjerneoppgaver vil bidra til den effektivisering. Utvikling av insentivmodeller basert på kundetilfredshetsmålinger, benchmarking, osv. kan hjelpe til med dette. Kjerneoppgavene og overordnede insentivmekanismer bør derfor diskuteres og konkluderes som en del av etableringsplanleggingen for å sikre at tjenesteleverandøren får en organisering, ledelse og virksomhetsutvikling som er tilpasset samfunnsoppgaven. Kjerneoppgavene bør også beskrives i selskapets vedtekter. Det er viktig at tjenesteleverandøren involveres i definering av den nasjonale porteføljen, utviklingsprogrammer og arbeid med veikart for løsningene for å kunne utvikle den kompetansen, kapasiteten og modenheten oppdragene krever i forhold til sektorens behov Selskapsform, eierskap og selskapsstruktur Et sentralt spørsmål i tjenesteleverandørens forretningsmodell er spørsmålet om hvordan tjenesteleverandøren formelt bør organiseres, hvem som bør eie tjenesteleverandøren og hvordan virksomheten bør struktureres. For å understøtte vurderingene av valg av selskapsform har Kluge Advokatfirma i notat av 22. mars 2018 utarbeidet en oversikt over de viktigste forskjellene mellom selskapsformene SF og AS, samt en oversikt over hva en eventuell omdanning til AS vil innebære (vedlegg 3). Valget av selskapsform for tjenesteleverandøren og hvem som bør eie denne må ses i sammenheng: Et SF kan ikke eies av aktører utenfor staten, men forutsetter at staten eier hele foretaket. Valg av SF-formen innebærer derfor at Helse- og omsorgsdepartementet (i praksis) er eneste eier. Dersom andre aktører skal inn på eiersiden, må statsforetaket oppløses og virksomheten overføres til et aksjeselskap. Dersom Helse- og omsorgsdepartementet skal være eneste eier kan tjenesteleverandøren enten være et SF eller et AS. Det er i praksis liten forskjell på et statsforetak og et statsaksjeselskap (aksjeselskap som er heleid av staten). AS gir større frihet til å utforme rapporteringsplikten til eier gjennom vedtektene. Vedtektene i et AS kan utformes slik at det i praksis blir svært små eller ingen forskjeller mellom styringen av et slikt AS og et SF. Dersom aktørene i sektoren skal inn på eiersiden må AS være selskapsformen. Oppdragsbrevet fra departementet gir føringer om at tjenesteleverandøren skal bygge videre på Norsk Helsenett. Norsk Helsenett er organisert som et SF. Det er naturlig å videreføre dette, med mindre det foreligger konkrete argumenter for umiddelbart å omdanne foretaket til et aksjeselskap. Spørsmålet om selskapsstruktur er i stor grad betinget av hvilke oppgaver tjenesteleverandøren skal løse. Dersom tjenesteleverandøren skal levere til andre porteføljer enn den nasjonale, vil det oppstå behov for å etablere strukturer som skiller mellom de ulike porteføljene. I en slik situasjon vil en konsernstruktur kunne være aktuell; et morselskap med flere datterselskap som betjener ulike porteføljer. Dette kan være hensiktsmessig for å sikre at det ikke oppstår konkurranse mellom ulike porteføljer hos tjenesteleverandøren. Ved etablering av tjenesteleverandøren vil det være oppgaver som tidligere har vært løst av Norsk Helsenett eller direktoratet, der det er andre bestillere enn direktoratet. Dette anses [Rapportnummer] 32

45 likevel å være håndterbart innenfor en selskapsstruktur der tjenesteleverandøren er organisert som ett selskap. Kun ved en ytterligere utvidelse av tjenesteleverandørens rolle og ansvar, med stadig flere bestillere av komplekse og omfattende tjenester, fremstår en konsernorganisering som nyttig/nødvendig. På bakgrunn av dette er anbefalingen fra direktoratet og Norsk Helsenett at selskapsformen for tjenesteleverandøren blir statsforetak, organisert som ett selskap med Helse- og omsorgsdepartementet som eier. Det legges til grunn at det ikke gis motstridende styringssignaler til tjenesteleverandøren i de ulike styringskanalene når det gjelder å styre innhold og retning på tjenesteleverandørens leveranser, men at denne styringen skjer gjennom samstyringen i den nasjonale styringsmodellen og gjennom at KS og andre aktører i helsesektoren (RHF, direktorat mv.) konsulteres før tjenesteleverandørens oppdragsbrev utformes, som beskrevet i kapittel Finansiering av tjenesteleverandøren Finansieringen av de nasjonale løsningene som tjenesteleverandøren leverer til sektor, skjer som nevnt i kapittel 5 ved at tjenesteleverandøren fakturerer kundene (sektor) og den som har bestillingsmyndighet (direktoratet). Drifts-, forvaltnings- og vedlikeholdskostnadene for nasjonale løsninger faktureres i hovedsak direkte fra tjenesteleverandøren til kundene (sektor), enten som obligatorisk samfinansiering (andel definert gjennom nøkler), eller som betaling for frivillig kjøp av tjenester (tjenesteprismodeller). Obligatorisk samfinansiering vil antagelig måtte reguleres gjennom forskrift. Fastsetting av nøkler gjøres som del av beslutningsprosessene i den nasjonale styringsmodellen. I noen tilfeller vil staten via Direktoratet for e-helse være kunde og betale faktura for drifts- forvaltnings- og vedlikeholdskostnader ved et mindre utvalg løsninger. Innføring av ordningen påbegynnes fra 2020 og bør skje gradvis. Inntil nye finansieringsmodeller er fullt ut implementert opprettholdes gjeldende finansieringskilder for oppgaver som ennå ikke omfattes av nye finansieringsmodeller. Den faktiske betalingsflyten for videreføring av dagens finansieringskilder vil avklares nærmere i dialog med Helse- og omsorgsdepartementet og med sektor der det er aktuelt (frivillig samfinansiering). Mindre utviklingstiltak finansieres fra 2020 gjennom at direktoratet (bestiller) og sektor stiller utviklingsmidler til disposisjon, for felles prioritering og fordeling ved hjelp av samstyringsmodellen. Større utviklingstiltak vil antagelig kunne finansieres gjennom satsningsforslag eller særskilte tildelinger. Norsk Helsenett har i dag en (begrenset) låneordning som innebærer at de kan låne i det kommersielle markedet. Det kan vurderes nærmere om tjenesteleverandøren har behov for tilgang til lån med staten som långiver. Dette vil eventuelt være en mekanisme for å ta pukkelkostnader ved større utviklingstiltak, som et alternativ til (flerårige) bevilgninger over statsbudsjettet. Nødvendig egenkapital for å kunne gjøre låneopptak må tilføres gjennom særskilte bevilgninger over statsbudsjettet. Tjenesteleverandøren må ved en slik ordning eventuelt tilbakebetale gjennom årlige renter og avdrag. Midler til årlige renter og avdrag finansieres over den årlige bestillingen fra direktoratet til tjenesteleverandøren og dekkes gjennom bevilgningene direktoratet får over statsbudsjettet. Tjenesteleverandøren bør ha forutsetninger for sunn økonomisk drift. Det innebærer at tjenesteleverandøren bør ha mulighet for å gå med overskudd for noen år for, å finansiere større løft senere år. Tjenesteleverandøren fakturerer direktoratet for utviklingskostnader og eventuelle renter og avdrag på lån brukt til utvikling. I tilfeller hvor aktørene gjennom [Rapportnummer] 33

46 samstyringsmodellen har besluttet å frivillig samfinansiere utvikling, fakturerer tjenesteleverandøren sektor. Den anbefalte finansieringsmodellen er i samsvar med overordnede anbefalinger om statlige fellesløsninger fra digital agenda. Modellen skaper, gjennom samfinansiering, eierskapsfølelse hos kundene til de nasjonale tiltakene og gir sektor insentiver til å bidra til riktige prioriteringer Bestiller utførerrelasjon Tjenesteleverandørens kunder er aktørene i helseog omsorgssektoren. Dersom sektoren ønsker at nye e-helsetjenester skal leveres av tjenesteleverandøren, må dette skje gjennom den nasjonale styringsmodellen og ved at direktoratet administrerer bestillingen til tjenesteleverandøren. Tjenesteleverandøren bør benytte markedet i utstrakt grad, for å levere på de bestillingene som direktoratet gjør på vegne av kundene (sektoren og departementet). Tjenesteleverandøren bør ha ansvaret for å etablere de operasjonelle løsningene på alle behov der det besluttes at det skal etableres nye nasjonale løsninger. Direktoratet vil derfor kun bestille fra tjenesteleverandøren. Tjenesteleverandøren leverer på bestillinger som direktoratet utarbeider ved hjelp av den nasjonale styringsmodellen. Dataansvarlig Rollen som dataansvarlig er i pasientjournal-loven 2 og personvernforordningen artikkel 4 nr. 7 definert som den som "bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke midler som skal benyttes". Der personopplysningene behandles elektronisk, vil det være den som bestemmer utformingen av IT-løsningene, eventuelt velger hvilken standardløsning som skal benyttes, som reelt bestemmer "midlene". Det må gjøres en konkret vurdering av hvem som reelt treffer disse avgjørelsene for hver løsning. Oppgaver som ligger til rollen som dataansvarlig omfatter blant annet å holde oversikt over den faktiske databehandlingen, påse at det etableres internkontroll og at informasjonssikkerheten til enhver tid er tilfredsstillende ivaretatt, inngå databehandleravtaler ved tjenesteutsetting og følge opp den registrertes personvernrettigheter, herunder krav om retting og sletting. Personvernrettslige vurderinger Tjenesteleverandørens forvaltning av de nasjonale e-helseløsningene og bruk av underleverandører skal skje i tråd med personvernregelverket. Det skal gjøres tilstrekkelige risikovurderinger, slik at personopplysninger ikke eksponeres for en uakseptabel risiko. Det må avklares hvilken virksomhet som er dataansvarlig for hver løsning. Dataansvaret er funksjonelt definert i regelverket, og plasseringen må vurderes konkret ut fra de faktiske forholdene ved hver løsning. Begrepet "dataansvarlig" er definert i pasientjournalloven 2 bokstav e): "e) dataansvarlig: ansvarlig for behandling av helseopplysninger etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 7." EUs personvernforordning artikkel 4. nr. 7 definerer "behandlingsansvarlig" som: "en fysisk eller juridisk person, en offentlig myndighet, en institusjon eller ethvert annet organ som alene eller sammen med andre bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke midler som skal benyttes; når formålet med og midlene for behandlingen er fastsatt i unionsretten eller i medlemsstatenes nasjonale rett, kan den behandlingsansvarlige, eller de særlige kriteriene for utpeking av vedkommende, fastsettes i unionsretten eller i medlemsstatenes nasjonale rett" [Rapportnummer] 34

47 Dataansvaret for løsningene Reseptformidleren (e-resept) og Nasjonal kjernejournal er i dag plassert hos Direktoratet for e-helse, i kraft av forskriftene som regulerer de to løsningene. Det anbefales at dataansvaret for disse løsningene flyttes fra direktoratet til tjenesteleverandøren. Formålet for løsningene er fastsatt i forskriftene, og anbefalingen er derfor særlig basert på en vurdering av hvilken av virksomhetene som vil være den som reelt bestemmer midlene for behandlingen. Det er også lagt vekt på hvilken virksomhet som vil være best i stand til å ivareta oppgavene som ligger til dataansvaret. Det følger av beskrivelsen av direktoratets og tjenesteleverandørens roller at tjenesteleverandøren skal ha det operasjonelle ansvaret for løsningene. Ansvarsfordelingen er også formulert som at direktoratet skal gi føringer for hva tjenesteleverandøren skal levere, mens tjenesteleverandøren skal ha ansvaret for hvordan. Tjenesteleverandøren vil da være den som "bestemmer midlene" og i realiteten treffer de fleste valg av betydning for personvern og informasjonssikkerhet. Rollefordelingen vil altså tilsi at dataansvaret plasseres hos tjenesteleverandøren. Dataansvaret omfatter for øvrig et ansvar for å holde oversikt over den faktiske databehandlingen, påse at det etableres internkontroll og at informasjonssikkerheten til enhver tid er tilfredsstillende ivaretatt, inngå databehandleravtaler ved tjenesteutsetting, følge opp den registrertes personvernrettigheter, herunder krav om retting og sletting, med mer. Også dette er i det alt vesentlige operasjonelle oppgaver, hvilket tilsier at ansvaret plasseres hos tjenesteleverandøren. For øvrige løsninger, der plasseringen av dataansvaret ikke er regulert, vil også vurderingen måtte baseres på en konkret vurdering for hver løsning. For disse løsningene vil det være definisjonen av dataansvaret som alene blir avgjørende. Vurderingene må gjøres når tjenesteleverandørens portefølje og ansvarsfordelingen for de enkelte løsningene er endelig avklart. Men for flere av løsningene vil analysen av hvem som reelt bestemmer midlene for databehandlingen antagelig bli tilsvarende som angitt ovenfor. For noen av løsningene som vil inngå i tjenesteleverandørens portefølje, er det i dag andre virksomheter enn direktoratet og Norsk Helsenett som er dataansvarlige. Etableringen av tjenesteleverandøren vil ikke i seg selv gjøre det nødvendig å endre på denne ansvarsplasseringen. Men plasseringen av dataansvaret hos disse virksomhetene vil gjøre det nødvendig at disse beholder tilstrekkelig operasjonell beslutningsmyndighet over de aktuelle løsningene til å kunne ivareta dataansvaret overfor tjenesteleverandøren. Det må også inngås databehandleravtaler som regulerer tjenesteleverandørens oppfølging av disse løsningene Kunde - leverandørrelasjoner Selv om direktoratet er den eneste som bestiller nye tjenester fra tjenesteleverandøren, vil tjenesteleverandøren ha en stor mengde kunder knyttet til eksisterende tjenester. Kundene vil tegne avtaler med tjenesteleverandøren om bruk av de tjenestene som tilbys, og den løpende kundeoppfølgingen vil foregå direkte mellom tjenesteleverandøren og kundene. Direktoratets rolle vil være å bestille nye tjenester som skal inngå i tjenesteleverandørens tjenestekatalog, eller større endringer i eksisterende tjenester. Konkurranserettslige vurderinger Offentligrettslige kunder av tjenesteleverandøren vil være omfattet av anskaffelsesregelverket og vil i utgangspunktet være forpliktet til å konkurranseutsette alle anskaffelser. Det er få anskaffelsesrettslige utfordringer ved dagens tjenesteleveranser, da det i begrenset [Rapportnummer] 35

48 grad er knyttet betaling til de tjenestene som leveres. Leveransene utgjør da ikke anskaffelser for brukerne i rettslig forstand. Tjenesteleveranser fra Norsk Helsenett til virksomheter i den statlige helseforvaltningen og til HF/RHF er, der det er knyttet betaling til tjenestene, i dag basert på unntaket for egenregi. Ved innføring av brukerbetaling for nye tjenester, vil også disse tjenesteleveransene bli omfattet av anskaffelsesregelverket og, i utgangspunktet, et krav for offentligrettslige kjøpere om konkurranseutsetting. Skal statlige og kommunale virksomheter kunne kjøpe tjenester direkte fra den nasjonale tjenesteleverandøren uten å gjennomføre konkurranse, vil det være nødvendig å finne dekkende unntaksbestemmelser i anskaffelsesregelverket. Utfordringen og mulighetsrommet er vurdert av Kluge Advokatfirma i notat av xx.xx.xx [endelig versjon kommer] (se vedlegg 2). Kluge har blant annet vurdert unntakene for egenregi, forskjellige enerettsmodeller og unntaket for offentlig-offentlig samarbeid, og konkluderer med at det er ingen av unntakene som på dette stadiet av prosessen kan sies å gi et sikkert grunnlag for å unnta samtlige tjenester fra konkurransekravet. Dette skyldes tjenestenes forskjellige karakter og at det er usikkerhet knyttet til tolkningen av flere av unntaksbestemmelsene. Videre foreligger det ikke på dette stadiet av prosessen en tilstrekkelig detaljering av forslaget til å gjøre konkret vurderinger. Dette gjelder særlig spørsmål knyttet til finansieringen av tjenesteleverandørens portefølje. Spørsmålene må følgelig utredes videre. Basert på en overordnet vurdering, vil det antagelig kunne etableres enerettsmodeller for flere av tjenestene, for eksempel ved at de gjøres obligatoriske. Også andre unntak vil, under noen forutsetninger, kunne være anvendelige. Dersom det for enkelte tjenester viser seg at ingen av unntaksbestemmelsene er dekkende, vil det på kort sikt være mulig å unnta disse tjenestene helt fra anskaffelsesregelverket ved at finansieringen av tjenestene går via direktoratet, under noen forutsetninger også ved at porteføljen fordeles på flere selskaper. Ved behov, vil det på lenger sikt kunne være en løsning å omdanne selskapet til et aksjeselskap der kommunene blir medeiere i tjenesteleverandøren. En slik eierskapsmodell vil antagelig gi trygghet for at både statlige og kommunale virksomheter kan kjøpe tjenester fra tjenesteleverandøren i egenregi. En slik modell vil imidlertid kunne være krevende å etablere og administrere grunnet det store antallet kommuner. Vurderingene i notatet viser ellers at overføringen av ansvar for tjenester fra direktoratet til tjenesteleverandøren antagelig ikke vil medføre statsstøtterettslige utfordringer. Overføringen vil gi en klarere rollefordeling mellom myndighetsutøvelse og tjenesteytelser. Dette vil også legge forholdene bedre til rette for å kunne håndtere eventuelle støtterettslige utfordringer. Innføring av brukerbetaling vil kunne påvirke vurderingen av om tjenestene som ytes av tjenesteleverandøren vil utgjøre økonomisk aktivitet eller ikke, og følgelig om de vil falle innenfor støtteregelverket eller ikke. Det er, i samarbeid mellom Helse- og omsorgsdepartementet og direktoratet, innledet en prosess for å avklare den støtterettslige statusen for tjenestene som i dag forvaltes av Norsk Helsenett og direktoratet og betydningen av eventuell brukerbetaling. [Rapportnummer] 36

49 7 Økonomiske og administrative konsekvenser Det er gjennomført analyser av økonomiske og administrative konsekvenser. De økonomiske analysene omfatter analyse av gevinster og kostnader, vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet samt utredning av budsjettmessige konsekvenser. Analyser av gevinster og kostnader er ytterligere dokumentert i vedlegg Gevinster ved ny organisering, finansiering og styring Direktoratet og Norsk Helsenett mener at den samlede potensielle gevinsten av etablering av en nasjonal tjenesteleverandør med nye styrings- og finansieringsmodeller er økt gjennomføringsevne i e-helseutviklingen. Med økt gjennomføringsevne menes da økt kvalitet, effektivitet og tempo i både leveranseoppgaver og myndighetsoppgaver. Økt gjennomføringsevne kan oppstå som følge av flere drivere: Det vil gi mer fleksible finansieringsmodeller, økt skalerbarhet, tydeligere skille i ansvars- og oppgavedeling, mer spesialiserte og profesjonaliserte fagmiljøer, tydeligere samstyring og økt bruk av markedet. Det antas at disse elementene over tid vil medføre økt oppslutning om arbeidet med nasjonale e-helseløsninger og vilje til å prioritere nasjonale tiltak. Drivere for økt gjennomføringsevne er illustrert i Figur 7-1. Figur 7-1: Drivere for effektene av ny organisering på e-helseområdet Utvikling av e-helseløsninger vurderes å stå sentralt for å løse eksisterende og fremtidige utfordringer i helse- og omsorgstjenesten. Sektoren er stor og viktig; SSBs helseregnskap viser at utgiftene til samlede helsetjenester i 2017 utgjorde mer enn 340 mrd. kroner. Økt gjennomføringsevne i produksjon av e-helsetjenester, gjennom økt kvalitet, økt effektivitet og økt tempo, vurderes å være av stor betydning for samfunnet. Tydeligere ansvars- og oppgavedeling med avstand mellom myndighetsutøvelse og forretning, vil øke gjennomføringsevnen og bidra til mer spesialiserte og profesjonaliserte [Rapportnummer] 37