Hafslund Varme AS Drammensveien 144 0277 OSLO Vår dato: 05.06.2015 Vår ref.: 201401054-103 Arkiv: 447 Deres dato: Deres ref.: Saksbehandler: Ingvild Vaggen Malvik Vedtak om uavhengig tilstandskontroll og utvidet rapporteringsplikt mv., samt varsel om tvangsmulkt og varsel om pålegg om oppdatering av ROS-analyser og beredskapsplaner. NVE gjennomførte tilsyn med Hafslund Varme AS (HVAS) 17.03.2014 etter en hendelse 12.02.2014 som medførte et langvarig avbrudd i fjernvarmeforsyningen i Oslo. Avbruddet medførte at store deler av Oslo sentrum var uten fjernvarme i flere dager. I forbindelse med tilsynet ble det avdekket forhold som NVE ikke tidligere var kjent med, og som kan ha betydning for tilstanden til fjernvarmenettet i Oslo. På denne bakgrunn pålegger NVE HVAS å gjennomføre en uavhengig tilstandskontroll av utvalgte sveiseskjøter i fjernvarmenettet i Oslo. NVE pålegger videre HVAS en utvidet rapporteringsplikt for feil og avbrudd gjeldende 3 år frem i tid. Det varsles om at NVE vurderer å treffe vedtak om tvangsmulkt dersom påleggene ikke etterkommes. Samtidig varsles det om at NVE vil pålegge HVAS å oppdatere ROS-analyser og beredskapsplaner når resultatene fra den uavhengige tilstandskontrollen foreligger. Sakens bakgrunn HVAS har fjernvarmekonsesjon fra NVE for Oslo og Akershus. NVE opprettet tilsynssak mot HVAS etter en hendelse i Akersgata i Oslo 12.02.2014, hvor en fjernvarmeledning ble påført skade som medførte langvarig utfall av fjernvarmeforsyningen til store deler av sentrum. NVE førte tilsyn med HVAS 17.03.2014, og i vedtak av 09.04.2014 ble HVAS på bakgrunn av tilsynet pålagt å rette 11 avvik i samsvar med kravene i bfe 2-4, 2-5, 2-6, 2-7, 2-8, 2-9, 2-10, 4-1, 4-5, 3-1 og 6-3 innen 01.09.2014. NVE mottok innen fristens utløp tilbakemelding fra HVAS om at selskapet anså avvikene for rettet (brev av 27.08.2014). NVE ba i brev av 22.09.2014 om oversendelse av nærmere dokumentasjon for å kunne vurdere om tiltakene var tilstrekkelige til at avvikene er rettet. Det ble satt frist for oversendelse til 26.09.2014. NVE mottok ønsket dokumentasjon innen fristen. Dokumentasjonen omfattet relevante utdrag fra oppdatert risiko- og sårbarhetsanalyse, utdrag fra oppdatert beredskapsplanverk, evaluering av en tidligere øvelse og oppdatert liste over kritiske kunder. E-post: nve@nve.no, Postboks 5091, Majorstuen, 0301 OSLO, Telefon: 09575, Internett: www.nve.no Org.nr.: NO 970 205 039 MVA Bankkonto: 7694 05 08971 Hovedkontor Region Midt-Norge Region Nord Region Sør Region Vest Region Øst Middelthunsgate 29 Vestre Rosten 81 Kongens gate 14-18 Anton Jenssensgate 7 Naustdalsvn. 1B Vangsveien 73 Postboks 5091, Majorstuen 7075 TILLER 8514 NARVIK Postboks 2124 Postboks 53 Postboks 4223 0301 OSLO 3103 TØNSBERG 6801 FØRDE 2307 HAMAR
Side 2 Oppfølgende spørsmål til oversendt dokumentasjon ble sendt HVAS 11.11.2014 med svarfrist 01.12.2015. NVE mottok 27.11.2014 en redegjørelse fra HVAS som utdyper innholdet i den oppdaterte ROS-analysen. Varsel om vedtak om uavhengig tilstandskontroll og utvidet rapporteringsplikt mv. ble oversendt HVAS 23.03.2015. NVE mottok uttalelse fra HVAS til varsel om vedtak i brev av 23.03.2015. Innholdet i dette brevet er kommentert under. NVE har i forbindelse med oppfølging av tilsynet hatt kontakt med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), senest i møte 30.04.2015. NVE har gjennomført en dialog med DSB med hensyn til ansvar for oppfølging av risiko- og sårbarhet knyttet fjernvarmenettet i Oslo. Innholdet i vedtaket er forelagt DSB, og vedtaket er fattet i forståelse med DSB. Korrespondanse i saken NVE viser til tidligere korrespondanse i saken, herunder blant annet: - Varsel om tilsyn med Hafslund Varme etter rørbrudd i Akersgata 12.02.2014 NVE201401054-47 (NVE, 20.02.2014) - Dokumentasjon til NVE i forbindelse med varslet tilsyn den 17.03.2014 - NVE201401054-51 (HVAS, 06.03.2014) - Vedtak om retting av avvik og endelig tilsynsrapport NVE201401054-53 (NVE, 09.04.2014) - Teknisk memo fra Force Technology ifm sveisekontroll og notat NVE201401054-56 (HVAS, 23.04.2014) - Oversendelse vedlegg til rapport NVE NVE201401054-58 (HVAS 06.05.2014) - Lukking av avvik etter tilsyn 17032014 - NVE201401054-75 (HVAS, 27.08.2014) - Tilbakemelding på brev fra Hafslund Varme om retting av avvik etter tilsyn 17.03.2014 - NVE201401054-81 (NVE, 22.09.2014) - Svar på tilbakemelding på brev fra Hafslund Varme om retting av avvik etter tilsyn 17.03.2014. - NVE201401054-82 (HVAS, 26.09.2014) - Oppfølgende spørsmål til Hafslund Varme etter svar på spørsmål av 26.09.2014 etter tilsyn 17.03.2014 - NVE201401054-84 (NVE, 11.11.2014). - Brev til NVE som svar på oppfølgende spørsmål til Hafslund Varme etter svar på spørsmål av 26.09.2014 etter tilsyn 17.03.2014 - NVE201401054-87 (HVAS, 28.11.2014) - Oppfølging av tilsyn med Hafslund Varme etter rørbrudd i Akersgata 12022014 og varsel om vedtak om uavhengig tilstandskontroll og utvidet rapporteringsplikt mv. - NVE201401054-96 (NVE, 23.03.2015) - Svar på NVE sitt brev av 23.03.2015: «Oppfølging av tilsyn med Hafslund Varme etter rørbrudd i Akersgata 12022014 og varsel om vedtak om uavhengig tilstandskontroll og utvidet rapporteringsplikt mv.» - NVE201401054-101 (HVAS, 17.04.2015) HVAS uttalelser til varsel om vedtak og NVEs vurdering
Side 3 HVAS skiver i brev av 17.04.2015 at HVAS tar til etterretning at NVE anser at avvik 1 og 2 ikke er rettet. HVAS presiserer at lekkasjene i HVAS fjernvarmenett i 2014 og 2015 som omtales i brevet ikke har oppstått i sveiser, og videre at det ikke kan knyttes noen forbindelse mellom lekkasjene og leveranser fra firmaet Norweld, som i 2009 ble avslørt for å ha jukset med kontrollen av sveiseskjøter. NVE vil vise til at det i varsel om vedtak er beskrevet at NVE først ble kjent med den mulige sårbarheten i fjernvarmenettet til HVAS i forbindelse med tilsynet 17.03.2014. Tilsynet ble varslet og foretatt med bakgrunn både i hendelsens varighet og omfang, inkludert følgeskader, samt NVE vurdering av selskapet evne til å håndtere denne typen beredskapssituasjoner. NVE vil vise til brev av 20.02.2014 hvor det heter: «Formålet med tilsyn er å undersøke om selskapetets planverk, ROS-analyser, dokumenterte rutiner og håndtering av hendelsen tilfredsstiller krav gitt i eller i medhold av følgende lov og forskrift: LOV 1990-06-29 nr 50: Lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven). FOR 1990-12-07 nr 959: Forskrift om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energilovforskriften). FOR-2012-12-07-1157: Forskrift om forebyggende sikkerhet og beredskap i energiforsyningen (beredskapsforskriften)». Det vises i brevet også til at NVE gjennomførte tilsyn med selskapet i 2013 etter rørbrudd som medførte brudd i fjernvarmeforsyningen til Bjørndal i bydel Søndre Nordstrand, og pålegg om retting av avvik etter tilsyn, jf NVE 2013301365. NVE mottok 18.12.2013 bekreftelse på at alle avvik var lukket, og NVE avsluttet denne saken 19.12.2013. Hendelsen i Akersgata, med følgeskader, var slik utløsende for tilsynet i 2014, men tilsynet ble varslet med et bredere fokus. NVE har korrigert formuleringen «gravet over» i beskrivelsen av hendelsen i Akersgata. NVE er oppmerksom på at lekkasjen oppsto som følge av boring. Videre merker NVE seg HVAS redegjørelse for at HVAS har valgt å følge en bransjestandard som innebærer at det gjennomføres tredjepartskontroll i form av røntgen fra akkreditert firma og kontrollører hvor 10 prosent av sveisene blir kontrollert. HVAS skriver at det i Norweldsaken viste seg at de akkrediterte kontrollørene hadde jukset med gjennomføring av kontrollene både med hensyn til mangelfull utførelse og rapportering. HVAS redegjør i sitt svar at de ikke deler NVEs vurdering av at det er nødvendig at det framskaffes informasjon om den faktiske tilstanden til fjernvarmerørene som har vært berørt av Norweldsaken, eller at denne kunnskapen er relevant for utarbeidelse av ROS-analyser og beredskapsplanverk. HVAS begrunner denne vurderingen i en vurdering av sannsynlighet for at feil vil oppstå. Basert på historisk erfaring, viser HVAS til at feil og lekkasjer forekommer mye hyppigere av andre årsaker, enn feil i sveis. Hyppigst forekommende feil er teknisk løsning (krympemuffer på ytre mantling), prosjekteringsfeil og ytre påvirkning (graveskade). HVAS viser til brev av 27.08.2014, hvor HVAS redegjør for at risko- og sårbarhetsanalysen «er oppdatert til å omfatte mulige feil som følge av aldre, teknologi, sveisefeil, utvendige graveskader på rør, feilprosjektering». I tillegg mener HVAS at konsekvens tar utgangspunkt i opplevd erfaring. HVAS viser til at HVAS har hatt lekkasjer, også som følge av sveisefeil, og at lekkasjen har blitt oppdaget enten gjennom fuktdeteksjon (alarmtråder),
Side 4 kuminspeksjon, thermofotografering, observasjon av snøfrie områder ved snøfall eller damp fra kummer, men at disse lekkasjene ikke har hatt store konsekvenser for leveringssikkerheten. HVAS mener at selskapet har identifisert virksomhetens risikopotensiale ved feil i sveiseskjøter i ROSanalysene ved å ta utgangspunkt i faktiske hendelser og deres hyppighet. HVAS ser ingen sammenheng mellom faktiske uønskede hendelser og Norweldsaken. Videre har NVE merket seg at HVAS ønsker å benytte online fuktovervåkning (alarmtråder) for å få tidlig varsel om fuktighet i isolasjonen rundt nedgravede rør, samt at det er igangsatt tiltak for økt seksjonering og økt påfyllingskapasitet, som beredskapstiltak. Videre at det er gjennomført termografering av fjernvarmenettet i april 2015, og at resultatet er forventet ferdig analysert i juni. Etter NVEs vurdering foreligger det ikke informasjon til å vurdere om den faktiske tilstanden på fjernvarmenettet er tilfredsstillende. NVE vil vise til at Force Technologi i notat datert 29.09.2011 anbefalte en nærmere kontroll av sveiseskjøter. Det framgår av rapporten fra Force Technology at den er skrevet på bakgrunn av en gjennomgang av filmer som har vært tatt som del av sveise- og kontrollverifikasjonen. Rapporten forteller at kvaliteten på filmene gjennomgående har vært dårlig, og at av ca 20 sveis, har 25 prosent feil som burde vært reparert i henhold til standard. Force Technology presenterer videre en konkret plan for hvordan dette kan følges opp nærmere. Denne ble ikke gjennomført. At man så langt ikke har hatt noen alvorlige hendelser som skriver seg fra prosjekteringsfeil og dårlige sveiser, er etter NVEs vurdering ikke et avgjørende argument mot å gjøre nærmere undersøkelser. NVE merker seg imidlertid at HVAS skriver at selskapet med bakgrunn i havariene på lufteventiler i Nordal Bruns gate 26.08.2014 og i Brenneriveien 26.01.2015 nå har intensivert inspeksjonene av kummer med tilsvarende lufteventiler, og at en ROS-analyse som vurderer kummer og ventiler er under utarbeidelse. NVE vil påpeke at dette pålegget gjelder tilstandskontroll med sveiseskjøter, men vil samtidig oppfordre HVAS til samtidig å undersøke andre relevante forhold ved gjennomføringen av tilstandskontrollen hvor dette lar seg kombinere. HVAS har i sitt svar til NVE ikke kommentert varsel om pålegg om utvidet rapporterings- og varslingsplikt. På bakgrunn av den informasjonen som har fremkommet i forbindelse med og etter tilsynet som ble gjennomført 17.03.2014 mener NVE det er behov for å følge opp saken ytterligere. Myndighet til å gi pålegg NVE er i henhold til energiloven 10-1 første ledd annet punktum jf. delegasjonsvedtak av 27. november 2013 nr. 1386 ansvarlig for å føre kontroll med at bestemmelser gitt i eller i medhold av energiloven overholdes. Dette omfatter myndigheten til å «gi de pålegg som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven», jf. 10-1 første ledd første punktum. Tilsvarende bestemmelse er gitt i energilovforskriften 9-3. NVE er i nevnte delegasjonsvedtak utpekt som beredskapsmyndighet etter lovens kapittel 9, og i henhold til beredskapsforskriften (bfe) 8-2 kan beredskapsmyndigheten «gi de pålegg som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelser gitt i eller i medhold av» beredskapsforskriften. Vedtak Pålegg om uavhengig tilstandskontroll med utvalgte sveiseskjøter Vedtak
Side 5 NVE pålegger HVAS å utføre en uavhengig tilstandskontroll med utvalgte sveiseskjøter i fjernvarmenettet i Oslo sentrum for å framskaffe informasjon om og vurdere faktisk tilstand ved anlegget. På grunnlag av anleggets betydning for forsyningssikkerheten stiller NVE krav til at en slik kontroll skal gjennomføres av et uavhengig kontrollorgan og at det blir utarbeidet en kontrollrapport som dokumenterer og vurderer resultatene av kontrollen. NVE pålegger ikke konsesjonær å benytte et bestemt kontrollorgan, forutsatt at kontrollorganet har kompetanse på området. HVAS kan vurdere kontrollomfang, -metoder og krav til dokumentasjonsgrunnlag i samarbeid med kontrollorganet. Plan for gjennomføring av kontroll skal sendes NVE for godkjenning innen 01.10.2015. NVEs begrunnelse På bakgrunn av informasjonen som har fremkommet i forbindelse med og etter tilsynet som ble gjennomført 17.03.2014, anser NVE det som nødvendig at det framskaffes informasjon om den faktiske tilstanden til sveiseskjøter på fjernvarmerørene som er berørt av Norweld-saken. Denne kunnskapen er nødvendig for å kunne vurdere hvorvidt anlegget er i tilfredsstillende driftssikker stand. Videre er kunnskapen relevant for utarbeidelse av ROS-analyser og beredskapsplanverk. NVE legger vekt på at nærmere undersøkelser tidligere er anbefalt av Force Technology og at HVAS ikke har etterkommet denne anbefalingen. NVE vurderer det som viktig å skaffe til veie kunnskap som kan gi grunnlag for å vurdere den faktiske tilstanden på fjernvarmenettet. Fjernvarmenettet i Oslo forsyner et stort antall abonnenter og viktige samfunnsfunksjoner, og de samfunnsmessige konsekvensene ved avbrudd vil kunne være store. NVE anser det derfor som nødvendig å pålegge HVAS å gjennomføre en uavhengig tilsynskontroll som beskrevet. Hjemmel for vedtak Et pålegg om uavhengig tilstandskontroll vil bli hjemles i energiloven 10-1 jf. energilovforskriften 5-3. Alternativ hjemmel for vedtaket er energiloven 9-2. Pålegg om utvidet rapporterings- og varslingsplikt Vedtak NVE pålegger HVAS å rapportere skriftlig alle tilfeller av rørbrudd og lekkasjer i fjernvarmenettet i konsesjonsområdet gjennom kvartalsvise rapporter til NVE. Videre pålegger NVE HVAS uten ugrunnet opphold å varsle NVE om alle tilfeller av rørbrudd og lekkasjer i Oslo sentrum, uavhengig av forventet varighet. Denne utvidede rapporterings- og varslingsplikten tidsavgrenses til tre år med virkning fra dato for endelig vedtak. NVEs begrunnelse På bakgrunn av usikkerhet rundt den faktiske tilstanden på sveiseskjøter i fjernvarmenettet i Oslo i kjølvannet av Norweld-saken, mener NVE det er viktig at tilsynsmyndigheten får tilstrekkelig oversikt over alle tilfeller av rørbrudd og lekkasjer i Oslo i en tidsavgrenset periode. Dette for at tilsynsmyndigheten kan gjøre en selvstendig vurdering av tilstanden i fjernvarmenettet. Dette innebærer at også mindre omfattende hendelser i HVAS fjernvarmenett som innebærer avbrudd under 12 timer, skal rapporteres kvartalsvis. Oslo sentrum har dessuten en høy konsentrasjon av kritiske samfunnsfunksjoner. Et pålegg om utvidet varslingsplikt kan sikre at NVE raskt får informasjon om alle tilfeller av rørbrudd i dette området, uavhengig av omfang og varighet. NVE vil etter tre år vurdere om de hensynene som begrunner den utvidede rapporterings- og varslingsplikten fortsatt gjør seg gjeldende, og i så tilfelle vil NVE forlenge den utvidede rapporterings- og varslingsplikten.
Side 6 Hjemmel for pålegg Pålegg om utvidet rapporterings- og varslingsplikt hjemles i beredskapsforskriften 8-2 jf. 2-6 tredje ledd. Klagefrist Denne avgjørelsen kan påklages til Olje- og energidepartementet innen tre uker fra det tidspunkt underretningen er kommet frem til selskapet, jfr. forvaltningsloven kap. VI. En eventuell klage skal begrunnes skriftlig, stiles til Olje- og energidepartementet og sendes til NVE. Vi foretrekker elektronisk oversendelse til vår sentrale e-postadresse nve@nve.no. Varsel om tvangsmulkt For det tilfellet at ovenstående vedtak ikke blir etterfulgt, varsles det at NVE vil vurdere å treffe vedtak om tvangsmulkt jf. energiloven 10-3, 1. ledd. Tvangsmulkten blir fastsatt skjønnsmessig. Varsel om pålegg om oppdatering av ROS-analyser og beredskapsplaner NVE varsler om at vi vil pålegge HVAS å oppdatere selskapets ROS-analyser og beredskapsplanverk når resultatene fra gjennomført uavhengig tilstandskontroll foreligger. Det vil bli fastsatt en rimelig frist til å gjennomføre undersøkelsene og oppdatere beredskapsplanverket (jf avvik 1 og 2). Et pålegg om å oppdatere ROS-analyser og beredskapsplanverk vil bli hjemlet i beredskapsforskriften 8-2 jf 2-4 og 2-5. Med hilsen Ingunn Åsgard Bendiksen avdelingsdirektør Arthur Gjengstø seksjonssjef Dokumentet sendes uten underskrift. Det er godkjent i henhold til interne rutiner.