Vår dato Deres dato Vår referanse Vår saksbehandler 28.10.2008 07/02138-9 Jan Mønnesland Avdeling Deres referanse Arkivkode Direkte telefon Utredning 61 + 47 2414 2090 Kommunal- og forvaltningskomiteen Stortinget 0026 OSLO Åpen høring, Statsbudsjettet 2009 Vi takker for invitasjonen til å delta på komiteens høring 30. oktober om statsbudsjettet 2009. Nedenfor følger våre merknader som vi vil redegjøre for muntlig under høringen. Utdanningsforbundet mener at: - de frie inntektene til kommunesektoren vil øke noe mer enn behovsveksten i 2009, etter å ha blitt reelt redusert både i 2007 og 2008. Kommunesektoren har ikke fått den flerårige opptrappingen som ble lovet for å rette opp en langvarig underfinansiering. Det er skoleverket som i sterkest grad har fått merke følgende av svak kommuneøkonomi. Det trengs en økning i rammene på opp mot 2 mrd. kr for 2009 - fylkeskommunene var i liten grad med på opptrappingen i 2006. Samlet for perioden 2005-2009 holder ikke de frie inntektene tritt med elevtallsveksten i videregående opplæring. Det trengs en markert økning ut over budsjettanslaget for fylkeskommunenes inntekter i 2009 - det er positivt at ordningen med rentekompensasjon for lån til rehabilitering og bygging av skolebygg gjenopptas. Den økonomiske rammen for ordningen kunne med fordel vært større, tatt i betraktning det store behovet - det er uheldig at midlene til gratis lærebøker for vg2 og vg3 trekkes ut av rammetilskuddet etter bare ett år. Læremidler vil måtte fornyes, da trengs det midler til dette. - det er behov for konkrete tiltak fra statens side som pålegger kommunene og fylkeskommunene å øke lærertettheten. Tilsynsvirksomheten må trappes opp, det må slås klart ned på alle tilfeller av brudd på opplæringslovens krav til undervisningsomfang og forsvarlighet. Svekket kommuneøkonomi, brutte løfter om forpliktende og flerårig opptrappingsplan Rammetilskuddene for primær- og fylkeskommuner behandles av finanskomiteen i S nr. 1, som vedtas av Stortinget før kommunal- og forvaltningskomiteen behandler sine områder. Samtidig er det tradisjon for at også kommunalkomiteen kommer med synspunkter på kommuneøkonomien i sin budsjettinnstilling. Vi finner vi det derfor naturlig å ta opp med komiteen våre merknader om kommuneøkonomien. Vi ber om at representantene kommuniserer med sine partifeller i finanskomiteen slik at disse synspunktene kan bli vektlagt under Stortingets behandling av budsjettet. For kommunesektoren samlet er veksten i de frie inntektene noe sterkere enn behovsveksten for 2009. Samtidig var veksten negativ i 2007 og 2008. Fylkeskommunene fikk i mindre grad ta del i veksten i 2006, og står tilbake som tapere når en ser stortingsperioden under ett. Postadresse E-post/Internett Telefon Telefaks Org.nr. Postboks 9191 Grønland post@utdanningsforbundet.no + 47 24 14 20 00 + 47 24 14 21 00 884 026 172 NO 0134 OSLO www.utdanningsforbundet.no Bankkonto 1600 40 30714
2 Vi er positiv til at regjeringen følger opp barnehageforliket ved fortsatt å øke barnehagetilskuddene. Veksten i de samlede øremerkede tilskuddene er nå satt til 2,9 mrd. kr (regnet i 09-kr), hvorav 1,7 mrd. kr er økte barnehagetilskudd. Kommunesektorens samlede inntekter økes med reelt 7,3 mrd. kr i 2009, dette er i tråd med opplegget til Kommuneproposisjonen 2009 som varslet en økning på mellom 7 og 7,5 mrd. kr. Bortsett fra barnehagene er de aller fleste kommunale tjenester avhengige av de frie inntektene. Disse er i budsjettet økt med reelt 3,5 mrd. kr. fra 2008 til 2009 (korrigert for oppgaveendringer), regnet i 09-priser. Omregnet til 08-priser er økningen på 3,36 mrd. kr. Dette er lavere enn det som ble forespeilet i Kommuneproposisjonen 2009, her ble det varslet en økning på mellom 3,5 og 4 mrd. kr regnet i 08-priser. I proposisjonen omtales veksten som 8,4 mrd. kr for de samlede inntektene og 4,7 mrd. kr for de frie inntektene, dvs. vel 1 mrd. mer enn omtalt ovenfor. Avviket skyldes at budsjettproposisjonen regner veksten fra de skatteanslagene som ble gitt i revidert budsjett 2008 1. Skatteanslagene for 2008 har nå blitt oppjustert med 1 mrd. kr. Dermed blir veksten regnet fra revidert budsjett tilsvarende sterkere enn veksten regnet fra det nye anslaget for skattenivået i 2008. Det er ikke bare skatteinntektene som har økt fra revidert budsjett 2008 til det nye 2008-anslaget i budsjettproposisjonen. Også kostnadene viser seg nå å øke mer fra 2007 til 2008 enn tidligere antatt. Mens en i revidert budsjett antok at kostnadsveksten fra 2007 til 2008 ble på 4,8 %, antar en nå kostnadsveksten til hele 5,6 %. Resultater er at en antatt vekst i de frie inntektene fra 2007 til 2008 på 0,2 mrd. kr snus til en tilsvarende reduksjon. Økningen i kostnadsanslaget for 2008 medfører et tap i samlede inntekter på 2,2 mrd. kr og i frie inntekter på 1,7 mrd. kr sammenliknet med anslagene i revidert budsjett 2008. Kostnadsveksten er mao. markert sterkere enn økningen i skatteinntektene. Det blir misvisende når departementet regner inntektsveksten fra anslaget i revidert budsjett 2008, mens kostnadsveksten regnes fra et oppdatert 2008-anslag som gir et høyere kostnadsnivå enn antatt i revidert budsjett 2008. Det beste en kan si om proposisjonens påstand om at en nå øker de frie inntektene med over 1 milliard ut over hva en lovet i kommuneproposisjonen, er at dette må anses som en delvis kompensasjon for økt kostnadsvekst. Resultatet er at med budsjettets opplegg kommer kommunesektoren ut med et reelt lavere inntektsnivå i 2009 enn hva som ble forespeilet i kommuneproposisjonen. Behov for en opptrapping av inntektsnivået i kommunesektoren Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anslår den demografiske behovsveksten i kommunesektoren til 1,5 mrd. kr for 2009, når en ser bort fra 2 barnehagesektoren. En vekst i de frie inntektene på reelt 3,36 mrd. kr regnet i 08-priser gir derfor en realvekst ut over behovsveksten. Med regjeringens opplegg vil dermed 2009 bli et bedre år for kommunesektoren enn 2008 og 2007. 1 Det gjelder det meste av omtalen. Det nevnes at veksten fra anslag på regnskap 2008 blir på hhv. 7,3 mrd. for de samlede (i 08-kr) og 3,5 mrd. kr for de frie inntektene (i 09-kr). 2 TBUs notat av 24.06.08 anslår en behovsvekst på 1,5 mrd. kr basert på SSBs middelalternativ for befolkningsveksten. De sier samtidig at om den høye veksten i 1. kvartal 2008 fortsetter gjennom året tilsier det at en bruker høyalternativet, da blir behovsveksten på 1,94 mrd. kr. Det har i ettertid vist seg å være tilfelle. Av veksten på 1,94 mrd står barnehagesektoren for 450 mill. kr. De tjenestene som finansieres av de frie inntektene får en behovsvekst på 1,49 mrd. kr.
3 Kilde: Teknisk beregningsutvalgs rapporter samt budsjettproposisjonene Inntektsnedgangen i 2007 og 2008 sammen med fortsatt vekst i behovene medførte at en de to årene mistet over halvparten av det en vant i 2006. Med en ny vekst i 2009 vil en samlet for de fire årene 2005-2009 havne på en vekst ut over behovsveksten på til sammen rundt 3 %. Det er på nær tre kvart prosent årlig. En såpass svak vekst for regjeringsperioden samlet er godt i underkant av de forventningene en fikk fra Soria Moria-erklæringen om en markert opptrapping av kommuneøkonomien. Faktisk er veksten noe i underkant av hva den var i årene 2003-2005, hvor daværende opposisjon plusset på daværende regjerings budsjettforslag. Kilde: Nasjonalbudsjettet 2009 samt tidligere årganger Behovet for en flerårig opptrappingsplan skyldtes at kommunesektoren gjennom en lang rekke år var underfinansiert, inntektene holdt ikke følge med et økende utgiftsbehov. Fram til 2003 økte kommunesektorens underskudd før lånetransaksjoner vesentlig. De senere årene har underskuddene blitt redusert, fram til 2006 hvor en for første gang på over et tiår kommer på plussiden, se figur 2.
4 Det var på høy tid en fikk snudd den negative trenden. Mye av midlene som ble gitt i årene 2004-2006 har derfor gått med til å styrke balansen, og tilsvarende mindre til å styrke tjenestetilbudet. Det var bare i 2006 at en fikk et overskudd. Alt i 2007 ble dette igjen snudd til et markert underskudd, som økte ytterligere til 2008. Faktisk er en i 2008 og 2009 kommet tilbake til de sterke underskuddsnivåene fra 2002 og 2003. Dette er effekten av at den lovede opptrappingen ble avlyst nesten med det samme den startet opp. I Soria Moria-erklæringen ble det lovet en forpliktende og flerårig opptrappingsplan for å rette opp forvitringen i sektoren etter flere års underfinansiering. Vi må konstatere at en slik flerårig plan ikke er blitt etablert. Nivået på de frie inntektene i 2009 er for lave til at en for regjeringsperioden samlet sett kommer i nærheten av et markert opptrappingsnivå. Nivået på 2009-budsjettet er ikke tilstrekkelig til å bidra til en innhenting av det vedlikeholdsgapet som har utviklet seg over tid og som av KS anslås til rundt 60 mrd. kr. over en 5-årsperiode. Skal en komme noe nærmere en realisering av målene i Soria Moria-erklæringen bør derfor de frie inntektene økes med nærmere 2 mrd. kr. ut over regjeringens budsjettforslag. Primærkommunene, virkninger for grunnskolen Primærkommunene har samlet hatt en vekst i frie inntekter fra 2005 til 2009 som ligger noe i overkant av behovsveksten. Dette har ført til økt vekst i driftsutgiftene for de sektorene som finansieres av de frie inntektene 3, se tabell 1. Tabell 1. Endring i frie inntekter og brutto driftsutgifter eks. barnehage. Prosentvis vekst fra samme periode året før. Faste priser. 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 Frie inntekter 2,6 5,9-0,3-0,1 1.halvår 07 - Brutto driftsutgifter 2004-05 2005-06 2006-07 1. halvår 08 grunnskole 0,8 1,6 1,8 1,8 pleie, omsorg 0,7 4,9 4,3 4,4 Alle eks. barnehage 0,9 1,7 2,9 3,5 Lønnskostnader grunnskole 1,3 0,6 0,6 0,5 pleie, omsorg 0,4 5,2 4,3 4,0 Alle eks. barnehage 1,4 1,0 2,8 2,5 Oslos fylkesdel inngår i tallene for alle sektorer eks. barnehage. Alle-gruppen inkluderer grunnskole, pleie/omsorg og øvrige sektorer eks. barnehage Det er grunnskolen som kommer klart dårligst ut i inneværende regjeringsperiode, mens pleie- og omsorgssektoren har hatt sterkest vekst. Spesielt for lønnsvekstens del ligger grunnskolen på et tilnærmet null-nivå, som videreføres også i inneværende år. Her er økningen i lønnsmidler reelt på 0,5 %, noe som knapt dekker reallønnsveksten. Det blir intet igjen til å bedre lærertettheten, som er uendret fra forrige til inneværende skoleår (synkende lærertetthet i ordinær undervisning). Antall undervisningsårsverk i kommunale og interkommunale grunnskoler har blitt redusert med 590 fra forrige til inneværende skoleår. Samtidig har omfanget av spesialundervisning og særskilt språkopplæring vært økende. Her er lærerressursene per elev større enn i den ordinære undervis- 3 De frie inntektene som går til barnehagesektoren forutsettes å opprettholdes på nominelt 2003-nivå, all utgiftsøkning i sektoren skal dekkes ved statstilskudd
5 ningen. Resultatet er at lærertettheten øker samlet sett (redusert gruppestørrelse 1), mens lærertettheten i ordinær undervisning reduseres (økt gruppestørrelse 2). Figur 3. Gjennomsnittlig gruppestørrelse i kommunale grunnskoler Gruppestørrelse 1 Gruppestørrelse 2 16,28 16,30 16,51 16,59 16,82 16,90 16,98 15,75 13,28 13,37 13,61 13,78 13,88 14,04 14,01 13,87 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2006-06 2006-07 2007-08 Gruppestørrelse 1: all undervisning. Gruppestørrelse 2: ordinær undervisning, dvs. eks. spesialundervisning og særskilt språkundervisning. Kilde: Grunnskolens informasjonssystem (GSI) Den ordinære undervisningen omfatter 96 % av elevtimene. Så lenge kommunene ikke vil bruke mer av sine inntekter til å bedre undervisningstilbudet her vil regjeringserklæringens mål om økt lærertetthet ikke la seg realisere. I en undersøkelse fra NorgesBarometeret om kommunebudsjettene 2008, som i hovedsak fikk samme svarfordeling som budsjettundersøkelsen fra KS der spørsmålene var analoge, ble kommunene spurt om tallet på lærerstillinger i 2008 vil øke, minke eller være uforandret 4. 14,4 % av kommunene vil øke, 46,1 % av kommunene vil ha uendret, og 38,7 % vil redusere antall lærere. De 14,4 % av kommunene som svarte at de ville øke lærerinnsatsen, ble bedt om å fortelle grunnen til dette. Svarene fordelte seg slik: timetallsøkningen 87,2 %, mindre grupper/klasser 15,4 %, styrke opplæringstilbudet 33,3 %, og annet 15,4 %. Det er timetallsøkningen som er den udelt viktigste forklaringen på at så mange som 14,4 % øker 5 antall lærere. Det indikerer at de aller fleste kommunene kutter ned på undervisningstilbudet, selv om kommunene kompenseres for timetallsøkningen via rammetilskuddet. Lærertettheten er noe kommunene ikke viser interesse for verken å styrke eller å opprettholde. Løsningen må etter vår mening være tosidig. Dels er det nødvendig å vende tilbake til den lovede flerårige inntektsopptrappingen. I tillegg er det nødvendig at staten legger klare føringer på kommunene. Det må innskjerpes at målsettingen om økt lærertetthet står ved lag. Det er videre behov for skjerpet tilsyn med kommunene for å sikre at opplæringslovens krav til forsvarlighet etterleves. 4 NorgesBarometeret nr. 5/2007. KS-undersøkelsen hadde ingen spørsmål om årsverksutviklingen i skolesektoren. 5 87,2 % av 14,4 % gir 12,5 % av kommunene som tar høyde for timetallsveksten ved å øke lærertallet
6 Fylkeskommunene underfinansieres. Kritisk for videregående opplæring Økende elevtall i videregående opplæring medfører at fylkeskommunene har en relativt sterkere behovsvekst enn primærkommunene. Dette har en bare delvis tatt hensyn til ved fordelingen av midlene mellom primær- og fylkeskommunene. For 2009 tas det ikke hensyn til dette i det hele tatt, her er den relative økningen lik for de to sektorene. Resultatet er en flerårig underfinansiering av fylkeskommunene sett i forhold til de behovene økende elevtall i videregående opplæring utgjør. Tabell 2. Realøkning i utgiftsbehov og frie inntekter korrigert for oppgaveendringer, fra 2008 til 2009. Mill. 08-kr (prosent av frie inntekter 2008 i parentes) Primærkommuner Fylkeskommuner Sum Vekst i frie inntekter 2717 (1,8) 641 (1,8) 3359 (1,8) Behovsvekst 990 (0,6) 502 (1,4) 1492 (0,8) Netto inntektsvekst 1727 (1,1) 139 (0,4) 1867 (1,0) Kilde: Statsbudsjettet 2009 og Teknisk beregningsutvalgs rapport juni 2008. Barnehagesektoren er holdt utenfor behovsanslagene For 2009 er veksten i fylkeskommunale frie inntekter bare marginalt i overkant av behovsveksten. Dette er særlig alvorlig sett på bakgrunn av at fylkeskommunene i liten grad tok del i den inntektsveksten som primærkommunene fikk 2006. Ulikheten skyldes at en ikke i tilstrekkelig grad har tatt hensyn til at fylkeskommunene har en relativt langt sterkere behovsvekst enn primærkommunene. Figur 4. Frie inntekter korrigert for oppgaveendringer, fylkeskommunene. Faste priser, indeks 2005 = 100 Kilde: Teknisk beregningsutvalgs rapporter samt budsjettproposisjonene For 2009 lar en de frie inntektene øke relativt likt for primærkommuner og fylkeskommuner. Det begrunnes med at TBU for 2009 finner relativ lik behovsvekst. Da har en ikke tatt hensyn til at barnehagesektorens behovsvekst er medregnet i TBUs anslag for primærkommunene, og denne sektoren berøres ikke av endringer i de frie inntektene. Trekker en ut barnehagedelen, slik det er gjort i tabell 2 og figur 4 ovenfor, ser en at fylkeskommunene fortsatt har et langt sterkere behov for vekst i frie inntekter enn primærkommunene. Samtidig undervurderes behovsveksten i fylkeskommunene ved at en utelukkende ser på veksten i ungdomskullene 16-18 år. En stor del av ungdommene fortsetter i videregående opplæring også
7 etter 18 år. Antall 19- og 20-åringer er fortsatt i kraftig vekst, og har rett på videregående opplæring dersom slik opplæring ikke er gjennomført. Tar en hensyn til dette blir behovsveksten høyere enn lagt til grunn i teknisk beregningsutvalgs beregninger. Helt fram til skoleåret 2005-06 hadde fylkeskommunal videregående opplæring en nedgang i lærerårsverk samtidig som en hadde en kraftig elevtallsvekst. Denne nedgangen er de senere årene snudd til en svak økning, men fortsatt i underkant av elevtallsveksten. Merk her at elevtallsstatistikken de to siste årene er preget av en stadig svakere innrapportering av elever i fylkeskommunal voksenopplæring. Det gjør at faktisk elevtallsvekst er større enn hva tallene viser for de to siste årene. Kilde: Kostra. Pedagogiske ledere er inkludert i tallene for lærerårsverk. Årsverkstallet for 2005/06 er undervurdert pga. sviktende tilbakeregningsmuligheter ved omlegging av statistikken. Dette gir en overdreven nedgang fra året før og en tilsvarende overdreven vekst året etter. Underfinansieringen i 2007 og 2008 og svak inntektsvekst i 2009 vil etter all sannsynlighet medføre at utviklingen i retning svekket lærertetthet i videregående opplæring videreføres. Dette er et klart løftebrudd i forhold til Soria Moria-erklæringen. Det er et akutt behov for å øke de frie inntektene til fylkeskommunen. Også i 2009 må fylkeskommunene få en relativt sterkere økning i de frie inntektene, siden behovsveksten her er sterkere enn hos primærkommunene. Et minimum bør være at fylkeskommunene får 0,5-1 mrd. kr mer enn foreslått i budsjettproposisjonen.
8 Gratis læremidler videregående opplæring Innføringen av gratis læremidler i videregående opplæring viste seg overraskende nok å bli en engangsbevilgning. For 2009 gis det midler til læremidler for vg 1, samtidig som en trekker inn midlene for vg3. Det er nå ingen poster i budsjettet som ivaretar den stabile utgiftsveksten som gratis læremidler innebærer. Det medfører at den varige utgiftsøkningen ved reformen må dekkes av fylkeskommunene, med svekket ressursinnsats for opplæringen forøvrig som en påregnelig effekt. Det burde være en naturlig oppgave for Stortinget å sørge for at en staten på permanent basis dekker de kostnadene innføringen av gratis læremidler medfører for fylkeskommunene. Vi ber om at komiteen tar tak i dette. Det burde være en selvfølge at rammetilskuddet dekker også de framtidige kostnadene ved reformen og ikke bare førsteårs-effekten. For 2009 vil det innebære en økning i rammetilskuddet på 221 mill. kr. Legger en til fratrekket fra 2008 som var på 309 mill. kr omregnet til 2009-priser, blir behovet for tillegg i rammetilskuddet på 530 mill. kr. Tilsynsbehovet under rammefinansiering Som gjennomgangen ovenfor viser, er skolene klare budsjettapere i såvel primærkommunene (grunnskolen) og fylkeskommunene (videregående opplæring). Dette bidrar til å underminere regjeringens målsettinger fra Soria Moria-erklæringen om økt lærertetthet og styrket undervisningskvalitet. Utdanningsdirektoratet foretar årlige tilsyn hvor de kontrollerer om skoleeierne følger opp de krav som settes i opplæringsloven om kvaliteten i utdanningstilbudet. Årets tilsyn viser at 81 % av skoleeierne ikke har et system som sikrer at elevene får de rettighetene de etter loven har til tilpasset opplæring og spesialundervisning. Ingen av fylkeskommunene har et opplegg for å sikre at elevene får de undervisningstimene de har krav på etter loven, noe som fører til at mange elever ikke får den undervisningen de har krav på.. Også tidligere undersøkelser fra fylkesmennenes og Riksrevisjonens side viser at kommuner og fylkeskommuner i beskjeden grad følger opp de statlige pålegg og retningslinjer som skal sikre kvaliteten i undervisningen. Ved behandlingen av Riksrevisjonens undersøkelse om grunnskolen (Dokument 3:10 for 2005-2006 av 28. juni 2006), hvor de påpekte at pålegget om tilpasset opplæring i liten grad ble fulgt opp fra kommunenes side, viste Kontroll- og konstitusjonskomiteen (Innst. S. nr. 66, 2006-2007) til behovet for tilsyn av såvel av system som av enkeltskoler, og forventet at departementet sørget for at slikt tilsyn fant sted. Det har da også departementet gjort. Problemet nå er ikke tilsynsaktiviteten i seg selv, men at kommunene i liten grad retter opp de svakhetene som tilsynene avdekker. I dag opplever vi at stadig fler kommuner og fylkeskommuner innskrenker sin eier-rolle til å gi en pengesum til skolene, og deretter lar det være opp til virksomheten å forholde seg til lover og regler uansett om de får nok midler til at dette lar seg gjennomføre. Vi håper derfor at også kommunal- og forvaltingskomiteen ser dette problemet. Det er viktig at det kommunale selvstyret fungerer under ansvar, og ikke tillates å underminere viktige nasjonale velferdsmål. Skolebygg (kap. 582 post 60) For perioden 2002 til 2009 ble det etablert en ordning med rentestøtte for skolebygg innen en tilsagnsramme på 15 mill. kr. Dette var en nyttig og populær ordning, som medførte at tilsagns-
9 rammen ble brukt opp allerede i 2007, vel 2 år før perioden utløper. Det var sterkt å beklage at regjeringen ikke var villig til å forlenge ordningen ved å gi ny tilsagnsramme for 2008. Desto mer positivt at ordningen nå gjeninnføres fra 2009. Det gis nå en ny tiltaksperiode med en ramme på 15 mrd. kr over 8 år, 2009 2016. Tilsagnsrammen per år blir dermed langt lavere enn i forrige periode hvor samme beløp ble tildelt over snaut 5 år. I tillegg kommer at realverdien av 15 mrd. er vesentlig lavere nå enn i 2002. I tillegg er nedslagsfeltet utvidet, ved at også kommunale svømmeanlegg utenom skolebygninger skal kunne gis støtte. For 2009 er det satt et tak på 2 milliarder i tilsagn. Det burde være mulig å åpne for at dette taket, så vel som det samlede taket for 8-årsperioden, heves eller fjernes. Et slikt tiltak ville være et både rimelig og effektivt middel til å motvirke effektene av konjunkturnedgangen som nå skaper ledig kapasitet i bygg- og anleggsbransjen. Vi står gjerne til rådighet om komiteen ønsker ytterligere utdyping av de punktene vi har kommentert ovenfor. Med vennlig hilsen for Utdanningsforbundet Helga Hjetland leder Per Aahlin nestleder