Barne- og likestillingsdepartementet Postboks 8036 DEP 0030 OSLO Deres ref. Vår ref. Dato 17/3551 17/4697 - TJU 24.11.2017 Høring - NOU 2017:12 Svikt og svik - Gjennomgang av saker hvor barn har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt Vi viser til Barne- og likestillingsdepartementets (BLD) brev 11. august 2017 med vedlegg Innledningsvis vil vi bemerke at utredningen inneholder en rekke forslag som vil medføre konsekvenser for justissektoren, dersom de skulle bli fulgt opp. I oppfølgingen av utredningen, ber vi derfor om at BLD involverer Justis- og beredskapsdepartementet (JD) på et tidlig tidspunkt. Om utredningens situasjonsbeskrivelse: Vi vil berømme utvalget for den grundige situasjonsbeskrivelsen som er gitt i utredningen. Særlig vil vi trekke frem utfordringsbildet som beskrives i kapittel 8 om samarbeid og samordning, samt vedlegget fra NOVA med kunnskapsoppsummering. Her løftes manglende incentiver til samarbeid og samordning i styringssystemene frem som en vesentlig faktor som bidrar til systemsvikt. Fremfor å stimulere til samarbeid og samhandling, bidrar mål- og resultatstyringen til at hver sektor og etat bruker sine ressurser på egen oppgaveløsning. Til utredningens kap. 7 Kunnskap og kompetanse: Vi deler utvalgets oppfatning om at dette er et område med et stort behov for mer forskning. Det understrekes imidlertid på det sterkeste at forslagene vil kreve en økt forskningsbevilgning til de aktuelle departementene på dette området. BLD og JD har svært begrensede FoU-midler og vil ikke være i stand til å prioritere en økt forskningsinnsats på dette området, uten at det tilføres øremerkede midler til dette. Postadresse Postboks 8005 Dep 0030 Oslo Kontoradresse Gullhaug Torg 4A 0484 Oslo Telefon - sentralbord 22 24 90 90 Org.nr.: 972 417 831 Departementsrådens sekretariat Saksbehandler Toril Juul 22245125 toril.juul@jd.dep.no
Dersom dette området skal prioriteres, bør det også følges opp med økte midler til forskning. Vi nevner i denne forbindelse at JD finansierer et femårig forskningsprogram om vold i nære relasjoner. Forskningen gjennomføres av NKVTS og NOVA i perioden 2014-2019. Både NOVA og NKVTS har gjennomført omfangsundersøkelser, henholdsvis om voksne utsatte og barn/ungdom (elever i videregående skole). Forskningsprogrammet videreføres i ny periode, jf. Opptrappingsplanen mot vold og overgrep (2017-2021). Til utredningens kap. 8 Samarbeid og samordning: Vi støtter forslaget om å øke bruken av tildelingsbrev til direktoratene for å fremme økt kunnskap og kompetanse om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Dette ivaretas for øvrig til en viss grad allerede i tildelingsbrevet til Politidirektoratet; for 2017 er vold og overgrep mot barn løftet frem som et særskilt satsningsområde. Videre fremgår det at direktoratet skal følge opp handlings- og opptrappingsplaner på områder der dette temaet er aktuelt. Vi deler videre utvalgets oppfatning om at samordning av tverrgående områder i forvaltningen er avgjørende for å sikre en tydelig retning og for å unngå en fragmentert oppfølging i underliggende virksomheter. Før man begynner med tildelingsbrevene, mener vi at det i første omgang bør utarbeides en rolle- og ansvarsbeskrivelse, slik at det blir tydelig og omforent hvilke oppgaver som ligger til BLD som koordinerende departement. Dernest bør de fire departementene utarbeide forslag til nasjonale mål og indikatorer på dette området. Mål og indikatorer bør forankres både i de aktuelle departementene og i regjeringen. Etter at felles mål og indikatorer er forankret og utarbeidet, vil det være aktuelt at de fire departementene i samarbeid kan utarbeide en felles tekst på dette området, som kan inngå i tildelingsbrevene til de aktuelle virksomhetene. Det bør da være opp til det enkelte departement om de også ønsker å stille ytterligere krav til sine virksomheter. Samtidig som det er viktig å sikre en felles oppfølging på dette tverrgående området, er det avgjørende å sikre at dette området integreres i den ordinære styringen. Før det skal stilles enda tydeligere krav i tildelingsbrevene enn i dag, noe som potensielt kan føre til en nedprioritering av andre sentrale oppgaver i de relevante etatene, understreker vi at det må være bred enighet i de fire departementene og i regjeringen om at oppfølging av dette området skal prioriteres høyt. Vi slutter oss ellers til utvalgets forslag om å tydeliggjøre samordningsdepartementets (BLD) virkemidler og ansvar. Vi vil likevel legge til at utvalgets beskrivelse av de samarbeids- og samordningsutfordringene som preger dette feltet, krever mer omfattende grep enn det som foreslås (jf. 8.2, 8.3). Når det gjelder forslaget om kartlegging av bruk og nytte av kommunale handlingsplaner, gjennomføres dette allerede i noen grad. De regionale volds- og traumesentrene (RVTS) har i oppgave å veilede og bistå kommunene i dette arbeidet. 2/7
Det er også utviklet en web-basert veileder fra NKVTS. Handlingsplaner er et svært viktig verktøy for å sikre tverrsektoriell innsats på disse områdene. Effektiv bruk av handlingsplaner er et viktig styringsmiddel på et område der flere departementer, sektorer og tjenester må samarbeide for å oppnå resultater. Vi slutter oss til utvalgets forslag om en evaluering av barnehusene. En slik evaluering er på trappene og vil bli igangsatt i løpet av 2018. Når det gjelder forslagene om lovfesting og utvidelse av barnehusenes oppgaver og roller, vil vi anbefale at dette legges inn som en del av de spørsmålene som skal vurderes i evalueringen. Til utredningen punkt 12.5 Opplysningsrett til barneverntjenesten: I utredningens punkt 12.5 foreslår utvalgets flertall at det skal utredes om ansatte i ulike offentlige tjenester skal gis en rett til å gi opplysninger til barnevernet. Denne retten foreslås knyttet til situasjoner hvor man har grunn til å tro at det foreligger forhold som kan føre til tiltak fra barnevernet, men som ikke når opp til terskelen for opplysningsplikt av eget tiltak. Opplysningsretten innebærer at de ansatte i tjenestene skal kunne dele informasjon med barnevernet uten foreldrenes samtykke, selv om denne informasjonen er omfattet av de ansattes taushetsplikt. Den foreslåtte opplysningsretten innebærer en fravikelse av utgangspunktet om taushetsplikt, og må følgelig anses som et inngrep i retten til privatliv. For at et slikt inngrep ikke skal være i strid med sentrale menneskerettighetsbestemmelser, som utvalget omtaler i punkt 12.4, må inngrepet være nødvendig på en slik måte at målet det forsøker å nå, ikke kan nås med mindre inngripende midler. Utvalget legger i punkt 12.4 etter en «samlet helhetsvurdering» til grunn at forslaget vil være «nødvendig i et demokratisk samfunn» og ikke vil være i strid med verken Grunnloven, EMK eller andre internasjonale forpliktelser. Proporsjonalitetsvurderinger burde her kommet langt tydeligere til uttrykk. Det reelle behovet for en slik opplysningsrett bør vurderes nærmere. Hovedargumentet for forslaget om opplysningsrett synes å være at det kan «avhjelpe den tvilen ansatte i ulike sektorer kjenner på når det gjelder hvorvidt de har en plikt og dermed også en rett til å melde til barneverntjenesten». Videre mener utvalget at en opplysningsrett «vil kunne styre tjenestene bort fra en tankegang der man i en for høy grad preges og pasifiseres av en frykt for å bryte taushetsplikten». Dette synes imidlertid å være argumenter som relaterer seg til tvil og uklarheter om hvordan terskelen for opplysningsplikt skal forstås, og det er vanskelig å se at en opplysningsrett, som da vil følge av en annen terskel, skal avhjelpe dette problemet. Reglene om opplysningsplikt har nylig vært vurdert, blant annet i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov og i høringsnotat 6. oktober 2016 om endringer i opplysningsplikten, som er fulgt opp i Prop. 169 L (2016-2017). Et hovedinntrykk fra utredningene og høringene er at det ikke synes å være behov for å gjøre nevneverdige endringer i reglene om terskelen for opplysningsplikt. Derimot synes det å være bred enighet om at det er behov for å klargjøre og forenkle regelverket noe, som da også er fulgt opp 3/7
med konkrete lovendringsforslag i Prop. 169 L (2016-2017), som for tiden er til behandling i Stortinget. Det bør vurderes nærmere hvorvidt en opplysningsrett vil bidra til forenkling og klargjøring av regelverket eller om det derimot kan gjøre det mer uklart. Det er også fare for at det utvikler seg ulik praksis mellom ulike sektorer eller ulike kommuner, bydeler osv., når offentlig ansatte gis en valgrett med hensyn til om taushetsplikten skal fravikes eller ikke. Videre er det også fare for at mange oppfatter en opplysningsrett som en opplysningsplikt, og dermed at regelen ikke får den funksjonen den er ment å ha. Regelverket bør utformes på en slik måte at brukerne har tillit til de tjenestene reglene gjelder for. Det er for eksempel uheldig om foreldre unnlater å oppsøke helsevesenet når barn har behov for helsehjelp. Utvalgets flertall skriver om dette i punkt 12.5: «En melding til barneverntjenesten om et behov for hjelpetiltak vil antakelig oppleves som mindre belastende enn en melding som er utløst av opplysningsplikten fordi man finner grunn til å tro at barnet blir mishandlet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt. Etter flertallets vurdering er det derfor liten grunn til å tro at forslaget vil svekke tilliten til tjenesteapparatet eller føre til at barn holdes borte fra tjenesteapparatet.» Vi er i tvil om dette argumentet, og vi antar at det uansett vil kunne oppleves som belastende at opplysninger som er underlagt taushetsplikt, er formidlet til barneverntjenesten uten samtykke, og at tilliten til tjenestene i utgangspunktet best ivaretas ved dialog og samtykke. Til utredningen kapittel 13 Prinsippet om barnets beste: I utredningens kapittel 13 foreslår utvalget en bred gjennomgåelse av lovverk og annet regelverk for å - innarbeide prinsippet om barnets beste uttrykkelig - gi veiledning for hvilke momenter som skal vektlegges i vurderingen av hva som er barnets beste - presisere hvilken vekt barnets beste skal ha i ulike sammenhenger. Vi stiller oss skeptiske til behovet for og hensiktsmessigheten av en slik gjennomgåelse. Det er etter vår oppfatning ikke nødvendig å innarbeide prinsippet om barnets beste i et stort antall lover. Prinsippet om barnets beste gjelder allerede som norsk lov etter Grunnloven og FNs barnekonvensjon, jf. menneskerettsloven. I lys av dette kan det ikke være nødvendig å gjenta bestemmelsene i en rekke ulike sektorlover, under henvisning til at de ellers ikke vil bli anvendt. En gjentakelse av prinsippet om barnets beste i en rekke ulike sektorlover av pedagogiske hensyn vil føre til en oppsvulming av lovverket som vil være både uheldig og unødvendig. I tillegg er det etter vårt syn vanskelig å finne en naturlig avgrensning 4/7
for hvilke sektorlover prinsippet skal inntas i. Dette kan igjen skape uklarhet om prinsippet gjelder ved anvendelsen av lover der det ikke blir innarbeidet. Det er også uklart om utvalget legger opp til bestemmelser som skal være styrende for saksbehandlingen i enkeltsaker, eller om utvalget mener at bestemmelser om barnets beste også skal ha innflytelse på den materielle vurderingen og utfallet av saksbehandlingen i den enkelte saken. Lovbestemmelser om barnets beste som styrende for saksbehandlingen, vil kunne gi opphav til en rekke spørsmål om blant annet krav til begrunnelse for vedtak og spørsmål om saksbehandlingsfeil. Lovbestemmelser som innebærer et krav om at et vedtak eller tiltak materielt sett skal være til barnets beste, egner seg på sin side ikke i alle lover. Det kan for eksempel ikke være aktuelt å innta et slikt krav i forvaltningsloven, som er nevnt spesielt av utvalget, siden forvaltningsloven ikke inneholder lovbestemmelser om de materielle vurderingene i enkeltsaker. Når det gjelder forvaltningsloven, nevner vi at dette er en av de lovene der vi anser at en lovfesting av hensynet til barnets beste ikke vil ha noen verdi rettslig sett. I saker som berører barn, vil hensynet til barnets beste i de fleste tilfellene framgå av den særloven som gjelder på det området saken gjelder, for eksempel utlendingsloven eller barnevernloven. Til forslaget om at det skal utarbeides en veiledning i lov eller forskrift om hvilke momenter som skal tillegges vekt i vurderingen av hva som er til barnets beste, bemerker vi at mothensynene mot slike momentoppregninger er lite synliggjort i utredningen. Her vil vi særlig peke på den grunnleggende forutsetningen om at det skal gjøres en konkret vurdering av barnets beste i hver enkelt sak. Dette er drøftet av Strandbakken-utvalget i NOU 2008: 9 Med barnet i fokus, hvor et av spørsmålene for utvalget var om hensynet til barnets beste i barneloven burde konkretiseres gjennom en kodifisering av de mest sentrale hensynene og momentene som over tid hadde befestet seg gjennom rettspraksis. Vi viser til punkt 6.3 hvor det uttales: «Man kunne tenkt seg en modell der disse momentene, som altså har blitt benyttet av norske domstoler i en årrekke, ble tatt direkte inn i barneloven, samtidig som det ble presisert at momentlisten ikke var uttømmende. På den måte ville loven bli noe mer opplysende og gi foreldre en indikasjon på hva man kan forvente seg ved å bringe en sak inn for rettsapparatet. Det kan neppe utelukkes at en slik momentangivelse kunne få enkelte til å avstå fra å reise sak. På den annen side er begrepet barnets beste så fasettert at alle nyansene ikke vil fanges opp av en lovtekst. Hvis man begynner å angi et eller flere av de momentene man i rettspraksis tradisjonelt har lagt vekt på, løper man risikoen for at barnets beste som overordnet prinsipp i den konkrete sak blir skjøvet i bakgrunnen til fordel for andre momenter eller prinsipper. Dette er ikke ønskelig, uansett hvilke verdier eller rettigheter som må vike. ( ) Det er en styrke, men også en svakhet ved prinsippet om barnets beste at det er lite håndfast og dermed lett kan bli skjøvet til side når andre mer konkrete momenter blir aktuelle. Det er også viktig å understreke at de momentene som er trukket opp i rettspraksis ikke på noen måte er bindende de er kun faktorer som har vært viktige i den enkelte sak. I motsetning til på andre områder, har som nevnt 5/7
avgjørelser i barnefordelingssaker liten eller ingen prejudikatvirkning. Uansett hva domstolene har lagt vekt på tidligere, skal det foretas helt nye og konkrete vurderinger i fremtidige saker. Utvalget vil videre peke på at begrepet «barnets beste» er under kontinuerlig utvikling og diskusjon. Det vil derfor være påkrevd med lovrevisjoner med jevne mellomrom dersom loven skulle gi en dekkende oppfatning av hva som ligger i begrepet. Begrepet benyttes også i andre lovtekster, og en eventuell nærmere definering av barnets beste i barneloven ville da fordret lovendringer som ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget har etter dette kommet til at begrepet «barnets beste» ikke bør utdypes nærmere i lovteksten. Ingen av de land som er undersøkt i forbindelse med CEFLs anbefalinger har noen slik utdyping i lovverket. CEFL har heller ikke anbefalt at det foretas noen nærmere presisering. Bakgrunnen er at det er vanskelig å gi en presis beskrivelse, samtidig som dette kan virke hemmende for utvikling av innholdet i begrepet.» Vi slutter oss til disse synspunktene, men vil likevel ikke utelukke at det i enkelte lover etter omstendighetene kan være hensiktsmessig å lov- eller forskriftsfeste slike momentoppregninger. Mange av mothensynene som gjør seg gjeldende mot en lovfesting av hvilke momenter som skal vektlegges, gjør seg gjeldende også mot utvalgets forslag om at det skal foretas en bred gjennomgåelse av lover og forskrifter for å «presisere hvilken vekt barnets beste skal ha i ulike sammenhenger». Vi peker også her på at en grunnleggende forutsetning for anvendelse av prinsippet om barnets beste er at det skal foretas en konkret vurdering. Videre vil vi også framheve at vekten av barnets beste i den enkelte saken åpenbart må være relativ ut fra de øvrige hensynene som trekkes inn, og ut fra hvor mye som taler for vektlegging av disse hensynene. Både Grunnloven 104 annet ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 benytter begrepet «et grunnleggende hensyn». I barnekonvensjonens engelske originaltekst er uttrykket «a primary consideration». En presisering av hvilken vekt hensynet til barnets beste skal ha, vil følgelig kunne bety at man går lenger enn det som følger av de overordnede bestemmelsene i Grunnloven og barnekonvensjonen. Vi viser for øvrig til Justis- og beredskapsdepartementets innspill til forslaget til ny bestemmelse om barnets beste i høringsuttalelsen til utredningen NOU 2016: 16 Ny barnevernslov hvor vi uttalte: «Ordlyden som foreslås i utkastet 2 tredje ledd om barnets beste er en annen enn ordlyden i dagens barnevernlov 4-1 og en annen enn ordlyden i Barnekonvensjonen artikkel 3. Forslagets ordlyd kan tolkes slik at barnevernet i enhver sak som «berører et barn» må velge den løsning som følger av barnets beste, altså slik at det ikke skal skje noen avveining mot andre hensyn. Etter JDs syn bør departementet vurdere nærmere hvordan en slik bestemmelse om barnets beste i barnevernssaker bør formuleres. Departementet bør herunder vurdere hvilke krav EMK artikkel 8 stiller til avveiningen mellom retten til familieliv og barnets beste i barnevernssaker.» Vi vil ellers peke på at det kan være vanskelig å presisere hvilken vekt hensynet til barnets beste skal ha i saker som angår flere barn eller grupper av barn, og hvor barna har interesser som ikke lar seg forene. Dette kan være tilfellet i blant annet 6/7
mobbesaker etter opplæringsloven, og i straffesaker hvor både fornærmede og tiltalte er mindreårige. Til utredningens kap. 15 Fast undersøkelseskommisjon: Utvalget går inn for å opprette en fast undersøkelsesordning for gjennomgang av alvorlige saker der barn dør eller har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, i første omgang med en seksårig prøveordning. Vi anbefaler at dette forslaget vurderes nærmere. Vi deler ellers utvalgets (flertallets) vurdering av at det må lages et system for hvordan kommisjonens kunnskapsproduksjon føres tilbake og danner grunnlag for endringer, jf. omtalen på s. 181. Med vennlig hilsen Harald Aass fagdirektør Toril Juul seniorrådgiver Dokumentet er godkjent og sendes uten signatur 7/7