Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Pb 8036 Dep 0030 Oslo Deres referanse: 15/2056 Vår referanse: 142/2015 Sted, dato Oslo, 01.10.2015 HØRING - FORSLAG TIL ENDRINGER I BARNELOVEN FOR Å FREMME LIKESTILT FORELDRESKAP Det vises til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartements høringsbrev av 25. juni 2015. Namsfogden i Oslo er den alminnelige namsmann i Oslo og behandler årlig omlag 80 000 saker, hvorav ca 43 000 utleggsforretninger. Den alminnelige namsmann er organisert under politiet og etaten behandler årlig ca 300 000 utleggsforretninger. Namsfogden i Oslo håndterer saker om inndrivelse av tvangsmulkt på flere områder, herunder tvangsmulkt i forbindelse med samværssaker. Den alminnelige namsmann behandler også den sivile del av saker om barnebortføring og utlevering av barn ved retur til bostedsforelderen mv. Slik sett har den alminnelige namsmann mye erfaring med gjeldsinndrivelse og håndtering av konfliktfylte saker mellom ektefeller og i relasjon til barn. Gjennomføring ved bruk av tvang og inndriving av pengekrav er selve kjernevirksomheten til den alminnelige namsmann. Selv om det i dag er mange kontor som behandler tvangsforretninger, har de alle et betydelig antall saker pr år (med unntak av Sysselmannen på Svalbard, som av naturlige årsaker har relativt lite sakstilfang). Namsmannen har lokal tilstedeværelse i alle deler av landet og det sikrer muligheten til å ha direkte kontakt med sakens parter. På bakgrunn av vår befatning med gjeldsinndrivelse, håndtering av samværssaker og utleveringer/tilbakeføringer av barn, vil vi kommentere de punktene i forslaget som berører namsmannen og særlig tiltak mot samværshindring som er omtalt i høringsnotatet kapittel 9. Til pkt. 9.7.2 Tydeliggjøring av unntaket for umulighet Slik det fremgår av barnelovens 65, stiller bostedsforelder og samværsforelder ulikt når det gjelder adgang til å tvangsfullbyrde avgjørelser. Bostedsforelder kan få barnet hentet ved tvang dersom barnet ikke frivillig blir levert tilbake etter endt samvær, mens samværsforelder er henvist til å begjære tvangsbot dersom samværet ikke blir gjennomført som forutsatt. Vi mener dette er en velbegrunnet ulikhet og at det vil være ganske håpløst om namsmannen skulle kjøre rundt og samle inn barn for å gjennomføre samvær. Tvangsbot er et virkemiddel som brukes for å sikre effektuering av samvær og derigjennom barnets rett til samvær med begge foreldre. Tvangsmulkt kan ikke besluttes eller inndrives om Postboks 8155 Dep, 0033 Oslo Telefon: (+47) 21 01 47 00 Org. nr: 988 894 907 Besøk: Pilestredet 19 Telefaks: (+47) 21 01 47 01 Bankgiro: 7694 05 12820 Åpningstid: Mandag torsdag 0830 15.00, fredag stengt IBAN: NO61769 40512820 eller E-post: Oslo.namsfogd@politiet.no www.namsfogden.no SWIFT/BIC: DNBANOKK
det foreligger umulighet. Hvor samarbeidsklimaet er dårlig, påstås det tidvis at det foreligger årsaker som gjør det "umulig" å overlate barnet til den samværsberettigede. Bortsett fra de mer åpenbare tilfeller, kan det være uklart hvor grensene for "umulighet" går. Namsmannen høster erfaring fra både utleveringer og inndrivelse av tvangsmulkt. Namsfogden i Oslo slutter seg imidlertid til forslaget om å tydeliggjøre unntaket for "umulighet". Dersom det blir konstatert umulighet vil det ikke være grunnlag for å ilegge tvangsbot, jf. barneloven 65 andre ledd andre pkt. Ordet umulig tilsier at det er en snever unntaksregel og at terskelen for å anvende unntaket er høy. Etter bestemmelsen vil det foreligge umulighet der det er risiko for at barnets fysiske eller psykiske helse blir utsatt for skade eller fare. Vilkåret innebærer at barnets sykdom kan medføre at det foreligger umulighet. I juridisk teori at det antatt at sykdom må forstås på samme måte som i dagligtale og omfatter fysiske symptomer som gir ubehag og redusert allmenntilstand. Det er lite rettspraksis omkring spørsmålet, men rettspraksis har lagt tilsvarende tolkning til grunn, jf. Rt.2012 s.570. Rettspraksis har videre lagt til grunn at det ikke skal være nødvendig å innhente legeerklæring ved alminnelig sykdom for å dokumentere at barnet faktisk er sykt, da det vil være dårlig bruk av ressurser for bostedsforelder og for helsevesen, jf. LB.2011.205455. Barns sykdom vil derfor medføre at samvær er umulig, så lenge dette ikke påberopes av bostedsforelder i større omfang enn nødvendig og så lenge denne gjør sitt for å medvirke lojalt for å få gjennomført samvær, jf. Rt. 2012 s.570. Tolkningen får størst praktisk betydning hvor det er fastsatt samvær etter laveste samværsklasse, og foreldrene ikke samarbeider om å få gjennomført samvær på et alternativt tidspunkt. Hvert enkelt avlyst samvær innebærer i slike tilfeller at det går lang tid mellom hver gang barn og forelder får møte hverandre. Namsmannen vil vanskelig kunne vurdere om bostedsforelderen har medvirket lojalt til å få samværet gjennomført, fordi opplysningen om at barnets sykdom må legges til grunn. Selv om samværsforelderen kan be om ny avgjørelse dersom bostedsforelderen hindrer samvær, vil barnets begrensede tilknytning til samværsforelder tale imot en endring, jf. barneloven 43 femte ledd jf. 64. Normalt samarbeidende foreldre vil uten videre finne en alternativ samværsdag. Departementet bør derfor vurdere om det skal stilles strengere krav til dokumentasjon for barns sykdom som grunnlag for umulighet, når samværet med en av foreldrene er begrenset. 9.7.3 Praktiske endringer av en dom eller annen avgjørelse om samværsrett Namsfogden slutter seg til Departementets forslag om at retten ved behandling av tvangsfullbyrdelsessaken, skal få adgang til å gjøre enkelte praktiske justeringer i rettskraftige avgjørelser om samvær. I forlengelsen av dette, kan det være aktuelt å se på muligheten til å fastsette erstatningssamvær når et ordinært samvær utgår. En slik løsning vil medføre at samværsforelderen i større grad likestilles med bostedsforelderen. Det vil også bidra til at barnet får opprettholdt kontakten med begge foreldre, slik barnelovens 42 legger opp til. En slik løsning kan føre til at retten får flere saker til avgjørelse, noe som taler mot en slik løsning. På den andre siden kan en slik endring Deres referanse: Vår referanse: Side 2/6
gi bostedsforelderen økt oppfordring til å etterleve samværsavgjørelser lojalt, noe som vil være konfliktdempende. Dersom retten har mulighet til å fastsette endringer i samværsavtalen, vil det også kunne bidra til at foreldrene sammen finner løsninger som passer uten rettslig prosess. Namsmannen antar at grensedragningen mellom barnelovens 65 nytt fjerde ledd og endringssak etter barnelovens 64 annet ledd bør konkretiseres, så langt det lar seg gjøre. Til pkt. 9.7.4 Forslag om å overføre inndriving av tvangsmulkt til Statens innkrevingssentral Departementet foreslår å overføre ansvaret for innkreving av tvangsbot etter barneloven til Statens innkrevingssentral. Bakgrunnen for forslaget er at det er få saker om tvangsbot og mange namsmannsdistrikter. Det påstås at det enkelte namsmannsdistrikt vanskelig vil kunne opparbeide seg tilstrekkelig kompetanse og erfaring med sakstypen. Inndrivelse av tvangsmulkt skiller seg ikke i vesentlig grad fra inndriving av andre pengekrav. En tvangsbot inndrives på samme måte som en ordinær utleggssak og alminnelig namsmann behandler, ca 300 000 slike saker pr år. Gjennomsnittlig behandlingstid er rundt seksti dager. Naturlig nok kan saker med innsigelser/protester som medfører behov for ytterligere bevisføring, ta noe lengre tid. "Umulighets" innsigelsene kommer hyppig og dette er vurderinger namsmannen er forutsatt å ta i "utleveringssaker",jf tvfbl 13-8 se og Rt 1993 side 948 flg. Det er ingen ting som tilsier at Statens innkrevingssentral er bedre egnet til å foreta vurderinger av innsigelser og protester. Statens innkrevingssentral er på ingen måte vant med å behandle saker med omstridte og uavklarte inndrivelsesbeløp. Innkrevingssentralens kjerneområde er vedtatte forelegg i trafikksaker, studielån, NRK lisens og lignende avklarte krav. Omtvistede og uavklarte krav, er imidlertid en del av den alminnelig namsmanns "hverdag." Antall namsmanns kontorer som arbeider med tvangsforretninger vil formodentlig vis bli redusert gjennom arbeidet med den pågående Politireformen. Den viktige lokale forankringen vil fortsatt bestå. Noe større enheter vil bidra til bedre og mer robuste fagmiljøer som gjør alminnelig namsmann ennå bedre egnet til å behandle slike saker. Politiet og namsmannen har en intern kompetansedelingsplattform; KO:DE. Denne plattformen brukes for å utveksle kunnskap og erfaring. Forumet er med på å sikre ensartet praksis og KO:DE blir mye brukt. Om det skulle være behov for ytterligere veiledning i forbindelse med inndriving av denne type tvangsmulkt, vil Namsfogden i Oslo sørge for at det blir publisert og tilgjengelig for hele etaten. Den alminnelige namsmann har en mer omfattende kompetanse enn statens innkrevingssentral og den lokale namsmann har en lokal tilstedeværelse som gjør det mulig med direkte kontakt og oppsøk på bopel, forutsatt at etaten besitter resurser for å gjøre en slik jobb, når det fremstår som nødvendig. Der det er særlig viktig å få til en løsning, vil den lokale namsmann være best egnet til å kartlegge økonomien og finne frem til formuesgjenstander som skaper reelt oppfyllelsespress. Rettssikkerheten vil bli svekket ved at innkrevingen foreslås lagt til Statens Innkrevingssentral. Det som særlig skiller tvangsmulkten fra ordinære utlegg, er først og fremst at namsmannen må vurdere omfanget og fastsette den totale mulkt gjennom å vurdere om det foreligger Deres referanse: Vår referanse: Side 3/6
umulighet i forhold til det enkelte samvær som ikke ble overholdt, jf barneloven 65 annet ledd jf. tvfbl. 13-8 annet ledd. I motsetning til de "mulkter/bøter" Statens innkrevingssentral inndriver, er tvangsmulkt etter barneloven en løpende mulkt hvor det bare er "dagsatsen" som er fastsatt av retten. Erfaring tilsier at det nesten uten unntak oppstår tvister om hvilke samværsdager barnet var sykt, invitert bort i bursdag, på fotballtrening, treningsleir, var med noen hjem fra skolen, satte seg til motverge, osv. Som oftest bor begge foreldrene i namsmannens distrikt og namsmannen har derfor bedre mulighet til å vurdere de reelle forhold. Det er i denne sammenheng svært viktig å påpeke at den alminnelige namsmanns beslutning kan påklages til tingretten. Det vil for alle praktiske tilfeller være den samme tingrett som har fastsatt mulkten og som gjennom saken allerede har hatt kontakt med partene og kanskje også møtt barnet. Om en skulle overført utleggskompetansen fra alminnelig namsmann til Statens innkrevingssentral, vil imidlertid klageinstans være tingretten der Statens Innkrevingssentral holder til. Det er vanskelig å se hvordan en løsning som i praksis fratar foreldrene muligheten til å være tilstede i retten under klagebehandlingen, kan forsvares i relasjon til rettsikkerheten. Med tanke på hvor fundamentale og personlige rettigheter som behandles i samværssaker, er det mer nærliggende å vurdere om det er et brudd på sentrale rettigheter i henhold til EMK, å la klagesaker fra hele landet bli behandlet i Rana Tingrett. Hvordan skal Rana Tingrett kunne ivareta alle barns rettigheter? Om en innfører en særordning hvor klager på Statens Innkrevingssentrals behandling av denne type tvangsmulktsaker, skal behandles i tingretten der "saksøkte" har hjemting, vil Statens Innkrevingssentral måtte sende representanter land og strand rundt, eller hyre inn lokale advokater, ettersom det er namsmyndigheten selv som skal figurere som saksøker. Innkrevingssentralen kan ikke fullstendig overlate denne type tvister til de egentlige parter i saken. Aspektene ved behandling av klager tilsier klart at innkrevingen av tvangsmulkt må beholdes hos lokal namsmann. Ettersom inndriving av mulkten skal skje etter krav fra den samværsberettigede, kan en uansett ikke nekte samværsberettigede å be lokal namsmann om å drive inn mulkten for de dager/ganger samværsberettigende mener samvær ikke har funnet sted. Når det først foreligger tvangsgrunnlag, kan alltid lokal namsmann behandle saken. Det fremstår som helt ubegrunnet om en skulle nekte samværsberettigede å gå til lokal namsmann. Å innføre en mulighet til å sende saken til Statens innkrevingssentral, som et parallelt alternativ, medfører derfor bare at en kompliserer inndrivelsesprosessen og blander inn en ny aktør, uten at det er noe som taler for en slik løsning. Staten bør ikke ha noen som helst egeninteresse i å drive inn denne type tvangsmulkt. Det tilsier etter Namsfogdens oppfatning at namsmannen må være forberedt på å "dra til seg labbene" og umiddelbart stanse all tvangsfullbyrdelse, om samvær kommer i stand. Fortsatt fullbyrdelse av tvangsmulkten vil kunne komme i strid med samværsberettigedes interesse, da det på ny kan forsure og ødelegge samarbeidsklimaet mellom foreldrene. At namsmannen står for inndriving av tvangsmulkten som en del av tjenestehandlingene innebærer ikke at samværsberettigede er helt ute av saken. Det sentrale i disse sakene er alltid å få i gang samværet slik at barnet kan ha kontakt med begge foreldrene. Å gi Statens innkrevingssentral kompetanse til å behandle tvangsmulkt etter barneloven, bidrar på ingen måte til å forenkle reglene om tvangsfullbyrdelse. Ikke blir det kortere behandlingstid og ikke blir det færre ledd/aktører. Deres referanse: Vår referanse: Side 4/6
Mulktens løpetid Namsfogden er enig i at det kan være hensiktsmessig å la mulkten løpe i 8 ukers sykluser for å synliggjøre den nære tilknytning mellom mulkten som virkemiddel og selve samværet. Vi har sett eksempler hvor en venter 8-10 måneder før en krever inndriving av mulkt for enorme beløp. En kan da få inntrykk at mulkten brukes mer som straff enn press, og at det bare nører opp under en fra før ganske håpløs foreldrekonflikt. Til punkt 9.9 Tilbakehold eller trekk i barnebidrag vurdering av ny sanksjonsordning Departementet ønsker å styrke sanksjonsmulighetene for å ivareta barnets rett til kontakt med begge foreldrene. Namsfogden er enig i at det er behov for styrking. Tvangsmulkt er lite effektivt om bostedsforelderen har lite formuesgoder, bor i leid bolig og har lav inntekt. Da er det intet å ta pant i og ingen inntekt å trekke av. Hvor det ikke vil være aktuelt å "snu" samværsordningen slik at samværsberettigede blir bostedsforelder, vil en i realiteten stå uten virkemidler. Tvangsmulktinstituttet kan styrkes gjennom bestemmelser om utvidet beslagsrett jf dekningsloven 2-6, fritak for rettsgebyr ved tvangsrealisasjon, at namsmannen også kan stå som saksøker ved tvangsrealisasjon av utleggspant eller at kravet tildeles bedre prioritet ved utleggstrekk jf dekningsloven 2-8. I høringsnotatet nevnes muligheten for å innføre en ordning med tilbakehold eller trekk i barnebidrag. Namsfogden i Oslo antar at trekk i barnebidrag først og fremst vil være merkbart for bostedsforelderen, der innkrevingen av tvangsbot ellers er virkningsløs av økonomiske årsaker. Enten fordi det ikke er noe å hente eller fordi inntektene har en slik karakter at det er praktisk umulig å få tak i dem (kontantinntekter, selvstendig næringsdrivende, frilansere, kunstnere ol). Å gi direkte hjemmel til å stanse bidragsutbetaling vil kunne være særlig effektivt og fjerne ethvert økonomisk motiv for å sabotere samværsordningen. Virkemiddelet ligner i så henseende mye på hva som fremgår av Lov om stans i utbetalinga av offentlige ytingar og barnebidrag når ein av foreldra har bortført eit barn til utlandet. Namsfogden mener en slik hjemmel til å holde tilbake eller trekke av slike ytelser, uavhengig av økonomien til den som saboterer samværet, kan være et viktig supplement til tvangsmulkt. Det vil svekke virkningen om den som saboterer samværet vil ha rett til andre alternative ytelser fra det offentlige (f eks sosialhjelp). Brukt som en utvei der hvor tvangsmulkt ellers ikke vil ha særlig effekt, vil det trolig være svært få saker hvor det er aktuelt å tilbakeholde ytelser. Å ta utleggstrekk i ytelsen vil neppe innebære noen administrative eller resursmessige utfordringer. Om ytelser skal holdes tilbake, vil det være nødvendig å etablere et "apparat" for dette. Det bør vurderes om en kan benytte samme apparat som er etablert i forbindelse med Lov om stans i utbetalinga av offentlige ytingar og barnebidrag når ein av foreldra har bortført eit barn til utlandet. Det vil kunne forenkle og redusere de administrative kostnader om ordningen er noe som bare benyttes der mulkten ikke gir effekt og at det er namsmannen som beslutter stansing. NAV blir bare det utførende element, uten behov for videre saksbehandling. Det vil være å foretrekke at NAV holder beløpet tilbake, men vi ser heller ikke bort fra at lokal Deres referanse: Vår referanse: Side 5/6
namsmann vil kunne håndtere en slik oppbevaring. Namsmannen har god erfaring med håndtering av fremmede midler. Namsmannen har bl.a erfaring med håndtering av sikringstrekk i forhandlingsperioden etter gjeldsordningsloven. En ordning som har fungert uproblematisk siden gjeldsordningsloven ble vedtatt i 1992. Mange namsmenn administrerer også etablerte gjeldsordninger hvor skyldner selv ikke greier å håndtere økonomien. Det må formodes at tilbakeholdt bidrag ikke blir stående på oppbevaring særlig lenge. Med hilsen Alexander Dey namsfogd Deres referanse: Vår referanse: Side 6/6