NOTAT TIL POLITISK UTVALG Til: Kommunestyret Fra: Rådmannen Saksbehandler: Sigrid Kvam Østmark Dato: 3.11.2014 Rapport fra Oslo redaktørforening Oslo Redaktørforening har utarbeidet en rapport om etiske reglementer, kommunikasjonsreglementer og innsynsreglementer i kommunene i Akershus, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune. Rapporten ble publisert 23.10.2014. Rapporten hevder at tre av fire kommuner i Akershus opererer i strid med lovverket når det gjelder innsyn og åpenhet. Redaktørforeningen mener de kommunale reglementene preges av liten vilje til åpenhet, og mer av merkevaretenking og et ønske om at kommunene skal tale utad med en stemme. Redaktørforening har undersøkt kommunikasjonsreglementer, etikkregler og regler for innsyn i 22 kommuner i Akershus, Oslo kommune samt Akershus fylkeskommune. I hele 17 av 22 kommuner mangler man et lovpålagt reglement for folkevalgtes innsynsrett eller har et reglement som ikke er i tråd med gjeldende rett, ifølge foreningen. Frogn kommune er en av disse. Rapporten fra Oslo redaktørforening har tatt for seg tre av kommunens dokumenter: Etiske retningslinjer for ansatte og folkevalgte i Frogn kommune, vedtatt 2007 Frogn kommunes kommunikasjonsstrategi, vedtatt 2009 Reglement for folkevalgte organer, vedtatt 2012 I rapporten fremkommer det synspunkter om endringer som bør gjøres i dokumentene (totalt 2 punkter nevnes), og det blir også hevdet at noen punkter i dokumentene er lovstridig eller mulig lovstridig (totalt 4 punkter nevnes). Vår ref.: 14/04291-1 Side 1 av 5
To av disse dokumentene (etiske retningslinjer og kommunikasjonsstrategien) er såpass gamle at det uansett vil være naturlig å rullere dem i nær fremtid, og det siste av dokumentene vil det være naturlig å gjennomgå i forbindelse med evalueringen av den politiske organiseringen som allerede er vedtatt gjennomført. Oslo redaktørforenings synspunkt på innholdet i disse dokumentene vil bli tatt med videre i arbeidet med alle tre dokumenter. En rullering av de ulike planene har stått på kartet i kommunen; kommunikasjonsstrategien ble f.eks. utarbeidet allerede i 2009, og trenger utvilsomt oppdatering. Vi ser at også at ytterligere planverk trenger justeringer på enkelt viktige punkt, og verdsetter innspillene som både viktige og riktige korrektiver. Det store flertallet av kommunene (75 %) får altså ulike tilbakemeldinger om forbedringspotensialet. Frogn kommune er en av disse, og skiller seg ikke merkbart ut. Vi konstaterer at rapporten naturlig nok er skrevet ut fra redaktørforeningens og et mediemessig perspektiv mens kommunen i like stor grad skal åpne for innbyggerne, ansatte, folkevalgte osv. Redaktørforeningen selv kommenter at rapporten ikke viser hvordan ting fungerer i praksis i de enkelte kommuner; dette er kun en sammenstilling av ordlyden i de ulike dokumentene. Rapporten synes dessverre å mangle en del på struktur, analyse og kvalitetssikring. Et eksempel er Ås kommune, der det oppgis ikke å eksistere planverk. Det gjør det, noe som aldri ble sjekket ut. Ås kommune fikk først ettersendt sine dokumenter da de leste om rapporten i media i ettertid. Men uavhengig av rapportens kvalitet: Frogn kommune vil fremheve dette som en viktig tilbakemelding. Vi arbeider for åpenhet i alle ledd, og dette er ikke bare en programerklæring. Vi legger ut mer informasjon enn noen gang, og kommunen ble også opptatt som medlem i Transparency International Norge etter vedtak i formannskapet i april 2013. Som en konsekvens av rapporten finner Rådmannen det naturlig allerede nå å gi en foreløpig vurdering av påstått lovstridighet som fremkommer i rapporten. Det vil bli nødvendig å komme tilbake til en grundigere vurdering, der de relevante delene av dokumentene blant annet vil bli vurdert opp mot den senere tids rettspraksis. 1) Etiske retningslinjer for ansatte og folkevalgte i Frogn kommune Pkt. 4: Ansattes ytringsfrihet Ytringsfriheten er en grunnleggende menneskerettighet som hviler på tungtveiende hensyn til samfunnet og den enkelte. Samtidig er det viktig at alle ansatte rapporterer eventuelle negative forhold til nærmeste overordnede eller til den som har direkte ansvar for forholdene. «Beskrivelsen av den enkelte ansattes ytringsfrihet er i beste fall upresis, i verste fall strengt tatt i strid med Grunnlovens 100. Den enkeltes ytringsfrihet har i utgangspunktet ingenting med rapporteringsfriheten i et arbeidsforhold å gjøre». Vår ref.: 14/04291-1 Side 2 av 5
Ytringsfriheten følger av både Grunnloven 100 og EMK art. 10. Utgangspunktet er at også offentlige ansatte har et vidt spillerom til å gi utrykk for sine meninger i det offentlige rom både når det gjelder form og innhold. Dette gjelder også forhold tilknyttet arbeidsplassen. Begrensninger i denne ytringsfriheten må ha et rettslig grunnlag. Eksempler på slik innskrenkning i ytringsfriheten er den lovpålagte taushetsplikten og det ulovfestede lojalitetsprinsipp som er utviklet i praksis. Lojalitetsprinsippet går i korthet bl.a. ut på arbeidstakeren ikke kan uttale seg på en måte som skader arbeidsgivers interesser. Det påstås i rapporten at kommunens etiske regler punkt 4 verste fall er i strid med Grunnloven 100 om ytringsfriheten. Dette kan være avhengig av hvordan man tolker det som står i dette punktet. Det at man skal rapportere negative forhold til nærmeste overordnede trenger ikke leses som en begrensing i de ansattes ytringsfrihet, men som at man samtidig skal rapportere i tillegg til å kunne ytre seg fritt offentlig. En arbeidstaker som blir kjent med at det foregår trakassering eller mobbing på arbeidsplassen vil eksempelvis ha plikt til å rapportere til arbeidsgiver eller verneombud (aml. 2-3 (2) d.). Dersom man tolker det slik at man ikke kan ytre seg offentlig uten samtidig å rapportere til leder vil det være i strid reglene om ytringsfrihet slik rapporten hevder. Rådmannen vil påpeke at hensikten med punktet i retningslinjene ikke har vært å redusere ytringsfriheten eller friheten til å rapportere om kritikkverdige forhold. Hensikten har snarere vært å bygge opp om et arbeidsmiljø som fremmer åpenhet og god kommunikasjon, slik at tidkrevende og belastende varslingssaker kan unngås. Rådmannen er for øvrig enig i at rapporteringsplikten som følger av arbeidsforholdet ikke bør sammenblandes med et punkt om ytringsfriheten på denne måten, da det kan være forvirrende. Konklusjon: Punkt 4 i de etiske retningslinjene bør revideres. Pkt. 7: Ansatte i kommunen skal kunne varsle om kritikkverdige forhold i forvaltningen. Før varsling skjer, må forholdene være forsøkt tatt opp internt. Varslingen må alltid være i ærlig hensikt. Eventuelle varslere i Frogn kommune skal sikres trygg saksbehandling. De skal ved varsling garanteres mot forsøk på utstøting eller negativ stillingsendring». «Punktet om varsling er positivt feil, det er ikke noe absolutt krav at forholdene skal være «forsøkt tatt opp internt» før «varsling skjer». Varsling er per definisjon også det å ta opp noe internt, avhengig av hvem det tas opp med. Det virker ikke som om man har tatt hensyn til den nye varslerparagrafen i arbeidsmiljøloven, som ble vedtatt i 2006, til tross for at de etiske retningslinjene ble vedtatt i 2007». De ansattes varslingsrett fremgår av arbeidsmiljøloven 2-4. Hovedregelen er at arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Bestemmelsen gjelder både ekstern og intern varsling i virksomheter i privat og offentlig sektor og i alle stillingskategorier, jf. Ot.prp. nr. 84 (2005-2006) s. 50. «Kritikkverdige forhold» er et vidt begrep. Vår ref.: 14/04291-1 Side 3 av 5
Det er korrekt, slik rapporten påpeker, at det ikke stilles noe krav i loven om at forholdet må være forsøkt tatt opp internt. Det er imidlertid et grunnkrav at varslingen er forsvarlig. Det kan vel tenkes tilfeller hvor kravet til forsvarlighet tilsier at forholdet bør tas opp internt, for å ivareta arbeidsgivers interesser i de tilfellene hvor disse er så tungtveiende at hensynene bak ytringsfriheten bør vike. Dette kan imidlertid ikke stå som en pliktregel i de etiske retningslinjene. Frogn kommune har etablert egne rutiner for varsling og det bør refereres til disse rutinene i retningslinjene. Konklusjon: Punkt 7 i de etiske retningslinjene bør derfor endres. 2) Kommunikasjonsstrategien Punkt 4: Roller og ansvar Folkevalgte står helt fritt i å uttale seg om alle saker. De skal være meget varsomme med å uttale seg om saksbehandlingen i enkeltsaker, og skal under ingen omstendigheter uttale seg om den enkelte saksbehandler. Dette skal eventuelt skje internt via ordføreren. «Dette er et rettslig sett helt «tomt» statement, uten betydning eller verdi. Frogn kommune har ingen muligheter til å innskrenke folkevalgtes representanters (eller noen andres, for den saks skyld) mulighet til å uttale seg om saksbehandling eller saksbehandlere i Frogn kommune». De folkevalgte vil ha en større frihet enn ansatte til å uttale seg offentlig fordi de ikke er underordnet lojalitetsplikten til arbeidsgiver slik ansatte er. Det antas derfor at denne gruppen ikke kan instrueres til taushet i interne reglementer, slik det er gjort i kommunikasjonsstrategien punkt 4, og at dette er i strid med deres rett til ytringsfrihet. På den annen side er ytringsfriheten også en rett til ikke å ytre seg. Spørsmålet er om kommunestyret som en kollektiv enhet kan pålegge seg selv og andre folkevalgte strengere regler for hva som kan ytres og dermed binde opp alle, også de som ikke var med på beslutningen. Rådmannens vurdering er at det trolig ikke er anledning til dette, men understreker at enkeltpersoner selvsagt kan pålegge seg restriksjoner av denne typen, så lenge dette ikke kommer i konflikt med bestemmelsene i offentleglova. Selv om man med dette som bakgrunn ikke kan nekte folkevalgte å uttale seg om hverken saksbehandling eller enkeltsaksbehandlere, er det rådmannens ønske at kritikk mot saksbehandling eller enkeltsaksbehandlere tas opp tjenestevei, og ikke via media. Rådmannen minner om at det er rådmannen, gjennom enhetslederne, som er ansvarlig for beslutninger som fattes lengre ned i kommuneorganisasjonen, ikke saksbehandlerne. Vår ref.: 14/04291-1 Side 4 av 5
Rådmannen understreker også at en viktig hensikt bak bestemmelsen ikke var å forhindre folkevalgte å uttale seg, men å forhindre at enkeltansatte skulle bli urettmessig hengt ut. Konklusjon: Kommunikasjonsstrategien punkt 4 bør revideres. 3) Reglement for folkevalgte organer Pkt. 1.2.5 Blir det vedtatt å behandle en sak for lukkede dører i hht. kommuneloven 31 nr. 2, 3 og 4, plikter kommunestyrets medlemmer og de kommunale tjenestemenn som må delta under saken å bevare tausheten om forhandlingene og de vedtak som treffes dersom opplysningene som har kommet fram i saken eller behandlingen er omfattet av reglene om lovbestemt taushetsplikt etter forvaltningslovens 13 eller tilsvarende bestemmelser i andre lover. «Dette er i beste fall uklart, i verste fall lovstridig. Strengt tatt er punktet helt unødvendig, fordi det ikke har noe med lukkede dører eller ikke å gjøre. Poenget er at dersom en folkevalgt representant, i kraft av sitt tillitsverv, får tilgang til opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt, så plikter han eller hun ikke å spre dem uansett om de har fremkommet i et lukket møte eller ikke. Formuleringene i Frogn kommunes reglement skaper uklarhet rundt dette». Det er korrekt, som påpekt i rapporten, at de folkevalgte plikter å bevare taushet om opplysninger som er underlagt taushetsplikt og at dette ikke er avhengig av om det er fremkommet under lukkede dører eller ikke. Folkevalgte vil jo ha taushetsplikt om taushetsbelagte opplysninger som de får kjennskap til gjennom f. eks. et saksframlegg også før det politiske møtet. Om punktet er lovstridig vil vel igjen være avhengig av hvordan man tolker det som står i dette punktet. Rådmannen er imidlertid enig i at dette punktet ikke er presist nok formulert. Konklusjon: Punkt 1.2.5 i reglementet for folkevalgte organer bør endres. Vår ref.: 14/04291-1 Side 5 av 5