Rundskriv Del II - nr. 1/199 fra Oslo, 11. jum 1996 Riksadvokaten R. 94/1152 30V Statsadvokatenei Politimesteren i Arbeidsmiljøkriminalitet I. INNLEDNING Dette rundskrivet oppdaterer og erstatter riksadvokatens rundskriv Del II - nr 1/1980. En mer effektiv og konsekvent håndheving av regelverket på området skal tilstrebes. Forfølpingen av arbeidsrniljøkriminalitet har ikke vært tilfredsstillende. Det vises til rapport av 21. mars 1994 fra en arbeidsgruppe nedsatt av Justisdepartementet. Rapporten er tidligere sendt samtlige politimestre og statsadvokater. En undersøkelse, foretatt av arbeidsgruppen, viser bl.a.: - Riksadvokatens rundskriv Del II - nr 1/1980 er for dårlig kjent. - Brudd på lov, forskrift eller pålegg - som ikke har ført til ulykke - forfølges i liten grad, selv om faren for liv eller helse kan være betydelig. Det samme gjelder uforsvarlige arbeidsforhold, som har medført yrkessykdommer. - Straffereaksjonene ligger gjennomgående lavt, og fengselsstraff (betinget eller ubetinget) og inndragning brukes ikke. - Samarbeidet mellom Arbeidstilsynet og politiet bør bedres. AKTUELLE BESTEMMELSER Arbeidsmiljøloven av 4. februar 1977 er det sentrale regelverk i den strafferettslige håndhevelse på området. Men det kan være aktuelt å anvende enkelte 0 bestemmelser i straffeloven, f. eks. noen av bestemmelsene i kap. 14 om Almenfarlige Forbrydelser eller i kap. 41 om Forseelser med Hensyn til privat Tjenesteforhold. Tilsvarende straffebestemmelser finnes ikke i arbeidsmiljøloven, jf. bl.a. 85 i.f. og 86 i.f. Forskrift om internkontroll fastsatt ved kg1. res av 22. mars 1991 (med tilhørende veiledning), jf. arbeidsmiljøloven 16 a, står sentralt i arbeidet med å sikre at virksomheten planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av nærmere bestemte lover (b1 a arbeidsmiljølov og forurensningslov). Det kan være aktuelt å bruke andre spesiallover, eventuelt sammen med arbeidsmiljøloven. Ikke alle virksomheter omfattes av arbeidsmiljøloven, jf. 2 som bl.a. unntar fra loven sjøfart, fangst og fiske. Fellesuykk a-s
30 Ved ulykkeri forsvaretgjelder særskilteregler,jf. kgl.res. 6. januar 1995 nr. 18. Om etterforskingav luftfartsulykkerog - hendelservises til riksadvokatens rundskrivdel II-nr. 1/1992. Oljedirektoratetfører tilsyn med gjennomføringen av arbeidsmiljøloveni petroleumsvirksomheten, se forskrift27. november 1992 nr. 870 (med endring 30. juni 1995 nr. 603) gitt med hjemmel i arbeidsmiljøloven.(se også forskrift 8. mars 1995 nr. 263 om systematisk oppfølging av arbeidsrniljøeti petroleumsvirksomheten.)i petroleumsvirksomhetener petroleumsloven(lov 22. mars 1995 nr. 11), og særligsikkerhetsforskriftenog internkontrollforskriften (forskrift 28. juni 1985 gitt i medhold av petroleumsloven),av sentral betydningfor å etablereog opprettholdeet fullt forsvarligsikkerhetsnivå. Arbtidsmiljø1ovener med enkelte tillempinger gjort gjeldende for Svalhard og Jan Mayen ved kgl. resolusjonerav h.h.v. 24. juni 1977 og 15. desember 1978. Den tidligerebestemmelseom særskiltforeleggelse for statsadvokatenei Tromsog Finnmark(tidligererundskrivpkt. V, 3) utgår. PRIORITERINGER 1. Genereltom prioritering Til belysning av hvilkenprioritetarbeidsmiljølcriminalitet skal gis i forholdtil andrekriminalitetstyper, og hva som nærmereligger i at et områdeer prioritert, bemerkesgenerelt: Ansvaretfor prioriteringav politiets og påtalemyndighetensetterforskingsinnsats ligger hos riksadvokaten.førstegang det ble gitt generelleprioriteringsdirektivervar i 1970. (RundskrivDel II nr. 11-1970). Senere er disse direktiver presisertog supplert.prioriteringsdirektivene kan i dag oppsummeresslik: Drapog andrealvorlige voldsforbrytelser,alvorlige sedelighetsforbrytelser, ildspåsettelserog andre alvorlige forbrytelsersom direkte krenkernoens personligeintegritet,eller utsetterliv og helse for betydelig fare. Alvorlig narkotikakriminalitet. Alvorlige trafikklovbrudd. økonomisk.kriminalitetav alvorligkarakter,særlig den som rammerfellesskapet, og alvorlig rniljølcriminalitet som rammerdet indre miljø (arbeidsmiljøet),det ytre miljø (natur)og kulturminner.,0 Disse 4 områdeneer prioritert.det betyr at de skal etterforskesmed særlig gundighet og høyt tempo.kategorienenevnes i prioritertrekkefølge.de 3 første har det felles at de kren.kereller utsetterfor fare menneskersliv og helse. Det kan etteromstendigheteneogså miljøkriminalitetgjøre. Den krirninalitetsom ikke er nevnt i prioriteringsdirektivene, vil normaltvære uprioritert.det betyrnaturligvisikke at den kan neglisjeres.politiet og påtalemyndighetenmå tvertom vedvarendearbeidefor å brukede tilgjengeligeressursermest mulig hensiktsmessig. 2
2. Nærmere om prioritering av arbeidsmiljøkriminaliteten & Bakgrunnenfor riksadvokatensprioriteringav arbeidsmiljøkriminalitet, er at slik kriminalitetlett kan føre til at arbeidstakeresliv og helse utsettesfor fare.i tiåret 1967-77 (før arbeidsmiljøloventrådtei kraft)var det om lag 120 dødsulykkeri arbeidslivetpr år. Senereharantalletsunket,men fortsattomkommer et betydelig antall arbeidstakeresom følge av arbeidsulykker.antallet yrkesskader har ligget rundt25 000 pr år. Utgiftene som følge av sykefraværog yrkesskaderer meget høye. En effektiv håndhevingav de sentralebestemmelsene på områdetvil kunnebidratil å spareet stortantallmenneskerfor lidelser, og samfunnetfor betydelige utgifter. Straffansvaretetter arbeidsmiljølovener svært omfattende. Påtalemyndighetens oppgave må først og fremst være å medvirketil å hindre ulykker,skadeiiirkningerm.v., og genereltgjøresikkerheten på arbeidsplassene best mulig. Brudd på sikkerhetsbesternmelser og verneregleri loven og forskriftergitt i medhold av loven vil derforstå i sentrumfor den strafferettsligehåndhevelse. Likeledes manglendeoverholdelseav pålegg som skal hindreat skade inntrer. Også eklatantebruddpå lovens regler om meldeplikt,godkjenning,samtykke m.v. bør håndheves konsekvent. Det samme gjelder graverende brudd på internkontrollforskriften. Rent umiddelbartkan det synes å dreie seg om formalovertredelser,men de formelle regler vil ofte ha til formål å forebygge ulykkereller forringelseav et arbeidsmiljøsom kan medføre helserisiko og i verste fall død. Når det avdekkesalvorlig tilsidesettingav sikkerhetskrav,må det reigeres selv om ingen ulykke er inntruffeteller noen skadevirkningennå er påvist. De saker eller saksgruppersom etter dette først og fremst skal undergis en strafferettsligforfølgning,kan i hovedsakoppsummeresslik: 0 - Større arbeidsulykker,eksplosjonereller brann,hva enten det er meldt om personskadeeller ikke. Politiet rykkerut umiddelbartetter alarmeller melding fra arbeidsgiver,jf. aml. 21 første ledd. Ettermelding fra Arbeidstilsynet(Oljedirektoratet) etterforskesi almirmelighet: - Mindrealvorlige arbeidsulykker,se eksempelvisaml. 21 annetledd. Graverende.sikkerhetssvikt. Melding om helseskade,helserisikoeller mistankeom dette. Manglendeetterlevelse av pålegg for å hindreeller avverge farlige forhold, og pålegg for å fremmesikkerheten. - Manglendegodkjenning,samtykkem.v. (se eksempelvis am.l. 6 og 19). - Utilfredsstillendeorganiseringav vernetjenesten,eller internkontrollen,til tross for pålegg. - Brudd eller mistanke om brudd på forbud mot farlig arbeid (farlige redskaper,sprengstoff),nattarbeidm.v. for barnog ungdom. - Arbeidstakeresbruddmot instruksog påbudom brukav verneutstyrog arbeidets sikkerhetsmessigeutførelse. 0
3.? Oppsummeringener ikke uttømmende,og ikke i prioritertrekkefølge. Også andrebruddpå arbeidsmiljølovgivningenmå i graverendetilfelle påtales ved innmeldingertil politiet fra tilsynsmyndighetene,f.eks. gjentatteovertredelser av arbeidstidsbestemmelsene, eller hvor det forsettliglegges hindringeri veien for utøvelsen av tilsynetmed loven. Tilsynsmyndighetenebør i praksisha stor innflytelse iiå hvilke sakersom bør etterforskes.anmeldelserfra andrebør derfor regehriessigforelegges tilsynsmyndighetenetil vurderingog uttalelsefør anmeldelsen tas understrafferettslig behandling,jf. påtaleinstruksen 7-3 annetledd. Denne ordningvil fremme en ensartethåndhevelse.men påtalemyndighetenhar naturligviset selvstendig ansvar for avgjørelsen om å sette igang etterforsking,og ta stilling til dens omfang. 0 IV. NÆRMEREOM ETTERFORSK1NGEN OG SAKSBEHANDLINGEN Samarbeidmed tilsynsmyndighetene Bruddpå arbeidsmiljølovener undergittubetinget offentlig påtale,med et par nærmereangitte unntak,jf. aml. 91. Men det er i disse sakene særlig viktig med et nærtog godt samarbeidmed andreoffentlige myndighetersom: - o Arbeidstilsynet Oljedirektoratet Produkt-og elektrisitetstilsynet Direktoratetfor brann-og eksplosjonsvern Forurensningsmyndighetene, jf. riksadvokatensrundskrivdel II- nr4/1989 Politiet rykkerregelmessig straksut til åstedet ved større ulykker,jf. straffeprosessloven 224 annet ledd og påtaleinstruksen 7-2 fierde ledd. Det vil ofte være naturlig å samarbeidemed tilsynsmyndighetenpå åstedet for den mulige lovovertredelsen. Førdet treffes påtalevedtaki sakerav denne art,skal saken foreleggesarbeidstilsynet (Oljedirektoratet), eventueltandreaktuelle tilsynsmyndighetertil uttalelse. Vedkommende.tilsynsmyndighet skal straksgis melding om påtalevedtak.den skal også gis melding om sakens utfall ved domstolene, helst så tidlig at fagmyndighetenekan uttaleseg om brukav rettsmidler. For å bedresamarbeidetog heve kompetansenbør arrangeressamarbeidsmøter mellom påtalemyndighetenog Arbeidstilsynet,og eventuelt andretilsynsmyndigheter. Etterforskingen Ved ulykkerog uhell vil det være naturligsnarestå sikre bevis og sette i gang en betryggendeåstedsgransking,som må følges opp med både tekniskog tak4
tisk etterforsking.det faktiskehendelsesforløpetmå søkes klarlagtså langtdet er praktiskmulig. Likeledes må etterforskingenta sikte på å belyse (alternative) forhold og omstendighetersom er eller kan være av betydningfor vurderingenav årsakssammenheng. Ved anmeldelserav eller mistankeom forhold som ikke har resulterti ulykker eller uhell, men som indikererbruddpå lov, forskriftereller pålegg, må de faktiske forhold søkes dokumentert,og i nødvendig grad etterprøvesved taktisk etterforsking. Det er ofte nødvendig med en inngående etterforskingfor å kunne vurdere hvem som kan gjøres ansvarlig.i hovedtrekkvil ansvaretmåtte rettesmot: - Innehavereav virksomhet,arbeidsgivereeller den som i arbeidsgiverssted ledei virksomheten,aml. 85, jf. 4 og 14. - Produsent,leverandørog importørav innretninger,utstyr og farlige stoffer samt selvstendige montører,aml. 85, jf. 17 og 18. - Arbeidstakere(særlig de som er tillagt oppgaver av ledende og kontrollerende art),aml. 86, jf. 16 nr. 1 og særlig nr. 2. - Bedriften som foretak (selskapet, stiftelsen, sammenslutningeneller en offentlig virksomhet),jf. straffelovenkap 3 a. Under etterforskingener det derforav særlig betydning å få klarlagtfølgende forhold: Virksomhetensorganisasjon.Er det flere arbeidsgiverepå samme arbeidsplass, må det klarleggeshvilkenav virksomhetenesom er hovedbedrift,jf. lovens 15. Klarleggingav den reelle funksjons-og arbeidsfordelingi de enkelteavdelinger og ledd, ovenfraog nedovertil skade- eller risikostedet. Instrukserog rutinerfor ordregiving.rapporterings-og kontrollordninger. Eventuellepålegg, nårde ble gitt, og om de ble etterkommeteller ildce. Klarleggingav om faremomentereller risiko for skadevirkningervar rapporterteller gjortkjent,- fra og til hvem. Hva har eller burdeden øverste ledelsen kjent til av faremomenter,- grunnene til at utbedringereventueltikke har funnet sted. Hvordan vernetjenesten er organisert, - om verneombud eller andre arbeidstakerehar tattopp spørsmålom farer. Klarlegng av nårsiste inspeksjonerav tilsynsmyndigheterfant sted. Ved uhell eller ved manglendevern, teknisksvikt ved maskin,tekniskinnretning, kjøring o.l. må det Idarlegges når maskinen m.v. ble anskaffet, montert,og av hvem, om det tidligerehar værtsvikt m.v. Vedlikeholdsansvarog -rutinermå også klarlegges. Hvem i bedriften som er pålagt ansvar og funksjoneretter lovens 21 første ledd, - og hvem i virksomhetensom får melding om skader,farero.l. Sikkerhetsinstruksene må klarlegges.videre må klarleggesden instruksjon og opplæringsom er gitt, og ledelsens opplegg for arbeidsoperasjonene på stedet. 5 ":"^"."T".r.".:..."...""" --": r, -.....
12. Under etterforskingenvil det ofte være naturlig å konsultere fagmyndighetenebåde om rettsspørsmålog spørsmålav faktisk/tekniskart.direktoratetfor arbeidstilsynetkan normalt også være behjelpelig med å finne frem til eventuell sakkyndighetsom saken måtte kreve. Virksomhetensinternkontrollsystem, jf. internkontrollforskriften 11 og 14, skal gi svar på en rekkeav disse spørsmålene.etterforskingenmå i størregrad enn tidligererettes inn mot dt sikkerhetssystemerden aktuellevirksomhethar, eller burdehatt.manglendeeller ufullstendiginternkontrollsystemer i seg selv straffbart,jf. internkontrollforskriften 4. 0 Den øvrige saksbehandlingen i politi og påtalemyndighet Selv om sakene er anmeldtav, eller har vært forelagt tilsynsmyndighetenefor uttalelse, må påtalemyndighetenher som ellers vurdere selvstendig om de objektive og subjektivevilkår for straff er oppfylt, og om det bør aksjoneres. Men tilsynsmyndighetenesekspertisemå utnyttes,eventuelt også som sakkyndige vitner,jf. straffeprosessloven 149. En mer effektiv håndhevelseav arbeidsmiljøsakeneforutsetterøkt kompetanse og interesse.etterutdanningkan være et aktueltvirkemiddel. For å styrke kompetansenbør sakene søkes lagt til etterforskereog påtaleansvarligeved politikammeretsom har,eller gis anledningtil å opparbeideseg, erfaring med saksområdet.avgjørelse av om etterforskingskal iverksettes, skal treffesav den påtaleansvarligesom i denne sakstypenogså aktivtbørstyre etterforskningeni alle dens faser. Det bør være et overordnetmål at etterforskingenikke skal ta mer enn 3 måneder. Den sentrale enhet for etterforskingog påtale av økonomisk kriminalitetog miljøkriminalitet- ØKOKRIM- bør behandle særlig alvorlige og kompliserte overtredelserav arbeidsmiljøloven,jf. påtaleinstruksen 35-4. Om ikke saken overtas,kan det ytes bistand,jf. påtaleinstruksen 35-7. ØKOKRIMharvært lite benyttetpå dette saksfeltet.økokrimintensiverernå sitt engasjementi disse sakene. Lokal påtalemyndighetbør vurdere å anmode om bistand i arbeidsmiljøsaker av noe omfang. 4. Saker om brudd på arbeidsmiljøloven mv. på kontinentalsokkelen Påtalemyndigheti kontinentalsokkelsakerer på statsadvokatnivålagt til statsadvokatenei Rogaland,jf. påtaleinstruksenkap. 33. Det er utarbeideten "Veiledning for samarbeidetmellom politi/påtalemyndighetog Oljedirektorateti etterforskingenav ulykkerog hendelser i petroleumsvirksomheten(kontinentalsokkelsaker)". Er etterforskingiverksatti sak som gjelder bruddpå arbeidsmiljølovenmv. på kontinentalsokkelen,skal påtaleavgjørelsetreffes av statsadvokaten.(om utøvelse av politimyndighetm.v. se kg1res 8. januar 1993 nr 8.) 6
V. ANSVARSSPØRSMÅLET Arbeidsgiveransvaret Arbeidsgiverenharhovedansvaretfor at arbeidsmiljølovenskravoppfylles, og ansvarbør i første rekke gjøres gjeldende i samsvar med dette. Også ovenfor den som i arbeidsgiverssted leder virksomheten,jf. arbeidsrniljøloven 85, kan ansvar være aktuelt. Hovedbedriftensansvar må vurderesnøye når flere arbeidsgiveresamtidigdrivervirksomhetpå samme arbeidsplass,jf. aml. 15 nr.2, selv om hver av arbeidsgfverneharsitt selvstendige ansvarfor egen virksomhet,jf. lovens 15 nr. 1. Ansvaret for arbeidstakere Arbeidstakernesplikterog ansvarfremgårav lovens 16 og 86. Av 16 nr. 2 kan det utledes en særlig plikt og et særskiltansvarfor de arbeidstakeresom har ledelses- og kontrollfunksjoner.denne plikt og dette ansvar hefter ikke minst ved arbeidstakerei de høyere stillinger, som ikke kommer inn under arbeidsgiveransvaret.ansvaret for slike arbeidstakererekker ned til arbeidsledere og formennog er begrensettil en alminneligplikt til å påse at hensynet til sikkerhetog helse blir ivaretatt,hensett til vedkommendesansvarfor planlegging, utførelseog/eller kontrollav bestemtearbeidsoppgaver. Det er grunntil å minneom arbeidstakernes plikt til å medvirkeved gjennomføringen av de tiltak arbeidsgivernesetter i verk for å skape et sunt og trygt arbeidsmiljøi virksomheten.det pekes særligpå arbeidstakernes plikt til å følge opp arbeidsgivernespåbudom verneutstyrm v, instruksersom harvernemessig betydningog selvfølgelig pålegg o 1fraArbeidstilsynet.I motivenetil straffebudet for arbeidstakere(0t.prp. nr 3 (1975-76) side 121 og 122) er det gitt visse direktiverav påtalemessigart.det fremhevesbl.a. at vedkommendearbeidstakers htle arbeidssituasjonmå vurderes,hvordanarbeideter organisertog tilrettelagt,om arbeidstakeren kan ha værtfristeteller tvungettil å ta sjansermv. Foretakstraff Arbeidsgruppensom harvurdertpolitietsinnsatsmot arbeidsmiljølcriminalitet, fantat brukav foretakstraff(straffelovenkap 3 a) variertesterktved politikamrene. Foretakstraffog personligansvarsynes sjelden benyttetsamtidig. Foretakstraffkan nyttes selv om ingen enkeltpersonstraffes for overtredelsen, jf. straffeloven 48 a første ledd annet punktum, f.eks. ved anonyme eller kumulativefeil. Ved avgjørelseav om det skal reageresmed foretakstraff,må det legges betydelig vekt på om noen med lederansvarinnen virksomhetenhadde realistisk mulighettil å forhindreden aktuellelovovertredelseved direktiver,instrukser eller på annet vis. Finnes det en personlig ansvarlig - fortrinnsvispå høyere nivå i virksomheten- bør både foretaketog personentrekkestil ansvar. Høyesteretthar i en avgjørelseinntatti Rt 1982 side 645 gitt retningslinjerfor avgrensningav foretaksansvareti forholdtil selvstendige oppdragsmottakere. 7
4. Foreldelse Etter riksadvokatens oppfatning er foreldelsesfristen etter 85 (også første ledd) 5 år. Straffansvar etter 86 foreldes etter 2 år. Om foreldelse av staffansvar for foretak vises til straffeloven 67 siste ledd. VI. REAKSJONSFASTSETTELSEN Straffenivået må være så høyt at det har en betydelig preventiv virkning. De momenter som er nevnt i straffeloven 48 b kan være til veiledning også ved reaksjonsfastsettelsen overfor personlig ansvarlige. At Arbeidstilsynet har ilagt wangsmulkt, er ikke til hinder for bruk av bøtestraff, men er et moment ved straffutmålinaen, jf. straffeloven 48 b bokstav g). Den alminnelige reaksjon vil være forelegg. Bøtenivået overfor foretak, arbeidsgivere og arbeidstakere i ledende posisjoner synes i dag gjennomgående for lavt og bør heves, jf. arbeidsgruppens rapport side 12, 15 og 17. Det vises til riksadvokatens artikkel i Lov og Rett 1988 s. 343, se særlig side 350 flg., som også har relevans for straffutmålinaen ved arbeidsrniljøkriminalitet. Ved utmåling av bot overfor foretak bø7- det ses hen til hva foretaket kan antas å ha spart ved ikke å følge arbeidsmiljølovens regler. Boten bør i utgangspunktet ikke settes lavere enn hva det ville kostet foretaket å sørge for et godt og sikkert miljø. Vinning bør inndras, eventuelt skjønnsmessig etter straffeloven 34 annet punkturn. I senere år ser det ikke ut til å være idømt fengselsstraff selv ved alvorlige forgåelser. Ved grove overtredelser bør tiltale tas ut, og fengselsstraff - betinget eller ubetinget - påstås, eventuelt i kombinasjon med bot og inndragning. Ved vurderingen av om tiltale skal tas ut bør legges vekt på om: overtredelsen er skjedd forsettlig eller grovt uaktsomt overtredelsen har eller kunne ha medført alvorlig fare for liv eller helse de(n) ansvarlige tidligere er straffet eller gitt advarsel for lignende eller Inindre alvorlige forhold handlingen er foretatt eller fortsatt tross pålegg eller henstilling fra offentlig myndighet, vedtak av arbeidsmiljøutvalg, krav eller henstilling fra verneornbud eller verne- og helsepersonale. vedkommende bransje/næring er særlig ulykkesutsatt. Momentene under b) og d) er nevnt i 85 annet ledd som veiledende for om særlig skjerpende omstendigheter foreligger. Georg Fr. Rieber-Mohn 8 Knut H. Kallerud kst. førstestatsadvokat.