SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Glenny Jelstad Arkiv: 223 A10 Arkivsaksnr.: 04/02197-047 Dato: 06.12.2005 PRINSIPP FOR LIKEBEHANDLING AV BARNEHAGER I DRAMMEN SAK TIL: Bystyrekomiteen for oppvekst, utdanning og sosial / Bystyre Saksordfører: Arif Erkøk Nils Fr. Wisløff Rådmann Kari Høyer Utdanningsdirektør
Saksutredning: Hensikt Stortinget har innført et prinsipp om likeverdig behandling av alle barnehager i forhold til tildeling av offentlig tilskudd. Innføringen skjer i faser og fase 2 ble iverksatt fra 1. august 2005. Fra dette tidspunkt har alle private barnehager en samlet offentlig finansiering på minimum 85 prosent av det tilsvarende barnehager i kommunen mottar. Drammen kommune ønsker med denne saken å tilby full likeverdig behandling fra 1. januar 2006 til de barnehager som aksepterer de vilkår kommunen setter for dette (Dette vil bli omtalt som alternativ 1). Skjønnsmidlene og kommunale midler er tilstrekkelig til å finansiere full likebehandling, delvis fordi kostnadsnivået i de kommunale barnehagene er lavt, sammenlignet med kostnadsnivået i andre kommuner. De barnehager som ikke aksepterer disse vilkårene tilbys kommunalt tilskudd på minimum 85% av det tilsvarende barnehager i kommunen mottar (alternativ 2) Dette er en videreføring av tildelingsmodellen slik den har vært siden 1.8.05.. Full likeverdig behandling vil gjøre at dagens skjevheter mellom de private barnehagene i forhold til tildeling av offentlig støtte utjevnes. Kostnadsdekningen, som ble innført i forbindelse med maksimalpris fra mai 2004 (fase 1) i, gjorde at de barnehagene som hadde høye kostnader og høy foreldrebetaling i 2004 fikk beholde dette høye kostnadsnivået og dekket inntektstapet som følge av innføring av maksimalpris. Barnehager som hadde lavt kostnadsnivå og lav oppholdsbetaling fikk mindre tilskudd fordi inntektstapet ble lavere. Gapet mellom prisen før og etter 1.mai var mindre enn i de barnehagene som hadde høy foreldrebetaling. Dette førte til en betydelig skjevfordeling mellom barnehagene. Fase 2 reduserte skjevhetene noe fordi de barnehagene som i utgangspunktet hadde lave kostnader, ble sikret minimum 85 % av den offentlige støtten som de kommunale barnehagene, samlet sett, fikk. Full likeverdig behandling vil bidra til en ytterligere utjevning av disse skjevhetene. Bakgrunn Barnehager har to inntektskilder: 1) Foreldrebetaling 2) Offentlig tilskudd: a) Statlig driftstilskudd b) Kommunalt driftstilskudd Denne saken dreier seg om et fordelingsprinsipp for det kommunale driftstilskuddet. Kommunalt tilskudd Kommunen yter i dag flere typer tilskudd til barnehager: ordinært driftstilskudd. Det er dette tilskuddet denne saken handler om. tilskudd til finansiering av moderasjonsordninger knyttet til foreldrebetalingen i Ref Bystyresak 37/04 "Gjennomføring av barnehagereformen i Drammen kommune. Innføring av maksimalpris tilskudd til private barnehager". Denne saken gjaldt innføring av fase 1.
tilskudd for barn som har rett på spesialpedagogisk hjelp og barn med ellers særskilte behov tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. Barnehageeierne i Drammen valgte i felles møte representanter til en referansegruppe. Denne gruppen ble utvidet med en representant for styret i Drammen barnehager KF. Rådmannen har brukt denne referansegruppen til drøftinger i det saksforberedende arbeidet, frem til saken ble sendt på høring. Høringsdokumentet ble sendt til eiere av alle barnehager i Drammen, med høringsfrist 24. oktober. Det har kommet 11 høringssvar. Høringssaken, en oppsummering av høringssvarene og høringssvarene ligger som vedlegg til saken. Tildelingsprinsipp De private barnehageeierne kan, ut fra hvilken avtale de vil gjøre med Drammen kommune, tildeles kommunalt tilskudd etter samme enhetskostnader som de kommunale barnehagene (alternativ 1) eller kommunalt tilskudd på minimum 85% av det tilsvarende barnehager i kommunen mottar (alternativ 2). Videre beskrives tildelingsprinsippet slik det vil være ved altenativ 1. Alternativ 2 er en videreføring av tildelingsprinsippet for perioden 1.8 31.12.05. Forslaget har tatt utgangspunkt i følgende målsettinger: ivareta økonomisk likeverdig behandling av alle barnehager, uavhengig av eierskap skape forutsigbarhet omkring økonomiske rammebetingelser en tildeling som oppleves rettferdig en modell som er enkel og forståelig for alle parter Full likeverdig økonomisk behandling betyr at private barnehager skal få like mye offentlig støtte som de kommunale barnehagene får, samlet sett. Den offentlige støtten er summen av statlig og kommunalt driftstilskudd. Fordi det statlige driftstilskuddet er lavere i offentlige barnehager enn i private, vil det kommunale driftstilskuddet bli tilsvarende høyere i disse barnehagene. Forslaget til tildelingsmodell innebærer at det kommunale driftstilskuddet tildeles etter en enhetspris per oppholdstime i barnehagen. Antallet oppholdstimer utregnes i forhold til rapporterte barn per 15.12. Dette betyr at driftstilskuddet utmåles etter barnehagens aktivitet (antall barn i barnehagen) og ikke etter barnehagens kostnader (lønnskostnad, husleie/ låneutgifter etc..) Når det foreslås et tildelingsprinsipp som ikke synliggjør kapitalkostnader spesielt, har dette to årsaker: 1) Husleiefastsettelse i de kommunale barnehagene er markedsorientert og medfører at kapitalkostnadene er sammenlignbare med nivået på tilsvarende i private barnehager. (Vedlegg 2 viser bakgrunn for husleiefastsettelse i de kommunale barnehagene) 2) Vi har simulert ulike tilskuddsmodeller. Dette arbeidet viser at det ikke er nødvendig å vurdere kapitalkostnader særskilt. Modeller som tok hensyn til slike ulikheter ville bli administrativt krevende for kommunen, samtidig som de verken ville oppleves rettferdig eller være enkle. Tilskuddssatsen justeres årlig med en vektet sats beregnet ut i fra lønns-og prisstigning på landsbasis. Ved endringer i antall barn i løpet av året, og for nyopprettede barnehager, justeres tilskuddet. Tildelingsprinsippet sees i sammenheng med statlige bevilgninger.(vedlegg 1 viser tildelingsprinsippet brukt i en eksempelberegning).
Konsekvenser: Med dagens kostnadsnivå i de kommunale familiebarnehagene, vil ingen av de private familiebarnehagene komme til å få et kommunalt driftstilskudd med det foreslåtte tildelingsprinsippet. Årsaken til dette er at de allerede med et høyere statstilskudd har samlet offentlig finansiering som minst er på nivå med kommunens egne familiebarnehager. Et fåtall av de ordinære private barnehagene vil kunne få et lavere kommunalt tilskudd med den foreslåtte modellen, enn hva de fikk i 2005. Dette skyldes at de har hatt et høyere kostnadsnivå enn gjennomsnittet i de kommunale barnehagene, og at de derfor ved bruk av en kostnadsdekningsmodell, har fått et tilskudd som har gitt dem en samlet offentlig finansiering som er høyere enn det kommunens egne barnehager har mottatt. Disse barnehagene har et innsparingspotensial sammenlignet med de kommunale og de øvrige private barnehagene, men de vil trenge tid til å gjennomføre omstillings- og effektiviseringstiltak. For å avhjelpe situasjonen for de barnehagene som evt. vil få et lavere tilskudd i 2006, foreslår rådmannen at det opprettes en midlertidig omstillingspott. Det avsettes inntil 1 mill. kroner til ordningen, som avvikles senest 1.1. 2007. Omstillingspotten skal fordeles til de barnehagene som trenger tid til å gjennomføre effektiviseringstiltak, for eksempel justere bemanning eller gjøre bygningsmessige tilpasninger. Dette er hensyntatt i budsjettet for 2006. Vilkår I forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd 5 står det "Kommunen kan sette rimelige og relevante vilkår knyttet til barnehagedriften for kommunalt tilskudd". Kommunen har i dag ingen avtale med private barnehager som knytter vilkår til det kommunale tilskuddet. Drammen kommune har, som barnehagemyndighet, ansvar for at det finnes tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen.tjenesten leveres av private barnehageeiere og det kommunale foretaket.tildeling av offentlig driftstilskudd er et viktig virkemiddel for å ivareta en likeverdig behandling av alle barnehager og deres brukere, og for å ha barnehageplasser som imøtekommer etterspørselen. Administrasjonen ønsker å stille vilkår som legger bedre til rette for kommunens bestilling av barnehageplasser, og fremmer derfor forslag om et særskilt vilkår knyttet til opptak av barn dersom barnehagen tildeles kommunalt tilskudd med samme enhetspris som for kommunale barnehager. Forøvrig stilles syv vilkår som vil gjelde for alle barnehager, uavhengig om barnehageeier velger å få tildelt kommunalt tilskudd etter alternativ 1 eller alternativ 2. Brukermedvirkning I henhold til Lov om barnehager, Kapittel II. Barns og foreldres medvirkning, sikres brukermedvirningen i alle barnehageenheter. Hver barnehage (privat og kommunal) skal ha et samarbeidsutvalg og et foreldreråd, og det skal legges til rette for at barna jevnlig skal få mulighet til aktiv deltagelse. I forslag til vilkår foreslås det at bystyret skal kunne be om områdevise møter med representanter for foreldre som brukere i barnehager.
Drammen barnehager KF skal drives i samsvar med den kvalitetssikringen bystyret har lagt til rette for blant annet via Balansert målstyring ( BY 49/05). Det vil blant annet si at resultatet av bruker- og medarbeiderundersøkelser i foretakets barnehager skal offentliggjøres via BMS portalen på kommunens internettsider (som tidligere). De øvrige kommunale foretakene deltar ikke i styringsmodellen via dialogmøter. Møtepunktet er eiermøter i formannskapet. Det forutsettes at samme eierstyringsmodell skal gjelde for DBKF. Forøvrig vil barn og unges oppvekstmiljø fortsatt være temaer i de årlige bydelskonferansene. Status i konkurranseutsetting av kommunale barnehager i Drammen Drammen kommune har til nå konkurranseutsatt driften av to barnehager; Rådyrtråkket barnehage (Konnerud) og Solhagen barnehage (Åssiden). Drammen Eiendom forbereder nå bygging av ny barnehage på "Gartneritomta" på Bikkjestykket. Driften av denne barnehagen vil også bli konkurranseutsatt. I konkuransegrunnlaget vil det bli innarbeidet en forutsetning om at eier må akseptere vilkår i henhold til tildelingsmodellens alternativ 1. Vilkår knyttet til alternativ 1 Dersom barnehageeier ønsker tildelingsmodell som alternativ 1 foreslår rådmannen at det knyttes to særskilte vilkår for tildelingen: 1. Alle barnehager deltar i felles opptak med like opptakskriterier, i prioritert rekkefølge: 1. barn med nedsatt funksjonalitet (ref barnehageloven 13) 2. barn som det er fattet vedtak om etter lov om barneverntjenster (ref barnehageloven 13) 3. barn vurdert etter særskilte kriterier 4. barn av enslige forsørgere i jobb eller utdanning 5. tospråklige barn ut fra barnets behov Tildeling av plasser gjøres i henhold til foreldrenes primære ønske så langt dette er mulig. Barnehageeier kan selv bestemme opptakskrets. Opptakskriterier og opptakskrets skal fremkomme i barnehagens vedtekter. Opptak og finansiering av plasser for multifunsjonshemmede barn ( smågruppeavdelinger) avtales særkilt med hensyn tatt til barnehagens fysiske tilrettelegging og foreldrenes ønske. Finansieringen av disse plassene skal være tilstrekkelig til at tilskuddet samlet sett skal være likt som det ville vært dersom plassene ble disponert som ordinære plasser. Begrunnelse Drammen kommune har som mål å legge til rette for en opptaksprosess hvor barnehageplassene tildeles fra rådhuset med hensyn til foreldrenes ønsker og i tråd med felles opptakskriterier. Som vilkår for tildelingsmodellen som beskrevet i alternativ 1 (likt enhetstilskudd i alle barnehager) foreslås det derfor at alle barnehager må forplikte seg til å delta i felles opptak basert på like opptakskriterier, men med egendefinert opptakskrets.
Dersom barnehageeier ønsker å opprettholde sine opptakskriterier, foreslås det å sette andre vilkår for det offentlige tilskuddet. I Lov om barnehager 12. Samordnet opptaksprosess i kommunen, heter det: " Alle godkjente barnehager i kommunen skal samarbeide om opptak av barn. Kommunen skal legge til rette for en samordnet opptaksprosess, der det tas hensyn til barnehagenes mangfold og egenart. Brukernes ønsker og behov skal tillegges stor vekt ved selve opptaket. Ved en samordnet opptaksprosess skal likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager sikres. " Samordnet opptaksprosess betyr at kommunen har ansvaret for koordinering av opptaket og legge til rette for at foreldre sender en søknad om barnehageplass uavhengig av hvilken/ hvilke barnehager det søkes plass i. Den enkelte barnehage selv fastsetter sin opptakskrets og sine opptakskriterier, jfr Lov om barnehager. For kommunens barnehager er opptakskretsen "førskolebarn i Drammen kommune ", for de private barnehagene kan opptakskretsen være medlemmer av menigheten, medlemmer av velforeningen/ foreningen, medlemmer av andelslaget etc... Ofte er det slik at opptakskretsen består av de som har eierinteresser i barnehagen (andelslag, stiftelse) eller har vært intiativtakere til barnehageetableringen (velforeninger, menigheter etc..) Det vil være rimelig at disse vurderes til opptak først. Med hensyn til opptakskriterier så sier Lov om barnehager følgende: 13. Prioritet ved opptak "Barn med nedsatt funksjonsevne har rett til prioritet ved opptak i barnehage. Det skal foretas en sakkyndig vurdering for å vurdere om barnet har nedsatt funksjonsevne. Barn som det er fattet vedtak om etter lov om barneverntjenester 4-12 og 4-4 annet og fjerde ledd, har rett til prioritet ved opptak i barnehage. Kommunen har ansvaret for at barn med rett til prioritet får plass i barnehage. " For de kommunale barnehagene gjelder følgende supplerende opptakskriterier, vedtatt av bystyret: 1. barn som vurderes etter særskilte kriterier ii 2. barn av enslige og ikke samboende forsørgere i jobb eller utdanning iii 3. tospråklige barn iv De private barnehagene har ulike opptakskriterier. Noen har de samme som kommunen mens de fleste har kriterier som at barnet har søsken i barnehagen eller søknadsdato (lengst søknadsansiennitet får første ledige plass). Ved aksept av dette vilkåret vil de kommunale opptakskriteriene gjelde for alle barnehager, mens barnehagen selv kan fastsette sin opptakskrets. Opptaket vil bli foretatt etter følgende struktur: ii barn som vurderes i denne prioriteringsgruppa er barn fra familier, hvor foresatte av ulike årsaker har redusert mulighet/ evne til å ha den daglige omsorgen for barnet, dette jkan enten skyldes alvorlig sykdom eller funskjonshemning, som gjør at foreldre permanent eller i en periode er avhengig av barnehageplass, eller at barnehageplass er nødvendig som ledd i forebyggende barnevern (spesifikke dokumentasjonskrav gjelder) iii Spesifikke dokumentasjonskrav gjelder) iv Vurderinger sees i forhold til barnets behov
1. søkere i opptakskretsen i henhold til prioritet (opptakskriteriene) 2. søkere utenfor opptakskretsen i henhold til prioritet (opptakskriteriene) 3. søkere i opptakskretsen uten prioritet 2. Alle barnehager skal gjennomføre brukerundersøkelser. Systematisk gjennomføring av brukerundersøkelser vil være et viktig redskap for tilsynsmyndigheten (rådmannen) for å sikre likeverdighet i forhold til kvalitet i barnehagen. Det settes derfor som vilkår at alle barnehager gjennomfører slike undersøkelser. Drammen kommune tilbyr alle barnehageeiere å delta i de brukerundersøkelsene som kommunen gjennomfører for sine egne virksomheter. Resultatet offentliggjøres samlet for alle barnehager i Drammen. Den enkelte barnehage orienteres om resultatet i god tid før offentliggjøring. Øvrige vilkår, som vil gjelde for alle barnehager Disse seks foreslåtte vilkårene er knyttet til arbeidsgiverpolitiske forhold, eller direkte bruker/kvalitetsrelaterte forhold: Barnehagens arbeidsgiverforhold 1. Alle barnehager skal ha ordnede lønns- og arbeidsvilkår for sine ansatte. Ved full økonomisk likeverdig behandling vil de private barnehagene være i stand til å tilby de ansatte samme vilkår som de kommunale barnehagene har. De fleste private barnehager har i dag tariffavtaler for sine ansatte via ulike arbeidsgiverorganisasjoner. 2. Alle barnehager skal gjennomføre medarbeiderundersøkelser. Systematisk gjennomføring medarbeiderundersøkelser vil være et viktig redskap for tilsynsmyndigheten (rådmannen) for å sikre likeverdighet i forhold til kvalitet i barnehagen. Det settes derfor som vilkår at alle barnehager gjennomfører slike undersøkelser. Drammen kommune tilbyr alle barnehageeiere å delta i de medarbeiderundersøkelsene som kommunen gjennomfører for sine egne virksomheter. Resultatet av undersøkelsene vil være barnehageeier sin eiendom, og disse kan ikke offentliggjøres av andre enn barnehageeier. 3. Alle barnehager skal ha en plan for kompetanseutvikling av egne ansatte. Rammeplan for barnehager er nå ute til høring. Planen vil ha status som forskrift til lov om barnehager og skal gjelde fra 1.1.2006. Høringsutkastet til ny rammeplan formulerer tydelige krav til barnehagens ansatte for å sikre barn likeverdig barnehagetilbud av god kvalitet. Plan for kompetanseutvikling av barnehagens ansatte er derfor et relevant og ønskelig vilkår. Bruker- og kvalitetsrelaterte forhold
4. Kommunale bestemmelser om arealutnytting skal følges. Arealnorm vedtatt av bystyret er i henhold til veiledende norm fra Barne- og familiedepartementet: 4 m2 lekeareal for barn på 3 år eller mer, 5,3 m2 for barn under 3 år. Arealnormen skal fremgå av barnehagens vedtekter som skal sendes kommunen til orientering. 5. Bystyrets vedtak om foreldrebetaling og moderasjonsordninger skal gjelde for alle barnehager. I den utstrekning kommunen har en moderasjonsordning som er mer gunstig enn forutsatt fra statens side, vil dette kompenseres som kommunalt tilskudd. Det forutsettes at alle barnehager følger samme regler for fastsettelse av oppholdsbetalingen. Det er ikke anledning for barnehageeier å innføre andre gebyrer eller avgifter. 6. De bystyret oppnevner skal ha rett til å invitere til brukermøter. Møter mellom politikere og brukere av de ulike tjenestetilbudene i kommunen er viktige for politikerne i utøvelsen av sin ombudsrolle. Det er derfor ønskelig med en rett for politikerne til å kunne ha møter direkte med brukerne av barnehagene, blant annet for å få direkte kunnskap om hvordan de som brukere opplever likeverdigheten i barnehagetilbudet i kommunen. Disse møtene kan for eksempel organiseres som områdevise møter. Eier av barnehagen vil alltid bli invitert til å delta i slike møter. Vedlegg: vedlegg 1: vedlegg 2: vedlegg 3: vedlegg 4: vedlegg 5: vedlegg 6: Bruk av tildelingsmodellen - eksempler Grunnlag for husleiefastsetting notat fra Drammen Eiendom Lovanvendelse Høringssak Høringsoppsummering 11 høringssvar