Norterminal Floating Storage AS Kielland Torkildsens gate 1 9900 KIRKENES Oslo, 12. mars 2015 Deres ref.: Arne B. Ramstad Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2013/4978 Saksbehandler: Rune Andersen Svar på tilbakemelding på avvik i inspeksjonsrapport. Påpeking av plikt til umiddelbar retting og varsel om at det vurderes å stanse virksomheten Miljødirektoratet er ikke fornøyd med tilbakemeldingen på hvordan avvik etter inspeksjonen i januar 2015 er fulgt opp av virksomheten. Det er avgjørende for at det skal kunne drives oljeomlasting på en miljømessig forsvarlig måte at det etableres en god nok beredskap mot akutt forurensning. Per i dag er beredskapssituasjonen knyttet til avvik 2, 3 og 4 langt fra god nok. Virksomheten plikter umiddelbart å rette avvikene. Miljødirektoratet varsler at vi vil vurdere å vedta stans av virksomheten dersom vi ikke har mottatt dokumentasjon som viser at avvikene er rettet innen 24 mars. Miljødirektoratet viser til deres brev datert 27. februar 2015 med redegjørelse for hvordan avvikene i inspeksjonsrapport 2015.001.U.miljodir er behandlet av virksomheten. Bakgrunn Norterminal Floating Storage AS (NTFS) har tillatelse etter forurensningsloven fra Miljødirektoratet til å drive omlasting av oljeprodukter i Bøkfjorden og Korsfjorden utenfor Kirkenes. Tillatelsen ble tatt i bruk med første omlasting den 17. oktober 2014. Som et ledd i oppfølging av vilkårene i tillatelsen gjennomførte Miljødirektoratet en uanmeldt inspeksjon ved NTFS i Kirkenes den 29. og 30. januar. Virksomheten driver oljeomlasting i en nasjonal laksefjord, omgitt av sårbar natur. Riktig beredskap er svært viktig for å minimere faren for hendelser som kan skade helse og miljø. Derfor stiller Miljødirektoratet alltid beredskapskrav når vi gir tillatelse til virksomhet som kan skade miljøet, så Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo 1
også til denne virksomheten. Det ble under inspeksjonen påvist fire brudd på vilkår i tillatelsen. Miljødirektoratet mener alle avvik er å anse som alvorlige. I inspeksjonsrapporten ble virksomheten pålagt å sende inn en skriftlig redegjørelse innen 18. februar for avvik 1 og innen 28. februar 2015, som viste hvordan avvikene 2,3 og 4 er rettet. Vi mottok etter dette et brev datert 13. februar 2015 fra Advokatfirma Wikborg Rein med kommentarer til avvik 1 i inspeksjonsrapporten, der det fremkom at virksomheten ikke var enig i at bruk av omlastingsskip som mellomlager var ulovlig og i strid med tillatelsen. Det har senere også vært diverse korrespondanse på epost og avholdt 2 møter, henholdsvis 17. og 26. februar, for å diskutere dette forholdet. I det siste møtet ble også de øvrige avvikene i inspeksjonsrapporten diskutert. Disse gjaldt forhold knyttet til beredskapen. Endelig tilbakemelding på hvordan avvikene 2,3 og 4 er blitt fulgt opp ble mottatt i Miljødirektoratet den 27. februar. Miljødirektoratets vurdering Avvik 1 bruk av mellomlagerskip For avvik 1, som gjaldt bruk av et omlastingsskip som mellomlager i posisjon SS4, vil vi understreke at dette fortsatt anses å være et brudd med tillatelsen. Virksomheten har etter at forholdet ble påpekt, stanset bruk av mellomlagringsskip. Dette er bekreftet i brev fra NTFS via deres advokat av 18. februar der virksomheten opplyser at de ikke lenger bruker omlastningsskip. Avvik 1 er dermed rettet. Miljødirektoratet har imidlertid mottatt et nytt brev av 6. mars fra Morten Hugo Berger (Wikborg, Rein & CO.DA), der det blant annet gjentas at virksomheten opprettholder synet på avvik 1 om at de ikke er enige i Miljødirektoratets fortolkning av tillatelsen om at det ikke er tillatt å benytte et omlastingsskip for mellomlagring i posisjon SS4. Vi vil gi en egen tilbakemelding på denne henvendelsen. Avvik 2 Oppsamlingsvolum i lenseringen Under inspeksjonen kunne ikke virksomheten dokumentere at oppsamlingsvolumet i lenseringen som omslutter skipene ved omlasting, er tilstrekkelig til å ringe inn et oljeutslipp fra den største tanken på laste/losseskipet. Dette er et brudd på tillatelsen punkt 7.2 femte avsnitt: «Når losse- eller lagerskip ankommer, skal de lukkes inne i den samme lensen. Lensen skal være av tilstrekkelig størrelse og lengde til å ringe inn et oljeutslipp fra den største tanken på laste-/losseeller lagerskip.» Under tilsynet viste beregninger at krav til oppsamlingsvolum innenfor lensen ikke var tilstrekkelig i forhold til tillatelsens krav. Kravet i tillatelsen er at lenseringen skal kunne fange opp et utslipp fra den største tanken i skipene som inngår i omlastingen, dvs 15 000 m 3 slik situasjonen var på inspeksjonsdagen. 2
I tilbakemeldingen peker virksomheten på at tap av oljeinnhold i en hel tank ikke er et risikobasert scenario, og at NTFS beredskapsplan peker på at samfunnets samlede beredskapsressurser skal benyttes. Videre skriver de at Miljødirektoratet har et urealistisk syn på hvordan lenseringens integritet og oppsamlende effektivitet vil være ved en stor ulykke der liv og helse vil stå sentralt. Virksomheten gir således uttrykk for at de mener kravet om å kunne fange opp tap av oljen i den største tanken ikke er relevant. Som sitert over, følger det uttrykkelig av tillatelsens punkt 7.2 femte avsnitt at lensen skal være av tilstrekkelig størrelse og lengde til å ringe inn et oljeutslipp fra den største tanken på laste-/losseeller lagerskipet. Dette kravet gjelder uavhengig av hvilke scenarier som virksomheten selv har risikobasert, og kravene er satt for å sikre at det finnes utstyr og planer dersom et stort uhell skulle skje. Norterminal har også tidligere stilt spørsmål om dimensjoneringen av beredskapen. I vårt brev 19.12.2013 pkt 7 svarte vi: «Uttrykket "utslipp fra den største tanken" skal forstås som et utslippsvolum som dimensjonerer beredskapen. Det er ikke hensikten at en bestemt tank skal få utslipp. Hvis lenseringen eller beredskapen ikke dimensjoneres ihht til kravet, krever dette en omgjøring av tillatelsen.» Tillatelsen er ikke endret på dette punktet. Lenseringen og beredskapen skal derfor dimensjoneres for et utslipp fra den største tanken på de skipene som inngår i operasjonen. Virksomheten har i sin tilbakemelding levert inn et regnestykke som de mener viser at kravet i tillatelsen uansett er oppfylt. Beregningene er imidlertid svært teoretiske og ikke relevant i forhold til en virkelig situasjon. Dette gjelder; Virksomheten har i sine beregninger i tilbakemeldingen lagt til grunn at lensen ligger som en sirkel rundt omlastingsskipene, noe som kun er en teoretisk betraktning. I en reell situasjon med skipene på svai, vil lensen legge seg langs skipssiden og således få en tilnærmet rektangelform. Dette har NTFS også lagt til grunn i sin egen miljørisiko- og beredskapsanalyse, mens de i tilbakemeldingen etter tilsynet benytter sirkel. Med sirkel oppnås et mye større teoretisk volum. I de beregninger som NTFS har gjort med lenseringen i en sirkel vil diameteren på sirkelen være 20 meter kortere enn lengden på det største skipet, noe som understreker at dette ikke er en relevant måte å gjøre beregningene på. Virksomheten har også lagt til grunn mindre skip enn de som var i bruk på inspeksjonsdagen. For å lukke avviket må virksomheten sørge for at lensen rundt skipene er tilstrekkelig lang for å kunne fange opp last fra største tank. Utgangspunktet for beregningen må være at lensen regnes som et tilnærmet rektangel rundt skipene med langsidene inn mot skipssidene. Dette vil være i samsvar med det som er beskrevet i miljørisiko- og beredskapsanalysen og som er den mest sannsynlige form på en lense som omringer skip som ligger på svai. Lensen på 800 meter som benyttes i dag, vil i henhold til dette være for kort for å tilfredsstille kravet i tillatelsen basert på en normal omlastingssituasjon ved bruk av shuttle tanker på ca 70 0000 dwt og en tankbåt på ca 160 000 dwt. Avvik 3 - isforhold Det var under tilsynet betydelig mengder is og issørpe som lå tett inntil lenseringen rundt skipene mens omlastingen pågikk, noe som ville kunne påvirke en eventuell forurensningsaksjon negativt. Dette er et brudd på tillatelsen punkt 7.2 andre avsnitt: 3
«Det skal ikke gjennomføres omlastingsoperasjoner når det er fast eller oppbrudt is, issørpe, drivende isflak eller andre former for is på sjøen innenfor en avstand på 1 km fra omlastingsstedet dersom dette kan øke faren for forurensning eller påvirke en eventuell forurensningsaksjon negativt. Bedriften skal utrede og fastsette relevante avbruddskriterier under normal drift og i en uhellsituasjon for de ulike faser av omlastingssituasjonen.» NTFS skriver i tilbakemeldingen at det ikke er mulig å drive en industriell og helårlig operasjon i nordlige farvann dersom det opprinnelige vilkåret i tillatelsen fra Miljødirektoratet skulle opprettholdes. Virksomheten viser til Klima og miljødepartementet (KLD) sin avgjørelse i saken 11. juli 2014, der tillatelsen ble endret slik at NTFS selv skal vurdere når is representerer en økt risiko ved omlastingsoperasjonene. Dette er ifølge virksomheten på linje med krav som er stilt til andre aktører. NTFS peker også på isens betydning i en situasjon med olje på sjøen og viser til at dette ikke utelukkende vil ha en negativ effekt, men i noen tilfeller også en positiv effekt. KLDs klageavgjørelse fra juli 2014 medfører at NTFS nå løpende må foreta en vurdering av om is innenfor 1 km fra omlastningsstedet medfører økt forurensningsfare eller negativ påvirkning på en eventuell forurensningsaksjon, slik at de er pliktig til å stanse omlastningsaktiviteten. Slik Miljødirektoratet forstår tilbakemeldingen fra NTFS, mener virksomheten at KLDs klageavgjørelse må forstås slik at disse vurderingene ikke er gjenstand for kontroll av Miljødirektoratet. Tilsvarende gjelder kravet til utarbeidelsen av avbruddskriterier. Miljødirektoratet vil påpeke at det ikke er uvanlig at det stilles vilkår som innebærer skjønnsmessige vurderinger fra virksomhetens side. Dette innebærer imidlertid ikke at disse vurderingene ikke er underlagt kontroll av tilsynsmyndigheten. Som tilsynsmyndighet for NTFS ligger det innenfor Miljødirektoratets ansvarsområde å kontrollere at virksomheten driver i samsvar med krav i tillatelse, herunder vurderingene av isforhold og at utarbeidelsen av avbruddskriterier blir gjort på en forsvarlig måte. Det aktuelle vilkåret i tillatelsen er utformet på bakgrunn av at is vil kunne ha negativ påvirkning på en forurensningsaksjon. Vi viser her til KLDs klageavgjørelse av 11. juni 2014 hvor det sies at «is vil kunne begrense oljevernutstyrets effektivitet betydelig, og det er derfor nødvendig å begrense aktiviteten ved is i fjorden for å sikre en effektiv oljevernberedskap». Når NTFS i sin tilbakemelding i stor grad fokuserer på positive effekter virksomheten mener is kan ha for en forurensingsaksjon, viser dette at NTFS ikke forholder seg til kravet som er satt i tillatelsen. Miljødirektoratet vil bemerke at det kun er ved helt spesielle isforhold der det er fast is med en viss tykkelse, at denne vil kunne fungere som en lense og dermed kunne ha en viss positiv effekt på en forurensningsaksjon. Slike forhold er det svært vanskelig å tenke seg vil kunne oppstå i Bøkfjorden og Korsfjorden og vi kan derfor ikke se at dette vil være relevant i denne saken. Under tilsynet den 29. januar ble det observert betydelige mengder issørpe med innslag av isflak rundt og delvis inntil lensen som var lagt ut rundt skipene. Det ble også observert noe is/issørpe innenfor lensen. For nærmere beskrivelse av forholdene på tilsynstidspunktet, se inspeksjonsrapporten av 11. februar 2015. Vi mener det er klart at isforholdene den dagen tilsynet ble gjennomført ville påvirke en eventuell forurensningsaksjon negativt. Dette er et brudd på tillatelsens punkt 7.2 andre avsnitt. Når det gjelder utarbeidelsen av avbruddskriterier, følger det av tillatelsen at NTFS skal utrede og fastsette relevante avbruddskriterier for når is innenfor 1 km fra omlastingsstedet kan øke faren for forurensning eller påvirke en eventuell forurensningsaksjon. Etter Miljødirektoratets syn må det utledes av dette en plikt til å fastsettes klare og konkrete kriterier for når en omlastning skal avbrytes på grunn av is. 4
Av tilbakemeldingen fremkommer det at NTFS kun har fastsatt ett konkret kriterie knyttet til at «avbrudd vil finne sted i de tilfeller fastfrossen is er innenfor 100 meter av lensen som ikke lar seg fjerne.» I en slik situasjon vil det i tillegg til den fastfrosne isen være mye drivis og issørpe som vil kunne ha negativ betydning for lenseringens funksjon. Vi mener at dette kriteriet ikke er godt nok og at det ikke er tilstrekkelig til å oppfylle kravet i tillatelsen. I en slik situasjon mener vi dessuten at 2. linje beredskapens lenser og oljeopptagere heller ikke vil fungere. Avstanden på 100 meter er derfor for kort og må økes vesentlig. Det ble opplyst under tilsynet at utstyret aldri var blitt testet under slike forhold av NTFS. Det må også settes avbruddskriterier for andre typer is (drivende isflak, issørpe, tynne/tykke isflak osv) og hvor stor mengde av disse typene is som kan aksepteres (f.eks isdekket areal i forhold til åpent vann) samt i hvilke avstander fra skipene de ulike istypene kan aksepteres, om det skal tillates is av noe slag innenfor en bestemt avstand fra skipene, om det tillates is innenfor lenseringen osv. I vurderingen av hvilke avbruddskriterier som er relevante og tilstrekkelige i enhver situasjon, må det ses hen til ytelseskravene i tillatelsen punkt 7.2. NTFS må sikre at det tas høyde for ytelseskravene når avbruddskriterier settes. Kriteriene må settes slik at både første-, andre- og tredjelinjeberedskapen kan gjøre en effektiv innsats dersom et oljeutslipp skulle skje. Det bør også vurderes å sette avbruddskriterier for redusert sikt pga snøvær, tåke og lignende. Virksomheten må gjennom øvelser eller på annen måte dokumentere at ytelseskrav til beredskapen herunder lenser, oljeopptagere, pumper, lagerkapasitet for opptatt olje, skipene og deres utstyr etc, overholdes. NTFS skriver også i tilbakemeldingen at oljevernberedskapen har som formål å beskytte naturmiljøet gjennom avbøtende tiltak og at begrepet «oljevernberedskapen påvirkes negativt» må relateres til påvirkningen av det ytre miljøet og ikke til at oljevernaksjonen i seg selv blir fysisk krevende å gjennomføre. Vi vil understreke at ytelseskravene til beredskapen er i tillatelsen formulert slik at disse skal overholdes til enhver tid så lenge det foregår omlastingsoperasjoner. Dersom ett av ytelseskravene ikke kan oppfylles, f.eks som følge av isforhold, skal operasjonen avbrytes. Virksomheten må gjennom øvelser eller på annen måte dokumentere at ytelseskravene til beredskapen overholdes. Dette gjelder bl.a. krav til funksjonalitet for 1. lense, 2. linje lense (Current buster) og de aktuelle oljeopptagere under forskjellige isforhold. For å lukke avviket må virksomheten derfor fastsette klare kriterier for avbrudd og gjennomføre øvelser eller på annen måte dokumentere at ytelseskravene til beredskapen overholdes. Avvik 4 - ansvarsforhold Det var uklart blant dem som var involvert i losse- og lasteoperasjonen, hvem som har det overordnete ansvaret for å avgjøre stans i operasjonen pga. vær- og isforhold. Dette er et brudd på forskrift om systematisk helse-, og miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) 5 andre ledd punkt 5: «Internkontroll innebærer at virksomheten skal ha oversikt over virksomhetens organisasjon, herunder hvordan ansvar, oppgaver og myndighet for arbeidet med helse, miljø og sikkerhet er fordelt» Dette skal dokumenteres skriftlig. 5
Virksomheten peker ikke på en enkelt posisjon i den operative organisasjonen som ansvarlig for å treffe beslutning om stans i omlasting som følge av at beredskapskravene ikke kan imøtekommes. De har i tilbakemeldingen pekt på en noe uklar tredeling av dette ansvaret, mellom skipskaptein, Mooring Master og leder av beredskapsbåtene. NTFS peker også på at skipskapteinenes rolle er suveren og at den ikke kan overprøves eller gjennomskjæres. Kapteinene skal ivareta skipets og mannskapenes sikkerhet og rederienes interesser. Kapteinene på det lossende og det lastende skipet kan derfor stanse omlastingen på denne bakgrunn. Som ansvarlig etter tillatelsen er det NTFS som til enhver tid er ansvarlig for at krav i tillatelsen er overholdt og at omlastingen blir stanset dersom ikke beredskapskravene kan imøtekommes. NTFS har derfor adgang til, men også en plikt til å avbryte en omlastingsoperasjon hvis et av kravene i tillatelsen ikke kan oppfylles. Det innebærer at NTFS må ha det siste ordet overfor en skipskaptein dersom denne ønsker å fortsette omlastningen til tross for at det vil medføre brudd på tillatelsen. Normalt vil det være en lavere terskel for å avbryte en omlastingsoperasjon pga svekkelse i de forebyggende tiltakene eller beredskapen enn forhold innen skipskapteinens ansvarsområde. For å sikre at de løpende vurderinger som må foretas av hensyn til beredskapssituasjonen blir gjort på en tilfredsstillende måte, og at den nødvendige beslutningen blir tatt, må det være klart hvem som til enhver tid har ansvaret for å avgjøre om omlastningen skal fortsette eller ikke. Det må også være formidlet så godt i organisasjonen at det er kjent blant alle som er på jobb hvem som til enhver tid har dette ansvaret. Vi mener dette ansvaret må legges på en bestemt funksjon som er tilstede under hele perioden mens en omlasting pågår. Det er en lang rekke forhold som må vurderes for å kunne avgjøre om en omlasting kan startes og gjennomføres, herunder beredskapens tilstedeværelse og effektivitet, is-/vær-/strøm- og siktforhold, skipenes og lenseringens bevegelser, om dampretursystemet virker etter hensikten etc. De fleste av disse forholdene tilsier at personen som skal ta avgjørelse om å utsette oppstart eller avbryte en pågående omlasting må være tilstede på omlastingsposisjonen. Ansvaret må knyttes til en bestemt funksjon som er tilstede, ikke til en bestemt person. Selv om omlastingene er en løpende operasjon, kan vi ikke se at dette skulle medføre noen konflikt med arbeidsmiljølovens krav. For å lukke avviket, må NTFS peke på en bestemt funksjon som har det overordnede ansvaret for å avgjøre om operasjonen skal stanses på grunn av vær- og isforhold. Dette må også dokumenteres skriftlig i virksomhetens internkontrollsystem. Konklusjon og videre oppfølging Miljødirektoratet anser at avvik 2, 3 og 4 ikke er rettet. Miljødirektoratet forstår bedriftens tilbakemelding slik at de ikke har til hensikt å etterkomme de påpekningene som Miljødirektoratet har kommet med inspeksjonsrapport 2015.001.U.miljodir. Slik vi forstår NTFS skyldes det at de ikke er enige i behovet for de vilkår som er stilt i tillatelsen eller at de er uenig i Miljødirektoratet sin tolkning av de aktuelle vilkårene i tillatelsen. Det er en forutsetning for å drive en virksomhet med tillatelse etter forurensningsloven at en virksomhet forholder seg til de kontrollrapporter som tilsynsmyndigheten kommer med og foretar nødvendige endringer i egen virksomhet for å få driften i tråd med tillatelsens krav. Dersom virksomheten mener vilkår i tillatelsen er urimelige eller uforholdsmessig tyngende må de søke om endring. Inntil en eventuell søknad er innvilget må imidlertid virksomheten sørge for at virksomheten drives i samsvar med de vilkår som er fastsatt i tillatelse og i annet regelverk. Den manglende viljen til å etterleve vilkårene i tillatelsen som NTFS nå viser, er etter Miljødirektoratet sitt syn bekymringsfullt. NTFS har tillatelse til å drive en virksomhet som løpende medfører en fare for forurensing i et område som er en nasjonal laksefjord, som har en rekke 6
sårbare fuglearter og med en rekke andre sårbare naturverdier. Det er avgjørende for at det skal kunne drives oljeomlasting på en miljømessig forsvarlig måte at det etableres en god nok beredskap mot akutt forurensning. Under tilsynet i slutten av januar og per i dag er beredskapssituasjonen knyttet til avvik 2, 3 og 4 langt fra god nok. Virksomheten plikter umiddelbart å rette avvikene. Miljødirektoratet varsler at vi vil vurdere å vedta stans av virksomheten dersom avvikene ikke er rettet innen 24 mars. Varsel om vedtak om stans Miljødirektoratet varsler at vi med hjemmel i forurensingsloven 7 fjerde ledd vil vurdere å vedta stans i omlastningsaktiviteten til NTFS i Bøkfjorden og Korsfjorden dersom vi ikke har mottatt dokumentasjon som viser at avvik 2,3 og 4 er tilfredsstillende rettet innen 24. mars. NTFS har anledning til å kommentere dette varselet. Eventuelle kommentarer må sendes til Miljødirektoratet innen to uker etter at varselet er mottatt. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Bjørn Bjørnstad avdelingsdirektør Einar Knutsen seksjonsleder 7