Follo interkommunale kontrollutvalgssekretariat (FIKS) Rapport om selskapskontroll 2013 Ski kommune Forvaltningen av kommunens eierinteresser Dato: 25.11.2013 1
1. Formål Denne selskapskontrollen baserer seg på kommunestyrets vedtak om plan for selskapskontroll 2013 2016, vedtatt av kommunestyret 17. oktober 2012. Selskapskontrollen er et middel for å påse at forvaltningen av kommunens eierinteresser fungerer tilfredsstillende i henhold til kommunestyrets vedtak og i henhold til aktuelle lover og regler. Sentralt i selskapskontrollen, avgrenset til eierskapskontroll som denne rapporten omfatter, er en vurdering av om eierne har etablert tilfredsstillende rammer for styring, og at virksomheten faktisk opererer i tråd med formålet. I henhold til planen for selskapskontroll skal denne i 2013 fokusere på kommunens egen oppfølging av sine eierinteresser. 2. Vurderingskriterier Kommunestyret har fastlagt rammene for sin eierstyring via eiermeldingen som ble vedtatt første gang i 2008 og rullert i vedtak i kommunestyret den 7. november 2012. Eiermeldingens beskrivelse av hvordan kommunen ønsker å utøve sitt eierskap utgjør det viktigste vurderingskriteriet for årets selskapskontroll. Årets selskapskontroll fokuserer på følgende hovedområder i kommunens eiermelding og 6 i Kommuneloven: 1. «Det er et mål at styret blir sammensatt på en slik måte at styret samlet sett sikrer høy og relevant kompetanse i forhold til den enkelte bedrifts særpreg. Styret skal settes sammen på en slik måte at det sikrer kompetanse innenfor områdene fag, økonomi og organisasjon.» (Eierskapsmeldingen s. 10). Jf. kap. 4.1. 2. «Det vil være kommunestyret i eierkommunene som bestemmer hvor store summer som skal overføres til drift av det enkelte selskap hvert år. Det er altså ikke slik at selskapene uavhengig av dette vedtaket kan «sende regningen» til den enkelte kommune.» «Det er derfor viktig å etablere en budsjettprosess med innspill fra de interkommunale selskapene og kommunen representert ved rådmannen,.»» ( Eiermeldingen ss. 15 og 16). Jf. Kap. 4.2. 3. «Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak.»(kommuneloven 6). Jf. Kap 4.3 5.0. 4. Metode I Ski, som i resten av Follo, er ordføreren normalt kommunens representant i representantskapene /generalforsamlingene i de selskapene som kommunen har eierinteresser i. Jf. kommunens delegeringsreglement 7, 1. ledd: 2
Representasjon: «Ordføreren gis myndighet til å møte på kommunens vegne på årsmøter og generalforsamlinger i selskaper og sammenslutninger hvor kommunen er deltaker/medeier, Ordføreren kan delegere denne myndigheten videre i det enkelte tilfelle.» Ordføreren har således ansvaret for å ivareta kommunens løpende interesser i forhold til selskapene. På denne bakgrunn har vi valgt å basere årets kontroll på et intervju med ordfører Anne Kristine Linnestad. Foruten spørsmålene til ordføreren har vi basert vår kontroll på dokumentsøk. Et utkast til rapport ble sendt på høring til ordfører og rådmann via e-post 4. november med høringsfrist 15. november 2013. Vi har mottatt et svar fra ordføreren som peker på en trykkfeil som nå er rettet opp. Ellers hadde ikke ordføreren noen kommnentar. Kontrollen er utført av Jan T. Løkken i FIKS. 5 Kontrollen FIKS sendt ordføreren i e-post av 1.oktober d.å. en del spørsmål vedr. selskapskontrollen 2013 som vi ba om svar på, via et intervju eller skriftlig. Intervjuet ble gjennomført den 23. oktober og dette ble godkjent av ordføreren i en e-post neste dag. 5.11 Eierskapsmeldingens rolle Fra eierskapsmeldingen (s. 5): «Eiermeldingen er ment som et styringsdokument og skal være en del av kommunens kvalitetssystem. Eiermeldingen vil vise omgivelsene, næringsliv og innbyggere hvordan kommunen ønsker å utøve sitt eierskap. En eierstrategi er en politisk viljeserklæring, og bør derfor evalueres med jevne mellomrom. Hvordan fungerer kommunens eierskapsmelding som verktøy for eierstyring av selskaper? Eierskapsmeldingen forteller om hvilke muligheter kommunen har til å påvirke utviklingen i selskapene og gir retningslinjer for vårt arbeid. Eierskapsmeldingen kan ha en viktig rolle for arbeidet med å følge opp kommunens interesser i selskaper. Denne rapporten ser på hvordan dette er gjort på noen områder. 5.12 Styreoppnevning til selskapene Fra eiermeldingen (s. 18): «Det er et mål at styret blir sammensatt på en slik måte at det blir i best mulig stand til å utføre de krevende oppgaver det er pålagt. En viktig oppgave for representantskapene/generalforsamlingen vil derfor være å finne de riktige personene til styrevervene i de ulike virksomhetene.» 3
Spørsmål: Hvordan ble eiermeldingens mål for sammensetningen av selskapsstyrene mht. til kompetanse fulgt opp ved valgene for inneværende periode? Dersom det foreligger dokumentasjon vedr. kompetansen for de styrene som ble valgt, ber vi om å få denne. Ved kommunestyrets nominasjoner til styrene i fjor høst kom eiermeldingens kompetansemål på dette området langt i bakgrunnen. Dersom vi skulle vært tro mot eierskapsmeldingen, burde kandidatenes CVer vært lagt til grunn, men isteden ble valgene primært gjort på politisk grunnlag. Jeg tror likevel styrene vil gjøre en god jobb, men utgangspunktet ble noe feil. Det foreligger ingen nærmere dokumentasjon over kompetansen til styremedlemmene og styrene som helhet. Kommunenes nominasjoner av styremedlemmer i selskapene ble foran inneværende periode samordnet av Follorådets valgkomite, jf. Follorådets eiermelding. Follorådets mål for styresammensetningen, jf. Follorådets eiermelding, samsvarer i stor grad med eiermeldingen for Ski kommune. FIKS mener det er uheldig at det ikke kan legges fram noen helhetlig dokumentasjon for i hvilken grad målene i eiermeldingen for Ski om styresammensetning i selskapene er oppfylt. Vi antar dagens nominasjonsordning der kommunene først innstiller om en mann og en kvinne som valgkomiteen i Follorådet/representantskapsmøtet kan velge fra i liten grad stimulerer til å få en sammensetning av styrene med bred kompetanse. 5.13 Budsjettstyring Fra eierskapsmeldingen: «Det vil være kommunestyret i eierkommunene som bestemmer hvor store summer som skal overføres til drift av det enkelte selskap hvert år.. Det er derfor viktig å etablere en budsjettprosess i samspill med selskapene og kommunen representert ved rådmannen,.. (s. 15 og 16.) «Ordførermøtet i Follo har vedtatt et årshjul for budsjettprosessen.» (s. 12) I hvilken grad fulgte selskapene i 2012 og så langt i år opp eiermeldingens krav til budsjettprosessen? Jf. også Follorådets milepælplan. Vi vil gjerne ha en oversikt som inkluderer alle selskapene som er aktuelle for kommunen. Selskapene har tatt inn over seg at de må medvirke i den vedtatte budsjettprosessen. De fleste er innforstått med at deres budsjetter ikke er gyldige før alle kommunestyrene har vedtatt sine budsjetter. Dersom et eller flere kommunestyrer vedtar avvikende tilskudd for et selskap skal det straks innkalles til representantskapsmøte i selskapet. 4
Svaret antyder at noen selskaper fortsatt ikke følger opp kommunens eiermelding og Follorådets årshjul på dette punktet. Det er vel gjerne slik at det tar en tid før slike prosesser er på plass i alle selskapene. Det er derfor nødvendig å holde oppe et trykk overfor selskapene i denne saken. I e-post av 22. oktober ba vi om rådmannens uttalelse til hvordan budsjettprosessen mellom rådmannen og selskapene har fungert fram til i dag. I e-post av 6. november svarte rådmannen: Når det gjelder spørsmålet så er det slik at rådmannen ikke har noen direkte instruksjonsmyndighet i forhold til IKSene. Det går derfor et standardbrev til selskapene som tar opp i seg Follorådets forslag til framdriftsplan med budsjettarbeidet, samt krav om i utgangspunktet å redusere de økonomiske kostnadene kommende år. Det er opp til administrasjonen og styrene i selskapene hvordan de så forholder seg til rådmannens og rådmennenes innspill. De fleste selskapene kommer tilbake med forslag til budsjett innen den avtalte fristen slik at kommunen får det med i det samlede forslaget til budsjett og handlingsplan i kommunen. Men som det går frem av f eks neste års innspill fra selskapene øker de samlede kostnadene mer enn forutsatt. 5.14 Follorådets plass Kommunens eiermelding omtaler ikke Follorådets eiermelding, første gang vedtatt av Follorådet 23. mars 2010 og revidert 28. mars 2013. Follorådets melding skal gjelde fram til 2016. Meldingen følger vedlagt denne rapporten. I Follorådets brev av 19. august d.å. til FIKS skriver daglig leder: ««Follorådets eiermelding» er et resyme av de viktigste retningslinjene som er nedfelt i de enkelte kommuners eiermeldinger. «Follorådets eiermelding» er følgelig en måte representantskapenes medlemmer (ordførerne) kan samordne styringen av selskapene.»» Hva er forholdet mellom kommunens og Follorådets eiermelding? Er sistnevnte melding forankret i kommunen? Follorådets eiermelding er lagt fram for formannskapet til orientering. Follorådets melding er først og fremst et sammendrag av kommunens eiermeldinger. Follorådets medvirkning, bl.a. via dets eiermelding, synes å ha stor betydning for eierrepresentantenes samordning av sine interesser i forhold til de interkommunale selskapene i Follo. Det bør derfor vurdere å forankre denne meldingen bedre i kommunens egen melding. Det bør dessuten vurderes en jevnlig rapportering til kommunestyret om arbeidet med eierstyring i Follorådet. FIKS spurte i e-post av 1. august d.å. Follorådet ved daglig leder om Follorådets mål i eiermeldingen ble fulgt opp i innstillingen fra Follorådets valgkomite. Vi fikk til svar at Follorådet ikke har noen formell rolle i selskapsstyringen av de interkommunale selskapene i 5
Follo og at hun derfor ikke kunne besvare våre spørsmål. På bakgrunn av at en vesentlig del av eierstyringen i Follo gjøres via Follorådet, bør rådets arbeid i forhold til selskapene bli omfattet av selskapskontrollen. Follorådet må eventuelt selv gjøre vedtak om dette. 5.15 Eierstyring av andre selskaper Follorådet samordner primært forholdet til de interkommunale selskapene. Spørsmål: Hvordan ivaretas eierstyringen av selskaper som eventuelt ikke er samordnet via Follorådet? Dette gjelder ett selskap: Empo AS. Det rapporteres fra dette selskapet på samme måte som de øvrige selskapene. Vi vil føye til at eierskapsmeldingens regler for kontroll og rapporteringer er like for alle selskaper der kommunen har eierinteresser. 5.16 Informasjon til selskapene Eierskapsmeldingen (s. 5): «Eiermeldingen skal danne grunnlag for en aktiv og prinsipiell eierskapspolitikk hvor kommunens eierskap og samfunnsansvar blir synliggjort gjennom en aktiv styring av eierinteressene i foretak og selskaper.» Daglig leder for Follorådet sekretariat opplyser i sitt brev av 19. august d.å. til FIKS at Follorådets eiermelding er blitt sendt til selskapene v/styreleder og daglig leder for sekretariatet. Spørsmål: På hvilken måte er selskapene blitt informert om kommunens eiermelding? Så vidt jeg vet er ikke selskapene blitt særskilt orientert om eierskapsmeldingen fra kommunens side. Det bør vurderes, der dette ikke er gjort, å ta opp forslag på representantskapsmøtene/ generalforsamlingene om at styrene skal behandle eiermeldingene og melde tilbake til dette organet om oppfølgingen. Kommunestyret bør bli informert om selskapenes oppfølging av eierskapsmeldingens krav. 5.17 Instrukser fra kommunestyret før representantskapsmøter i selskapene. 6
Kommuneloven, 6 : Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak. Innhentes instrukser eller signaler fra kommunestyret/formannskapet før representantskapsmøter/generalforsamlinger i selskapene? Ordføreren orienterer formannskapet om viktige saker. I saker som krever bevilgning fra kommunen eller som er lovpålagt av andre årsaker, settes saken opp på sakskartet. Vi antar både muntlige orienteringer og e-poster til medlemmene (jf. 5.18) av formannskapet i liten utstrekning stimulerer til dialog. Der ordføreren ønsker tilbakemelding fra formannskapet som organ, bør det vurderes å sette opp sakene på dagsorden for møtene. 5.18 Ivaretakelsen av kommunestyrets rolle og ansvar «Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak.»(kommuneloven 6). Jf. Kap 4.3 5.0. Hvilke saker forelegges kommunestyret og er saker delegert til andre organer? Hjemmelen for eventuell delegasjon? Alle dokumenter til styremøter og representantskapsmøter sendes formannskapets medlemmer pr. mail. Da får de anledning til å spørre eller fremsatte merknader, men denne muligheten er lite benyttet. Kommunestyret blir orientert via det årlige eiermøtet. Eierskapsmeldingen rulleres på det første ordinære kommunestyremøtet etter eiermøtet. Bortsett fra eierskapsmeldingen er det ikke gjort egne delegasjonsvedtak for de sakene som behandles i formannskapet. Merknad fra FIKS: Delegeringen av oppgaver fra kommunestyret til formannskapet bør forankres i kommunens delegeringsreglement. Eierskapsmeldingens bestemmelser synes noe uklare vedr. den rollen og ansvaret som henholdsvis kommunestyret og formannskapet skal ha. Det heter for eksempel formannskapet «skal holdes orientert ved å få oversendt innkallinger og protokoller fra styremøter i selskapene» (s. 6), mens «Kommunestyret behandler eierspørsmål i et årlig møte.» (s. 6). Behandlingen av selskapenes årsregnskap og årsrapporter berøres ikke i eiermeldingen. 5.19 Informasjon til formannskapet 7
Hvordan blir kommunens folkevalgte organer orientert om selskapene og representantskapsmøtene/generalforsamlingene? Alle dokumenter sendes formannskapet pr. mail, jf. forrige svar. Ordførerens var innebærer at dokumentene ikke sendes formannskapet som organ og sakene føres heller ikke opp på dagsorden for møtene, ikke en gang som referatsaker. Dette kan være et signal om at disse sakene har liten betydning. 5.20 Hvilken status har kommunens eiermøter? Eierskapsmeldingen: «Kommunestyret behandler eierspørsmål i et årlig møte.» (s.6) Jf. også meldingen s. 12. Inntil i dag har disse møtene vært informasjonsmøter og ikke et formelt satt kommunestyremøte. Frammøtet har vært dårlig og vi vurderer nå om denne formen på møtene er hensiktsmessig. Ordlyden i eierskapsmeldingen på dette punkt peker mot at eierskapsmøtet skal være et formelt og vedtaksført kommunestyremøte. 5.21 Eierskapsmeldingen og internett I følge eierskapsmeldingen skal den «vise omgivelsene, næringsliv og innbyggere hvordan kommunen ønsker å utøve sitt eierskap.» (s. 5) «Det skal utarbeides en samlet oversikt over hvem som er valgt inn i de ulike styrene som gjøres tilgjengelig på kommunens internettside.» (s. 10) Er eiermeldingen lagt ut på kommunens internettsider? Den vedtatte eierskapsmeldingen er ikke å finne på nettet. Jeg vil ta initiativ til at den tas inn på en godt synlig plass, sammen med andre sentrale planer i kommunen. Det må også bli enkelt å finne en oversikt på nettet over de som er valgt inn i styrene i selskapa. FIKS fant, ved søk på kommunens internettsider, kun rådmannens forslag til eierskapsmelding. Heller ikke en oversikt over hvem som er valgt inn i styrene finnes på kommunens nettside. 8
6 Vurdering og konklusjon 1. Gjennom kommunestyrets vedtak av eiermelding har den skaffet seg et rammeverk for eierstyring. 2. Follorådet eiermelding er vedtatt for å sikre en god og omforent eierstyring av de interkommunale selskapene i Follo. FIKS mener Follorådet/ordføreren jevnlig bør rapportere til kommunestyrene om sin oppfølging av denne meldingen, eventuelt i sammenheng med kommunenes egne eiermeldinger. 3. Follorådets arbeid med eierstyring bør bli omfattet av selskapskontrollen. 4. Kompetansen til de styremedlemmene som ble valgt til selskapenes styrer i fjor høst, er i liten grad dokumentert. På bakgrunn av den sentrale plass ønsket om god kompetanse har i kommunens eiermelding, bør en slik dokumentasjon vurderes ved neste korsvei. 5. Innretningen av nominasjonsprosessen til styrene kan gjøre det vanskelig å oppnå den bredden i kompetanse som eiermeldingen ønsker. 6. Kommunens eiermelding har hovedvekt på eierskapspolitikk; hvordan selskapene skal forvaltes. Eierstrategier er de føringer kommunen legger til grunn for å sikre at selskapene ivaretar de mål som eierne har satt og bør få en mer sentral plass i eiermeldingen. På denne måten kan kommunestyret med faste mellomrom få anledning til å drøfte selskapenes mål i forhold til kommunens interesser og uavhengig av initiativ fra selskapene. Konklusjon: Kommunens og Follorådets eiermelding synes å ha lagt et bedre grunnlag for en mer målrettet eierskapspolitikk. En viktig utfordring vil være å skape forståelse og interesse i kommunestyret for dets ansvar som øverste ansvarlige eierorgan i kommunen. 7 Anbefalinger: 1. Eiermeldingens anbefalinger for eierstyring bør bli mer systematisk fulgt opp. 2. Rollefordelingen mellom kommunestyret og formannskapet bør klargjøres og formaliseres i delegeringsreglementet. 3. Statusen til kommunestyrets eiermøte bør, på bakgrunn av erfaringene så langt, bli gjennomgått. 4. Nominasjonsprosessen til styrene bør vurderes for å gjøre det lettere å få tilstrekkelig bredde og relevant kompetanse inn i styret. 5. Ved oppnevningen av styrer for selskapene bør kompetansen hos medlemmene og i styret som helhet dokumenteres. 6. Milepælplanen for budsjettprosessen bør bli evaluert. 7. Ordføreren bør jevnlig rapportere til kommunestyret om Follorådet arbeid vedr. de interkommunale selskapene. 8. Follorådets eierstyring bør inngå i selskapskontrollen. Dette forutsetter vedtak i Follorådet. 9
9. Kommunens eierstrategier bør få en mer sentral plass ved den neste revisjonen av eiermeldingen. Vedlegg: Ski kommunes eiermelding av 7. november 2012 Follorådet: samarbeid om eierstyring i de interkommunale selskapene 2012 2016 Follorådets brev av 19. september d.å. med svar på FIKS e-post 1. august 2013. 10