Samlet saksfremstilling Arkivsak 703/17 HØRING - ENDRING I BARNEHAGELOVEN Saksansvarlig Marte Schrøder Komite for oppvekst og kultur 27.02.2017 PS 8/17 Innstilling 1. Melhus kommune støtter departementets forslag til ny 12 a som gir barn som fyller ett år i november rett til barnehageplass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år. 2. Melhus kommune støtter ikke forslaget til merknader som åpner for at kommuner kan tilby barn født i november barnehageplass fra august. 3. Melhus kommune foreslår at siste setning i forslag til merknader strykes, og at følgende legges til barnehageloven 12a: «Foreldre med barn født i september, oktober eller november kan velge å la barnet starte i barnehagen måneden før barnet fyller ett år dersom kommunen tilbyr plass fra denne måneden. Barn med helt spesielle behov for barnehageplass kan, etter en vurdering, tilbys barnehageplass før barnet er 11 måneder.» 4. Departementet skriver i høringsnotatet at det skal være opp til kommunen om barn født i november kan starte i barnehagen i august. Barnehageloven mangler imidlertid en bestemmelse som gir kommunen hjemmel til å bestemme dette for andre enn egne barnehager. 5. Denne lovendringen vil få økonomiske konsekvenser for barnehager og for kommunene. Barnehager vil kunne miste inntekter, både i form av brukerbetaling og driftstilskudd, og barnehageeier vil måtte øke bemanningen og bygge om barnehagene for å tilpasse dem til barn fra 8 måneders alder. Behandling i Komite for oppvekst og kultur 27.02.2017 PS 8/17 Rådmannens innstilling enstemmig vedtatt. Vedtak: 1. Melhus kommune støtter departementets forslag til ny 12 a som gir barn som fyller ett år i november rett til barnehageplass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år. 2. Melhus kommune støtter ikke forslaget til merknader som åpner for at kommuner kan tilby barn født i november barnehageplass fra august. 3. Melhus kommune foreslår at siste setning i forslag til merknader strykes, og at følgende legges til barnehageloven 12a: «Foreldre med barn født i september, oktober eller november kan velge å la barnet starte i barnehagen måneden før barnet fyller ett år dersom kommunen tilbyr plass fra denne måneden. Barn med helt spesielle behov for barnehageplass kan, etter en vurdering, tilbys barnehageplass før barnet er 11 måneder.» 4. Departementet skriver i høringsnotatet at det skal være opp til kommunen om barn født i november kan starte i barnehagen i august. Barnehageloven mangler imidlertid en bestemmelse som gir kommunen hjemmel til å bestemme dette for andre enn egne barnehager. 5. Denne lovendringen vil få økonomiske konsekvenser for barnehager og for kommunene. Barnehager vil kunne miste inntekter, både i form av brukerbetaling og driftstilskudd, og barnehageeier vil måtte øke bemanningen og bygge om barnehagene for å tilpasse dem til barn fra 8 måneders alder.
Bakgrunn for saken: Kunnskapsdepartementet har sendt ut på høring endringer i barnehageloven rett til barnehageplass for barn født i november. Høringsfrist er 27. februar. Departementet beklager svært kort høringsfrist. Den korte fristen er nødvendig for at lovendringen skal kunne tre i kraft våren 2017 i tråd med vedtaket gjort av Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2017. Saksutredning: Departementet foreslår følgende endring i barnehageloven: Endret 12 a andre ledd: «Barn som fyller ett år i september, oktober eller november det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år i samsvar med denne loven med forskrifter.» Endringen gir barn som fyller ett år i november det året det søkes om barnehageplass samme rett som barn født tidligere på året. Hvert år i august blir det ledige plasser i barnehagene tilsvarende ett årskull fordi de eldste barna begynner på skolen. I fjor gav en lovendring barn født i september og oktober rett til plass fra den måneden de fyller ett år. Merknadene til denne loven åpner for at foreldre kan velge å la disse barna starte i august, dersom kommunen tilbyr plass fra denne måneden. I de aller fleste tilfeller vil kommunen kunne tilby plass fra august. Når barn starter i barnehagen, tar det en stund før de blir kjent med ansatte, andre barn, lokaler og rutiner. For små barn er tilknytning til få og nære omsorgspersoner viktig, og det vil være en stor overgang å tilbringe størstedelen av den våkne tiden med andre omsorgspersoner enn foreldrene. Små barn har større behov for hjelp fra voksne til å regulere følelser og stress. Barn har lavere evne til egenregulering jo mindre de er i alder. Dette vil påvirke hvilket tilbud barnehagene må gi så små barn og vil også påvirke tilvenningsperioden barna har behov for. Tilvenningsperioden vil prege barnehagen i stor grad, der tiden stort sett går med til å skape trygghet og forutsigbarhet for de nye barna. Nye vennskap dannes også i denne perioden, også blant de minste barna, og det gjør også at det er en fordel at barna starter i barnehagen innenfor et relativt kort tidsrom. Oppstart av nye barn utover hele høsten skaper uro og mer støy ved gråt i barnegruppene, og gjør at tilvenningsperioden varer hele høsten. Dette kan øke stressnivået både hos barn og voksne hvis ikke kvaliteten og voksentettheten er tilpasset så små barn. De ansatte må bruke mye tid på omsorg, og mindre tid til læring og danning, og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Fordelen med at barna starter i barnehagen i ulike måneder, er at barnehagene vil ha samme mengde ansatte uavhengig av om alle nye barn starter i august, eller om noen starter senere ut over høsten. Dette gir noe større tetthet av ansatte i den perioden de fleste barna starter i barnehagen. Kommentarer til departementets vurderinger og forslag «Hvorvidt foreldre med barn født i november får tilbud om plass allerede er opp til kommunen» Kommunen kan, som barnehageeier, legge føringer for om barn født i november får tilbud om plass allerede i august i de kommunale barnehagene. Dette kan reguleres gjennom vedtektene. Men barnehageloven gir ikke kommunen anledning til å bestemme om private barnehager skal ta inn disse barna allerede i august. Dersom departementet mener at dette skal være opp til den enkelte kommune, må barnehageloven endres også på dette punktet. Dersom barnehageloven med merknader ikke legger opp til at barn kan starte i barnehagen før de er 11 måneder, er en slik lovendring ikke nødvendig. «Disse barna vil gjennom lovforslaget ikke ha en lovfestet rett til plass før utgangen av november, men kommunen kan velge å tilby plass tidligere.» Departementet skriver i høringsnotatet at «barnet potensielt kan være ni måneder når han eller hun begynner i barnehagen». Rådmannen vil påpeke dette er ikke riktig, Barn født i slutten av november, vil akkurat være fylt åtte måneder i starten av august. Barnehageloven regulerer ikke hvor gammelt et barn må være for å starte i barnehagen. Erfaringsmessig ser vi at de fleste barna er minst ett år ved barnehagestart, mens noen starter når de er rundt 11 måneder. Gjennom denne lovendringen med
merknader, åpner departementet for at barn som er 8, 9 og 10 måneder gamle også kan starte i barnehagen. Barn under ett år er i en sårbar fase når det gjelder tilknytning og utvikling.. Tilknytningen er ikke like etablert når barn er 8 måneder som når de nærmer seg 12 måneder. Det er også spørsmål om tilknytningsprosessen kan forsinkes ved tidlig barnehagestart. Når vi i dag kjenner betydningen av trygg tilknytning, stiller rådmannen spørsmål om hvorfor skal vi da utfordre denne prosessen ytterligere med tidlig atskillelse fra omsorgsgiver. For både barna og foreldrene er det viktig å tilbringe mye tid sammen i barnets første leveår. Tilknytning handler om at barnet føler samhold, trygghet og tilhørighet til omsorgspersoner rundt seg. Denne tilknytningen gjør barnet klart for å utforske og forstå verden. Trygghet er det viktigste for de minste barna. Rådmannen mener at barnehager i Norge tilrettelagt for barn fra rundt ett års alder, at ansatte i barnehagen mangler den nødvendige kompetansen på barn fra 8 måneders alder, og at barnehagene har i utgangspunktet ikke tilstrekkelig bemanning til å ta inn så små barn. En endring i organisering og bygningsmessige tilpasninger vil kunne avhjelpe noe, men dette blir i så fall både et spørsmål om kostnader og tid. Nå legges det opp til at denne lovendringen skal gjelde allerede fra denne høsten, og det vil ikke være mulig for barnehageeiere å gjøre nødvendige endringer på så kort tid og uten tilleggsressurser. Forskning oppsummert av Folkehelseinstituttet viser at god voksen- barn-relasjon gir bedre språkutvikling, mindre atferdsvansker, mindre angst, mindre depresjon, mindre aggressivitet og irritabilitet. Og aller sterkest er effekten på barnas tilpasning og skolemodenhet. Dersom barn starter i barnehage i 8-9 måneders alder, vil dette, slik rådmannen ser det, også ha betydning for resten av barnegruppa. Så små barn krever tettere oppfølging av de ansatte i barnehagen, og dersom voksentettheten ikke økes, må dette gå på bekostning av de andre barna. De andre barna det er snakk om her, vil de fleste tilfeller, være barn i alderen 1-2 år. «Foreldre og barnehagen må selv avgjøre når det er hensiktsmessig og forsvarlig at barnet begynner i barnehagen.» Rådmannen kan ikke se hvordan foreldre til barn i alderen 8-10 måneder skal ha forutsetninger for å vurdere om barnet er klar for å starte i barnehagen. Mange er førstegangsforeldre uten erfaring fra barnehage, og selv med tidligere barnehageerfaring, vil dette være krevende. Vi ser at mange foreldre sender barna i barnehagen når de selv har fri, fordi de tror det er til barnas beste. Denne usikkerheten på egne foreldreferdigheter kan også føre til at foreldrene ønsker at barna starter i barnehagen før de er klare for det. I og med at barnehagen ikke kjenner barnet, og kan heller ikke barnehagen vurdere dette. Rådmannen foreslår derfor at dette bare i helt spesiell tilfeller, der barn med helt spesielle behov for barnehageplass før 11 måneders alder, kan tilbys barnehageplass før barnet er 11 måneder. Økonomiske konsekvenser Rådmannen er uenig med departementet i at dette ikke vil få økonomiske konsekvenser. Der barna ikke starter i barnehagen før i november, vil barnehagen gå glipp av foreldrebetalingen. Barnehagen vil ha de samme utgifter til lønn, fordi ansatte er ansatt hele året. I kommuner der tilskudd til private barnehager beregnes flere ganger i året, vil barnehagen i tillegg gå glipp av driftstilskudd fra kommunen. Det er grunn til å tro at dette vil gjøre at noen private barnehager ser seg nødt til å ta inn barna i august for å sikre inntektene. Et annen mulig scenario er at private barnehager ikke tar inn barn født i november slik at alle må få plass i kommunale barnehager. Dette kan igjen føre til at noen barnehager får uforholdsmessig mange barn under ett år, og dette vil kunne utløse behov for større voksentetthet for at tilbudet skal være forsvarlig. Dette vil igjen få økonomiske konsekvenser for kommunene. Konsekvenser for folkehelse: Så små barns behov for trygghet og omsorg og dermed også helse vil få konsekvenser dersom dette lovforslaget med merknader går gjennom. Føre var-prinsippet bør legges til grunn i og med at vi ikke har forskning på
konsekvensene av at 8-9 måneder gamle barn går i norske barnehager. Det samme gjelder konsekvenser for de andre barna i gruppene når ansatte må prioritere de aller minste barnas helt grunnleggende behov. Rådmannens vurdering og konklusjon: Rådmannen støtter departementets forslag til lovendring som gir barn født i november rett til barnehageplass den måneden de fyller ett år. Rådmannen ser derimot mange uheldige konsekvenser av at departementet i forslaget til merknader åpner for at barn født i november kan starte i barnehagen i august. Barnehageloven inneholder ingen føringer på hvor gamle barn må være før de starter i barnehagen. Denne endringen vil, slik rådmannen se det, åpne for at barn kan starte i barnehagen fra de er 8 måneder. Departementet skriver i høringsnotatet at det skal være opp til kommunen om barn født i november kan starte i barnehagen i august skal være opp til kommunen. Men det er ingen bestemmelse i barnehageloven i dag, eller i den foreslåtte endringen, som gir kommunen hjemmel til å bestemme dette for andre enn egne barnehager. Av hensyn til barns beste, og behov for tilknytning og utvikling, samt barnehagenes kompetanse og struktur, mener rådmannen at barn bør være 11 måneder før de starter i barnehagen. Unntaket kan være i helt spesielle tilfeller der barn har helt spesielle behov for barnehageplass som støtte til utviklingen. Denne lovendringen vil få økonomiske konsekvenser for barnehager og for kommunene. Barnehager vil kunne tape penger, både i form av brukerbetaling og driftstilskudd, og barnehageeier vil måtte øke bemanningen og bygge om barnehagene for å tilpasse dem til de nye barna. Vedlegg: Høringsnotat om rett til barnehageplass for barn født i november Andre dokumenter som ikke er vedlagt saken: Høringsbrev Lov om barnehager