Norsk institutt for fiskeri- og havbruksforskning AS Hovedkontor: Postboks 6122, 9291 Tromsø Besøksadresse: Muninbakken 9-13 Tlf.: 77 62 90 00, faks: 77 62 91 00 E-post: post@fiskeriforskning.no Avd. Bergen: Kjerreidviken 16, 5141 Fyllingsdalen Tlf.: 55 50 12 00, faks: 55 50 12 99 E-post: office@fiskeriforskning.no Internett: www.fiskeriforskning.no ARBEIDSNOTAT Dette arbeidsnotatet inneholder prosjektinformasjon og foreløpige resultater, som internt og uformelt underlag for endelig prosjektrapport fra Fiskeriforskning. Fiskeriforskning hefter ikke for notatets innhold, og resultater/data vil i den godkjente prosjektrapport kunne avvike fra notatets opplysninger uten spesiell varsel eller henvisning til dette. For åpne prosjekter tas forbehold mot gjengivelse av innholdet, idet det eventuelt vil bli søkt utnyttet i forbindelse med patentering, publikasjoner o.l. Tittel: Oppsummering fra arbeidsseminar i Bergen 14-15 oktober, Er det mulig å få til jevnere uttak fra våre ville bestander? Forfatter(e): Bent Dreyer, John R Isaksen, Stein Arne Rånes og Heidi Trige Oppdragsgiver: Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond 3 stikkord: Fangstreguleringer, kapasitetstilpasninger, fiskeressurser Sammendrag: Tilgjengelighet: ÅPEN Dato: 27.10.04 Antall sider og bilag: 12+20 Ansv. sign.: Prosjektnr.: 20017 Oppdragsgivers ref.: Går til: Seminardeltakerne Notat nr:
INNHOLD 1 ER DET MULIG Å FÅ TIL JEVNERE UTTAK FRA VÅRE VILLE BESTANDER?... 1 1.1 Seminarets formål... 1 1.2 Program... 2 1.3 Deltagere... 2 2 PRESENTASJONER... 2 3 GRUPPEARBEID...3 3.1 Gruppe I: Skal vi endre kvoteåret?... 4 3.2 Gruppe II: Andre tiltak som kan dempe sesongsvingningene... 5 3.3 Gruppe III: Hvordan kan prissystement bidra til å dempe sesongsvingningene?... 7 3.4 Fri debatt etter fremleggene... 8 4 OPPSUMMERING... 10 VEDLEGG 1 VEDLEGG 2 VEDLEGG 3
1 ER DET MULIG Å FÅ TIL JEVNERE UTTAK FRA VÅRE VILLE BESTANDER? Økt verdiskaping i marin sektor er et overordnet mål i norsk fiskeripolitikk. For å nå dette målet er det viktig å forvalte våre fiskeressurser på en bærekraftig måte. I tillegg bør fangst og produksjon være mest mulig effektiv. En tredje forutsetning er at uttak og produksjon er tilpasset forbrukernes behov og ønsker, slik at sluttverdien av næringas produksjon blir høyest mulig. Gjennom fangstreguleringer forsøker myndighetene å styre fisket slik at fangstmønsteret skal være biologisk forsvarlig, økonomiske effektivt og gi størst mulig markedsmessig verdi. En stor utfordring er at landinger er konsentrert rund korte og hektiske sesonger. Slike sesongtopper bidrar til økonomisk effektivitet, men skaper samtidig en rekke problemer. Kapasitetstilpasningen blir vanskelig, store fangster på kort tid fører lett til redusert kvalitet, og viktige markeder som krever kontinuitet blir uoppnåelige. 1.1 Seminarets formål Arbeidsseminaret som ble avholdt i Fiskeridirektoratets lokaler i Bergen, 14. og 15. oktober 2004, var tiltenkt som en arena hvor man kunne diskutere hvordan fangstreguleringene kan utvikles slik at målet om økt effektivitet kan balanseres bedre mot behovet for å øke markedsverdien. Oppmerksomheten var særlig rettet mot hvordan ulike reguleringsgrep kan bidra til å redusere dagens problematiske fangsttopper. Formålet med arbeidsseminaret var å komme frem til en konkret plan for videre forskning på hvordan utforming av fangstreguleringer kan bidra til å dempe sesongsvingninger og fjerne barrierer for et bedre samspill mellom fangst- og produksjonsleddet Arbeidsseminaret ble arrangert som et ledd i forprosjektet Hvordan sikre industrien jevnere tilgang til ferskt råstoff finansiert av Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF) sammen med Norges Råfisklag. Siden dette forprosjektet berørte problemstillinger som ligger i forlengelsen av og i skjæringspunktet til prosjektet Markedsbaserte høstingsstrategier ble de sentrale funnene fra dette prosjektet også presentert på arbeidsseminaret. Invitasjon til å delta på arbeidsseminaret ble sendt ut til sentrale representanter fra næringsorganisasjoner, forvaltning og forskning. Utvelgelsen av de inviterte deltakerne ble gjort ut fra ønske om å sikre en god representasjon fra de ulike deler av næringen. I tillegg til disse representantene ble også deltakerne i referansegruppen til prosjektet Markedsbaserte høstingsstrategier invitert til seminaret. 1
1.2 Program Møtedato: 14. og 15. oktober 2004 Møtested: Fiskeridirektoratet, Strandgata 229, 5004 Bergen Program dag 1 1200-1300 Registrering og lunsj 1300-1310 Innledning v/terje Flatøy 1310-1410 Erfaringene fra Island: Omleggingen av kvoteåret, kvotebank, og pris- og omsettningssystemet v/vilhjalmur Egilsson 1410-1500 Diskusjon 1500-1530 Kaffepause 1530-1600 Tiltak for jevnere råstoffleveranser v/stein Arne Rånes 1600-1700 Markedsbaserte reguleringer v/bent Dreyer 1700-1900 Gruppearbeid 2000- Middag Program dag 2 0900-1030 Presentasjon av gruppearbeid 1030-1130 Diskusjon og oppsummering 1130-1230 Lunsj 1.3 Deltagere Norges fiskarlag Norges fiskarlag Norges Råfisklag Norges Råfisklag Norges Sildesalgslag Norges Sildesalgslag Norges Sildesalgslag Fiskeridirektoratet Fiskeridirektoratet Fiskeridirektoratet Fiskeridirektoratet Fiskeridirektoratet FHL industri og eksport FHL industri og eksport FHF Fiskeri- og kystdep. Fiskeri- og kystdep. SNF SNF Havforskningsinstituttet Norges Kystfiskarlag Fiskebåtredernes Forbund Fiskeriforskning Fiskeriforskning Fiskeriforskning Fiskeriministeriet, Island Elling Lorentsen Pål Farstad Robert Hansen Magnar Pedersen Johannes Nakken Knut Torgnes Jarle A. Hansen Peter Gullestad Liv Holmefjord Anders Østreim Stein-Åge Johnsen Anne K. Veim Berit A. Hanssen Otto James-Olsen Terje Flatøy Kyrre Dale Geir Martin Lerbukt Stein Ivar Steinshamn Torbjørn Lorentzen Arill Engås Thor Wold Paul Jensen Webjørn Barstad Bent Dreyer John R Isaksen Stein A Rånes Vilhjalmur Egilsson 2
2 PRESENTASJONER Bent Dreyer ønsket de frammøtte velkommen, etterfulgt av Terje Flatøy som snakket litt om forventningene til arbeidsseminaret. Vilhjalmur Egilsson var invitert som innledende foredragsholder for å gi oss et innblikk i de reformer som har vært gjennomført i islandsk fiskerinæring de siste 10-15 åra, og orientere om ståstedet for islandsk fiskeriforvaltning og næringsutøvelse anno 2004. Foredragets tittel var Icelandic Fisheries, men til tross for den engelske tittelen ble lysbildene akkompagnert med omtale i skandinavisk språkdrakt. Foredraget følger vedlagt (Vedlegg 1). I etterkant av presentasjonene var det satt av tid til spørsmål og diskusjonsrunde en mulighet deltakerne tok godt i mot og benyttet flittig. Diskusjonen og spørsmålene knyttet seg til erfaringene på Island og dreide seg om sentrale problemer som overkapasitet, grad av spesialisering i den islandske fiskeflåten, om kystflåtens muligheter og tilpasninger (speedsjarker) på Island, prissystemet, endringen av kvoteåret og de påfølgende effekter også innen pelagisk sektor, næringens egen finansiering av havforskningen, det islandske fiskepris instituttet, andelen av fisk som går gjennom vertikalt integrerte konsepter, ferskfisklandingene, med mer. Etter lunsj presenterte Bent Dreyer arbeidet som har blitt gjort i det utgående treårige prosjektet Markedsbaserte høstingsstrategier, derav tittelen på foredraget Markedsbaserte reguleringer (Vedlegg 2). Siste foredragsholder var Stein Arne Rånes med presentasjonen Tiltak for jevnere råstoffleveranser. Her ble ulike tiltak for å dempe sesongsvingninger presentert, med særlig vekt på mulige konsekvenser av å endre kvoteåret innenfor noen av de viktigste kvoteregulerte fiskeriene. ( Vedlegg 3) I en kort diskusjonsrunde før gruppearbeidet ble det trukket fram noen punkter i plenum. Først ble det notert at det for makrellens del antakelig ikke ville få noen sesongutjevnende effekt om vi endret kvoteåret fordi dette i liten grad ville endre den praktiske reguleringen av fiske i forhold til dagens praksis. Deretter ble det på generelt grunnlag diskutert tillitens rolle for at reguleringsopplegget skulle kunne gjennomføres som tiltenkt. Avslutningsvis tok fiskeridirektøren ordet og så på en endring av kvoteåret opp mot den komplekse situasjonen det ville medføre opp mot alle våre avtalepartnere innenfor kvotefastsettingen, og stilte et åpent spørsmål om dette ville være en riktig ressursbruk i en situasjon der vi møter store utfordringer som for eksempel problemene med omlastning av torsk i nord. 2
3 GRUPPEARBEID Som en egen del av arbeidsseminaret var det på slutten av første dag satt av tid til en idédugnad, over noen på forhånd valgte temaer som ligger tett opptil de berørte emnene i prosjektet Markedsbaserte høstingsstrategier. Bakgrunnen for gruppearbeidet var ønsket om en behandling av de ulike temaene som i større grad enn det var rom for i diskusjonsdelen etter hvert av foredragene gikk i dybden av problemene. I tillegg vektla vi ønsket om en bredere deltakelse fra de fremmøtte ved å dele inn i mindre forsamlinger. Temaene for gruppearbeidet og inndelinger i grupper var satt opp på forhånd og fulgte oppsettet i tabellen under. Hovedbolken og valg av deltakere i den gruppen var satt i samsvar med temaet for arbeidsseminaret og forprosjektet finansiert av Norges Råfisklag og FHF-fondet (Gruppe I). Gruppe II og III skulle ta for seg beslektede problemstillinger som kunne bidra til å nå det overordnede målet om jevnere råstofftilgang over året. Tabell 1 Tema for gruppearbeidet og deltakere Gruppe I Gruppe II Gruppe III Tema for gruppearbeidet Skal vi endre kvoteåret? a) Effektivitet? b) Fordeler og ulemper? c) Utredningsbehov Andre tiltak som kan dempe sesongsvingningene? a) Effektivitet? b) Fordeler og ulemper? c) Utredningsbehov Hvordan kan prissystemet bidre til å dempe sesongsvningningene? a) Effektivitet? b) Fordeler og ulemper? c) Utredningsbehov Deltagere Robert Hansen (NR) Johannes Nakken (SSL) Peter Gullestad (FDir) Berit A. Hanssen (FHL Ind & Eksp) Geir Martin Lerbukt (FKD) Arill Engås (HI) Paul Jensen (NKFL) Sigurd Bjørgo (NSL) Stein Ivar Steinshamn (SNF) Stein Arne Rånes (Fiskeriforskning) Elling Lorentsen (NF) Pål Farstad (NF) Liv Holmefjord (FDir) Stein-Åge Johnsen (FDir) Otto James-Olsen (FHL Ind & Eksp) Kyrre Dale (FID) Thor Wold (NF) Knut Torgnes (SSL) John R. Isaksen (Fiskeriforskning) Magnar Pedersen (NR) Jarle A. Hansen (NSL) Anders Østreim (FDir) Anne Kjos Veim (FDir) Torbjørn Lorentzen (SNF) Webjørn Barstad (Fiskebåt) Jan Trollvik (EFF) Christen A. Mordal (FHL Ind & Eksp) Bent Dreyer (Fiskeriforskning) I tredje kolonne fremgår deltakerne i de ulike gruppene, der personer som av ulike grunner ikke kunne møte er markert med grå skrift. Bortfallet av enkeltpersoner og organisasjonene de representerte innebar at noen av gruppene ble skjevt representert i industrileddets disfavør, med de konsekvenser det fikk for diskusjonen og utfallet av gruppearbeidet. Vi håper imidlertid at fremstillingen av gruppearbeidets diskusjon og konklusjoner som det fremgår av de følgende tre underkapitler er fyllestgjørende for den opplevelsen deltakerne hadde. Referatet er basert på de presentasjonene som ble fremlagt i første økt på møtets 2. dag, og våre referater derifra. 3
3.1 Gruppe I: Skal vi endre kvoteåret? Geir Martin Lerbukt presenterte gruppas arbeid og startet ut med følgende definisjon av gruppas mandat: Diskusjonen hadde blitt snevret inn til kun å gjelde torsk, sei og hyse nord for 62 N. Det ble forutsatt at man måtte få med Russland for å kunne gjennomføre et slikt tiltak. Videre måtte rådgivningen endres til et 3-årig perspektiv og forhandlingene med våre naboland måtte flyttes til mai/juni i stedet for på tampen av året som i dag. Uansett var problemet komplekst og komplisert og det ville ta tid å få til en slik endring slik at det videre arbeidet med dette spørsmålet måtte ta utgangspunkt i et langsiktig perspektiv. Et mulig alternativ til å endre kvoteåret som kanskje kunne gjennomføres på kortere sikt var forslaget om kvotebank, nærmere bestemt å åpne for fleksibilitet rundt årsskiftet (31/12) der det gis høyde for 5-10 prosents overføring mellom kvoteårene. Også dette forutsetter internasjonale avtaler om full utveksling av informasjon hvilket nødvendiggjør at kvotene, og utnyttelsen av disse, er tilgjengelig for eksempel på internett. En påstand kan være at en slik ordning med fleksible kvoter gir større sikkerhet for økt effektivitet enn ved å endre kvoteåret. Under gis noen fordeler og ulemper ved en slik endring: Fordeler: - Større fleksibilitet for fiskerne (NSSL har tidligere forskuttert neste års kvote) - Redusert usikkerhet om hvorvidt man klarer å ta kvoten - Kan bidra til å redusere problemet med svarte lapper - Øke ferskfiskleveransene - Større grad av levendefangst - Legge til rette for langsiktige avtaler - Stimulere til kvalitet - Total lønnsomhet et overordna mål Ulemper: - Usikkerhet med hensyn på restkvoter - Forskyver problemet/usikkerheten ut i tid - Økt fisketrykk på høsten vil forverre forholdene for kysttorsken - Generell- eller spesialordning for enkelte fartøygrupper? Diskusjonen i gruppen startet med at det ble understreket at det var svært mange ulike forhold som influerte på flåtens landingsmønster, og at reguleringen av fiske bare var et av flere forhold i denne sammenhengen. Videre ble det påpekt at en omlegging av kvoteåret bare var et av flere reguleringsgrep som kunne anvendes i forsøket på å dempe sesongsvingningene i landingsmønsteret. Under presentasjonen av mulige konsekvenser ved en omlegging av kvoteåret ble det vist til at en av de største fordelene i torskefisket med et slikt reguleringsgrep, utover det at det vil bidra til jevnere torskelandinger over året, var at det vil bidra til å redusere problemene med bifangst. Selv om det var bred enighet omkring denne analysen, ble det vist til at dette problemet også kunne reduseres med andre virkemidler. I den forbindelse ble muligheten for å avsette kvoter til et bifangstfiske på høsten trukket frem som et aktuelt virkemiddel og at med dette også ville få økte leveranser av sei og hyse på høsten. En innvending mot dette forslaget var et det kunne bli vanskelig å avsette spesielle kvoter til noen få. Fiskeridirektøren redegjorde på direkte spørsmål om mulighetene for å endre kvoteåret og vektla følgende i sitt svar: Når det gjelder Norsk-arktisk torsk så er det så mange som blir berørt av en kvoteårsendring, og det er for eksempel for russerne en stor kabal som skal 4
gå opp med tanke på fangstområder dersom en kvoteårsendring skal taes til følge. Andre, mer spesielle fiskearter som i større grad lever sitt eget liv som for eksempel lodde og NVG sild der bytteforholdene ikke er så mange ville det vært enklere å gjennomføre for. Det ble fra direktoratets side pekt på at man de siste 15 årene hadde prøvd det meste av reguleringstekniske håndgrep, så det er mulig å se seg litt tilbake. 3.2 Gruppe II: Andre tiltak som kan dempe sesongsvingningene Gruppas presentasjon ble gjort av John R. Isaksen. Det første som ble tatt fatt i var en konkretisering av oppgaveteksten: Andre tiltak som kan dempe uheldige sesongsvingninger. Det første som ble fremhevet var den latente konflikten mellom flåteog produksjonsledd, og at eventuelle endringer burde være av en slik art at begge måtte kunne tjene på det. Eksempler kunne være større integrering mellom flåte og industri eller at slike synergier kunne hentes ut gjennom samarbeid mellom enkeltstående aktører i de to leddene. Det ble fremhevet at enkelte hindre for økt verdiskaping i næringa lå på det mentale plan så vel som det regulatoriske. For eksempel gjennom årets reguleringer der fartøykvoter var innført for de fleste kommersielt viktige artene som til tross for å være tilrettelagte for at fiskerne kan lande det når på året de vil, gjennom garanterte kvoter, har ført til like sterk sesongartethet som tidligere år med sterk grad av overregulering. Etter det første året med fartøykvoter kunne man kanskje slå fast at en av grunnene til at utfallet ikke har vært helt som ønsket skyldes at reguleringsformen ennå mangler tillit i flåten noe som tar tid å innarbeide. Dertil at manglende dialog mellom flåte og industri har forsterket problemene. Det var enighet om to viktige grunner til at sesongtoppene hadde økt til tross for faste fartøykvoter: a) fartøy med mange rettigheter stresses i ett fiskeri for å benytte mulighetene til å delta i et annet, og b) fartøy uten mange rettigheter har ikke råd til å vente til høsten (med dårligere tilgjengelighet og økte fangstkostnader) for å ta opp sine knappe kvoter. Et forslag var å finne en fellesnevner for enkeltarter der landingsmønsteret oppleves som et problem ved dagens ordning, for så å studere flåtens aktivitet og derigjennom hvilke tiltak som kan forbedre situasjonen. Problemene med faste fartøykvoter og sterk sesongartethet ble det hevdet vil bestå inntil vi har fått bukt med overkapasiteten både i flåte og industri med henvisning til for eksempel fiskeridirektørens uttalelser under Sjømat for alle -konferansen (se http://www.fiskeridir.no/fisketsgang/nyheter/09/ny040903.html). Overkapasitet var således trussel nr. 1 for å få til en ønsket utjamning over året, og en reduksjon av denne burde finne sted både på sjø og på land. Som et paradoks til en slik tilpasning ble det trukket fram at økt kvoteopphopning på enkeltfartøy bare ville forsterke de sesongsvingningene vi så i dag. Når det gjelder kvotebank/mellomlagring/andre løsninger er det fundamentale basispunktet at kontrollen med ressursuttaket er tilfredsstillende med de krav det setter til databehandling så vel som organisatoriske/praktiske løsninger. Det vil i så måte være vanskelig å ta av neste års kvote på forskudd dersom bestandsestimatene er usikre/ikke så sterke. I samme ordelag ble det understreket at det ikke er sikkert at ferskfiskmarkedene i Europa er en evigvarende suksessfaktor for norsk fiskerinæring og særlig fiskeindustri. Man er 5
nødt til å ha avlastningsmarkeder som alternativer og historien har vist oss mange eksempler på at for sterk etablering i ett marked har medført påfølgende prisfall. Videre er det forskjellige meninger om sesongtoppene i ulike deler av flåten og produksjonsleddet, der fordeler og ulemper vurderes opp mot egen lokalitet, situasjon og muligheter. Med tanke på levendelagring og oppforing burde det tilrettelegges bedre gjennom en egnet tilpasning av regelverket, men egne kvoteavsetninger til formålet ble ikke av gruppa ansett som riktig medisin. Uansett ville de etiske sidene måtte vurderes i henhold til den gjeldende dyrevelferdslovgivning som også fiskerinæringa er underlagt. Som en slags oppsummering av gruppearbeidet ble følgende punkter satt frem, uten at de skulle virke som en entydig løsning på de problemer som oppleves i dag: En måte å redusere svingningene kan være å fordele kvotene på fartøygruppene slik at vi får en fartøygruppe med pelagiske rettigheter innen kystflåten og en med bunnfiskrettigheter. Vi må legge til rette for at reguleringene er stabile fra år til år, for å skape tillit til disse og få den ønskede effekten av garanterte fartøykvoter. Levendefangst og mellomlagring kan fjerne noen av svingningene i industriens førstehåndsmarked, men det må taes hensyn til den iboende biologien! Kvotebank (over årskiftet) kan smøre fiskerens vilje til å fiske i oktober. Det siste punktet ble av gruppa ansett til å være der man hadde størst utredningsbehov. I diskusjonen som fulgte var det flere synspunkter luftet vedrørende alternative måter til kvoteårsendringer for å få til en jevnere råstofflyt. For det første ble det hevdet at industrien måtte gå bort fra å ta imot fisk uegnet til mat, og at de i den grad det ble gjort måtte benytte prissystemet til å la det svi økonomisk for de som leverte råstoff av slik kvalitet. Enn videre ble fokus særlig satt på de med for mange rettigheter og de uten alternativer til bunnfiske etter torsk, sei og hyse. Et spørsmål var å kvantifisere hvor mange rettigheter som er for mange. Det ble ansett som et felt som sannsynligvis trengs å belyses nærmere. Det ble også tatt til orde for at man holdt igjen noe av totalkvoten fra årets begynnelse for så å fordele den til de som bare fisker torsk på høsten. Et argument for å spesialisere flåten i enten pelagisk eller hvitfisksektoren var at for eksempel pumpeteknikkene som var spesielt godt egnet innen pelagisk sektor ikke var til samme velsignelse når de ble benyttet i fisket etter torsk. Fra myndighetshold ble det helt litt kaldt vann over tanken å skille pelagisk fra bunnfisk gjennom en påpekning av at den strukturutvikling som hadde skjedd i flåten med framveksten av mange store i kystflåten var resultatet av et heller irreversibelt eller vanskelig reversibelt politisk ønske. Bak denne oppbyggingen lå ønsket om en mer robust kystflåte og dagens flåtestruktur og kvotefordeling vil uansett ligge som et tilnærmet ufravikelig premiss som vi må gå videre fra i utformingen av våre reguleringer. Toget for å avkorte aktørenes kvoter var gått i det øyeblikk man innførte strukturordninger i kystflåten, og en naturlig fortsettelse for dette var å utvide den til også å gjelde fartøy under 15 meter. Men uansett må vi kanskje leve med en viss overkapasitet både på sjø og land for å kunne ta de svingninger som engang opptrer regelmessig i denne næringa. Avkorting kunne også ses på som en premiering av de som sitter på gjerdet mens man straffer de aktive, tilpasningsdyktige og innsatsvillige 6
aktørene i fisket. Dog, enhetlige grupper hadde gjort det langt enklere å gjennomføre gode struktureringsordninger, men skritt i den retning ville skapt enormt med støy i dag. Kvotebanktanken ble også fremholdt som god dersom russerne ville godta den men ikke en farbar vei innen pelagisk. En av hovedutfordringene var å skape trygghet for at fiskeren får fiske kvota si når det passer, og utvikle modeller som tilpasser kvotekapasiteten i flåten uten å vekke til live sovende kapasitet. Det trengs allerede i dag kortsiktige tilpasninger for å få dette til og en endring av kvoteåret vil under de gjeldende rammebetingelsene være en langsiktig strategi. Som et hjertesukk kom det at vi i 15-20 år har forsøkt å bekjempe overkapasiteten men ennå opplever at den øker. Å endre holdninger hos fiskerne er tilnærmet umulig det de kan tvinges til er et bedre fiske, ikke det hasardfisket vi har sett utført i perioder. 3.3 Gruppe III: Hvordan kan prissystement bidra til å dempe sesongsvingningene? Magnar Pedersen presenterte resultatene fra gruppen og innledet med å si at det ikke var elementer ved prissystemet som kunne bidra til reduserte sesongvariasjoner. Gruppa hadde tatt utgangspunkt i hvitfisk og pekte blant annet på mulighetene for å utnytte kapasiteten i industrien for eksempel ved å fremelske skreimulighetene. Han pekte videre på at minsteprissystemet i Norges Råfisklags (og andre salgslags) distrikt var basert på fisk av god (super) kvalitet og at dårligere kvalitet på råstoffet gav anledning til prisreduksjoner. Det øvrige av hans presentasjon ble presentert med figuren under som bakteppe, hvor det ble redegjort for de ulike omsetningssystemer som eksisterte eller som var mulige å få til: Figur 1 Prissystemets fasetter og roller Kvalitetsinformasjon Markedsinformasjon MENY SALG Avtaler Fersk Frossen Kvote- Katalogsalg (maler) auksjon auksjon auksjon WEB Den viktigste delen av omsetningssystemet som kunne angripes for å få til en forbedring fra dagens system var at samhandlingen mellom flåte og industri kunne bedres. I diskusjonen etter hans foredrag ble det stilt spørsmål om hvilke erfaringer Råfisklaget hadde ved bruk av minstepris, hvorpå Magnar Pedersen svarte at den som prisstimulans ble 7
brukt for lite men at det ellers ikke var særlige problemer knyttet til minsteprisordningen. Videre ble det vist til et pilotprosjekt i Kjøllefjord der minsteprisen for torsk var kr. 15,- det ble betalt kr. 25 for det beste råstoffet mens det dårligste ble betalt veldig dårlig. Fiskerne hadde vært svært fornøyd med ordningen men gjennomgående i industriens rekker er det svært lite premiering for kvalitet. Det ble videre hevdet at prismekanismen har en svært viktig rolle som informasjonskanal og at det derigjennom ligger en uneglisjerbar rolle som læring i prisen i seg selv. Som sådan blir det viktig at denne informasjonen er mest mulig åpen for alle. Auksjonsprisene ligger åpne på nettet, men der det er avtaler mellom kjøper og selger kan det virke uheldig dersom det er forretningshemmeligheter som videreformidles. Dog åpenhet er det beste og vil være regelen såfremt ikke datatilsynet har andre syn på saken. Erfaringene fra Island med sitt eget prisinstitutt forvaltet av myndighetene ble også belyst av Vilhjalmur Eigilsson. Avslutningsvis ble det trukket frem som et alternativ for videre forskning å få belyst hva det er som gjør at noen både på industri- og flåtesiden lykkes, og om noen suksessfaktorer kan skrives tilbake til de håndgrep som gjøres i omsetningen på første hånd. Det ble også fremhevet den forskning på dette området som allerede er lagt til grunn. 3.4 Fri debatt etter fremleggene Robert Hansen åpnet ballet og hevdet at reguleringsordningene er helt sentrale for verdiskapingen i næringa som per i dag er både markedsbasert og maksimal. De foreløpige erfaringene viser imidlertid at det ikke kom noe konkret fra samspillet mellom industri og flåte fra årets garanterte kvoter. Han hevdet videre at inneværende år er et læreår og hittil har man bare lært hvordan man ikke skal gjøre det. Slik kan det ikke fortsette! Fiskebåts representant mente imidlertid at det var for tidlig å konkludere om fartøykvoteprinsippets egnethet og hevdet videre at man for å lære noe fra ordningen må man brutalt holde det man har sagt og lovt, og ikke endre reglene om høsten når noen krever det. Johannes Nakken kjente seg heller ikke igjen i at reguleringene skaper så mange barrierer for verdiskapningen. De måtte heller anses som tilpasninger for å få til størst mulig verdiskaping. Ei heller Otto James-Olsen kjente seg igjen i problemstillingen. Thor Wold viste til perioden da torskefiskeriene ble regulert for kystflåten, som også innebar fartøykvoter. De ble imidlertid gått bort fra etter bare et år. Peter Gullestad fremholdt at reguleringene ikke var hovedbarrieren for økt verdiskaping og at årsaken for at verdiskapingspotensialet ikke ble realisert lå dypere enn som så. Han hadde imidlertid tro på at de små skritt var den riktige fremgangsmåten for å nå målet om økte verdier fra marin sektor, og at man ved å benytte fartøykvoter overlot til markedet å bestemme hvilken tid på året som var best å fangste på. Paul Jensen avsluttet debatten ved å vise til at kombinertfartøyene (pelagisk og hvitfisk) over tid hadde fått større andeler av verdiene i havet på bekostning av de som utelukkende var i hvitfisksegmenet og pekte på at uansett valg av reguleringshåndgrep ville de unektelig innebære en viss grad av bieffekter. I etterkant av diskusjonen ble ordet gitt til Terje Flatøy, som takket alle deltakerne for at de hadde tatt seg tid til å delta og en interessant debatt med mange spennende innspill. Han 8
oppsummerte sin nytte av seminaret med å understreke at man på basis av den diskusjonen som var ført i disse to dagene ville forsøke å konkretisere det forskningsbehov man så for seg med basis i essensen av det som var kommet frem her. 9
4 OPPSUMMERING Hensikten med dette avsnittet er å oppsummere avslutningsdebatten på samlingen. Debatten tok utgangspunkt i hvordan fangstreguleringene kan forbedres for å øke den totale verdiskapingen i norsk marin sektor. Naturlig nok tok avslutningsdebatten utgangspunkt i sesongsvingningene og de tre foredragene som ble holdt på samlingen. Debatten konkluderte blant annet med at mye kan læres ved å se nærmere på forvaltningssystemet på Island. Det islandske systemet er svært gjennomsiktig i forhold til informasjon som er åpent tilgjengelig på aktørnivå. Statistikkgrunnlaget er svært detaljert og åpent, samtidig som handlingsrommet til enkeltaktørene er stort. Vedlikeholdet og driften av systemet er lite kostnadskrevende. En annen dimensjon ved det islandske systemet er at det er oversiktlig og dynamisk. En interessant problemstilling er derfor om det er mulig å implementere den datatekniske infrastrukturen inn i et fremtidig norsk forvaltningssystem. På den andre siden kom det fram i debatten at det er store problemer knyttet til å kopiere islandske løsninger inn i et norsk forvaltningssystem. Det har dels sammenheng med strukturelle og institusjonelle forhold. Først og fremst henger det sammen med at islendingene forvalter sine viktigste bestander alene, mens Norge har få bestander med ensidig forvaltningsansvar (sei nord for 62 N er et av unntakene). Særlig er behovet for å koordinere alle forvaltningsgrep mot et russisk eller europeisk system en viktig begrensende faktor. Her ligger for eksempel de viktigste barrierene mot å endre kvoteåret og mulighetene for å skyve volum mellom ulike kvoteår det må skje i forståelse og gjerne samlet i det norske og russiske systemet. Når det gjelder videre kunnskapsutvikling, blir det derfor viktig å studere det islandske forvaltningssystemet inngående og trekke veksler på de erfaringene som er høstet i utviklingen av dette systemet. Det bør også gjennomføres en vurdering av hva som kan overføres til norske forhold og eventuelle barrierer som er knyttet til norske forhold som gjør slik overføring vanskelig eventuelt umulig. Samtidig ble det trukket fram at det er naturlige svingninger i kvalitet og tilgjengelighet i de fleste bestander som forvaltes av Norge. Dette gjør det økonomisk rasjonelt, også ut fra et markedsperspektiv, å fange fisken i perioder hvor den har karakteristika som er premiert i markedet og som gir lave fangstkostnader. Flere eksempler fra pelagisk sektor ble i den forbindelsen trukket fram. En viktig årsak til at verdien fra pelagisk sektor er økt er at fangsten er gjennomført på de mest verdifulle delene av bestandene, og at fangst på tidspunkt hvor fisken fra naturens side er kvalitetsmessig sårbar er unngått. Samtidig er det utviklet teknologi både i fangstleddet og i produksjonsleddet hvor et intensivt fiske ikke foregår på bekostning av kvaliteten. Markedsutviklingen har også spilt en viktig rolle i dreiningen i anvendelse fra mel og olje tidligere til frosset konsumråstoff som produseres i dag. I enkelte fiskerier er det mest verdifulle råstoffet bare tilgjengelig i korte perioder. Det er derfor markedsmessig fornuftig å gjennomføre et intensivt fiske på nettopp denne delen av bestanden i de regionene hvor den er tilgjengelig. Skreifisket er et eksempel og fiske etter konsumlodde et annet. På den andre siden er det enkelte produkter hvor markedet krever kontinuitet og deltakerne stilte spørsmål ved om kravet til kontinuitet er overdrevet og at behovet for jevne leveranser over året var et spesielt problem for noen få nisjeprodukter. Her ble det påpekt at ferske filetprodukter har slike utfordringer men at dette er et lite produkt i den store sammenhengen. Til slike argumenter kan det selvsagt innvendes at for produksjon av de fleste produkter vil det være en fordel å ha kontinuitet i produksjonen 10
men at det for de fleste produkter er viktigere at råstoffet har andre iboende egenskaper. Egenskaper som naturen bare klarer å levere i korte perioder av året. En annen innvending kan fremmes ved å snu argumentene på hodet og konkludere med at det er nettopp dagens sesongbaserte leveringsmønster som gjør at produkter med store krav til kontinuitet ikke er blitt dominerende. Debatten bidro også til å påpeke et viktig skille mellom sesongsvingninger som er ønsket og slike som er uønsket. Med uønskede svingninger mente forsamlingen et intensivt fiske på fisk som nødvendigvis må gi dårlig kvalitet, eller på deler av bestanden som har lav verdi i markedet. I en debatt om hva som skal til for å fjerne slike uønskede fangsttopper var det enighet om at forskningsresultatene som konkluderer med at overreguleringer på gruppenivå er interessante og nyttige. Også resultatene som viser at enkelte fartøy med mange fangsrettigheter har en tendens til å havne inn i et slikt uønsket fangstmønster ble sett på som viktige. I forlengelsen av disse funnene ble det understreket at det blir viktig å fortsette prosessen med å redusere overreguleringene også for å synliggjøre overkapasitet. Samtidig ble det understreket at det systemet blir gitt anledning til å fungere over tid. Kun da kan det skapes tillit til langsiktigheten i reguleringsutformingene og det kan trekkes veksler på den læringseffekten blant aktørene som bidrar til å fjerne uønsket fangstadferd. Dersom fartøyene ett år har tatt for mye torsk til at de kan gjennomføre et bifangstfiske på høsten, blir det viktig at de kan få lov til å lære dette til neste år og holde tilbake deler av torskekvoten til høstfisket. Denne læreeffekten blir også viktig for å få på plass en adferd hvor det enkelte fartøy selv velger sin fangstadferd innenfor et stabilt regime, men ut fra egne forutsetninger. Når det gjelder problemstillingen at enkelte fartøy har mange fangstrettigheter og at dette i seg selv i perioder bidrar til et uønsket fangstmønster ble det understreket at det er nødvendig å studere dette over tid og innenfor alle de fiskerier hvor fartøyet har kvoter. I så måte vil det være nyttig å utvide analysen til også å gjelde pelagiske arter. En annen tilnærming til dette problemet er spørsmålet om hva som er for mange rettigheter. Det er åpenbart at et hvert fartøy ønsker best mulig driftsgrunnlag for å skape bedriftsøkonomiske overskudd. Flere rettigheter kan bidra på å holde fartøyet i drift hele året, og kan samtidig redusere driftsrisiko ved at nedgang i en bestand til en viss grad kan kompenseres med økning i en annen. En viktig del av debatten rundt disse fartøyene blir derfor om vi i det norske forvaltningssystemet gir gode nok muligheter for å overføre for store kvoter til fartøy med for små kvoter for kortere eller lengre perioder. Dette blir et viktig dynamisk element for å unngå at disse fartøyene, av ulike grunner, tvinges inn i fiskerier de strengt tatt ikke har tid til å delta i der kvalitet ofres på bekostning av volum i jaget etter å komme seg i andre fiskerier. Dagens forvaltningssystem har gjennom strukturog driftsordningen forsøkt å bygge ut mulighetene for slike overføringer. I så måte blir det nødvendig å følge disse ordningene ikke bare ut fra et fordelingsperspektiv, men også ut fra et verdiskapingsperspektiv. To sentrale problemstillinger i tillegg til spørsmålet om overkapasiteten reduseres (se neste avsnitt) blir om disse ordningene fører til at uønsket kappfiske blir fjernet og om de bidrar til en spesialisering av flåten som gir økt verdi fra de ulike bestandene. En viktig målsetting for fiskeriforvaltningen er å unngå oppbygging av unødvendig kapasitet og fjerning av uønsket kapasitet. I debatten ble det understreket at unødvendig høy kapasitet fører til et uønsket beskatningsmønster, unødvendige kapasitetskostnader, økt press for å øke kvotene og krav om endring av reguleringssystemene. Framover blir det viktig å synliggjøre konsekvensene av en slik overkapasitet og samtidig fjerne årsakene til 11
at slik oppstår. Det er derfor behov for økt kunnskap om hvordan reguleringssystemet aktivt kan brukes til unngå overkapasitet og de problemene slik kapasitet skaper. I debatten ble det understreket at strategier som vektlegger stabilitet ved valg av årlige kvoter og det å benytte fartøykvoter (uten overreguleringer) er viktige bidrag fra fangstreguleringenes side til å dempe problemene knyttet til overkapasitet. I debatten ble det også etterlyst økt kunnskap om hvilke drivkrefter som fører til overkapasitet, hvilke konsekvenser overkapasitet har og hvordan vi i fremtiden kan redusere dette problemet. Til sist var forsamlingen opptatt av å trekke fram suksesshistoriene. Fokus på fangstreguleringene har hatt en tendens til å fokusere på de delene av næringen hvor problemene er størst. I debatten ble det etterlyst kunnskap om de delene av næringen og de aktørene som lykkes med å øke verdien av kvotene. Hvilke reguleringssystemer er de underlagt, hvordan er verdikjeden organisert og hvordan klarer disse å utvikle systemer for å koble markedskunnskap til fangstuttak og produksjonsmønster. Her er det mye kunnskap å hente både i forhold til å studere sektorer som har lyktes og gjennom analyser av adferden til enkeltaktører som gjør det bra innenfor en sektor som totalt sliter. Også erfaringer fra andre lands reguleringer kan øke vår forståelse av problemkomplekset. Resultater fra tidligere arbeid i prosjektet viser at selv om adferden på næringsnivå er klanderverdig er det enkelte aktører som generer langt høyere verdier enn hva andre aktører klarer under samme forvaltningsregime. Slik kunnskap blir viktig når aktørene skal lære av andre, men også for å forstå hvilket handlingsrom systemet rundt aktørene gir, og hvilke konsekvenser aktørenes ulike valg medfører. 12