Forvaltningsrevisjon Bergen kommune Juridisk kvalitetssikring i Etat for byggesak og private planer Prosjektplan Audit & Advisory November 2012
Innhold 1. Formål og problemstillinger... 3 1.1 Bakgrunn... 3 1.2 Problemstillinger og formål... 3 2. Revisjonskriterium og metode... 5 2.1 Revisjonskriterier... 5 2.2 Lov- og forskriftskrav... 5 2.2.1 Kommuneloven 20 om Kommunerådets og fylkesrådets oppgaver og myndighet :... 5 2.2.2 Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) med forskrifter.. 5 2.3 Metode... 6 2.3.1 Dokumentanalyse... 6 2.3.2 Intervju... 6 2.3.3 Stikkprøver... 6 2.3.4 Verifiseringsprosesser... 7 3. Tid og ressursbruk... 8 3.1 Tidsbruk... 8 2
1. Formål og problemstillinger 1.1 Bakgrunn Kontrollutvalget i Bergen kommune behandlet i møtet 15.08.12 sak 70-12 sak om status og oppfølging av «Plan for forvaltningsrevisjon 2009 2012». Kontrollutvalget fattet vedtak om at de høsten 2012 bl.a. ønsket å prioritere forvaltningsrevisjonsprosjektet «Juridisk kvalitetssikring i byggesaksavdelingen». Deloitte har fra kontrollutvalgets sekretariat mottatt en bestilling (20.08.2012) på forslag til prosjektskisse for et forvaltningsrevisjonsprosjekt vedr. juridisk kvalitetssikring i Etat for byggesak og private planer. Deloitte har med utgangspunkt i sekretariatets bestilling utarbeidet prosjektplan for forvaltningsrevisjon av juridisk kvalitetssikring i Etat for byggesak og private planer i Bergen kommune. Prosjektplanen er utarbeidet med henblikk på å videreføre enkelte områder som ble berørt i forvaltningsrevisjonsrapporten «Effektivitet i saksbehandlingen ved byggesaksavdelingen i Bergen kommune» 1 fra 2010. Denne forvaltningsrevisjonen omhandlet rutiner for saksbehandling, bemanningssituasjon og prioritering av saker ved seksjonene byggesak, private planer, juridisk seksjon og kunde- og dokumentsenteret ved Etat for byggesak og private planer. Det ble gjennomført en rekke intervju og en omfattende spørreundersøkelse til de ansatte i forbindelse med prosjektet. I dette prosjektet vil seksjon byggesak bli gjenstand for nærmere undersøkelser. Det kan også være aktuelt å inkludere seksjon for tilsyn i prosjektet. Innrettingen på prosjektet vi i samsvar med mottatt bestilling fra sekretariatet, ha fokus på juridisk kompetanse og rutiner når det gjelder juridisk kvalitetssikring. Revisjonen vil ha særlig fokus på internkontroll. I tillegg vil rekkefølge for prioritering av saker være et oppfølgingstema fra forrige revisjonsrapport. I forbindelse med utforming av prosjektplanen ble det gjennomført et møte med ledergruppen i etat for byggesak og private planer. Formålet med møtet var å få innspill til mulige risikoområder og å få tilbakemelding dersom det var problemstillinger eller valg av fremgangsmåte som ble opplevd som uklar. Oppdraget vil bli utført i samsvar med gjeldende standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 1.2 Problemstillinger og formål Formålet med forvaltningsrevisjonen er å vurdere om Etat for byggesak og private planer har retningslinjer, rutiner, system og prosedyrer som sikrer at byggesaker blir juridisk kvalitetssikret. Deloitte har formulert følgende hovedproblemstilling med underproblemstillinger: 1. Har Etat for byggesak og private planer et system for internkontroll som sikrer juridisk kvalitetssikring av byggesaker? a. Har etaten en hensiktsmessig organisering og arbeidsdeling som sikrer juridisk kvalitetssikring? b. Har etaten et system for å kartlegge og vurdere risiko i forhold til juridisk kvalitetssikring? c. Har etaten et kontroll- og avvikssystem som bidrar til å avdekke avvik i etaten og som benyttes av de ansatte? 1 Revisjonsrapport 81/ F-11/ 2010 3
d. Har Etat for byggesak og private planer et system som sikrer at juridisk kompetanse blir involvert i kvalitetssikringen av byggesakene? 2. Har Etat for byggesak og private planer et system for utarbeidelse, bruk og vedlikehold av maler og rutiner? a. Er malverk og rutiner oppdaterte i forhold til og i tråd med lov og regelverk (ny plan- og bygningslov av 2008 og ny byggesaksforskrift av 2010 ) b. I hvilken grad er maler og rutiner dekkende for de oppgaver som skal løses av etaten? c. Hvilke rutiner har etaten for å sikre at alle maler knyttet til byggesaker er oppdaterte? d. Hvordan utvikles nye rutiner og maler til bruk i byggesaker og hvordan kvalitetssikres disse? e. I hvilken grad sikrer system og rutiner at det kun er oppdaterte/ godkjente maler som blir benyttet når byggesaker blir behandlet? f. Hvordan blir endringer i maler og rutiner gjort kjent for de ansatte? 3. Blir etatens maler og rutiner fulgt innenfor ulike områder? 4. Hvilket system har etaten for å sikre korrekt juridisk behandling og kvalitetssikring av ikke kurante saker? a. Hvilke kriterier ligger til grunn for at en sak skal få oppfølging i tråd med ev. rutiner for håndtering av ikke kurante saker? b. Blir systemet for håndtering av ikke kurante saker fulgt opp? 5. Har Etat for byggesaker og private planer oversikt over klagesaker og hvilke sakstyper det klages på innenfor byggesaksområdet? a. Brukes denne oversikten, inkludert eventuelle oversikter over avgjørelser hos fylkesmannen, til å sikre systematisk læring og forbedring i organisasjonen? 6. Har Etat for byggesak og private planer rutiner som sikrer ivaretakelse av forvaltningslovens habilitetsregler? 7. Har etaten et system som definerer i hvilken rekkefølge saker skal prioriteres? a. I hvilken grad prioriterer de ansatte saker i tråd med etatens system for prioritering av saker? b. Har rutinene for prioritering av saker blitt fulgt i de byggesaker vi har gjennomgått der saksbehandlingsfristen ikke er overholdt? 4
2. Revisjonskriterium og metode 2.1 Revisjonskriterier Innsamlet datagrunnlag vil bli vurdert opp mot revisjonskriterier i form av lover, regelverk og andre styringsdokument, vedtak og retningslinjer. Kriteriene vil bli utledet fra autoritative kilder i samsvar med kravene i gjeldende standard for forvaltningsrevisjon 2. Listen med kriterier under er ikke uttømmende for det som kan være relevant for prosjektet. 2.2 Lov- og forskriftskrav 2.2.1 Kommuneloven 20 om Kommunerådets og fylkesrådets oppgaver og myndighet : Byrådets overordnete ansvar for internkontroll går frem av 20-2 det det står: «Kommunerådet og fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» Av forarbeidene til kommunelovens 20 går det fram at siktemålet med 20 er å tydeliggjøre at kommunerådet/fylkesrådet har et ansvar for å føre kontroll med virksomheten. Det står videre: «Selv om kommunerådet/fylkesrådet etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av disse organers ledelsesansvar. Det vises her til at kommunerådet/ fylkesrådet erstatter administrasjonssjefen ved parlamentarisk styreform. Bestemmelsen samsvarer med forslaget til endring i 23 om administrasjonssjefens ansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som bl.a. skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på forsvarlig måte.» Det mest utbredte rammeverket for vurdering og utvikling av internkontroll er kjent som COSO. COSO er et globalt anvendt rammeverk som angir elementer som bør inngå i et system for internkontroll. Elementene som inngår i rammeverket er internt miljø, etablering av målsettinger, identifisering av hendelser, risikovurdering, risikohåndtering, kontrollaktiviteter, informasjon og kommunikasjon og oppfølging. 2.2.2 Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) med forskrifter Byggesaksdelen til ny lov om planlegging og byggesaksbehandling trådte i kraft i juli 2009. Forskrift om byggesak (byggesaksforskriften) trådte i kraft ett år etter i juli 2010. Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Av byggesaksforskriften 1-1 går det fram at forskriftens formål bl.a er å sikre 2 RSK 001, Standard for forvaltningsrevisjon 5
«( ) effektiv og forsvarlig saksbehandling av byggesaker for å ivareta samfunnsmessige hensyn, herunder god kvalitet i byggverk.» 2.3 Metode 2.3.1 Dokumentanalyse Revisjonen vil gå gjennom relevant dokumentasjon fra Bergen kommune som beskriver internkontrollen. Fokus vil være system for rutiner og maler og oversikter over klagesaker. 2.3.2 Intervju Revisjonen ønsker å gjennomføre intervju med anslagsvis fem personer innen ledelse og mellomledelse ved Etat for byggesak og private planer for å kartlegge system for internkontroll og juridisk kvalitetssikring. Vi ønsker i tillegg å gjennomføre gruppesamtale med personer som er sentrale i kvalitetssikringen av byggesakene. 2.3.3 Stikkprøver Deloitte vil i tillegg til å se nærmere på system for rutiner og maler, velge ut om lag ti maler/ rutiner for gjennomgang og juridisk kvalitetssjekk for å undersøke om malene er oppdaterte og i tråd med gjeldende lov og regelverk og retningslinjer. Rutinene/ malene vil også bli vurdert i forhold til om de er dekkende for de formål de er ment å ivareta. Utvalget vil bli foretatt innenfor ulike kategorier av rutiner og maler. Deloitte vil videre gjøre 10-15 stikkprøver av saker for å teste om de ansatte benytter riktige maler og rutiner i saksbehandlingen og om etatens maler og rutiner blir fulgt innenfor ulike sakstyper. Revisjonen vil også ta 5-10 stikkprøver av saker for å undersøke om saker blir prioritert i tråd med etablerte rutiner. Etat for byggesak og private planer behandler et stort antall saker årlig (anslått til 4500 saker). Revisjonen har derfor ikke mulighet til å ta et antall stikkprøver som utgjør et representativt utvalg av de sakene etaten behandler. Tabellen nedenfor gir en samlet oversikt over problemstillinger og hvilke metoder vi vil benytte for å besvare dem. 6
Problemstilling Dokumentanalyse 1. Har Etat for byggesak og private planer et system for internkontroll som sikrer juridisk kvalitetssikring av byggesaker? a. Har etaten en hensiktsmessig organisering og arbeidsdeling som sikrer juridisk kvalitetssikring? b. Har etaten et system for å kartlegge og vurdere risiko i forhold til juridisk kvalitetssikring? c. Har etaten et kontroll- og avvikssystem som bidrar til å avdekke avvik i etaten og som benyttes av de ansatte? d. Har Etat for byggesak og private planer et system som sikrer at juridisk kompetanse blir involvert i kvalitetssikringen av byggesakene? 2. Har Etat for byggesak og private planer et system for utarbeidelse, bruk og vedlikehold av maler og rutiner? a. Er malverk og rutiner oppdaterte i forhold til og i tråd med lov og regelverk (ny plan- og bygningslov av 2008 og ny byggesaksforskrift av 2010 ) Intervju b. I hvilken grad er maler og rutiner dekkende for de oppgaver som skal løses av etaten? c. Hvilke rutiner har etaten for å sikre at alle maler knyttet til byggesaker er oppdaterte? d. Hvordan utvikles nye rutiner og maler til bruk i byggesaker og hvordan kvalitetssikres disse? e. I hvilken grad sikrer system og rutiner at det kun er oppdaterte/ godkjente maler som blir benyttet når byggesaker blir behandlet? f. Hvordan blir endringer i maler og rutiner gjort kjent for de ansatte? 3.Blir etatens maler og rutiner fulgt innenfor ulike områder? 4. Hvilket system har etaten for å sikre korrekt juridisk behandling og kvalitetssikring av ikke kurante saker? a. Hvilke kriterier ligger til grunn for at en sak skal få oppfølging i tråd med ev. rutiner for håndtering av ikke kurante saker? b. Blir systemet og kriteriene knyttet til ikke kurante saker fulgt opp? 5. Har Etat for byggesaker og private planer oversikt over klagesaker og hvilke sakstyper det klages på innenfor byggesaksområdet? a. Brukes denne oversikten, inkludert eventuelle oversikter over avgjørelser hos fylkesmannen, til å sikre systematisk læring og forbedring i organisasjonen? 6. Har Etat for byggesak og private planer rutiner som sikrer ivaretakelse av forvaltningslovens habilitetsregler? 7. Har etaten et system som definerer i hvilken rekkefølge saker skal prioriteres? a. I hvilken grad prioriterer de ansatte saker i tråd med etatens system for prioritering av saker? b. Har rutinene for prioritering av saker blitt fulgt i de byggesaker vi har gjennomgått der saksbehandlingsfristen ikke er overholdt? Stikkprøver 2.3.4 Verifiseringsprosesser Referat fra intervju vil bli sendt til intervjuobjektene for verifisering, og det er informasjon fra verifiserte intervju som vil bli benyttet i rapporten. Referat fra gruppesamtale vil ikke bli verifisert separat, men informasjon fra denne samtalen vil bli verifisert som en del av verifisering av rapportens datadel. Rapportens datadel vil bli sendt til Bergen kommune for verifisering. Endelig rapport, inkludert vurderinger og anbefalinger, vil bli sendt til kommunen for uttale. Kommunens uttalelse vil bli vedlagt den endelige rapporten. 7
3. Tid og ressursbruk 3.1 Tidsbruk Med utgangspunkt i formål og problemstillinger for prosjektet, og den planen som er lagt for hvordan prosjektet skal gjennomføres er kostnad for oppdraget er beregnet til kr. 368 750,- eks mva. Dette inkluderer forberedelse av prosjektet, utarbeidelse av problemstillinger og prosjektplan, forberedelse og gjennomføring av datainnsamling, analyse av empiri i forhold til revisjonskriterier, og utarbeiding og kvalitetssikring av rapport. Dersom det oppstår behov for ekstra møter og andre aktiviteter enn det som er planlagt vil vi så langt det er mulig gjøre nødvendige tilpasninger innenfor rammen. Dersom det det påløper ekstra timer eller eventuelt for konsekvenser får fremdriften, vil dette bli avklart med kontrollutvalget. For å kunne gjennomføre prosjektet innen stipulert timebruk er det nødvendig at Bergen kommune innen avtalte frister sender over nødvendig dokumentasjon og at utvalgte personer stiller til og verifiserer intervju. Tidspunkt for start av prosjektet vil skje i dialog med kontrollutvalget og kan tilpasses kontrollutvalgets behov. Deloitte foreslår at prosjektet starter i desember 2012 og ferdigstilles for oversendelse til kontrollutvalget i siste halvdel av april 2013. Fakturering av kostnadene ved prosjektet vil skje i henhold til avtale. Bergen, 12.11.12 Stein Ove Songstad, ansvarlig partner 8
Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu, a Swiss Verein, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.com/about for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu and its member firms. Deloitte provides audit, ta, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 140 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local epertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte s approimately 169,000 professionals are committed to becoming the standard of ecellence. None of Deloitte Touche Tohmatsu, its member firms, or its and their respective affiliates shall be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this publication. 2012 Deloitte AS. Member of Deloitte Touche Tohmatsu