Fiskeriforskning (Norsk institutt for fiskeri og havbruksforskning AS) 9291 Tromsø Telefon 77 62 90 00, Telefax 77 62 91 00 E-post: fiskforsk@norut.no http://www.fiskforsk.norut.no/ INTERNT ARBEIDSNOTAT Dette arbeidsnotatet inneholder prosjektinformasjon og foreløpige resultater, som internt og uformelt underlag for endelig prosjektrapport fra Fiskeriforskning. Fiskeriforskning hefter ikke for notatets innhold, og resultater/data vil i den godkjente prosjektrapport kunne avvike fra notatets opplysninger uten spesiell varsel eller henvisning til dette. For åpne prosjekter tas forbehold mot gjengivelse av innholdet, idet det eventuelt vil bli søkt utnyttet i forbindelse med patentering, publikasjoner o.l. Tittel: Markedstilpassede høstingsstrategier forslag til delprosjekter Forfatter(e): Bent Dreyer Avdeling: Dato: Tilgjengelighet: ÅPEN 22. november 2002 Antall sider og bilag: 7 Ansv. sign.: Prosjektnr.: Notat nr: Økonomi og marked 4353 Oppdragsgiver: Oppdragsgivers ref.: Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond og Norges forskningsråd 3 stikkord: Går til: Referansegruppen Sammendrag: Hensikten med dette notatet er å komme med forslag til delprosjekter til prosjektet Markedstilpassede reguleringer. I notatet konkretiseres ulike delprosjekter som kan være aktuelle å gjennomføre i prosjektets første år. Delprosjektene er basert på de synspunkt og forslag som kom frem i første referansegruppemøte. I notatet foreslås følgende delprosjekter: Litteraturgjennomgang tidligere undersøkelser, funn og implikasjoner Loddetorsk hvem tar den og hvorfor? Seireguleringene drahjelp eller hemsko for markedsarbeidet? Samlekvoter hvilken effekt har de for kvalitet og sesongsvingninger? En verdikjedebasert feedbackmodell for å bestemme optimalt fangstuttak
INNHOLD 1 INNLEDNING... 1 2 LITTERATURGJENNOMGANG TIDLIGERE UNDERSØKELSER, FUNN OG IMPLIKASJONER... 3 3 LODDETORSK HVEM TAR DEN OG HVORFOR?... 3 4 SEIREGULERINGENE DRAHJELP ELLER HEMSKO FOR MARKEDSARBEIDET?4 5 SAMLEKVOTER HVILKEN EFFEKT HAR DE FOR KVALITET OG SESONGSVINGNINGER?... 4 6 EN VERDIKJEDEBASERT FEEDBACKMODELL FOR Å BESTEMME OPTIMALT FANGSTUTTAK.... 5 7 ADMINISTRASJON OG FORMIDLING... 6
1 INNLEDNING I første referansegruppemøte i prosjektet Markedstilpassede høstingsstrategier ble det fastslått at følgende spørsmål skal belyses i prosjektet: Hvordan kan problemene med at det landes råstoff av dårlig kvalitet reduseres? Hvordan kan vi unngå at beskatningsmønsteret rettes mot deler av bestandene som kun kan anvendes til produkter som har liten verdi og konkurransekraft i sluttmarkedene? Hvilke effekter gir sesongsvingningene, spesielt for produksjons- og markedsleddet, og hvordan kan de dempes? Videre ble prosjektleder bedt å utarbeide et arbeidsnotat hvor ulike delprosjekter knyttet til disse spørsmålene ble formulert og presentert for referansegruppen. I dette notatet presenteres fem ulike problemstillinger som det vil bli arbeidet med i prosjektets første år. De fem delprosjektene er gitt følgende titler; Litteraturgjennomgang tidligere undersøkelser, funn og implikasjoner. Loddetorsk hvem tar den og hvorfor? Seireguleringene drahjelp eller hemsko for markedsarbeidet? Samlekvoter hvilken effekt har de for kvalitet og sesongsvingninger? En verdikjedebasert feedbackmodell for å bestemme optimalt fangstuttak - SNF I valg av delprosjekter er det lagt opp til et treårig løp, og vi har rettet oppmerksomheten mot prosjekter som er relevante og som lett kan startes i det første året. Vi har valgt å starte prosjektet med å foreslå en kartlegging av hva som er gjort tidligere omkring fangstreguleringer og markedstilpasning i et verdikjedeperspektiv. I denne gjennomgangen vil vi også søke å avdekke hvor dagens fangstreguleringene først og fremst skaper barrierer for å nå de mest betalingsvillige sluttmarkedene. Det er videre vektlagt at referansegruppen ønsker at prosjektet først og fremst skal befatte seg med kvitfisksektoren. Et annet forhold som har vært avgjørende for valg av delprosjekter har vært hvilke problemstillinger som har vært enkle å belyse i kraft av at de har vært konkrete og at nødvendig datamateriale er tilgjengelig for analyse. Det er også andre grunner til at disse delprosjektene kommer opp. En litteraturgjennomgang er for eksempel nødvendig for å unngå at prosjektet bruker ressurser på analyser som tidligere er gjennomført og for å posisjonere prosjektet i forhold til igangsatte undersøkelser. Den er også sentral for å avdekke hvor dagens fangstreguleringer direkte og indirekte bidrar til å forsterke sesongsvingningene, forringe kvaliteten på råstofflandingene og skape ulike barrierer for posisjonering i sluttmarkedene. I en senere fase av prosjektet i andre prosjektår vil oppmerksomheten flyttes fra en kartleggings-/dokumentasjonsfase til en fase hvor vi ser nærmere på hvilke reguleringsbeslutninger som skaper eventuelle problemer vedrørende landingsmønsteret og begrunnelsen for disse. Det vil også være aktuelt å innlede et nært samarbeide med et avgrenset antall fiskeforedlingsbedrifter hvor vi kartlegger hvilke problemer de har med 1
landingsmønsteret og hvordan dette påvirker deres produksjonsmønster og markedsstrategier. I den fasen vil det også være aktuelt å studere hvordan andre fangstnasjoner søker å løse slike problemer gjennom utforming av fangstreguleringer. I den siste fasen vil vi vektlegge arbeidet med forslag til hvordan reguleringsregimet kan forbedres for å øke verdiene fra våre kvitfiskarter. Her vil vi bygge på resultater fra kartleggingsfasen og avdekking av hvilke beslutningene som først og fremst genererer problemer for markedsarbeidet. Det innebærer selvfølgelig også å trekke inn resultater fra våre undersøkelser blant foredlingsbedriftene og erfaringer fra andre reguleringsregimer. I fortsettelsen av dette notatet omtales de ulike delprosjektene i noe større detalj, før det avslutningsvis redegjøres for forhold som angår administrasjon av prosjektet og formidling av prosjektets innhold. Kapittel 6 gjengir SNFs prosjektskisse og er ført i penn av Stein Ivar Steinshamn. 2
2 LITTERATURGJENNOMGANG TIDLIGERE UNDERSØKELSER, FUNN OG IMPLIKASJONER I forbindelse med oppstart av prosjektet vil det være naturlig å se nærmere på hvilke analyser og utredninger som er gjort for å øke kunnskapen om hvordan fangstreguleringer og fangstmønster påvirker mulighetene for å utnytte bestandenes markedspotensiale på en best mulig måte. Dette er viktig både for å trekke på de funn som allerede er dokumentert og for å foreta en eventuell grenseoppgang mot prosjekter som for tiden er i gang. Resultatene fra litteraturgjennomgangen presenteres for referansegruppen og det utarbeides et arbeidsnotat hvor resultatene fra litteraturgjennomgangen oppsummeres. 3 LODDETORSK HVEM TAR DEN OG HVORFOR? Torsk er den viktigste hvitfiskarten i norsk fiskerinæring og det har vært rettet mye oppmerksomhet omkring reguleringssystemet for denne. Debatten har først og fremst omhandlet de store svingningene i uttaket fra år til år (se kapittel 6) og hvilken fordelingsnøkkel som skal anvendes mellom ulike fartøygrupper. Fiskeriforskning gjennomførte på midten av 90-tallet en analyse der det overordnede perspektivet som skal anvendes i dette prosjektet ble utviklet og benyttet. Oppmerksomheten var da rettet mot endringer i sesongprofil og sammensetning av fiskestørrelse i forbindelse med overgangen fra fritt fiske til fartøykvote i fisket etter torsk nord for 62 N. Dette prosjektet gir muligheter for å oppdatere disse analysene og evaluere hvordan reguleringsregimet og landingsmønsteret har endret seg de siste årene. Det er imidlertid nødvendig å fokusere undersøkelsen til områder som har vært særlig problematisk i uttaket av torsk de siste årene. Vi ønsker derfor å se nærmere på hvorfor sesongtoppen i de siste årenes fangst av torsk har flyttet seg fra gytebestanden - og stor fisk - til et stadig mer intensivt fiske på små torsk i den perioden den kommer til kysten for å beite på lodde. Landingene av denne torsken er svært problematisk både kvalitets- og markedsmessig. Dette skyldes dels at fisken er småfallen, men først og fremst at den er lett bedervelig og gir svært dårlig kvalitet og produktutbytte. I denne delen av prosjektet ønsker vi å dokumentere hvor stort problemet med store landinger av småfallen og loddesprengt torsk er. Vi ønsker også å se på hvilke fartøygrupper som er involvert i denne fangsten og hvilke elementer i reguleringsutformingen som bidrar til å frembringe en slik adferd. I tillegg ønsker vi å studere hvilke utfordringer dette landingsmønsteret skaper for de påfølgende ledd i verdikjeden. I den forbindelse vil fremtidige dybdeintervjuer med nøkkelpersoner i fiskeindustribedrifter gi verdifull informasjon. Delprosjektet vil være treffer godt for å finne svar på de generelle spørsmålene som reises innledningsvis i notatet. Problemene knyttet til landinger av mye loddesprengt torsk er svært relevant både fordi problemområdet diskuteres mye akkurat nå og fordi verdipotensialet av å redusere omfanget av dette råstoffet er stort. Til tross for en erkjennelse blant de fleste aktørene i næringen om dette problemet, ser imidlertid landingene av små loddesprengt torsk ut til å vokse. 3
4 SEIREGULERINGENE DRAHJELP ELLER HEMSKO FOR MARKEDSARBEIDET? En annen art innen hvitfisksektoren som det er knyttet store problemer til i dagens reguleringer er sei. Produktene som produseres er sterkt eksponert mot billige substitutter produsert i lavkostland og det er store konflikter mellom ulike fartøygrupper. Våre tidligere undersøkelser tyder på at vi i dag tar ut for mye av den minste seien og at den små seien kommer i en intensiv sesongtopp. Dette genererer store problemer nedover i verdikjeden. Blant annet sliter salgslagene med store transaksjonskostnader for å avvikle førstehåndssalget og deler av flåten opplever i perioder kostnadskrevende og frustrerende dirigeringsordninger. Samtidig sliter forvaltningen med å finne fram til stabile reguleringer som stadig må korrigeres i løpet av fangståret. Disse problemene er overraskende fordi bestanden skulle være relativt enkel å regulere ettersom den er en eksklusiv norsk bestand, men også siden utviklingen i bestanden er langt bedre enn de øvrige hvitfiskartene. I dette delprosjektet ønsker vi å analysere nærmere hvilke elementer ved fangstreguleringene som bidrar til å skape problemer. Vi vil her benytte oss av det overordnede perspektivet for prosjektet hvor vi ser på hele verdikjeden, og vi vil særlig se på problemer knyttet til seinotfisket. Fiskeriforskning har tidligere sett på denne problemstillingen, og det er derfor lett å oppdatere eksisterende analyser. Samtidig har instituttet nylig gjennomført analyser omkring markedsmuligheter for sei. Gjennom å bygge på kunnskap fra disse undersøkelsene blir det mulig å evaluere hvordan dagens reguleringer av sei bidrar til å realisere de markedsmulighetene som er avdekket og samtidig analysere hvor problemene er størst i dagens fangstmønster. Dette vil være viktig kunnskap i arbeidet med å forbedre verdiskapingen i seisektoren. I likhet med analysen av loddetorsk, vil vi gjennomføre dybdeintervju med fiskeprodusenter for å kartlegge hvordan seireguleringene kan forbedres for å lette arbeidet med å få solgt produkter med basis i seiressursen. 5 SAMLEKVOTER HVILKEN EFFEKT HAR DE FOR KVALITET OG SESONGSVINGNINGER? De to siste årene har det vært gjennomført en forsøksordning med samlekvoter blant de minste fartøyene. Denne ordningen innebærer at fartøyer som er med i ordningen får tildelt en felles kvote for artene torsk, hyse og sei. Etter en høringsrunde om effekten av ordningen er erfaringene fra både fiskeindustrien og de fartøyene som har deltatt oppløftende. Fra forvaltningssiden er det imidlertid bekymring om at en slik ordning vil innebære en vridning av fangstene mot torsk som er den arten det oppnås best pris for. Dette ser ut til å være et reelt problem, og for inneværende reguleringsår tyder foreløpige tall på at det vil bli et overfiske av torsk som en følge av en vridning mot torsk blant fartøyene som deltar i samlekvoteordningen. Til tross for at samlekvoteordningen er evaluert, og sikkert vil bli evaluert på nytt igjen ved årets slutt, er retningen på evalueringen noe begrenset. Oppmerksomheten har i stor grad vært rettet mot fordelingen mellom artene torsk, hyse og sei. I forbindelse med dette prosjektet ville det imidlertid være andre elementer ved ordningen som er vel så interessante. For eksempel vil det være relevant å vite om fartøyene har en annen sesongprofil under en samlekvoteordning enn dagens alternative ordninger. Dersom fartøyene innenfor denne ordningen har jevnere uttak, bedre kvalitet, gunstigere uttak med 4
hensyn på fiskestørrelse og større stabilitet i forhold til hvor de leverer enn de øvrige fartøyene kan dette være viktige fordeler som må trekkes inn ved evaluering av ordningen. I denne delen av prosjektet ønsker vi nettopp å se på slike forhold. 6 EN VERDIKJEDEBASERT FEEDBACKMODELL FOR Å BESTEMME OPTIMALT FANGSTUTTAK. Dette delprosjektet tar utgangspunkt i en eksisterende modell for optimal høsting av fornybare ressurser som er utviklet ved Senter for fiskeriøkonomi ved SNF. Modellen er skreddersydd for å fastsette optimal uttak av en ressurs gitt ressursens tilstand i øyeblikket og gitt kunnskap om markedsforhold og produksjonsforhold. Uttak kan i denne sammenhengen bety fangstkvoter eller hvor mye som på hvert tidspunkt legges ut på markedet, men modellen kan også formuleres slik at den kan brukes til å bestemme optimal innsatsregulering i høstingen av en ressurs der dette er aktuelt. Så langt har modellen fortrinnsvis blitt brukt til å se på den første problemstillingen. Modellen er en matematisk optimeringsmodell som bygger på metoden dynamisk kontrollteori. Modellen har imidlertid en del fordeler sammenliknet med mange andre tilsvarende modeller som vil utrede nærmere under. For det første er den løst som en såkalt feedbackmodell. Det betyr at optimal handling på hvert tidspunkt blir bestemt ut fra tilstanden til ressursen i øyeblikket. Fordelen med dette er at den ikke baserer seg på noen form for fremskrivning i tid med all den usikkerheten dette medfører. Den tar til enhver tid hensyn til den sist tilgjengelige informasjonen. Dette kalles ofte for adaptiv forvaltning (adaptive management) fordi forvaltningen hele tiden er under tilpasning. Om dagens situasjon er fullstendig annerledes enn det man trodde ut fra en framskrivning for fem år siden, det være seg verre eller bedre, så blir dette automatisk tatt hensyn til. Det spiller i denne sammenhengen ingen rolle hvordan dagens situasjon er oppstått, om det skyldes den tidligere forvaltningen eller om det skyldes miljømessige eller andre omstendigheter. Dette kan i prinsippet gjøres med andre modeller også, men da må hele modellen modifiseres og løses på nytt. Denne modellen gir derimot en regel for hva som er optimalt uttak ved alle tenkelige bestandsnivå. Når modellen først er spesifisert, trenger den kun å modifiseres hver gang en får inn nye data om markedsforhold og liknende. Adaptiv forvaltning blir dermed både enklere og mer forutsigbar. For det andre tar modellen hensyn til en del markedsmessige faktorer som ikke har vært viet særlig oppmerksomhet i fiskeriøkonomiske modeller av denne typen, for eksempel at prisen kan være avtakende med kvantum som blir høstet eller at marginalkostnadene i produksjonen kan være stigende. Man har med andre ord lagt seg på en linje der både den økonomiske og biologiske submodellen er av samme detaljeringsgrad. Som kjent er ingen kjede sterkere enn sitt svakeste ledd, og en har derfor ikke sett noen grunn til å gjøre den ene modellen veldig detaljert hvis ikke også den andre er det. Derfor er den biologiske modellen av en aggregert type som tar hensyn til den gjennomsnittlige langsiktige produksjonsevnen til bestanden, men den er ikke like detaljert som årsklassemodellene som blir brukt av biologene. Detaljene i årsklassemodellene er imidlertid som oftest av kortsiktig natur, mens målet med denne modellen er å si noe om optimale langsiktige strategier. Det er nettopp den økte graden av økonomisk realisme i modellen som gjør at den kan løses som en feedbackmodell. Tilsvarende modeller som ignorerer markedsforholdene og bruker konstante priser og konstante kostnader i stedet for variable, kan kun brukes til å si 5
noe om hva den optimale likevekten er og ikke noe om veien til likevekten. Dessverre er en altfor ofte langt unna det langsiktige optimum, og det er derfor svar på hva som bør gjøres i dagens situasjon som er interessant, og ikke hva en bør gjøre i en tenkt optimal situasjon. Disse såkalte ikke-linearitetene i modellen, dvs. variable priser og kostnader, gjør også at tilrådingene fra modellen blir mer realistiske ut fra praktiske og politiske hensyn. Fangstuttak blir mer stabile over tid noe som gir bedre rammevilkår for aktørene i næringa. Modellen vil typisk foreskrive et visst fiske selv når bestandene er lave, men på den andre siden vil den ikke foreskrive ekstremt høge kvoter selv om bestanden skulle være ekstra stor ved en anledning. Grunnen til dette er ikke at det er lagt inn som føringer i modellen, men rett og slett at dette er en optimal politikk når modellen gjøres realistisk. Det kan forklares ved at ved lave bestandsnivå kan det være optimalt med en viss lav fangst fordi prisene da blir ekstra høge. Tilsvarende ved høge bestandsnivå vil en måtte legge visse begrensninger på seg for å ikke presse prisene for mye nedover samtidig som kostnadene kan bli ekstra store ved store fangstuttak. Modellen har vært brukt på en rekke ulike fiskeslag, men hittil har en kun konsentrert seg om fangstleddet. Som matematisk modell er den imidlertid rimelig generell, og det er derfor helt uproblematisk å formulere modellen slik at den tar hensyn til hele verdikjeden. Dette er kun snakk om å omformulere målfunksjonen til modellen og estimere de inputfunksjonene som er relevant. Som et eksempel på hvor generell modellen er, kan det nevnes at den også har vært brukt til å anslå optimale miljøavgifter, spesielt CO2-avgifter 1. I en verdikjedesammenheng vil det som er output i et ledd være input i et annet ledd, og hva som foregår i hvert av disse leddene må selvfølgelig bestemmes empirisk på bakgrunn av tilgjengelige data. Det dynamiske elementet blir fortsatt den underliggende biologien til ressursen. Modellen har vakt internasjonal oppmerksomhet og har vært brukt i samarbeid med forskere i Canada, Australia, Danmark, Island og Namibia. Modellen har tidligere vært brukt til å se på norsk-arktisk torsk 2, norsk vårgytende sild, sild i Danmark og Island 3, torsk utenfor Newfoundland 1, pilchard i Namibia 4 og southern bluefin tuna 5. Modellen kan brukes både praktisk til å fastsette optimale kvoter for framtiden og til å evaluere kostnadene en historisk sett har hatt ved å avvike fra optimal forvaltning. I dette delprosjektet tenker en å gjøre begge deler. Planen er å formulere modellen som en verdikjedemodell, og så ta for seg de viktigste norske fiskebestandene en etter en. 7 ADMINISTRASJON OG FORMIDLING I prosjektet vil det være nødvendig å sette av midler som er øremerket til å administrere prosjektet og formidle resultater fra prosjektet. Allerede nå er det klart at det blant ulike næringsgrupper er stor interesse for prosjektet, og det er stor etterspørsel etter foredrag og 1 Grafton, R.Q., Sandal, L.K., and Steinshamn, S.I., 2000, How to improve the management of renewable resources: The case of Canada's northern cod fishery, American Journal of Agricultural Economics, 82: 570-580 2 Sandal, L.K., and Steinshamn, S.I., En ikke-lineær modell for optimal ressursforvaltning, Norsk Økonomisk Tidsskrift, 1998, 12:61-86 3 Arnason, R., Sandal. L.K., Steinshamn, S.I., Vestergaard, N., Agnarsson, S., and Jensen, F., 2000, Comparative evaluation of the cod and herring fisheries in Denmark, Iceland and Norway, TemaNord 526:2000 (Nordisk Ministerråd, København) 4 Sandal, L.K. and S.I. Steinshamn 2001, A Bioeconomic model for Namibian pilchard, South-African Journal of Economics 69:299-318 5 McDonald, Sandal, L.K., and Steinshamn, S.I., 2002, Implications of a nested stochastic/deterministic bio-economic model for a pelagic fishery, Ecological Modelling 149:193-201 6
populærvitenskapelige artikler i presse og næringslivstidsskrift. Dette blir en viktig aktivitet i prosjektet både for å innhente impulser for veivalg i prosjektet, men også for å få diskutert perspektivet og forslag til tiltak i et kritisk lys. I tillegg vil det være viktig å sikre at den kompetanse som utvikles i prosjektet tilflyter både næringsaktører og forvaltningsmyndighetene. Prosjektet er organisert med en egen referansegruppe som vil kreve referansegruppemøter hvor veivalg i prosjektet blir diskutert og hvor forskningsresultater presenteres. I tillegg er det i prosjektet lagt føringer for et samarbeide med SNF, noe som betinger en del koordineringsaktiviteter mellom SNF og Fiskeriforskning. Det vil også være viktig å holde seg informert om - og informere - andre miljøer som arbeider med tilstøtende problemstillinger. Blant annet vil en nær kobling mot Fiskeridepartementets arbeid mot økt verdiskapning være ønskelig. Også Norges Forskningsråd blir en viktig samarbeidspartner. Både i kraft av at de er regnskapsenheten for prosjektet, men også for å utvikle et nettverk mot forskningsarenaer hvor resultater fra prosjektet har en faglig relevans. Disse forholdene gjør det nødvendig å sette av midler til å koordinere prosjektaktiviteten mellom de utøvende instituttene, mot referansegruppen og mot Norges Forskningsråd. 7