OVERORDNET REVISJONSSTRATEGI FOR REGNSKAPSREVISJON 2016 KRAGERØ KOMMUNE TELEMARK KOMMUNEREVISJON IKS
1. Innledning Kommunerevisor skal følge lov, forskrift og god kommunal revisjonsskikk i revisjonsarbeidet. De bestemmelser revisor skal følge er i hovedsak: Kommuneloven av 25.09.92 med forskrifter Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. av 15.06.04 Internasjonale revisjonsstandarder (International Standards on Auditing ISA) Revisjon av kommunen utgjør i henhold til forskrift om revisjon to hovedoppgaver; regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Telemark kommunerevisjon IKS er valgt som revisor og har avtale om å levere disse tjenestene for kommunen. Overordnet revisjonsstrategi er det overordnede planleggingsdokumentet for gjennomføring av regnskapsrevisjon. Formålet med overordnet revisjonsstrategi er å dokumentere tilstrekkelige og effektive revisjonshandlinger for regnskapsrevisjon. Revisjonsstandarden ISA 300 Planlegging av revisjon av et regnskap ligger til grunn for dette dokumentet. Vi mener denne overordnede revisjonsstrategien, sammen med våre øvrige muntlige og skriftlige rapporteringer, dekker kravene som stilles til dokumentasjon av våre prioriteringer innen regnskapsrevisjon. Dette dokumentet er også en hjelp til å oppfylle kontrollutvalgets tilsyns- og påseansvar. 2. Bruk av revisors ressurser Høsten 2014 ble det inngått reviderte avtaler med kommunen om revisjonstjenester. Fra revisjonsåret 2016 skal fakturaene spesifisere tydeligere enn før hva som inngår i revisjonsarbeidet. Noe av honoraret skal trekkes ut fra grunnfakturaen for revisjon av kommunens regnskap og faktureres særskilt. Ved planlegging av revisjonsoppdraget skal revisor vurdere kontrollmiljøet i kommunen. Det sees da spesielt på den administrative oppbygningen, kompetansen, eventuelle skifte av nøkkelpersonell, omorganisering, sentral/desentral regnskapsføring og endringer av økonomisystem mv. I dette ligger også en vurdering av risiko og vesentlighet. Alt dette totalt har betydning for de ressursene vi planlegger å bruke på revisjon av oppdraget. Revisors totale ressurser til Kragerø kommune skal hovedsakelig fordeles på: regnskapsrevisjon av kommunen og kommunale foretak forvaltningsrevisjon, med utarbeidelse av overordnet analyse og plan for forvaltningsrevisjon (omtales ikke videre i dette dokumentet) attestasjoner/uttalelser møteplikt og tilstedeværelse i politiske utvalg, blant annet kontrollutvalget og kommunestyret rådgivning Regnskapsrevisjonen og attestasjoner blir gjennomført løpende gjennom året. Årsoppgjørsrevisjonen starter når regnskapet er avlagt (frist 15. februar) og varer fram til Telemark kommunerevisjon IKS Side 2av 9
avleggelse av revisjonsberetningen. Revisjonsberetningen skal skrives så snart revisjonen er ferdig og senest 15. april. I tillegg til oppgavene nevnt i kulepunktene over, reviderer Telemark kommunerevisjon IKS også andre regnskaper med nær tilknytning til kommunen. Dette er for eksempel regnskaper for legater/stiftelser, kirkelig fellesråd, menighetsråd som det ved lov eller forskrift er lagt til kommunerevisjonen å revidere. For revisjon av disse regnskapene vil det bli utarbeidet egne revisjonsstrategier og revisjonsplaner, og for disse regnskapene gjelder særskilte lover, forskrifter og instrukser. Kontrollutvalget har ingen rolle i revisjon av disse regnskapene. Etter særskilt bestilling påtar Telemark kommunerevisjon IKS seg også å utarbeide plan for selskapskontroll og utføre selskapskontroll knyttet til selskap der kommunen har eierinteresser. 3. Formålet med regnskapsrevisjon Formålet med regnskapsrevisjonen er å bekrefte at årsregnskapet er utarbeidet i samsvar med lov, forskrift og god kommunal regnskapsskikk. Vi følger internasjonale revisjonsstandarder, som krever at vi etterlever etiske krav og planlegger og gjennomfører revisjonen for å oppnå betryggende sikkerhet for at årsregnskapet ikke inneholder vesentlig feilinformasjon. Revisors konklusjoner om årsregnskapet framkommer i revisors beretning. I revisors beretning uttaler revisor at: årsregnskapet er avgitt i samsvar med lov og forskrifter og gir i det alt vesentlige en dekkende fremstilling av den finansielle stillingen til Kragerø kommune per 31. desember, og av resultatet for regnskapsåret som ble avsluttet per denne datoen i samsvar med lov, forskrift og god kommunal regnskapsskikk i Norge de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet er i samsvar med budsjettvedtak, og at budsjettbeløpene i årsregnskapet stemmer med regulert budsjett opplysningene i årsberetningen om årsregnskapet er konsistente med årsregnskapet og er i samsvar med lov og forskrifter ledelsen har oppfylt sin plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av kommunens regnskapsopplysninger i samsvar med lov og god kommunal regnskapsskikk i Norge. Hvis det er vesentlige mangler ved noen av disse punktene vil dette komme fram som merknader i revisjonsberetningen. Kontrollutvalget vil i slike tilfeller få brev med beskjed, såkalt nummerert brev fra revisor. I tillegg til revisors beretning, lager revisor en rapport til kontrollutvalget. Denne rapporten er en oppsummering av regnskapsåret. Her tar revisor opp forskjellige forhold som ikke er så alvorlige og vesentlige at de tas med i revisjonsberetningen. Utover dette rapporterer revisor om revisjonsarbeidet gjennom året muntlig i hvert kontrollutvalgsmøte. Ved saker av mer alvorlig karakter gjennom året, skjer rapporteringen til kontrollutvalget skriftlig. Telemark kommunerevisjon 11(5 Side 3 av 9
Revisor må også vurdere om innhentet informasjon kan tyde på at det foreligger misligheter, og skal gjennom revisjonen bidra til å forebygge og avdekke misligheter. Begrepet misligheter benyttes oftest om tilsiktede handlinger. Det er særlig to typer tilsiktede handlinger som er relevante for revisor; uredelig regnskapsrapportering og underslag av eiendeler. Dersom revisor konstaterer misligheter, skal det straks sendes en skriftlig foreløpig innberetning til kontrollutvalget. Når saksforholdet er avklart, skal kontrollutvalget ha endelig innberetning. Rådmann skal ha kopi av dis5e innberetningene. 4. Risikovurdering Revisjonsstandarden ISA 315 Identifisering og vurdering av risikoene for vesentlig feilinformasjon gjennom for5tåelse av enheten og dens omgivelser inneholder krav for hvilke handlinger revisor skal utføre for å skaffe seg et grunnlag for å identifisere og anslå risikoer for vesentlig feilinformasjon i regnskapet. Revisor gjennomfører risikoanalyser av kommunen for å kartlegge om det er områder hvor det foreligger risiko som kan medføre vesentlige feil i regnskapet. Gjennom risikoanalysene vurderes risiko på ulike områder, og resultatet av analysene avgjør omfanget og valget av revisjonshandlinger som revisor skal utføre. Kommunene er stabile virksomheter, med faste oppgaver som skal løses innenfor budsjettets rammer. Rammene for kommunens drift er avhengig av nivået på overføringer fra statsbudsjettet og skatteinntektene. Den kommunale virksomheten må forholde seg til mange lover, forskrifter og rundskriv. Regelverket er omfattende og det vil foreligge en risiko for at ikke alle regler etterleves. Kommunens Økonomi Prioriteringene som kommunen vedtar i det årlige budsjettet er forankret i kommunens handlingsplan og Økonomiplan, som vedtas for en fireårsperiode. Kommunen har vedtatt å ha 4 fokusområder, jf. kommuneplanens samfunnsdel for 2013-2025. Fokusområdene er med utgangspunkt i kommunens samfunnsoppdrag. Fokusområdene er: samfunn, brukere, ansatte og økonomi. Fokusområdene er de perspektivene kommunen skal legge til grunn når de foreslår nye mål, iverksetter tiltak for å nå målene og evaluerer disse. Kommunen har hatt en stram økonomi gjennom flere år. Økonomistyringen har også vært i søkelyset for kommunens kontrollutvalg, som ba revisjonen om å se spesielt på dette. Forvaltningsrevisjonens rapporter pekte på noen forbedringspunkter, blant annet ensartet økonomisk rapportering og behovet for og nytten av et økonomireglement. Kommunen har innført ensartet økonomisk rapportering, men det er fortsatt ikke utarbeidet et økonomireglement. Drift: Merforbruket fra regnskapet for år 2014 er delvis dekket inn og regnskapet for år 2015 viser mindreforbruk. Driften av kommunens virksomheter er hovedsakelig i balanse. Det gode resultatet bygger i stor grad på merinntekter som kommunen ikke styrer, men også fordi noen virksomheter har vært godt innenfor sitt budsjett. Resultatene virksomhetene viser at Skole og Omsorg har hatt størst mindreforbruk. Disse to virksomhetene hadde isolert sett et Telemark kommunerevisjon IKS Side 4 av 9
mindreforbruk på kr 6,9 mill, i 2015. Samtidig viser rapporten «KOSTRA- og effektivitetsanalyse» fra Telemarksforskning at kostnadsnivået er for høyt sammenlignet med landsgjennomsnittet. Ifølge denne rapporten er det også disse to virksomhetene som bør redusere sine kostnader mest. I budsjettet for 2016 utgjør netto driftsresultat ca. 0,5 % av brutto driftsinntekter. Det gjør at kommunen er sårbar for uforutsette hendelser og endringer i budsjettforutsetningene. En kommunes netto driftsresultat bør ligge på 1,75%, iht. anbefalinger om sunt kommuneregnskap. Dette er anbefalinger om fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), på vegne av Kommunal og moderniseringsdepartementet. I budsjettforutsetningene er det i rammen lagt inn et effektiviseringskrav på 0,5 % for alle enhetene, mens 5 enheter får ytterligere krav om kostnadsreduksjon. Avdrag på lån for 2016 er budsjettert med kr 27,8 mill, og er økende ut over økonomiplanperioden. Økt gjeld vil få betydning for både kommunens finanskostnader og for kommunens drift. Kommunens avdragsprofil baserer seg på minste avdrag slik dagens kommunelov tillater. Ny kommunelov er ute på høring og det foreligger et forslag om endring av metode for beregning av avdrag. Dersom forslaget blir en realitet, vil kommunens avdrag øke betydelig. Dagens rentenivå er historisk lavt, noe som gjør gjelda lett å bære. Dersom den lave renten fortsetter over lang tid, kan rentenivået etter en tid oppfattes som normalt. I det ligger det en risiko for at kommunen tar opp mer gjeld enn hva kommunens drift vil tåle med økt rente. Investeringer: I budsjettforslaget for 2016 var det budsjettert med kr 117,9 mill. i investeringer, hvorav kr 106,5 mill. skal finansieres med låneopptak. Det ble vedtatt å kjøpe sykehusbygget for kr63 mill. og i den sammenheng er det samtidig vedtatt justeringer for ca. kr 42,5 mill, av diverse investeringsbudsjetter, enten reduksjoner eller utsettelser. Som følge av vedtaket er låneopptaket justert opp til kr 116,6 mill. I vedtaket sak 51/16 Tertialrapport 30.04.16 er det vedtatt ytterligere investeringer på kr 4,9 mill., hvorav kr4 mill. gjelder ombygging av sykehuset. Kommunens budsjett for året5 investeringer skal være realistisk. Vanlig praksis for kommunen har vært å overføre ubrukte budsjettmidler til neste år uten å ta hensyn til prosjektenes framdrift. Praksisen førte til et betydelig budsjettavvik og merknad i revisors beretning for år 2015. Det anbefales å justere investeringsbudsjettet i tråd med prosjektenes framdrift slik at vesentlige budsjettavvik ikke oppstår. Gleld og likviditet: Netto lånegjeld pr innbygger (langsiktig gjeld korrigert for pensjon, utlån og ubrukte lånemidler) er økt fra kr76984 til kr79 169 i år 2015. Lånegjelden er høyere enn snittet for kommunene i Telemark og for kostragruppe 11. Ifølge KOSTRA-tall er kommunens netto lånegjeld 97,8% av brutto driftsinntekter nest høyest i Telemark og over kostragruppe 11. Dette gjør kommunen rentefølsom. Telemark kommunerevisjon 11<5 Side 5 av 9
Likviditeten anses som god. Dette skyldes i hovedsak at kommunen har tatt opp mer lån enn det har vært behov for og ubrukte lånemidler øker likviditeten. Ubrukte lånemidler pr. 31.12.15 er ca. kr 94,7 mill. og utgjør over 70% av kommunens kasse-/bankbeholdning. Uten ubrukte lånemidler ville kommunen hatt en anstrengt likviditet og behov for kassekreditt. Det er positivt at arbeidskapitalen er styrket siste år, men kommunens disposisjonsfond utgjør kun 0,1 % av brutto driftsinntekter. Til sammenligning er snittet 4% i Telemark og 3,4% for kostragruppe 11. Både arbeidskapital og andel disposisjonsfond av brutto driftsinntekter er med å gi et uttrykk for kommunens likviditet. Det gode resultat fra 2015 gir mulighet for å bygge disposisjonsfondet noe opp. Ifølge TBU s anbefalinger bør disposisjonsfondet utgjøre 4,5 % av brutto driftsinntekter for å være en god økonomisk buffer som sikkerhet mot uforutsette utgiftsøkninger og sviktende inntekter. Det anbefales at kommunen bygger opp sine frie fond og gjør en konkret vurdering på hvor store frie fond kommunen bør ha. Kommunens internkontroll Revisor skal opparbeide seg en forståelse av den økonomiske internkontrollen som er relevant for revisjonen. Ansvaret for internkontrollen er definert i kommuneloven og omtales der som betryggende kontroll. I praksis kan en si at internkontroll er formaliseringer, dokumenter og rutiner som utarbeides, vedlikeholdes, kontrolleres og følges opp. Dette gjøres for å sikre at kommunen har den ønskede utvikling, at lover og regler overholdes, at det er kvalitet og effektivitet i tjenestene og at kommunens omdømme og legitimitet ikke svekkes. Den interne kontrollen kan igjen deles i følgende komponenter: Kontrollmiljø Kommunens risikovurderingsprosess Informasjonssystemet Kontrollaktiviteter Overvåking av kontroller Kragerø kommune har etablert interne kontrollrutiner på en rekke områder. Revisjonen gjennomgår disse løpende gjennom året i revisjonsarbeidet. Vesentlige rutiner for vårt arbeid er kommunens interne regelverk, regnskaps- og budsjettoppfølging og rutiner rundt attestasjon og anvisning. Vårt inntrykk er at kommunen ikke har hatt en systematisk tilnærming til sine vurderinger av egne kontrollaktiviteter. Enkelte rutiner er kun muntlige, og noen rutiner er hentet direkte fra veiledere for regnskaps- eller lønnssystemet og noe er nedfelt i stillingsbeskrivelser. Det er ikke utarbeidet et økonomireglement eller en økonomihåndbok, og kontrollrutinene oppleves fragmentert. Manglende økonomireglement i seg selv er en risiko ved utskiftninger av personell. I forslag til ny kommunelov er det forslag om at kommunene skal ha økonomireglement. Nøkkelpersonell ved regnskaps- og lønnsavdelingen i Kragerø kommune har vært stabil. Det har etter vår vurdering vært medvirkende til at etablerte rutiner fungerer som forutsatt sett i lys av manglende økonomireglement. Regnskapsavdelingens størrelse i forhold til oppgaver vanskeliggjør en tilfredsstillende arbeidsdeling for avdelingens rutiner på alle områder. Dette gir økt risiko for misligheter, men revisjonen har ikke kjennskap til at misligheter har forekommet. Telemark kommunerevisjon IKS Side 6 av 9
Kragerø Havnevesen KF. Kragerø Havnevesen KF har ansvaret for å ivareta kommunens interesser som havnemyndighet. Det er få ansatte i foretaket. Kragerø kommune er foretakets regnskapsfører. Økonomien er stram, men foretaket har klart å drive med et lite overskudd de siste årene. Inntekter som er generert av havnedriften skal tilbakeføres til havneformål. 5. Vurdering av vesentlighet Revisor er ikke opptatt av bagatellmessige forhold, og vil planlegge og utføre revisjonen med sikte på å avdekke eventuelle vesentlige felt eller mangler. Det følger av revisjonsstandarden ISA 320 Vesentlighet ved planlegging og gjennomføring av en revisjon at revisor ved utarbeidelse av den overordnede revisjonsstrategien skal fastsette en vesentlighetsgrense for regnskapet totalt sett. Vesentlighetsbegrepet brukes av revisor både ved planlegging og utførelse av revisjon. Begrepet er også sentralt når revisor skal ta stilling til hvilken virkning identifisert feilinformasjon skal ha for revisjonen og av eventuell ikke-korrigert feilinformasjon på regnskapet. Vesentlighetsgrensen er sentral når revisor skal utarbeide konklusjonen i revisjonsberetningen. I tilfeller hvor vi avdekker feil vi vurderer som vesentlige får det konsekvenser for revisjonsberetningen i form av en merknad, jf. avsnitt 3. I en normal revisjonsberetningen sier revisor at årsregnskapet avgitt i samsvar med lov ogforskrifter og gir idet alt vesentlige en dekkende fremstilling av den finansielle stillingen til ABC kommune per 31. desember 20X1, og av resultatet for regnskapsåret som ble avsluttet per denne datoen i samsvar med lov, forskrift og god kommunal regnskapsskikk i Norge. Vesentlighetsgrensen for regnskapet totalt sett fastsettes med bakgrunn i risikoanalysen, revisors profesjonelle skjønn og den generelle kunnskapen revisor har om Kragerø kommune. I tillegg vurderes blant annet følgende momenter: - Kommunens byggeaktivitet - Bemanningssituasjonen og kompetansen innenfor økonomiavdelingen - Økonomistyring i Kragerø kommune - Kommunens regnskaps- og budsjettoppfølging og økonomirapportering - Størrelsen på de kommunale virksomhetene - Politikernes og medias oppmerksomhet for kommunens økonomiske disposisjoner - Kommunens økonomi- og lønnssystem - Oppfølging innenfor delegasjon og desentraliserte økonomiløsninger - Skifte av nøkkelpersonell - Kommunens interne regelverk 6. Revisjonspian Med basis i overordnet revisjonsstrategi utarbeider revisor planer for hvert enkelt revisjonsoppdrag. Revisjonsplanene angir de enkelte revisjonshandlinger som revisor skal utføre. Revisjonsplanene er revisjonens interne arbeidspapirer og skal ikke behandles politisk, men vi vil her gjengi hovedområdene av det vi har bestemt å se på i 2016 med bakgrunn i risikovurderingen. Telemark kommunerevisjon 11<5 Side 7 av 9
Generelt: - Merverdiavgift - Noe - Rapportering - Oppfølging og momskompensasjon er områder som er beheftet med stor risiko. Revisjonen bruker mye tid til å følge opp dette, blant annet ved at vi attesterer terminoppgaver til skatteetaten for momskompensasjon. Revisor deltar også i møter og bidrar med forskjellige vurderinger om momsspørsmål, særlig innenfor investeringer, hvor det er et komplisert regelverk. av kommunens drift kan være i konkurranse med andre aktører i et marked. I så fall kan kommunen miste fradraget for momskompensasjon. Kommunen bør derfor ha rutiner som fanger opp når kommunen eventuelt kommer i en kon ku rransesitu asjon. og budsjettoppfølging av klassifiseringsfeil i balansen 2015. Drift: - Kontroll av formidlingslån - Kontroll av oppholdsbetaling på sykehjem - Kontroll av hyggesaksgebyr - Kontroll av tilskudd barnevern - Se på avtaler mellom kommunen og kommunale aksjeselskap, er det avtaler for alt, blir det foretatt fakturering og blir disse betalt? - Kontroll av avstemming på lønn og sykelønnsrefusjon Investering: - Oppfølging av investeringsbudsjettet rapportering av investeringsbudsjettet blir fulgt opp i den ordinære tertialrapporteringen. - Kontroll av skillet mellom drift og investering, særlig på grunn av dårlig økonomi i kommunen. - Oppfølging av feilaktig finansiering på aksjekjøp i 2015 - Kontroll av anleggsmidler Kragerø Havnevesen KF. Rapportering og budsjettoppfølging Telemark kommunerevisjon IKS Side 8 av 9
7. Avslutning Den overordnede revisjonsstrategiens risiko- og vesentlighetsvurderinger bygger på en foreløpig vurdering av bl.a. erfaring, historisk regnskapsmateriell og den interne kontroll som foreligger i kommunen. Det videre arbeidet med regnskapsrevisjon kan avdekke forhold som kan medføre endringer i revisjonsstrategien. Vesentlige endringer i revisjonsstrategien skal dokumenteres og kontrollutvalget informeres om disse. Skien, 18. august 2016 Telemark kommunerevisjon IKS oppdragsansvarlig revisor/registrert revisor i44_ Marianne Rogn oppdragsrevisor fl Telemark kommunerevisjon IKS Side 9 av 9