Jan Fridthjof Bernt Lederansvar og roller i styringsmodellen i helseforetakene Foredrag på Lederdagene 2015 NITO Ålesund 27. oktober 2015 Innledning: Helseforetaksloven som ny organisasjonsmodell for spesialisthelsetjenestene Helseforetaksloven (lov 15. juni 2001 nr. 93) Flytter ansvaret for spesialisthelsetjenestene fra fylkeskommunene til Staten Flytter ledelsen av tjenestene ut av det offentlige forvaltningsapparatet Etablerer en ny type offentlig eide selskaper, «regionale helseforetak» og «helseforetak» En ny typeoffentlig eierskap De regionale helseforetakene skal «eies av staten alene «Heleforetakloven 2, andre avsnitt, første setning. Helseforetakene skal «eies av ett eller flere regionale helseforetak eller helseforetak» ( 2, tredje avsnitt, første setning) 2 1
Bedriftsorganisering, men helsepolisk definert virksomhet Statsforetak (lov 30. aug. 1991 nr. 71) som mønster og utgangspunkt. Men viktig forskjell i formålet for de to typene foretak: Statsforetak: «å etablere en organisasjonsform for statlig næringsvirksomhet» (Ot.prp. nr. 32, 1990 91 s. 3) Helseforetakene: «å bidra til å oppfylle de målsettinger som er nedfelt i spesialisthelsetjenesteloven 1 1 og pasient og brukerettighetsloven 1 1», med det formål «å yte gode og likeverdige spesialisthelsetjenester til alle som trenger det, samt å legge til rette for forskning og undervisning». (Helseforetaksloven 1) 3 Selskapsorganisering i to etasjer «Regionale helseforetak» forvaltningsorganer «Morselskaper» uten utførende oppgaver «legger til rette for spesialisthelsetjenester, forskning, undervisning og andre tjenester som står i naturlig sammenheng med dette eller er pålagt i lov» ( 2, andre avsnitt, andre setning) De «har et overordnet ansvar for å iverksette den nasjonale helsepolitikken i helseregionen» og «planlegge, organisere, styre og samordne virksomhetene i helseforetakene som de eier» ( 2a). Helseforetak tjenesteytende organer 9, første setning: «Utøvende virksomhet skal organiseres som helseforetak» «yter spesialisthelsetjenester, forskning og undervisning samt andre tjenester som står i naturlig sammenheng med dette, eller som er pålagt i lov eller avtalt med den kommunale helse og omsorgstjenesten» ( 2, andre avsnitt) 4 2
Styrets karakter og kompetanse Styringsorganer som i et statsforetak og aksjeselskap 20: «ledes av et styre og en daglig leder» 28, første avsnitt: «Forvaltningen av foretaket hører under styret» 37, første avsnitt: «Daglig leder forestår den daglige ledelsen av foretaket og skal følge de retningslinjer og pålegg som styret har gitt. Alt som ikke styret har gitt instruks om, unntatt «saker som etter foretakets forhold er av uvanlig art eller av stor betydning» (Tredje avsnitt). Uklare signaler om styrets karakter, se 26a om åpne styremøter Dette gir styrene en halvpolitisk status som ikke passer for en foretaksledelse 5 Foretaksmøte og eierstyring Foretaksmøtet øverste organ Tilsvarer generalforsamlingen i heleide statsaksjeselskaper Statsråden utøver sin eierrådighet i foretaksmøter ( 16, første setning) «Eier kan ikke utøve eierstyring i foretak utenom foretaksmøte» (Andre setning) Instruks i foretaksmøte rettet til foretakets styre, ikke til daglig leder eller andre enkeltpersoner Men hva er eierstyring? Rom for «styringsdialog» utenfor foretaksmøte? Med hvem og hvordan kan statsråden kommunisere uformelt? 6 3
Eierstyring på armlengdes avstand Tre nivåer med ulike roller. Adskillelse av det helsepolitiske, det forvaltningsmessige og det utførende nivå Ot.prp. nr. 66, 2000 2001 s. 3 4: Regionale helseforetak og helseforetak er egne rettssubjekter. Det skilles mellom eierskap og foretaksledelse. Regionalt helseforetak og helseforetak ledes et styre og en daglig leder som har selvstendig ansvar for virksomhetens drift og resultater. Eierstyringen er formalisert. Både departementet og regionalt helseforetak utøver sin eierstyring gjennom foretaksmøtet. Tilknytningsformen gir klar rollefordeling både med hensyn til ledelse og drift Lovforslaget regulerer således utøvelsen av statlig eierstyring. Helseforetakstyrene ikke politiske, men forvaltningsorganer Er ikke satt sammen med sikte på, og har heller ikke legitimitet, til å treffe helsepolitiske valg Skal være faglige utførende og rådgivende organer for statsråden 7 Uformell eierstyring Som eier må statsråden kunne gi uttrykk for synspunkter på hvordan helseforetakene organiseres og drives, også utenfor foretaksmøte Men så lenge det ikke foreligger formelt vedtak i slike møte, er det styrenes ansvar å forholde seg selvstendig til de ønskene som kommer til uttrykk på denne måten Særlig viktig er plikten til å påse at man er i stand til å oppfylle: kravene i: Spesialisthelsetjenesteloven 2 1 a til helsetilbud innen regionen Pasient og brukerrettighetsloven 2 1 b om rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten Helsepersonelloven 16, første avsnitt, om plikt for virksomhet som yter helse og omsorgstjenester, til å påse at disse «organiseres slik at helsepersonellet blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter, jf. 4 om forsvarlighet og 7 om øyeblikkelig hjelp 8 4
Problemer med uformell eierstyring Uklarhet om hva som er formidling av tanker eller uforpliktende innspill, og hva som i realiteten skal oppfattes som en bindende instruks Hvordan skal ledelsen forholde seg til uttrykk av typen «Jeg mener» eller «Jeg ønsker», eller «Her må løsningen bli» osv.? Uklare ansvarsforhold Kan styret holdes ansvarlig for vedtak truffet på grunnlag av slike «styringssignaler»? Uklare kommunikasjonskanaler og uklart hvordan dette skal formidles og forstås Statsråden henvender seg til styreleder, enkeltmedlemmer av styret eller daglig leder. Skal disse formidle dette til styret, og i hvilken form? Uryddig saksbehandling Hvis statsråden går ut med synspunkter på denne mer uformelle måten, kortsluttes den formelle, trinnvise saksbehandlingen både internt i foretakene og eksternt mellom nivåene Saksforelegg og formelle vedtak kan få karakter av øvelser for å regne seg frem til fasitsvaret 9 Nedsmelting av skillet mellom fag og politikk Organisering og drift av helseforetak må være basert på solid faglig kunnskap Hva gir det mest treffsikre helsetilbudet til borgerne? Hva gir den beste faglige standarden på tjenestene? Hva gir den mest økonomiske driften? Men mange av disse valgene må siste instans treffes på grunnlag av en avveining av motstående hensyn Dette er et politisk ansvar som i siste instans må tas av statsråden i foretaksmøte Blander man sammen nivåene, blir både det faglige og det politiske utydeliggjort og mister troverdighet og legitimitet Helseforetaksmodellen har vist seg lite motstandsdyktig mot slik instansblanding Dette har skapt et troverdighetsproblem i konfliktfylte situasjoner 10 5
Helseforetaksmodellen under kritikk Tormod Hermansen 2009 til Klassekampen: «Vi bør tenke forfra igjen og avvikle helseforetakene» «Når man forsøker å lage et marked der det ikke er grunnlag for det, fungerer det ikke» «det [er] i dag er en ubalanse mellom markedsstyring og politisk styring i helsevesenet. Dagens foretaksmodell er i stor grad basert på marked og konkurranse gjennom ordningene med innsatsstyrt finansiering, økonomisk målstyring og bedriftsstruktur» En vanskelig diskusjon der juristen ikke skal prøve å konkludere. Men et klart behov for en fornyet gjennomgang av selve organisasjonsmodellen, med sikte på å avklare ansvarsforhold og kommunikasjonsmodeller mellom de ulike nivåene. 11 6