Gry Asp Solstad Oppgave i ECON260 : OFFENTLIGE VIRKEMIDLER FOR Å NÅ LANDBRUKETS MILJØMÅL De fire overordnede målene for norsk landbruks- og matpolitikk er matsikkerhet, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og et bærekraftig landbruk. Hvordan arbeider den norske staten for å nå det fjerde målet det om et bærekraftig landbruk? Denne oppgaven vil ta for seg miljøvirkemidlene som staten har innført for å oppnå dette. Oppgven er avgrenset til jordbruket, dvs at skogbruk, fiske og småkraftproduksjon innen landbruket er ikke tatt med. Nedenunder vil jeg først legge fram hovedtrekkene i hvordan landbruket påvirker miljøet. Jordbruket : Miljøpåvirkning og miljøgoder Jordbruket er en kilde til forurensing av vann og luft, herunder utslipp av klimagasser, og påvirker kulturlandskapene og økosystemene. Samtidig gir jordbruket også miljøgoder i form av kulturlandskap, naturmangfold og kulturarv, og binder karbon i jorda (regionalt miljøprogram 2012, partsammensatt arbeidsgruppe 2015). Avrenning av fosfor og nitrat fra husdyrgjødsel og mineralgjødsel er en viktig årsak til eutrofisering av ferskvann (forsfor) og langs kysten (nitrat). Her når ikke Norge sine miljømål, selv om tiltakene som er satt inn gjennom en årerekke nok har bremset utviklingen. Når og hvordan jordbearbeiding skjer, grøfting, og uriktig gjødsling, er faktorer som øker forurensingen til vann; i tillegg til geografiske forhold som avstand til vannvei eller flomutsatthet (partssammensatt arbeidsgruppe, 2015). Ved gjødsling med nitrogen, avgis også ammoniakk. Dette reduserer nitrogeninnholdet i gjødselen, noe som lett bidrar til overgjødsling. Ammoniakkutslippene gir også lokal luftforurensing, og ikke minst, de vil utvikle seg til lystgass, som er et globalt klimaproblem (se nedenunder). Norge har forpliktet seg gjennom Gøteborgkonvensjonen til å redusere utslippene til maksimalt 23000 tonn i 2010, men lå i 2012 fremdeles på mer enn 26 000 tonn årlig. Dyrking av myr gir også lystgassutslipp (partssammensatt gruppe, 2015) Med hensyn til klima, så er landbrukets rolle i de internasjonale klimaforhandlingene fremdeles uavklart, og det er vanskelig å måle opptaket av karbon i jorda. Landbrukets utslipp av klimagasser er på ca 9 prosent av nasjonale utslipp ; dette er i all hovedsak metan fra husdyr og lystgass fra nitrogengjødsling. Jordbruket står for 50 prosent av de nasjonale utslippene av klimagassene metan og lystgass. (se avsnittet over om ammoniakkutslipp). Karbonutslipp fra diesel til maskiner og olje til oppvarming, bidrar til ca 1 prosent av norske utslipp ((miljøstatus.no ; St.meld.nr. 39 (2008-2009). Angående forurensing som følge bruk av plantevernmidler, så reguleres dette av forskrift for plantevernmidler finnes det i Norge ikke god nok kunnskap om dette. Bioforsk har ledet et overvåkningsprogram for dette, men programmet omfatter ikke alle stoffer (blant annet ikke Glyfosin) og ikke utslippene fra frukt og bærproduksjon (partsammensatt arbeidsgruppe, 2015). Jordbruket er i tillegg sårbart overfor endrede klimaendringer, som kan føre med seg endringer i vekstsesong og økt forekomst av nedbør - og med dette økt spredning av skadegjørere og sykdom, erosjon, økt bruk av plantevernmidler og økt forurensing på grunn 1
av økt avrenning. Drenering, vedlikehold av jordsmonnet og åpenhet for å endre driftformer vil være viktig i et klimatilpasset landbruk. Et endret klima kan føre med seg nye utfordringer, men kan også ha positive effekter, som lenger vekstsesong og økt produksjon i landbruket. Riktig skjøtsel av landbruksarealer vil kunne demme opp mot flom, ras og brann, og slik vil landbruket ha en funksjon for å beskytte andre næringer mot effekten av et endret klima(st.prp.9 2011-2012). De ovenfornevnte miljøutfordringene er reflekteres i de nasjonale miljømålene, og tiltakene for målrettet miljøarbeid i landbruket søker å løse disse utfordringene. Bakgrunnen og kontekst for bærekraftsbegrepet og miljøvirkemidlene Sent på åttitallet ble det vedtatt at all norsk politikk skal ha bærekraft som et sektorovergripende mål, noe som nå reflekteres i målene for norsk landbruk, som nevnt innledningsvis (sammensatt partsgruppe). Dette kom i kjølvannet av det vi i Norge kaller «Brundtland-rapporten», det vil si rapporten «Our common future» fra 1987, som satte begrepet «bærekraftig utvikling» på dagsorden. Begrepet bærekraftig utvikling ble tatt inn i grunnloven, og kan finnes igjen i formålsparagrafene til lovverk som regulerer landbruk og miljø, slik som naturmangfoldloven og plan og bygningslven, og er også tatt inn i grunnloven. Bærekraft er også et sentralt begrep i de fleste departementenes sektorpolitikk, og spesielt i landbruket, der bærekraft er ett av fire mål. Et bærekraftig landbruk er et landbruk som ivaretar dagens behov på en måte som sikrer at fremtidige generasjoner også skal få dekt sine behov. Bærekraft defineres som både økonomisk, miljømessig og sosialt bærekraftig. Det er imidlertid miljøperspektivet som normalt særlig vektlegges når man snakker om et bærekraftig landbruk. I Landbruksmeldinga «Velkommen til bords» fra 2011 står det «For å unngå utarming av naturen og for å sikre at både dagens befolkning og framtidige generasjoner har tilgang på nok og trygg mat, tømmer, energi og andre varer og tjenester, må landbruket ha et langsiktig perspektiv og drives på en miljømessig bærekraftig måte. For nåværende regjering er målet om bærekraftig landbruk knyttet til tre målsetninger : ivareta landbrukets kulturlandskap, bærekraftig bruk av og vern om landbrukets areal og ressursgrunnlag, og redusert utslipp av klimagasser, økt lagring av karbon og gode klimatilpassinger (prop. 1S, 2015-2016). Norge har også forpliktet seg til internasjonale miljøavtaler som Konvensjonen om biologisk mangfold med Aichi-målene, Den europeiske landskapskonvensjonen, UNESCOs konvensjon for vern av verdens kultur- og naturarv, Granadakonvensjonen om bygningsarven, Valettakonvensjonen om den arkeologiske kulturarven, Farokonvensjonen om kulturminners verdi for mennesker og samfunn, EUs rammedirektiv for vann, Nitratdirektivet og FNs klimakonvensjon (Sammensatt partsgruppe, 2015). Behovet for målrettede miljøtiltak kom blant annet på bakgrunn av utviklingen av landbruket fra en allsidig produksjon i hele landet, til en spesialisering av landbruket, der Østlandet og Trøndelag i stor grad produserer korn, blant annet som følge av teknologisk utvikling, slik som bruk av kunstgjødsel. Produksjonsfordelingen overskudd av arealer og gjengroing i enkelte områder, og nedbygging, underskudd av arealer og overskudd av husdyrgjødsel i andre områder (Ibid.). 2
Økt kunnskap fra registrering av kulturlandskap, kulturminner, arter, og naturtyper, har i tillegg gjort det lettere å målrette virkemidlene (Ibid.). Nedenfor vil jeg gi en oversikt over Norges miljømål, og over de offentlige virkemidlene for å nå disse målene. Miljømål I Statsbudsjettet er miljøpolitikken delt inn i seks resultatområder for miljø: naturmangfold, kulturminne og miljø, friluftsliv, forurensing, klima og polarområdene. Alle disse, unntatt resultatområdet for polarområdene, er relevante for landbruket, og er reflektert i miljømålene for landbruket. Miljømålene for landbruket er nedfelt i Landbruks- og matdepartementets miljøstrategi (2012-15). Denne miljøstrategien har følgende målsetninger: sikre landbrukets kulturlandskap i hele landet, - bidra til et rikt og variert friluftsliv opprettholde matvaresikkerhet og et bærekraftig landbruk gjennom bruk og vern av landbrukets genetiske ressurser forvalte mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer i landbruket bidra til å sikre en god økologisk tilstand i vannforekomstene opprettholde Norges høye beskyttelse av helse og miljø på plantevernmiddelområdet begrense utslipp til luft (metan, lystgass, CO2, ammoniakk) utnytte verdifulle ressurser i organisk avfall sikre 15 prosent økologisk matproduksjon og matforbruk Landbruks-og matdepartementets miljøstrategi danner grunnlaget for Nasjonalt miljøprogram, som identifiserer miljømål med tilhørende virkemidler for landbruket i Norge. Nasjonalt miljøprogram deles inn i åtte kategorier: kulturlandskap, biologisk mangfold, kulturmiljø og kulturminner, friluftsliv og tilgjengelighet, avrenning til vassdrag og kyst, plantevernmidler, utslipp til luft og økologisk landbruk. Nasjonalt miljøprogram er overbygningen som de regionale miljøprogrammene henter føringer og tiltak fra, og de regionale programmene, som er hjørnesteiner i statens miljøvirkemidler for landbruket, deles inn i de samme kategoriene. (Nasjonalt miljøprogram 2012). Offentlige virkemidler for å nå miljømål for landbruket. De offentlige norske virkemidlene skal bidra til å nå målsetningene som er beskrevet over. De norske tiltakene er alle plassert i grønn boks i WTO, da slike tilskudd for å dekke ekstrakostnader eller inntektstap som følge av miljøtiltak, kan plasseres i den grønne boksen. De viktigste norske tilskuddene gis gjennom Areal- og Kulturlandskapstilskuddet og beitetilskudd, som gis over produksjonstilskuddordningen tilskudd til økologisk landbruk Klima- og miljøprogrammet, som gir tilskudd til kunnskapsutvikling og informasjon om et miljøvennlig landbruk regionalt miljøprogram, som er forankret i Nasjonal Miljøplan for landbruket kommunenes spesielle miljøtiltak i landbruket (SMIL) I tillegg til disse tilskuddene, som omhandles i denne oppgaven, er det etablert særskilte støtteordninger for de til nå 22 utvalgte kulturlandskapene i jordbruket, samt støtte til 3
verdensarvområdene Vestnorsk fjordlandskap og Vegaøyan (nasjonal miljøplan 2012). Reduksjon av plantevernmidler behandles i Handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler (2010-2014), som fastsetter ma l og tiltak pa plantevernmiddelomra det, og plantevernmidler omfattes i liten grad av Nasjonalt miljøprogram. (sammensatt partsgruppe, 2015). Tilskuddene gis over tre forvaltningsnivå: Areal- og kulturlandskapstilskudd, beitetilskudd, tilskudd til bevaringsverdige feraser og tilskudd til økologisk landbruk, forvaltes nasjonalt over produksjonstilskuddene. Klima-og miljøprogrammet forvaltes også sentralt av Landbruksdirektoratet. Mer regional tilpasset støtte gis gjennom regionale miljøprogram. SMIL-tiltakene er tilpasset det enkelte bruk og forvaltes lokalt av kommunene. Det finnes også overordnede krav for alle bruk: alle bruk som søker om produksjonsstøtte skal ha en gjødselsplan og en sprøytejournal. (partssammensatt gruppe 2015, Nasjonal Miljøplan 2012) Nedenunder følger en oversikt over miljøtilskuddene: Areal-og kulturlandskapstilskudd: Dette er et tilskudd som forvaltes nasjonalt og gis som produksjonstilskudd. I 2013 utgjorde AK-tilskuddet 26 prosent av totalt vederlag til arbeid og kapital i jordbruket (partssammensatt gruppe). Tilskuddet ble innført i 1989, for å motvirke at beitemarker gror igjen og at småteiger ikke blir vedlikeholdt. Det var en komplisert ordning, og i 2004 ble tilskuddet delt i to; arealtilskudd og beitetilskudd. Det har særlig gitt resultater på innmarksbeite. AK-tilskuddet er produksjonsuavhengig og gis for alt areal som blir høstet eller beitet minst en gang i løpet av vekstsesongen. Tilskuddet skal blant annet bidra til produksjon i hele landet. Formålet med tilskudd til kulturlandskap er å medvirke til skjøtsel, vedlikehold og utvikling av kulturlandskap og holde jordbruksareal i drift. Arealtilskuddet blir utregnet på grunnlag av dekar jordbruksareal i drift, og satsene er differensiert mellom vekster og distrikt. Kulturlandskapstilskuddet blir beregnet på samme grunnlag, med lik sats for hele landet. Det følger enkelte miljøkrav med tilskuddet, slik at tilskudd ikke gis hvis ikke kulturlandskap vedlikeholdes, og det ikke dyrkes vegetasjonssoner mot vassdrag. Det er uklart i hvilken grad AK-tilskuddet fører til økt spesialisering i regionene, med det tap av biologisk mangfold det medfører at tidligere kornareal gror igjen og jord som av erosjonshensyn burde vært dekt av gras, brukes til korn. (Partssammensatt arbeidsgruppe). Det er også uklart om miljøkravene følges opp, og dårlige rutiner for å kontrollere dette. Partssammensatt gruppe mener derfor at det er «ønskelig å holde bedre øye med miljøkravene, skaffe bedre kunnskap om praksis, og vurdere forholdsmessigheten mellom miljøeffekt, ulempe og tilskudd. I 2015 var rammen for AK-tilskudd over jordbruksoppgjøret 3137,300 mill kr (Bondelaget 2015). Beitetilskudd : Gjennom nasjonalt beitetilskudd gis det tilskudd som skal bidra til å ivareta kulturlandskapene. Dette ivaretar arter og naturtyper som er avhengige av beite, ivaretar kulturminner som setermiljøer, gir økt tilgjengelighet i landskapet og er gunstig for friluftslivet. I tillegg spres ressursutnyttelsen, noe som kan dempe belastninger på vannmiljø, 4
samt at gjødselen havner rett i jorda, noe som gir mindre utslipp av ammoniakk. I tillegg kan uønskede arter holdes nede uten bruk av sprøytemidler. I 2015 var bevilgningen til beitetilskudd over jordbruksoppgjøret 803,000 mill kroner (Bondelaget 2015). Økologisk landbruk : Det er et mål at 15 prosent av matproduksjonen og matforbruket skal være økologisk i 2020. For å støtte opp om målet ytes tilskudd til produsenter og midler til utviklingstiltak innen økologisk landbruk. Produksjonstilskuddene omfatter omleggingstilskudd, arealtilskudd og husdyrtilskudd. Utviklingsmidlene er for 2016 på 15 millioner og omfatter veilednings- og utviklingstiltak i hovedsak rettet mot nye produsenter, markedstiltak bl.a. for å stimulere omsetningsleddet, nasjonale pilotprosjekter som kan involvere både primærprodusenter og forbrukere (nasjonalt miljøprogram 2012, Landbruks-og matdepartementets nettsider). I Jordbruksavtalen for 2015 er det satt av 107,200 mill kroner til tilskudd til økologisk jordbruk. Klima- og miljøprogrammet: Klima-og miljøprogrammet gir tilskudd skal ivareta informasjons- og formidlingsbehov knyttet til virkemidlene i nasjonalt miljøprogram. Det skal gå til kunnskapsutvikling, utredninger og informasjonstiltak innen klimagassutslipp, klimatilpasning, vannmiljø, samt kulturlandskap, naturmangfold og relaterte utfordringer Det forventes at programmet vil gi viktig kunnskap om tiltak for å redusere klimapåvirkningen fra landbruket, som kan innlemmes i regionale miljøprogram. For 2016 ble det utlyst prosjektmidler med en ramme på 12 millioner kroner gjennom programmet (Landbruksdepartemenets nettsider) Spesielle miljøtiltak i landbruket (SMIL): Denne ordningen erstattet en rekke andre støtteordninger i 2004. Den forvaltes av kommunene, er søknadsbasert, og skal bidra til å sikre kultur-og naturminner i jordbrukets kulturlandskap og dempe forurensingen fra jordbruket. Tilskudd til drenering gis også her. Støtteordningene engangsbeløp å igangsette spesielle tiltak eller istandsette, mens støtten gjennom regionalt miljøprogram (se nedenunder), er årlige bidrag til drift og skjøtsel. SMIL Særlig med hensyn til fangdammer og verneverdige bygninger har SMIL vært effektivt. Det er satt av 195 mill. kroner til SMIL i 2015. Av dette er 100 mill. kroner forbeholdt tilskudd til drenering.(landbruksdirektoratet 2015). Regionalt miljøprogram: I 2004 ble det opprettet regionale miljøprogram i fylkene. Disse gir støtte til ulike typer driftspraksis som opprettholder verdier i kulturlandskapet og reduserer forurensing fra jordbruket. De regionale miljøprogrammene i hvert fylke settes sammen utfra en nasjonal meny, der de mest relevante tiltakene velges til den regionale konteksten og nedfelles i et fireårig program. Tiltakene det kan gis støtte til, er ordnet etter miljømålene som er nedfelt i nasjonal miljøplan, som nevnt over. Eksemplene som nevnes nedenunder er i mange tilfeller kun et utvalg av tiltak i en lengre meny, for en full oversikt, se Nasjonalt Miljøplan (2012). 5
kulturlandskap for eksempel slått eller beite av lokalt verdifulle kulturlandskap, beite i utmark og drift av beitelag biologisk mangfold, for eksempel skjøtsel av slåttemark, slåttemyr, gamle enger og biologisk verdifulle arealer, tilskudd til bevaringsverdige husdyrraser, tilrettelegging av fuglebiotoper kulturmiljø og kulturminner, for eksempel drift av seter, hesjing, skjøtsel av kulturminner friluftsliv og tilgjengelighet, for eksempel vedlikehold av ferdselsårer avrenning til vassdrag og kyst, for eksempel ingen/utsatt jordbearbeiding, stubb i flomutsatte og vassdragsnære områder eller i områder med jordtap, vedlikhold av fangdammer plantevernmidler, ugrasharving, hypping/radrensing, flamming utslipp til luft, for eksempel bruk av tilførselsslanger, nedfelling/nedlegging, spredning med rask nedmolding om våren De regionale miljøprogrammene knyttes sammen med regionale bygdeutviklingsprogram, For å ha en helhetlig tilnærming over hele landet, og for å lette rapportering og måling, ble det i 2012 innført et system der fylkene utfra de regionale behovene og konteksten, velger fra en meny av tiltak knyttet til hvert målområde. Her ble det innført indikatorer for å måle fremgang på målene i nasjonal miljøplan. For 2016 går 428,5 mill NOK til regionale miljøprogram over Jordbruksavtalen (Norsk bondelag 2015). Utfordringer i virkemiddelbruken I 2015 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som besto av representanter for Landbruks-og matdepartemenetet, Klima-og miljødepartementet, Finansdepartementet, Norges Bondelag og Norges Bonde-og sma brukarlag. Forma let var a «bedre ma loppna else for miljø, forenklinger for næring og forvaltning, a redusere antall støtteordninger, og øke forma lseffektiviteten ved virkemiddelbruken» (partsammensatt arbeidsgruppe 2015). Jeg har brukt rapporten mye i arbeidet med denne oppgaven. I rapporten legges det fram en rekke utfordringer i arbeidet med miljøvirkemidler, slik som manglende kunnskap og informasjon om tilstanden til miljøet og hvorvidt tiltak fungerer, at enkelte tiltak vil gi både negative og positive effekter på miljøet, at det vil være virkemiddelkonflikt mellom ulike statlige virkemidler, og at det kan virke hemmende på virkemiddelbruken at det er frivillig å innføre tiltakene. Rapporten viser til at miljø er et felt der måloppnåelsen svekkes av andre faktorer, for eksempel klimaendringer, at miljøutfordringene er sammensatt og det derfor er vanskelig å måle effekten av tiltak, og at ulike virkemidler i stor grad påvirker hverandre og virker sammen. For eksempel vil tilskudd til miljøvennlig spredning bidra både til reduserte klimagassutslipp og til redusert avrenning og vannforurensing. Vegetasjon og fangsdammer virker positivt både mot avrenning og forurensing fra plantevernmidler. Samtlige arealtiltak motvirker også erosjon og avrenning, og tiltakene er til syvende og sist også tiltak mot tap av biologisk mangfold. I tillegg vil effekten av tiltakene være avhengig av geografiske forhold og må tilpasses regionalt. Det kan også være virkemiddelkonflikt mellom nasjonale tiltak og politiske mål. Et klassisk eksempel er rovdyrpolitikk versus politikk for å opprettholde kulturlandskap. Redusert 6
pløying, som er et tiltak mot avrenning, kan øke bruken av plantevernmidler, pga økt soppdannelse. Rapporten konkluderer med at det i mange tilfeller ikke finnes tilstrekkelig informasjon, for eksempel når det gjelder måling av effekten av plantevernmidler. Det er viktig med et godt kunnskapsgrunnlag for å utforme gode tiltak. Særlig med hensyn til klimagassutslipp er det mangelfullt utviklede tiltak og informasjon, og det finnes for lite informasjon om effekten av plantevernmidler. Arbeidsgruppen peker spesielt på husdyrgjødselens rolle i forurensingen til luft og vann, som noe som bær vurderes nærmere. Jordbruksavtalen for 2015 tok disse anbefalingene videre, slik at utslipp til vann og luft skal prioriteres i framtidige regionale miljøprogram. Det forventes også at Klima-og miljøprogrammet, som gir tilskudd til kunnskapsutvikling og utredninger, vil kunne bidra til å øke kunnskapen. Arbeidsgruppen ønsker også en gjennomgang av areal-og kulturlandskapstilskuddet, for å måle miljøeffekten av dette. For å oppnå økt målretting, foreslås det også å fokusere tiltak mot områder med mye landbruk eller vannforekomster eller naturtyper som er sårbare for miljøforandringer/der det er stor forurensing. Her kunne man tenke seg et mer forpliktende samarbeid mellom forvaltningen og den enkelte bonde, og se på om det er mulig å i større grad stille krav og komme med påbud, heller enn frivillige ordninger som i dag. Oppsummering Det norske landbruket skal være et multifunksjonelt landbruk, som ivaretar miljøgoder og sikrer bruk av landbruksarealer over hele landet. Det er viktig for Norge å arbeide mot at arealer legges brakk, og at kulturlandskap gror igjen. Det er også viktig å arbeide for å nå de målsetninger vi har forpliktet oss til gjennom internasjonale avtaler og konvensjoner, og for å nå det uttalte målet om et bærekraftig landbruk. Derfor har man satt igang en rekke miljøtiltak, og denne oppgavens formål har vært å gi en oversikt over disse. Denne oppgaven har skummet overflaten hva gjelder problemstillingene rundt et bærekraftig landbruk i Norge, hvilke offentlige tiltak som kan settes inn for å oppnå et mer bærekraftig landbruk, og hvilke utfordringer man møter i dette arbeidet. Kilder: Mld. St. 9 (2011-2012): Landbruks- og matpolitikken Velkommen til bords Helhetlig gjennomgang av miljøvirkemidler i jordbrukspolitikken : Rapport fra en partssammensatt arbeidsgruppe til jordbruksoppgjøret 2015 (23.02.2015). Miljøstatus.no : http://www.miljostatus.no/tema/klima/klimanorge/kilder-til-utslippav-klimagasser/landbruk/ (sist besøkt 15.11.15) St.meld.nr. 39 (2008-2009) ; Klimautfordringene - landbruket en del av løsningen Landbruksdepartmentets nettsider for klima-og miljøprogrammet: https://www.slf.dep.no/no/miljo-og-okologisk/klima-ogmiljoprogrammet/prosjektstotte (sist besøkt 15.11.2015) Prop.1S, Landbruks-og matdepartementet (2015-2016) Jordbruksavtalen 2015 Norsk bondelag (2015) : Avtaleguide 2015-2016 Statens Landbruksforvaltning (2012): Nasjonalt miljøprogram 2012 (Rapport nr. 23/2012.31.10.2012) 7