Forvaltningsrevisjon Bergen kommune Prosedyrer og rutiner for journalføring og tilgjengeliggjøring av dokument/saksutredning. Prosjektplan Audit & Advisory Oktober 2012
Innhold 1. Formål og problemstillinger... 4 1.1 Bakgrunn og formål... 4 1.2 Om organisering av arkivfunksjonen i Bergen kommune... 4 1.3 Problemstillinger... 5 1.4 Presiseringer... 5 2. Revisjonskriterier og metode... 6 2.1 Revisjonskriterier... 6 2.2 Metode... 7 2.3 Avgrensinger/metodiske utfordringer... 8 3. Tid og ressursbruk... 9 3.1 Nøkkelpersonell... 9 3.2 Tids- og ressursbruk... 9
1. Formål og problemstillinger 1.1 Bakgrunn og formål Deloitte har med utgangspunkt i bestilling fra kontrollutvalget i sak 70-12, 15.8.2012, utarbeidet prosjektskisse for forvaltningsrevisjon av Prosedyrer og rutiner for journalføring og tilgjengeliggjøring av dokument/saksutredning. Prosjektet ble vedtatt i kontrollutvalget i møte 13.3.2012, sak 29-12. Bakgrunnen for vedtaket var en forespørsel fra SVs bystyregruppe datert 1.3.2012, hvor kontrollutvalget bes om: ( ) å få gjort ein gjennomgang/forvaltningsrevisjon av kva prosedyrar og rutinar som gjeld og kva praksis som vert fylgd når det gjeld journalføring og tilgjengeleggjering av ulik korrespondanse og dokument/saksførehaving i Bergen kommune. Dette gjeld både byrådet sjølv og all administrasjon (...) [SVs bystyregruppe] ber også Kontrollutvalet vurdera om det er trong for å gjennomgå korleis offentlegheit og meiroffentlegheit vert praktisert. I bestillingen fra kontrollutvalget fremgår det at formålet med prosjektet «bør være avgrenset til å vurdere forespørselen i brevet fra SVs bystyregruppe». Med bakgrunn i bestilling og gjeldende plan for forvaltningsrevisjon har Deloitte utarbeidet en prosjektplan som tar for seg sentrale krav knyttet til offentliggjøring og journalføring av saksdokumenter. Tilnærming og avgrensinger er nærmere beskrevet i avsnittene under. Oppdraget vil bli utført i henhold til standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 1.2 Om organisering av arkivfunksjonen i Bergen kommune Byarkivaren i Bergen er den som i følge kommunens arkivplan 1 på vegne av Byrådet er tildelt fullmakt som arkivansvarlig etter arkivforskriften 2-1. Byarkivaren har delegert ansvaret for daglig drift, personal og økonomi til arkivleder i Sentralarkivet. Sentralarkivet er dokumentsenter og postmottak for byrådsavdelingene og oppfølgingsenhetene. Avdelingen har ansvar for den daglige dokumenthåndteringen. Dette omfatter mottak, registrering, digitalisering, videreformidling og arkivering av dokumenter, samt samarbeid med saksbehandlere og ledere i kommunen. Sentralarkivet er også ansvarlig for klargjøring av dokumenter for kommunens offentlige journal og vurdering av gradering av dokumenter, samt forbedring og kvalitetssikring av rutiner for dokumenthåndtering og tilgjengelighet. Arbeidet med å utvikle arkivrutiner, vedlikeholde arkivplan og forvalte elektroniske arkiver er lagt til avdeling for moderne arkiver, som er en annen avdeling i byarkivet. 1 http://bergen.arkivplan.no/ 4
Det går frem at ledere for administrative enheter som er egne arkivskapere er delegert det løpende ansvaret for arkivarbeidet i sine enheter, og at dette ansvaret kan delegeres videre til egne arkivansvarlige. 1.3 Problemstillinger Med bakgrunn i formålet med undersøkelsen foreslår vi å undersøke følgende problemstillinger: 1. Hvilke prosedyrer og rutiner gjelder for journalføring og tilgjengeliggjøring av ulik korrespondanse, dokumenter og saksforberedelser i Bergen kommune? a. Hvordan har kommunen lagt til rette for at saksdokument kan arkiveres og tilgjengeliggjøres i tråd med regelverket? b. Hvilke systemer og rutiner har kommunen etablert for at media og innbyggere skal få innsyn i samsvar med offentlighetsloven? c. Er systemer og rutiner dekkende for arkivering og journalføring av alle typer inn- og utgående dokumenter, under dette især: i. E-poster sendt direkte til eller fra leder/saksbehandler ii. Tekstmeldinger 2. Hvordan praktiserer Bergen kommune offentlighet i saksbehandlingen? a. Praktiserer kommunen fullstendighet i registrering av inn- og utgående dokumenter? Herunder spesielt: i. E-poster ii. Tekstmeldinger b. Praktiserer kommunen fullstendighet i registrering av organinterne dokumenter? c. I hvilken grad opplever ansatte i kommunen at de har tilstrekkelig kunnskap om rutiner for arkivering og offentlighet? d. Blir dokumenter som skal unntas fra innsyn skjermet på riktig måte? 1.4 Presiseringer Prioriteringen av hvilke systemer og rutiner vi ønsker å gjennomgå, og hvilke typer dokumenter vi ønsker å undersøke, vil være basert på en risikovurdering av prosessene som ligger bak dokumentproduksjonen. For prosesser som består av en høy grad av rutiniserte arbeidsoppgaver, og hvor det er en høy grad av sentralisering, vil det være tilstrekkelig å undersøke at de underliggende automatiserte kontrollene er hensiktsmessig designet og effektive. Dette kan eksempelvis være rutinemessige oppgaver som ligger til arkivfunksjonen å gjennomføre, slik som åpning av skriftlig post og elektroniske henvendelser som går via postmottak. For prosesser som i mindre grad er sentraliserte og automatiserte, slik som medarbeidernes ansvar for å arkivere arkivverdig e-post, vil det være mer relevant å gjennomføre stikkprøver, og undersøke de ansattes kompetanse om prosessene, samt hvorvidt de formaliserte rutinene er oppbygd på en måte som setter de ansatte i stand til å dokumentere sin saksbehandling i samsvar med de kravene regel- og lovverket pålegger. 5
2. Revisjonskriterier og metode 2.1 Revisjonskriterier Innsamlede data vil bli vurdert opp mot revisjonskriterier i form av lover, regelverk og relevante kommunale vedtak og retningslinjer. Kriterier vil bli utledet fra autoritative kilder i samsvar med kravene i gjeldende standard for forvaltningsrevisjon. Oversikten over kriterier under er ikke uttømmende for det som kan være relevant for prosjektet. Andre kriterier vil kunne komme til dersom dette skulle være nødvendig for å få en fullstendig undersøkelse og vurdering av problemstillingene. 2.1.1 Lovverket om offentlighet og innsyn Prinsipper og regelverk for offentlighet og innsyn går fram av offentlighetsloven. Offentlighetsloven fastslår at saksdokumenter, journaler og lignende registre skal være åpne for innsyn, dersom ikke annet følger av lov eller forskrift ( 3). For enkelte typer dokumenter har forvaltningsorgan enten plikt eller rett til å gjøre unntak fra innsyn. Dokumenter som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, skal alltid være unntatt fra innsyn, så lenge den som har krav på taushet ikke samtykker til at opplysningene blir gjort kjente (offl. 13). 2 En viktig forutsetning for å gi innbyggere og media mulighet for innsyn, er gjennom korrekt arkivering og journalføring av dokumenter. Det kommer frem i arkivforskriften ( 2-7) at offentlige organer har plikt til å føre en journal som gir systematiske opplysninger og fortløpende registrering av inn- og utgående dokumenter. Med dokumenter menes her «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lyding, framsyning eller overføring» (arkivlova 2 bokstav a). Bergen kommune publiserer offentlig journal på Internett. 3 Offentlighetsloven gir, sammen med offentlighetsforskriften, mer detaljerte retningslinjer for hvilke dokumenter kommunen skal unnta fra offentlighet og hvordan kommunen plikter å skjerme for innsyn i offentlige postlister. For å øke kvaliteten på arkivet, og for å sikre at ansvar og rutiner tilknyttet arkivet er godt dokumentert og lett tilgjengelig, er alle offentlige organer etter arkivforskriften ( 2-2) pålagt å utarbeide arkivplan. Denne skal være ajourført og gi tilstrekkelig dokumentasjon for papirbaserte og elektroniske arkiver. 2.1.2 Lokalt regelverk Arkivplanen er førende for arkivarbeidet i Bergen kommune. Av denne fremgår det hvordan ansvar og oppgaver er delegert, og hvilke fullmakter som tilligger de ulike enhetene som har arkivansvar i kommunen. Det er også utarbeidet lokale retningslinjer for bl.a. bruk av e-post og instruks for elektronisk arkivering av saksdokumenter som inngår i arkivplanen. 2 Se også Bernt og Hove: Offentleglova med kommentarer. (Bergen 2009). 3 Offentlig journal er tilgjengelig via http://www3.bergen.kommune.no/offentligjournal/. Det er egen saksinnsynportal på http://www3.bergen.kommune.no/innsynpb/ for byggesaker og http://www.bergenskart.no/braplan/ for planarkiv. 6
2.2 Metode 2.2.1 Dokumentanalyse Revisjonen vil gjennomgå dokumentasjon av rutiner og praksis knyttet til Bergen kommunes håndtering av informasjon i forhold til postlister, arkivering og svar på henvendelser til kommunen. Vi vil innhente både overordnede retningslinjer og retningslinjer fra byrådsavdelinger og resultatenheter. 2.2.2 Intervju Revisjonen vil gjennomføre intervju med ansvarlige i Bergen kommune for arkiv og systemer for offentlighet. Vi vil intervjue lederne for sentralarkivet og avdeling for moderne arkiv, samt et utvalg ledere og arkivansvarlige i byrådsavdelinger og resultatenheter. I utvalget vil vi plukke ut ulike typer saksproduserende enheter, slik at vi i størst mulig grad får kartlagt variasjoner i praksis på tvers av kommunens virksomhet. Totalt planlegger vi å gjennomføre ca. 12 interjvuer for å kunne svare på problemstillingene i undersøkelsen. Det vil bli skrevet referat fra alle intervju, og intervjureferat vil bli oversendt det enkelte intervjuobjekt for verifisering. 2.2.3 Elektronisk spørreundersøkelse Revisjonen vil sende ut en spørreundersøkelse til et utvalg brukere av det elektroniske arkiv- og saksbehandlingssystemet i Bergen kommune, med spørsmål om praksis for arkivering, innsyn og foreløpig svar og kunnskap om rutiner og retningslinjer. Utvalget vil omfatte representanter fra alle byrådsavdelingene. 2.2.4 Stikkprøvekontroll For å vurdere om journalføringen er fullstendig, vil vi gjennomføre en stikkprøvekontroll av inngående dokumenter i postlisten. Vi vil innhente en oversikt som viser utgående brev fra en annen myndighet for en gitt periode, og avstemme denne mot registrerte inngående dokumenter i kommunens postliste. På tilsvarende måte vil vi gå gjennom et utvalg brev registrert som inngående fra en annen myndighet, og avstemme dette mot registrert utgående dokumenter fra Bergen kommune. For å ytterligere undersøke fullstendigheten i registreringen av dokumenter ønsker vi for ca. 20 saksmapper å gjøre en kvalitativ, skjønnsmessig gjennomgang der vi vurderer om det har forekommet manglende registrering av dokumenter. Vi vil i tillegg gjennomføre en stikkprøvetest av praksis for unntak fra offentlighet basert på et utvalg dokumenter unntatt offentlighet. Her vil vi vurdere om det er grunnlag for å skjerme dokumentet, og om det er brukt korrekt hjemmel for skjerming og valg av skjermingsnivå. 2.2.5 Verifiseringsprosesser Høringsutkast til rapport vil bli sendt til kommunen for verifisering og uttalelse. Kommunen verifiserer faktadelen i rapporten og blir oppfordret til å gi en uttalelse til de vurderinger og forslag til tiltak som følger av rapporten. Kommunens uttalelse vil bli vedlagt den endelige rapporten. 7
2.3 Avgrensinger/metodiske utfordringer Kommunen plikter å registrere alle inn- og utgående henvendelser som regnes som saksdokumenter, samt visse organinterne dokumenter, i journalen. Omfanget av dokumentasjon tilsier at man ved hjelp av stikkprøvegjennomgang kun kan få tilgang til en svært liten del av dokumentasjonen som produseres, mottas og registreres i Bergen kommune. Dette innebærer at det ikke vil være mulig å gi et bekreftende svar på at kommunen følger regelverk selv dersom det ikke fremkommer uregelmessigheter i de utvalgte stikkprøvene. Vi kan imidlertid bruke eventuelle avvik som forekommer i stikkprøveutvalget som en dokumentasjon på at det forekommer feil, og vi kan ta utgangspunkt i den relative forekomsten av feil/uregelmessigheter i utvalget for å anslå i hvilken grad man kan forvente at det forekommer feil i journal- og arkivføringen i kommunen som helhet. En annen utfordring når det gjelder gjennomgang av stikkprøver, er at det ikke vil være mulig å få et grunnlag for å ta stikkprøver av registrering av inn- og utgående dokumenter til ikke-journalførende eksterne virksomheter. Stikkprøvene fra denne delen av undersøkelsen må hentes fra et offentlig organs journal, og ikke fra privatpersoner, private virksomheter eller lignende. Vi mener at denne tilnærmingen gir oss en pekepinn på praksis ved journalføring i ulike deler av kommunen, men vi vil samtidig ta det forbehold at journalføringspraksisen i kommunen kan tenkes å være forskjellig avhengig av om avsender/mottaker er en annen offentlig virksomhet eller ikke, og at dette kan farge resultatene som stikkprøvegjennomgangen gir. 8
3. Tid og ressursbruk 3.1 Nøkkelpersonell Gunnar Husabø (prosjektleder) og Kari Gåsemyr vil være ansvarlig for gjennomføring av oppdraget. Stein Ove Songstad vil være ansvarlig partner for oppdraget, og vil sørge for at det til enhver tid er tilstrekkelig bemannet, og at Deloitte følger de avtalte tidsfrister som er fastsatt for oppdraget. 3.2 Tids- og ressursbruk Tidspunkt for start av prosjektet vil skje i dialog med kontrollutvalget og kan tilpasses kontrollutvalgets behov. Deloitte foreslår at prosjektet starter opp 1.november 2012 og ferdigstilles for oversendelse til kontrollutvalget ved slutten av februar 2013. Kostnad for oppdraget er beregnet i henhold til avtale og vårt timeestimat til å være til å være kr. 521 000,- eks mva. Fakturering av kostnadene for prosjektet skjer i henhold til avtale. Dette inkluderer koordinering og administrasjon knyttet til gjennomføringen, utarbeidelse av prosjektplan og revisjonskriterier, forberedelse og gjennomføring av datainnsamling, analyse av empiri i forhold til revisjonskriterier, utarbeidelse og kvalitetssikring av rapport, samt utarbeidelse og forberedelse av en presentasjon for kontrollutvalget. Dersom det oppstår behov for ekstra møter og andre aktiviteter enn det som er planlagt vil vi så langt det er mulig gjøre nødvendige tilpasninger innenfor rammen. Dersom det det påløper ekstra timer eller eventuelt for konsekvenser får fremdriften, vil dette bli avklart med kontrollutvalget. For å kunne gjennomføre prosjektet innen stipulert timebruk er det nødvendig at Bergen kommune innen avtalte frister sender over nødvendig dokumentasjon og at utvalgte personer stiller til og verifiserer intervju. Bergen, 09.10.2012 Sign. Stein Ove Songstad, ansvarlig partner 9
Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu, a Swiss Verein, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.com/about for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 140 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte s approximately 169,000 professionals are committed to becoming the standard of excellence. None of Deloitte Touche Tohmatsu, its member firms, or its and their respective affiliates shall be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this publication. 2012 Deloitte AS. Member of Deloitte Touche Tohmatsu