SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Kjersti Halvorsen Engeseth Arkiv: Arkivsaksnr.: 12/16459-1 Dato: 15.11.12 HØRING OM ENDRINGER I PASIENT- OG BRUKERRETTIGHETSLOVEN OG OPPHEVELSE AV AVVIKLINGSOVEN Rådmannens forslag til vedtak: Bystyret slutter seg til rådmannens forslag til høringsuttalelse. Drammen kommune stiller seg bak departementets forslag til endring i pasient- og brukerrettighetslovens kapittel 4 som kan bidra til at det enkelte individ gis større mulighet til selvstendighet, trygghet og fysisk aktivitet i sin hverdag. For kommunen vil også en tydeliggjøring i regelverket legge bedre til rette for ny teknologi i helse- og omsorgstjenestene. Drammen kommune er allerede en kommune som deltar i prosjekt hvor slik teknologi er i bruk. Forslaget til departementet vil medføre at kommunens personell i helse og omsorgstjenestene får et nytt moment til vurdering av tjenestetilbud til pasienter/brukere uten samtykkekompetanse. Selv om forslaget som legges frem i høringsnotatet omhandler brukerens rettigheter foreslår Drammen kommune for departementet at disse rettighetene vurderes speilet i helsepersonelloven hvor personellets yrkesutøvelse er regulert. Drammen kommunen ser at forslaget ikke er en brukerrettighet, men et tilbud om bruk av teknologi til pasienter/brukere hvor det anses som hensiktsmessig. Denne nyansen bør gjenspeiles i helsepersonelloven; ikke som en plikt, men som en vurdering som kan gjøres i forbindelse med hva slags tjenester pasienten/ brukeren skal motta fra kommunen. Departementet foreslår at helse og omsorgstjenesten skal treffe enkeltvedtak for bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi. Drammen kommune anser det som unødvendig at teknologi som del av en tjeneste skal utløse krav om særskilt vedtak. Det er uhensiktsmessig å fatte enkeltvedtak for bruk av nødvendig teknologi. Forslaget er byråkratiserende og påfører kommunene unødvendige kostnader. Drammen kommune ber på denne bakgrunn om at forslaget strykes. Dersom kravet opprettholdes må kommunene kompenseres for merarbeid. Drammen kommune er videre positive til departementets vurdering i forhold til å ikke tidsavgrense vedtaket (dersom dette opprettholdes) for bruk av sporing- eller lokaliseringsteknologi. En tidsavgrening kan i seg selv uroe brukeren/pasienten og som kan bidra til en vanskeligere hverdag for personen. Drammen kommune stiller seg positiv til også å endre kapittel 4-A som departementet foreslår.
Drammen kommune er enig i departementets vurdering av loven som kom i forbindelse med HVPUreformen og stiller seg bak forslaget om å oppheve midlertidig lov om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under fylkeskommunale helsevern for psykisk utviklingshemmede. Osmund Kaldheim rådmann Eva Milde Grunwald helse, sosial og omsorgsdirektør
1. Innledning / bakgrunn Helse og omsorgsdepartementet har sendt på høring forslag til endring i pasient- og brukerrettighetslovens kapittel 4, samt forslag til oppheving av midlertidig lov om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under fylkeskommunale helsevern for psykisk utviklingshemmede. Høringsfrist er satt til 03. januar 2013. Rådmannen har involvert virksomhetsledere for helse og omsorgstjenestene samt kommuneoverlegen i utarbeidelsen av saken. Høringsnotatet kan lastes ned her http://www.regjeringen.no/nb/dep/hod/dok/hoeringer/hoeringsdok/2012-2/horing---bruk-avvarslings--og-lokaliser.html?id=701144 Lovregulering av adgang til bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi som ledd i helse- og omsorgstjenester endrer ikke på den enkeltes rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester eller på Drammen kommunenes plikt til å sørge for slike tjenester. Samtidig vil bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi som ledd i helse- og omsorgstjenester kunne innebære inngrep overfor den enkelte. Dette krever rettslig grunnlag, enten i form av samtykke eller særskilt lovhjemmel (legalitetsprinsippet). Mange av dagens pasienter og brukere mangler samtykkekompetanse helt eller delvis, særlig gjelder dette en økende andel av personer med demens og andre med kognitiv svikt som trenger helse- og omsorgstjenester. Dette gjør det nødvendig med annet rettslig grunnlag enn samtykke, det vil si lovhjemmel. Ettersom et stort antall av dagens brukere av helse- og omsorgstjenestens mangler (helt eller delvis) samtykkekompetanse er det nødvendig med rettslig grunnlag i form av lovhjemmel. Forslag til endring av lovverket vil således ha konsekvenser både for Drammen kommune, men også for brukere av kommunens helse- og omsorgstjenester. 2. Saksutredning Høringsnotatet er todelt; del 1 omhandler endringer i pasient- og brukerrettighetslovens kapittel 4 med hensyn til bruk av sporing- og lokaliseringsteknologi. Del 2 omhandler, og foreslår, opphevelse av avviklingsloven (Ot.prp.nr.49(1987-88). Del 1: Endringer i pasient- og brukerrettighetsloven bruk av varslings og lokaliseringsteknologi i helse- og omsorgstjenesten Det har i flere år pågått en diskusjon om regelverk og tolkning av dette knyttet til sporings- og varslingsteknologi til bruk i helse og omsorgstjenestene. I høringsnotatet redegjør departementet for at lovverket i liten grad har vært tilpasset muligheter den type teknologi kan gi, og at de også har fått innspill på dette fra ulike instanser. Departementet viser også til forsking på feltet, deriblant til erfaringer gjort i prosjektet Trygge Spor hvor Drammen kommune prøver ut bruk av GPS til personer med demens. Her pekes det på at introduksjon av GPS dekker et reelt behov hos brukere av kommunale omsorgstjenester. Behovene er naturlig nok differensierte, avhengig av type kognitiv svikt samt grad av svikt. Forstudiet konkluderer med at etiske verdier og god tilrettelegging for alle involverte er en forutsetning for vellykket bruk av teknologien hos personer med demens.
Hensikten for departementet med en særlig lovhjemmel er å skape rettslig klarhet og legge bedre til rette for ny teknologi i helse- og omsorgstjenestene samt tilpasse lovverket slik at det enkelte individ gis større mulighet til selvstendighet, trygghet og fysisk aktivitet i sin hverdag. Pasient- og brukerrettighetsloven Kapittel 4 omhandler samtykke til helsehjelp. Departementets forslag til endringer vil gjelde for myndige pasienter og brukere som mangler samtykkekompetanse. Dagens regelverk skiller på helsehjelp/tiltak som pasienten ikke motsetter seg og helsehjelp/tiltak som pasienten motsetter seg. Departementets har i dette forslaget valgt å bygge på samme skille. For personer uten samtykkekompetanse og som ikke motsetter seg helsehjelp foreslår departementet ny 4-6a i pasient- og brukerrettighetsloven med følgende ordlyd: 4-6a Bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi Helse- og omsorgstjenesten kan treffe vedtak om bruk av tekniske innretninger for varsling og lokalisering som ledd i helse- og omsorgstjenester overfor myndig pasient eller bruker uten samtykkekompetanse. Reglene i loven 4-1 til 4-3 gjelder tilsvarende for vurdering av samtykkekompetansen. Tiltaket må være nødvendig for å hindre eller begrense risiko for skade på pasienten eller brukeren og skal være i pasientens eller brukerens interesse. Det skal blant annet legges vekt på om tiltaket står i rimelig forhold til den aktuelle risikoen, om tiltaket fremstår som det minst inngripende alternativet og om det er sannsynlig at pasienten eller brukeren ville ha gitt tillatelse til tiltaket. Der det er mulig skal det innhentes informasjon fra pasientens eller brukerens nærmeste pårørende om hva pasienten eller brukeren ville ha ønsket. Denne bestemmelsen kommer ikke til anvendelse dersom pasienten eller brukeren motsetter seg tiltaket. Departementets vurderinger Virkeområde Departementet trekker frem følgende punkter som virkeområde for forslaget; Gjelder for myndige personer som mangler samtykkekompetanse Arenauavhengig bruk Avgrenses til de tilfellene/situasjonene som er til brukerens beste Teknologiuavhengighet De to øverste punktene begrunner departementet med at det er personens behov for tjenester som skal være styrende for tjenesten; Etter departementets vurdering er det den enkeltes behov som bør være avgjørende for om varslings- og lokaliseringsteknologi skal tas i bruk, ikke hvilken arena tjenestene gis på. Departementet foreslår derfor arenauavhengige regler, dvs. regler om bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi som skal gjelde for hele helse- og omsorgstjenesten, herunder både pasienter og brukere som mangler samtykkekompetanse. (Høringsnotat, Helse- og omsorgsdepartementet 2012) Avgrenses til de tilfellene/situasjonene som er til brukerens beste Ut fra forarbeidene til pasient- og brukerrettighetsloven 4-6 og forarbeidene til lovens kapittel 4A, legger departementet til grunn at bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi som
pasienten/brukeren ikke kan samtykke til, vil være et alvorlig inngrep i lovens forstand, jf. 4-6 andre ledd. Av hensyn til sammenhengen i regelverket bør vilkårene for å gi helsehjelp som innebærer et alvorlig inngrep for pasienten i pasient- og brukerrettighetsloven 4-6 også gjøres gjeldende i den nye bestemmelsen om bruk av varlings- og lokaliseringsteknologi i helse- og omsorgstjenesten. Departementet foreslår derfor at den nye bestemmelsen avgrenses til de tilfellene/situasjonene det må antas å være i brukerens eller pasientens interesse og at det i denne vurderingen skal legges vekt på om det er sannsynlig at pasienten eller brukeren ville ha gitt tillatelse til tiltaket. Teknologiuavhengighet Den teknologiske utviklingen vil sannsynligvis frembringe nye løsninger. Departementet ser det som vesentlig at lovhjemmelen kan ta opp i seg en slik utvikling. For departementet tilsier dette en generell hjemmel som er teknologinøytral, slik at den omfatter teknologiske hjelpemidler som brukes for å varsle eller lokalisere. Dette utelukker ikke bruk av lyd og bilde. Lovplassering Det er et gjennomgående lovvalgsprinsipp i helse- og omsorgstjenestelovgivningen at kommunens og spesialisthelsetjenestens ansvar og plikter fremgår av helse- og omsorgstjenestelov og spesialisthelsetjenesteloven, mens rettigheter for den enkelte er samlet i pasient- og brukerrettighetsloven. Bestemmelser om personellets yrkesutøvelse er regulert i helsepersonelloven. Departementet foreslår i høringsnotatet at det gis en egen lovbestemmelse om bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi, og at denne plasseres i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4, og at det fremgår klart at reglene gjelder helse- og omsorgstjenesten. Prosessuelle regler Departementet foreslår at helse og omsorgstjenesten skal treffe enkeltvedtak for bruk av varslingsog lokaliseringsteknologi. Dette begrunnes i å sikre dokumentasjon/etterprøvbarhet av slike avgjørelser. Tidsavrensing Etter departementets vurdering er det ikke behov for å lovfeste at vedtaket skal være tidsavgrenset. Som for andre vedtak som helse- og omsorgstjenesten treffer, må tjenesten på bakgrunn av en konkret vurdering ta stilling til om vedtaket skal tidsbegrenses. Dette er en annen konklusjon enn Helsedirektoratet kom frem til i sin rapport om velferdsteknologi (Helsedirektoratet 2012 IS 1990). Her foreslås det vedtaket skal tidsavgrenses, men ut i fra en individuell vurdering. Klagemuligheter Departementet legger opp til alminnelige klageregler som brukes i helse- og omsorgstjenesten i dag. Forslag til endringer i 4-6a i pasient- og brukerrettighetsloven For personer uten samtykkekompetanse og som motsetter seg helsehjelp foreslår departementet at det gjøres følgende endring i pasient- og brukerrettighetsloven 4A-4 (endring i kursiv): 4A-4. Gjennomføring av helsehjelpen Dersom vilkårene i 4A-3 er oppfylt, kan helsehjelp gjennomføres med tvang eller andre tiltak for å omgå motstand hos pasienten. Pasienten kan blant annet legges inn ved helseinstitusjon og holdes tilbake der dersom det er nødvendig for å få gjennomført helsehjelpen.
Dersom lovens vilkår er oppfylt, kan videre varslings- og lokaliseringssystemer med tekniske innretninger og bevegelseshindrende tiltak som belter og lignende anvendes. Helsehjelpen skal vurderes fortløpende og avbrytes straks lovens vilkår ikke lenger er til stede. Det skal særlig legges vekt på om helsehjelpen viser seg å ikke ha ønsket virkning, eller har uforutsette negative virkninger. Dersom pasienten eller brukeren motsetter seg bruk av slik teknologi, er det etter departementets vurdering behov for strengere vilkår og mer omfattende saksbehandlingsregler for eventuelt å ta i bruk teknologien. Reglene i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A gir eksplisitt hjemmel for bruk av varslingsteknologi overfor pasienter som motsetter seg helsehjelp, jf. loven 4A-4, men det omfatter ikke adgang til å bruke lokaliseringsteknologi. I høringsnotatet ber departementet om det er behov for en slik hjemmel i praksis og ønsker høringsinstansenes syn på dette. Del 2: Forslag til oppheving av midlertidig lov om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under fylkeskommunale helsevern for psykisk utviklingshemmede Innføringen av HVPU-reformen innebar at kommunene fikk ansvar for bo- og tjenestetilbudet til utviklingshemmede som hadde et tilbud i Helsevernet for psykisk utviklingshemmede. Departementet viser i høringsnotatet til Ot. prp.nr. 49 (1987-88) Midlertidig lov om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under fylkeskommunale helsevern for psykisk utviklingshemmede ga lovhjemmel for avvikling av institusjonene. Samtlige av de tidligere institusjonene under Helsevernet for psykisk utviklingshemmede er avviklet, og departementet foreslår derfor at midlertidig lov om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under det fylkeskommunale helsevern for psykisk utviklingshemmede blir opphevet. 3. Rådmannens vurdering Del 1: Rådmannen er positiv til departementets forslag til endring i pasient og brukerrettighetslovens kapittel 4 som kan bidra til at det enkelte individ gis større mulighet til selvstendighet, trygghet og fysisk aktivitet i sin hverdag. For kommunen vil også en tydeliggjøring i regelverket legge bedre til rette for ny teknologi i helseog omsorgstjenestene. Drammen kommune er allerede en kommune som deltar i prosjekter hvor teknologi er under utprøving og i bruk. For kommunen er det ingen store økonomiske konsekvenser av forslaget slik det foreligger i dag. Forslaget gir helse- og omsorgstjenesten adgang til å tilby og treffe vedtak om bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi. Drammen kommune anser dette som byråkratiserende og ber om at dette strykes. Det er uhensiktsmessig å fatte enkeltvedtak for bruk av nødvendige teknologiske hjelpemidler. Lovforslaget innebærer ikke nye rettigheter for den enkelte pasient eller bruker. Samtidig kan kommunen få noe økte kostnader knyttet til vedtak og eventuell klagebehandling hos Fylkesmannen. Departementet antar imidlertid at antall klager vil bli svært lite.
Forslaget til departementet vil medføre at kommunens personell i helse og omsorgstjenestene får et nytt moment til vurdering av tjenestetilbud til pasienter/brukere uten samtykkekompetanse. Selv om forslaget, som legges frem i høringsnotatet, omhandler brukerens rettigheter, foreslår rådmannen at disse rettighetene vurderes tatt inn i helsepersonelloven hvor personellets yrkesutøvelse er regulert. Drammen kommunen ser at forslaget ikke er en brukerrettighet, men et tilbud om bruk av teknologi til pasienter/brukere der hvor det anses som hensiktsmessig. Denne nyansen bør gjenspeiles i helsepersonelloven; ikke som en plikt, men som en vurdering som kan gjøres i forbindelse med hva slags tjenester pasienten/ brukeren skal motta fra kommunen. Rådmannen er videre positiv til departementets vurdering i forhold til og ikke tidsavgrense vedtaket for bruk av sporing- eller lokaliseringsteknologi. En tidsavgrensning kan uroe brukeren/pasienten og kan bidra til en vanskeligere hverdag for personen. Rådmannen stiller seg positiv til også å endre kapittel 4-A som departementet foreslår. Del 2: Rådmannen er enig i departementets vurdering av loven som kom i forbindelse med HVPUreformen og stiller seg bak forslaget om å oppheve midlertidig lov om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under fylkeskommunalt helsevern for psykisk utviklingshemmede. 4. Forslag til høringsuttalelse Drammen kommune stiller seg bak departementets forslag til endring i pasient- og brukerrettighetslovens kapittel 4 som kan bidra til at det enkelte individ gis større mulighet til selvstendighet, trygghet og fysisk aktivitet i sin hverdag. For kommunen vil også en tydeliggjøring i regelverket legge bedre til rette for ny teknologi i helseog omsorgstjenestene. Drammen kommune er allerede en kommune som deltar i prosjekt hvor slik teknologi er i bruk. Forslaget til departementet vil medføre at kommunens personell i helse og omsorgstjenestene får et nytt moment til vurdering av tjenestetilbud til pasienter/brukere uten samtykkekompetanse. Selv om forslaget, som legges frem i høringsnotatet, omhandler brukerens rettigheter, foreslår Drammen kommune for departementet at disse rettighetene vurderes tatt inn i helsepersonelloven hvor personellets yrkesutøvelse er regulert. Drammen kommune ser at forslaget ikke er en brukerrettighet, men et tilbud om bruk av teknologi til pasienter/brukere der det anses som hensiktsmessig. Denne nyansen bør gjenspeiles i helsepersonelloven; ikke som en plikt, men som en vurdering som kan gjøres i forbindelse med hva slags tjenester pasienten/ brukeren skal motta fra kommunen. Departementet foreslår at helse og omsorgstjenesten skal treffe enkeltvedtak for bruk av varslings- og lokaliseringsteknologi. Drammen kommune anser det som unødvendig at teknologi som del av en tjeneste skal utløse krav om særskilt vedtak. Det er uhensiktsmessig å fatte enkeltvedtak for bruk av nødvendig teknologi. Forslaget er byråkratiserende og påfører kommunene unødvendige kostnader. Drammen kommune ber på denne bakgrunn om at forslaget strykes. Dersom kravet opprettholdes må kommunene kompenseres for merarbeid. Drammen kommune er videre positive til departementets vurdering i forhold til å ikke tidsavgrense vedtaket (dersom dette opprettholdes) for bruk av sporing- eller lokaliseringsteknologi. En tidsavgrening kan i seg selv uroe brukeren/pasienten og kan bidra til en vanskeligere hverdag for personen. Drammen kommune stiller seg positiv til også å endre kapittel 4-A som departementet foreslår.
Drammen kommune er enig i departementets vurdering av loven som kom i forbindelse med HVPUreformen, og stiller seg bak forslaget om å oppheve midlertidig lov om avvikling av institusjoner og kontrakter om privatpleie under fylkeskommunalt helsevern for psykisk utviklingshemmede.