PLAN FOR GJENNOMFØRING AV FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT 2012-2015 - NAMSSKOGAN KOMMUNE - 2012
Innholdsfortegnelse 1 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon... 2 2 Om planlegging av forvaltningsrevisjon... 2 3 Hvordan analysen er utført identifisering av risikoområder... 2 3.1 Eksempler på risikoer... 3 3.2 Identifisering av risikoområder... 3 3.3 Kriterier for valg av prosjekt... 3 4 Risikoområder i Namsskogan kommune forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekt... 4 4.1 Administrasjon... 4 4.2 Oppvekst... 5 4.3 Helse og omsorg... 7 4.4 Sosialtjeneste og barnevern... 9 4.5 Teknisk, miljø og næring... 9
1 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er et viktig verktøy for å føre tilsyn og kontroll med kommunens forvaltning og de resultater som oppnås. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon blir satt i gang for å redusere risiko for avvik, peke på utfordringer og eventuelt gi forslag til forbedringer på utvalgte områder. Vår ambisjon er å levere forvaltningsrevisjonsprosjekt som har nytteverdi for politikerne, administrasjonen og innbyggerne. 2 Om planlegging av forvaltningsrevisjon Ifølge forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 10, skal det minst én gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeides en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. KomRev Trøndelag IKS har gjennomført en overordnet analyse av Namsskogan kommunes virksomhet og presenterer på bakgrunn av denne forslag til plan for forvaltningsrevisjon for perioden 2008-2011. Plan for forvaltningsrevisjon skal vedtas av kommunestyret. Ifølge forskriften kan kommunestyret delegere til kontrollutvalget å gjennomføre endringer i planen i løpet av planperioden. Vi anbefaler at kontrollutvalget blir delegert slik myndighet. I forbindelse med opprettelsen av KomRev Trøndelag IKS ble begrepet minimumsrevisjon utredet. Dette innebærer at det ble laget et anslag på antall timer revisjon, inkl. forvaltningsrevisjon, per kommune per år. For Namsskogans kommunes vedkommende er det lagt opp til et estimat på 160 timer til forvaltningsrevisjon per år. Avhengig av omfanget på prosjektene, innebærer dette normalt i underkant av1 prosjekt i året. Det betyr at man innenfor planperioden ikke nødvendigvis vil gjennomføre alle prosjektene som er foreslått i avsnitt 4 i planen. Forvaltningsrevisjonsprosjekt i selskaper hvor kommunen har eierinteresser blir ikke omtalt i denne rapporten, men omtales i en egen plan for selskapskontroll. 3 Hvordan analysen er utført identifisering av risikoområder Plan for forvaltningsrevisjon bygger på en overordnet analyse av kommunens virksomhet, ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Selve begrepet overordnet analyse indikerer at analysen må ta utgangpunkt i kommunens virksomhet på et overordnet plan. Hensikten er å identifisere områder der det er risiko for vesentlige avvik når det gjelder måloppnåelse, produktivitet, økonomi og regelverk. 2
3.1 Eksempler på risikoer Eksempler på risikoer kan være: Risiko for at kvaliteten på en tjeneste ikke er god nok Risiko for at kommunen på et område ikke tilfredsstiller lovpålagte krav Risiko for at ressursene ikke utnyttes godt Risiko for at kommunen ikke oppfyller mål fastsatt av kommunestyret Risiko for at økonomistyringen ikke er tilfredsstillende 3.2 Identifisering av risikoområder Identifisering og utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekt er viktig slik at ressursene settes inn på de riktige områdene, og kommunen får prosjekt med høy nytteverdi. For å identifisere risikoområder har vi gått fram på følgende måte: Kontrollutvalget er bedt om å komme med innspill til prosjekt/områder vi bør se nærmere på. Vi har analysert kommunens nøkkeltall i KOSTRA-databasen og sammenliknet disse med nøkkeltall for andre kommuner, samt utvikling over tid. Vesenlige avvik i forhold til sammenliknbare kommuner eller store svingninger over tid, er faktorer vi tar hensyn til når vi anbefaler områder for nærmere revisjon. Sentrale kommunale dokumenter (økonomiplan, budsjett, årsmelding, driftsrapporter, saker til kommunestyret) er gjennomgått. Vi har gjennomført samtale med rådmannen om hvilke utfordringer og mulige risiki kommunens virksomhet står overfor. Samtidig er rådmannen gitt anledning til å komme med innspill til konkrete prosjekt. Erfaringer fra tidligere forvaltningsrevisjon og regnskapsrevisjon ligger til grunn for våre vurderinger om hvilke prosjekt som bør gjennomføres fremover. 3.3 Kriterier for valg av prosjekt Følgende kriterier er lagt til grunn for valg og prioritering av prosjekt: Der det er størst risiko for at kommunen ikke fungerer optimalt i forhold til måloppnåelse, produktivitet, økonomi, regelverk osv. Forhold av stor konsekvens og sannsynlighet (økonomisk, samfunnsmessig, menneskelig, miljømessig osv.). Tiltak som begrenser risikoen (f. eks der fylkesmannen har tilsyn eller at kommunen selv har gode interne kontrollrutiner). Ved en konkret utvelgelse av prosjekt har vi også vurdert nytteverdien i forhold til forventet ressursbruk ved å gjennomføre prosjektet. Der vi har funnet flere likhetstrekk mellom flere kommuner vi reviderer, er de foreslått likelydende prosjekt/tema. 3
4 Risikoområder i Namsskogan kommune forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekt Vi gir i dette avsnittet en utfyllende begrunnelse for foreslåtte prosjekt. Det er opp til kontrollutvalget å prioritere rekkefølgen på prosjektene. Vi gjør også oppmerksom på at kontrollutvalget og kommunestyret står fritt til å velge prosjekt som ikke er listet opp i denne planen. Prosentvis fordeling av netto driftsutgifter 2010 11,3 4 Administrativ styring og 17,3 fellesugifter Barnehage og grunnskole Helse og omsorg 39 27,8 Teknisk, kultur og næring Sosialkontor og barnevern Det er oppvekstsektoren (skole og barnehage) og helse og omsorg som utgjør de to desidert største områdene i Namsskogan, og utgjør henholdsvis om lag 28 prosent og 39 prosent av de totale netto driftsutgiftene. 4.1 Administrasjon Organisering Rådmannen har ansvar for at kommunens virksomhet drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser. I tillegg har rådmannen ansvar for at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. Namsskogan gikk over fra 2-nviå modell til 3-nivå modell i 2009. Det er 3 etater, og rådmannen gjennomfører strategiske ledermøter 1 gang i uka med etatsledere, økonomisjef og personalsjef. Det er gjennomført 2 forvaltningsrevisjoner siste periode med tema fra administrative forhold. 4
Revisjonen som tok for seg delegasjon og oppfølging av nyansatte konkluderte med følgende: Intensjonene i delegasjonsreglementet om at avgjørelser skal tas på lavest mulig nivå i stadig større grad etterleves, men at det er mulig å videreutvikles dette. Det er viktig med kontinuerlig fokus på kompetanseoppbygging hos medarbeidere slik at intensjonene i delegasjonsreglementet kan etterleves i størst mulig grad ved nye delegasjoner. Når det gjelder oppfølging av nyansatte må kommunen ha fortsatt fokus på å få på plass arbeidsavtaler for både gamle og nye ansatte. Det er viktig at bestemmelsene om kontaktperson og medarbeidersamtaler i prøvetiden etterleves. I en revisjon av saksbehandling og opplæring konkluderte revisor med at saksbehandlingstiden i flesteparten av de undersøkte saker er kort og akseptabel, men at kommunen bør forbedre praksisen med å gi foreløpig svar i de saker der det er påkrevd. Videre ble det anbefalt at kommunen bør bli mer presis i hjemmelsbruken når de unntar dokument fra offentlighet og at rutiner for å sikre journalføring av arkivverdig e-post bør følges opp. En liten administrasjon er sårbar ved langvarig sykdom og når noen slutter, og habilitet kan være en utfordring. Overlapping av kompetanse er ønskelig, men ressurskrevende i følge rådmannen. Økonomi I årsmeldingen for 2010 ble det sagt at den økonomiske situasjonen dessverre er noe urovekkende, og det kan være grunn til å hevde at budsjettstyringen har vært for dårlig i 2010. Stillinger ble holdt vakante i 2011, og kommunestyret har bestemt at det skal igangsettes en prosess med tanke på en stillingsreduksjon på 8,8 årsverk for å møte disse utfordringene. Det er også tatt initiativ til hyppigere økonomioppfølging i formannskapet. Kommunen har innkjøpssamarbeid med Nord-Trøndelag fylkeskommune, og benytter seg av NTFKs rammeavtaler og kompetanse når det gjelder innkjøp. En gjennomgang av rutiner for økonomirapportering, kjennskap til budsjettarbeid osv kan være et aktuelt tema for forvaltningsrevisjon. 4.2 Oppvekst Sammenlignet med nabokommunen Røyrvik viser KOSTRA-tall at Namsskogan bruker en større andel av totale netto driftsutgifter til oppvekst fra 2008 til 2010. I 2010 ligger kommunen på samme nivå som sin kommunegruppe i KOSTRA 1, men laver enn Grong, som er i samme kommunegruppe, og gjennomsnittet for fylket og landet. KOSTRA-tall viser at netto driftsutgifter til barnehager per innbygger 1-5 år ligger langt over fylkes- og landsgjennomsnitt. I 2010 ca kr 59.000 mot et gjennomsnitt i fylket på kr 14.500 og et landsgjennomsnitt på ca. kr 17000. Barnehageutgiftene utgjør 3,7 % av kommunens 1 Kommunegruppe 6: Små kommuner med høye bundne kostnader per innbygger, middels frie disponible inntekter 5
netto driftsutgifter i 2010. Disse tallene må ses på bakgrunn av at det er kostbart å opprettholde en desentralisert struktur; i Namsskogan er det 3 små barnehager. Kommunen har tidligere tilbudt gratis barnehage i et år til alle som flytter til kommunen, men dette ble fjernet fra 2012-budjsettet. Netto driftsutgifter til grunnskole per innbygger 6-15 år 140000 120000 100000 80000 60000 40000 2008 2009 2010 20000 0 Kilde KOSTRA Namsskogan Grong Gj.snitt k.gruppe 6 Gj.snitt Nord- Trøndelag Gj.snitt landet utenom Oslo Figuren viser at kostnadene per elev er høyere i Namsskogan enn i kommuner vi sammenligner med. Gruppestørrelsen, dvs. antall elever per lærer, er imidlertid lavere. I Namsskogan var gjennomsnittlig gruppestørrelse 1-10 årstrinn i 2010 8 elever, mens gjennomsnittet for fylket var 12,5 elever. I henhold til årsmelding for 2010 viser resultater fra nasjonale prøver at skolene har hatt varierende resultater. Det ble sagt at variasjoner fra år til år kan skyldes små grupper der en elevs resultater gir store utslag. Videre: det kan ikke stikkes under en stol at tendensen viser klart at for mange elever har for svake lese- og skriveferdigheter når de begynner i 5. klasse. Andel timer til spesialundervisning ligger under gjennomsnittet for kommunegruppe, fylket og landet utenom Oslo. Andel elver i grunnskolen som får spesialundervisning er lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppen, men høyere enn gjennomsnittet for fylket og landet utenom Oslo. I årsmelding for 2010 ble det rapportert at skolenes praksis for spesialundervisning er evaluert og rutinene er justert. Kommunen kjøper PP-tjenester fra Grong kommune i vertskommunesamarbeid. Opplæringsloven sier at alle elever skal ha tilpasset opplæring. Det står i årsmeldingen at det er arbeidet noe med tilpasset opplæring, men at det trengs mer tid til dette. Det gjennomføres elevundersøkelser i 7. og 10. klasse hvert år. Resultatet viser at antall elever som føler seg mobbet har steget. Det har vært økt fokus på området, og rådmannen 6
mener at kommunen har informert godt om foreldres klagemuligheter i forhold til opplærings opplæringslovens 9a om elevenes skolemiljø. Nedgang i befolkningstallet har ført til at det er en utfordring og tilby et fullgodt skoletilbud, og, det er særlig ungdomsskolekullet på den minste skolen som har utfordringer. Kommunestyret har bedt om at det utredes et samarbeid mellom skolene slik at gode lærere blir utnyttet best mulig. Dette har ført til at det kommunestyret i sak 19/12 har bestemt å sende forslag om sammenslåing av ungdomsskolene på høring i perioden 22.02.12 til 16.03.12 for endelig behandling i ekstraordinært kommunestyre 27.03.12. Det er et generasjonsskifte i skolen, og det har vist seg å være en stor utfordring å rekruttere kvalifiserte lærere til kommunen. Når det ser ut til å være utfordringer med de faglige resultatene og skolemiljøet, kan det se ut som kommunen står overfor store utfordringer på skoleområdet. Det blir vanskelig å drive planmessig forbedringsarbeid over tid når det ikke er stabil fagkompetanse på plass. Det er tatt initiativ til å se på ulike former for samarbeid og nye måter å organisere skolen på. Indikasjoner på svake resultater, liten tid til å jobbe med tilpasset opplæring, vanskelig rekrutteringssituasjon gjør at det kan være aktuelt å sette opp et forvaltningsrevisjonsprosjekt med tema kvalitet, organisering, oppfølging i skolen. 4.3 Helse og omsorg Namsskogan kommune har en høyere andel eldre innbygger (over 67 år) enn fylkesgjennomsnittet. Andelen 80 år og over var 2010 i Namsskogan 6,9 %, mens fylkessnittet var 5,1 %. Netto driftsutgiftene til pleie og omsorg i prosent av totale nettodriftsutgifter er noe lavere enn fylkesgjennomsnittet, og også lavere enn kommunegruppegjennomsnitt og landsgjennomsnitt. Netto driftsutgifter, pleie og omsorg pr innbygger 67 år og over 160000 140000 120000 100000 80000 60000 2008 2009 2010 40000 20000 0 Namsskogan Grong Røyrvik 7
Kilde KOSTRA Når det gjelder netto driftsutgifter til pleie og omsorg pr innbygger over 67 år var de i 2010 om lag 134.000 kroner, mens fylkesgjennomsnittet lå på om lag 92.000 kroner. Grong kommune brukte til sammenligning ca 94.000 kroner i 2010. Røyrvik kommune lå på ca 152.000 kroner. I slike sammenligninger er det viktig å være klar over at i små kommuner kan enkeltbrukere gjøre store utslag. I 2011 ble antall plasser på sykehjemmet redusert pga dårlig økonomi. 2. etasje på sykehjemmet er stengt, men det er observert pasienter i gangen. Pleie- og omsorgssektoren har utfordringer på rekrutteringssiden, og det gis et lokalt lønnstillegg på kr 20.000 pr år til sykepleiere i kommunen. Samhandlingsreformen vil kunne forsterke rekrutteringsproblemet, og kravet til fagkompetanse vil bli enda sterkere. Det er viktig at kommunen klarer å opprettholde kvaliteten på tjenestene. Ferieavvikling har også vært en utfordring, og kommunen har tidligere benyttet vikarbyrå i forbindelse med ferieavvikling. Dette ble ikke gjort i 2011. I følge rådmannen er korttidssykefraværet i pleie og omsorgstjenesten for høyt, og det vil bli jobbet spesielt med dette framover. I tillegg til sykefraværet er forhold omkring organisering, arbeidsmiljø, heltid/deltid, turnus forhold som det kan være nyttig å ha en gjennomgang av. Det er ikke utarbeidet serviceerklæringer for tjenestene, og det er heller ikke gjennomført brukerundersøkelser for brukere av tjenestene. Inntaksmøtene er formelle og det er utarbeidet kriterier for tildeling av plass/tjeneste. Kvalitet og brukermedvirkning kan være tema for forvaltningsrevisjon. Samhandlingsreformen trådte i kraft 01.01.12. Reformen består av tre hoveddeler. En del er medfinansiering, som betyr at kommunen skal betale 20 % av utgiftene ved medisinsk behandling innen spesialhelsetjenesten. Videre har kommunen fått ansvar for å ta pasienter hjem fra sykehus så snart de er ferdigbehandlet. Den siste delen er at det innen fire år skal være et døgnkontinuerlig tilbud om øyeblikkelig hjelp i kommunene. Med et overordnet sørge-for-ansvar ønsker departementet å sikre at kommunene innenfor de rammer lov og forskrifter setter, selv kan velge hvordan de vil organisere virksomheten og tjenesten ut fra lokale forhold og behov. Kommunens ansvar for å tilby forsvarlige tjenester er tydeliggjort i den nye loven, noe som blant annet vil bety økt fokus på å drive systematisk kvalitetsforbedringsarbeid. Kommunen har også fått to nye oppgaver; plikt til å sørge for tilbud om døgnopphold til pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig helse og omsorgstjenester (fra 2016) og plikten til å medvirke og tilrettelegge for forskning. I tillegg har reformen et forebyggingsaspekt, der det i henhold til folkehelseloven er krav til kommunene å involvere alle sektorer i folkehelsearbeidet og blant annet utforme en 8
folkehelseplan. Namsskogan kommune har en samarbeidsavtale med Høylandet, Snåsa og Grong kommuner om felles folkehelsekoordinator. Rådmannen sier at kommunen har spisskompetanse på samhandlingsreformen, og har god tro på at kommunen vil takle denne reformen på en god måte. Kommunene i Indre Namdal har foreberedt seg på å samarbeide ved behov. Det blir viktig for kommunen å synliggjøre alle kostnadene ved reformen, ikke bare det som går på regning. Styringsinformasjon, etterlevelse/oppfølging av inngåtte avtaler, økonomisk ressursbruk, organisering og avklaring av ansvars- og oppgavefordeling vil kunne være tema for forvaltningsrevisjon. Det er naturlig at et slikt prosjekt eventuelt igangsettes i slutten av planperioden. 4.4 Sosialtjeneste og barnevern Netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr innbygger ligger om lag på nivå med fylkesgjennomsnittet og betydelig under landsgjennomsnittet. Namsskogan kjøper barneverntjenester gjennom et vertskommunesamarbeid med Grong kommune. Ifølge rådmannen har utgiftene til barnevern eksplodert. I tillegg til en grunnkostnad basert på antall innbyggere, betales for utførte tjenester, og det vil være bekymringsmeldinger fra kommunen (og antall saker) som utløser kostnadene. Kommunen har satset på forebyggende arbeid ved å opprette et familiesenter der helsestasjonen inngår. I tillegg er det knyttet jordmor til senteret. Det systematisk forebyggende arbeidet kan ha avslørt behov for flere barnevernstjenester. Det er igangsatt et prosjektsamarbeid på rus i Indre Namdal, og det er ansatt ruskoordinator. Forvaltningsrevisjon av barneverntjenesten ligger i utgangpunktet til kontrollutvalget i Grong kommune; det er gitt innspill til arbeidet med overordnet analyse for Grong at forvaltningsrevisjon av barnevernet diskuteres. Kontrollutvalget kan likevel be om informasjon fra vertskommunen om tjenesten. Dersom det likevel er ønskelig med forvaltningsrevisjon om barneverntjenesten, kan det finne sin løsning i samarbeid med kontrollutvalget i Grong. 4.5 Teknisk, miljø og næring I følge rådmannen har området stort sett den kompetansen som er nødvendig, men det er utfordrende med et lite fagmiljø, særlig på teknisk side og i forhold til plan- og bygningsloven spesielt. Det arbeides med en utredning om samarbeid på dette området i Indre Namdal. Kommunen eier skolebygg, administrasjonsbygg, sykehjem og har også en del utleieboliger. Vedlikehold av kommunale eiendommer er i følge rådmannen på et minimumsnivå. Dette til tross for at det eksisterer planer og ønsker om vedlikehold for det enkelte bygg/anlegg. Det arbeides med en vedlikeholdsplan som skal vedtas sammen med økonomiplan 2013-2016. 9
Når det gjelder annen kommunal eiendom (vannledninger, avløp, vei osv) finnes det lite oversikt over tilstand. Miljøutfordringene i kommunene er på overordnet nivå knyttet til naturforvaltning, kulturminneforvaltning, utvikling av gode nærmiljøer, kommunal avfallshåndtering og vannforsyning, forurensning fra transport, energipolitikk og beredskap mot olje- og kjemikalieforurensning. Kommunen er miljøfyrtøykommune. Det er vedtatt egen kommunedelplan for energi og miljø for 2009 til 2012. Energi- og miljøplanen vil være kommunens verktøy for å nå egne ambisjoner og mål i energi- og miljøarbeidet. Første utgave er avgrenset til å omfatte energi, innkjøp og avfall. Det legges opp til å utvide dette til flere miljøaspekt i revidert plan. Ansvaret for miljøarbeidet er fordelt på flere i administrasjonen, med hovedansvar hos skogbrukssjefen. For å påse at miljøinnsatsen i kommunene er effektiv, vil en forvaltningsrevisjon på området kunne avdekke om det er samsvar mellom mål og resultater i miljøarbeidet. Det er vedtatt strategisk handlingsplan for landbruk 2008 2012, men ifølge årsmeldingen er bemanningen for dårlig til å følge opp planen. Kommunens bruk av kraftfondsmidler til næringsutvikling har vært gjenstand for diskusjon med tanke på om både sentrale føringer og egne retningslinjer følges. En gjennomgang gjennom en forvaltningsrevisjon bør vurderes, For å sikre at det settes tilstrekkelig fokus på vedlikeholdet av den kommunale eiendomsmassen, kan det gjennomføres en forvaltningsrevisjon på temaet. 10
Nr. Tema for forvaltningsrevisjon Aktuelle problemstillinger Økonomistyring Rutiner for økonomirapportering, kjennskap til budsjettarbeid Grunnskolen Helse og omsorg Samhandlingsreformen Bruk av midler fra kraftfondet Kompetanse - kvalitet - resultater Struktur organisering - ressurser Tilpasset opplæring spesialundervisning Det sosiale skolemiljøet, mobbing, rutiner og tilsyn Organisering av tjenesten pleie og omsorg, tjenesteinnhold Utfordringer ved turnus; fleksibel bruk av personalet, heltid/deltid, arbeidsmiljø, sykefravær Brukermedvirkning og ivaretakelse av pasientens grunnleggende behov Organisering og avklaring av ansvars- og oppgavefordeling Etterlevelse/oppfølging av inngåtte avtaler, Økonomisk ressursbruk Oppfølging av tverrsektorielt folkehelsearbeid Etterleves sentrale og kommunale regler og retningslinjer Vedlikehold av kommunal eiendom Barnevern Bruk av kraftfondsmidler Miljøforvaltning Strategi, planer, ressurser, oppfølging Forebyggende arbeid i kommunen Barneverntjenesten rutiner, samarbeid med Namsskogan, Utvikling av tiltak i barnevernet Følges sentrale og lokale retningslinjer og føringer Miljøvinkling i saksbehandling Samsvar mellom mål og resultater 11