Justisdepartementet Lovavdelingen P.b. 6706 St. Olavs plass Postboks 8005 Dep NO-0130 Oslo 0030 Oslo Universitetsgt. 22-24 Dato: 28. juni 2007 Deres ref.: 2007/00674 ES KES/HKE/bj Vår ref.: 07/3616 Telefon: +47 22 84 20 01 Telefaks: +47 22 84 20 02 E-post: info@nchr.uio.no Nettadresse: www.humanrights.uio.no Høringsuttalelse Forslag til et kapittel i ny straffelov med straffebud mot terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger og spørsmålet om ratifikasjon av Europarådets konvensjon om forebygging av terrorisme 1. Innledning Det vises til Justis- og Politidepartementets høringsbrev av 16. april 2007 og høringsnotat av april 2007 om forslag til et kapittel i ny straffelov med straffebud mot terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger og spørsmålet om ratifikasjon av Europarådets konvensjon om forebygging av terrorisme. Nedenfor følger høringsuttalelse fra (SMR). Høringsuttalelsen er også sendt per e-post i dag (hilde.ellingsen@jd.dep.no). SMR er Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (jfr kgl. res. av 21. september 2001), og er ved dette gitt en særskilt rolle for å overvåke at de internasjonalt vedtatte menneskerettighetsnormer respekteres og oppfylles av norske myndigheter. Utarbeidelse av høringsuttalelser ved myndighetsinitiativer av betydning for menneskerettighetenes stilling i Norge, er en del av SMRs virksomhet som nasjonal institusjon. Det fremgår av høringsbrevet av 16. april 2007 at forslagene i høringsnotatet innebærer bare en beskjeden grad av nykriminalisering og gjelder i hovedsak handlinger som vil kunne rammes etter eksisterende straffebestemmelser, eventuelt som straffbar medvirkning eller forsøk på dette. SMR vil i det følgende begrense sine kommentarer til de sidene ved høringsnotatet som berører Norges menneskerettslige forpliktelser. Ved siden av enkelte generelle kommentarer (punkt 2), har SMR valgt å begrense sine kommentarer til forholdet til lovskravet (punkt 3), Norges
UNIVERSITETET I OSLO Side 2 av 5 reservasjon til FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 20(1) (punkt 4), gjennomføringsmetode (punkt 5), ratifikasjon av Europarådets konvensjon om forebygging av terrorisme (2005) (punkt 6), heving av maksimumsstraffen for grove terrorhandlinger (punkt 7) samt etterforskningsmetoder for å bekjempe terrorisme (punkt 8). SMR har ikke vurdert menneskerettslige problemstillinger knyttet til et eventuelt inngrep i foreningsfriheten. 2. Generelt SMR vil fremheve at menneskerettighetene har fått en relativt sentral plass i høringsnotatet, og at fremstillingen synes å bygge på en god forståelse av menneskerettighetenes betydning og innhold innen de relevante rettsområdene. Det vises i denne sammenheng også til viderehenvisningen til Ot.prp. nr. 60 (2004-2005). SMR vil også trekke frem betydningen av det arbeidet norske myndigheter gjorde under fremforhandling av Europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme for å avklare forholdet til menneskerettighetene. SMR vil likevel fremheve at selv om referansen til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 2(1) om retten til liv vil være relevant i forhold til en positiv plikt til å treffe tiltak mot terrorisme (side 20 tredje avsnitt), vil tiltak for å sikre realisering av artikkel 2(1) måtte skje innenfor de rammene som de øvrige menneskerettighetsartiklene setter. SMR anbefaler at disse begrensningene bedre tydeliggjøres. Departementet skriver at [m]enneskerettighetskonvensjonene gir statene et forholdsvis vidt spillerom ved fastsettelsen av nasjonale strategier (side 20 tredje avsnitt). Gitt avsnittets innledning, kan utsagnet misforstås. Det er her tale om myndighetenes frihet i forhold til å velge hvilke nasjonale tiltak som skal settes i verk for å oppfylle konvensjonens krav, ikke grensene for hvilke inngrep som kan foretas overfor individer. Det anbefales at departementet bedre synliggjør disse begrensningene i den kommende proposisjonen. 3. Lovskravet Inngrep i ytringsfriheten er vurdert særlig på side 21 og 22. SMR støtter departementets vurderinger knyttet til inngrepshjemlene fastsatt i EMK artikkel 10 (2), men vil likevel be om at forholdet til lovskravet under EMK artikkel 10(2) utdypes, jfr også høringsnotatet side 21 fjerde avsnitt. Det hadde også vært ønskelig om departementet under de enkelte forslagene i kapittel 9 synliggjorde hvordan det er tatt hensyn til problemstillinger knyttet til EMK artikkel 7 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 15 ved utformingen av forberedelsesdeliktene, slik det hevdes det er gjort på side 21 første avsnitt.
UNIVERSITETET I OSLO Side 3 av 5 4. Norges reservasjon til SP artikkel 20(1) Norge har tatt en generell reservasjon til SP artikkel 20(1). FNs menneskerettighetskomité har kritisert Norge for reservasjonen, og har bedt myndighetene om å vurdere å trekke reservasjonen. I kommentarene til Norges siste rapport til menneskerettighetskomiteen, er kritikken formulert slik (CCPR/C/NOR/CO/5 25 April 2006): 8. The Committee regrets that Norway maintains its reservations to article 10, paragraphs 2 (b) and 3, article 14 and to article 20, paragraph 1, of the Covenant. The State party should continue to review the possibility of withdrawing its reservations. I høringsnotatet drøftes forholdet til SP artikkel 20 (side 22 siste avsnitt, jfr også side 25 første avsnitt). Det fremkommer av argumentasjonen der at et forbud mot oppfordring til terror støtter opp under de kravene SP artikkel 20 stiller til nasjonale myndigheter. SMR ber om at departementet i denne eller en annen sammenheng vurderer om Norge kan trekke sitt forbehold til SP artikkel 20(1). SMR vil i denne sammenheng påpeke at en fjerning av reservasjonen vil bidra til en lojal oppfølgning av komiteens merknader til Norge, og mer generelt vil bidra til å støtte opp under konvensjonen og komiteens arbeid for å fjerne andre staters reservasjoner til konvensjonen. Det skal også påpekes at Norge har tradisjon for å være restriktiv i forhold til å ta reservasjoner, og at Norge bilateralt og multilateralt arbeider for at andre stater skal trekke sine reservasjoner til menneskerettighetskonvensjoner. 5. Gjennomføringsmetode I høringsnotatet går departementet inn for at internasjonale instrumenter i større grad enn i dag skal gjennomføres i norsk rett ved egne straffebestemmelser, i stedet for den tradisjonelle passive transformasjonen ved henvisning til generelle straffebud (side 8 siste avsnitt). Argumenter for en slik ordning er blant annet at det dermed blir lettere å gjennomføre forpliktelsene på en klar og lojal måte. Departementet begrunner videre den valgte gjennomføringsmetode med at en slik tilnærming ikke vil oppstille unødig generelle straffetrusler mot for eksempel forberedelseshandlinger som ellers i stor grad er og fortsatt bør være straffrie etter norsk rett (side 8 siste avsnitt). SMR støtter disse vurderingene. SMR minner om departementets forutsetning om at forslaget om å endre dagens lovgivning om terrorhandlinger er særlig begrunnet i ønsket om å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser, og at [t]russelbildet tilsier ikke i seg selv noe større behov for å endre lovgivningen.
UNIVERSITETET I OSLO Side 4 av 5 SMR vil videre fremheve at en gjennomføringsmetode som foreslått av departementet vil gjøre det enklere for andre stater og for internasjonale organer å vurdere den norske gjennomføringen av de internasjonale instrumentene. Videre vil en slik gjennomføring kunne gjøre det lettere for norske rettsanvendere å trekke veksler på rettsutviklingen i andre land som har gjennomført tilsvarende instrumenter, men også i forhold til internasjonale organer der det er aktuelt. 6. Ratifikasjon av Europarådets konvensjon om forebygging av terrorisme Høringsinstansene inviteres til å komme med synspunkter på en eventuell ratifikasjon av Europarådets konvensjon om forebygging av terrorisme (2005). Konvensjonen er ikke signert av Norge. SMR vil på generelt grunnlag påpeke at norsk ratifikasjon av internasjonale konvensjoner bidrar til styrking av konvensjonene og de organene som har utarbeidet konvensjonene, og at norsk ratifikasjon vil være en oppfordring til andre stater om å ratifisere konvensjonene. Samtidig vil norsk ratifikasjon kunne bidra til bedre gjennomføring av konvensjonens bestemmelser internt i Norge. SMR viser til at konvensjonen fastsetter at den skal gjennomføres innen de rammer menneskerettighetene setter. SMR antar også at en konvensjon utarbeidet av Europarådet presumptivt vil praktiseres i samsvar med de øvrige Europarådskonvensjonene, og da særlig EMK. Det synes som om Norge gjennomgående har lagt seg på et minimum i forhold til gjennomføring av tiltak som vil kunne berøre det individuelle menneskerettighetsvernet. Ut fra ovenstående vil SMR anbefale at Norge ratifiserer Europarådets konvensjon om forebygging av terrorisme. 7. Heving av maksimumsstraffen for grove terrorhandlinger Departementet foreslår å heve strafferammen til 30 år for grove terrorhandlinger, og argumenterer for dette særlig i høringsnotatet kapittel 6.5 Forhøyd maksimumsstraff for grove terrorhandlinger (sidene 46 og 47). Departementet viser til at departementet i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004), blant annet under henvisning til Roma-vedtektene, foreslo å heve maksimumsstraffen til 30 år for krigsforbrytelser, og at det i proposisjonen ble holdt åpent om en strafferamme på 30 år også bør settes for de mest graverende formene for terrorhandlinger. Departementet viser videre til behandlingen i Stortinget, hvor regjeringen ble bedt om å legge frem et forslag om at de groveste terrorhandlingene skal kunne straffes med fengsel inntil 30 år, jf. Innst. O. nr. 72 (2004-2005). SMR vil påpeke at departementet i høringsnotatet ikke begrunner forslaget om heving av maksimumsstraffen for grove terrorhandlinger utover de ovennevnte henvisninger til Stortinget og det tidligere lovforslaget. Det kan stilles spørsmål blant annet ved om en heving av strafferammen vil ha noen individual- eller allmennpreventiv effekt, særlig på et område som disse
UNIVERSITETET I OSLO Side 5 av 5 lovbestemmelsene er satt til å regulere, og hvilke følger heving av strafferammen vil få for straffeutmålingen i andre saker. Det kan her blant annet vises til de argumenter som fremsettes av departementet i relasjon til vurderingen av en forhøyelse av maksimumsstraffen ved konkurrens (side 48). SMR vil også påpeke at det, som det også fremgår av høringsnotatet, vil være vanskelig å trekke et klart og pedagogisk skille mellom grove terrorhandlinger og andre terrorhandlinger med lavere strafferamme. Det er ønskelig at departementet i proposisjonen tydeliggjør behovet for og den antatte effekten av en heving av maksimumsstraffen til 30 år, og samtidig vurderer om begrunnelsene gitt i 2004 er like relevante i dag. SMR kan ikke slutte seg til en økning av strafferammen uten at de positive samfunnsmessige virkningene av et slikt inngrep blir bedre dokumentert. 8. Etterforskningsmetoder for å bekjempe terrorisme Departementet viser til at det ikke foreslås at det skal kunne tas i bruk flere inngripende etterforskningsmetoder for å bekjempe terrorisme, og heller ikke å senke terskelen for bruk av metodene som finnes i dag. Departementet viser videre til at det vil oppnevne et eget lovutvalg som skal få i oppgave å evaluere de gjeldende reglene om metodebruk, blant annet for å vurdere om de i tilstrekkelig grad varetar rettssikkerheten og personvernet (høringsnotatet side 6). SMR vil be om at også en evaluering av hensynet til Norges menneskerettslige forpliktelser, herunder en konkret drøfting av relevante bestemmelser, inngår i mandatet for et slikt lovutvalg. Med vennlig hilsen Njål Høstmælingen Forsker Ina Ludvigsen Juridisk rådgiver