Barnehage- og utdanningsavdelingen TILSYNSRAPPORT SKOLENES ORDENSREGLEMENT Vestby kommune Son skole
Innhold 1. Tema for tilsynet skolenes ordensreglement side 3 2. Gjennomføring av tilsynet side 3 3. Kontrollområde for tilsynet side 5 3.1. Forsvarlig system i forbindelse med skolenes ordensreglement side 5 3.2. Utarbeidelse av ordensreglementet side 7 3.3. Innholdet i ordensreglementet side 9 3.4. Bortvisning side 14 4. Oppsummering side 17 5. Oppfølging av tilsynet side 18 Vedlegg 1: Oversikt over innsendt dokumentasjon side 19 Vedlegg 2: Egenvurderingsskjema side 20 2
1. Tema for tilsynet skolenes ordensreglement Formålet med tilsynet Tilsyn skal gjøre kommunen og skolene bedre rustet til å etterleve det styringsgrunnlag som foreligger. I opplæringssektoren vil det si å bidra til at skoleeier og skolene etterlever opplæringsloven med forskrifter. Hovedformålet med dette tilsynet er å sikre at utarbeidelsen og innholdet i skolens ordensreglement er i samsvar med kravene i opplæringsloven med forskrifter. I dette tilsynet har det vært fokus på kommunens forsvarlige system i forbindelse med skolens ordensreglement, utarbeidelsen av og innholdet i ordensreglementet. 2. Gjennomføring av tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med at kommunene og fylkeskommunene oppfyller de pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringsloven kapittel 1-16 (kommunepliktene). Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere dokumentasjon, inkludert kommunens redegjørelse og utfylte egenvurderingsskjemaer fra kommunen og rektor. Innholdet i egenvurderingsskjemaene er knyttet opp til hele kontrollområdet for tilsynet. Svarene er gitt som JA eller NEI, har begrunnelser og henvisninger til dokumentasjon eller redegjørelse som er vedlagt. Når egenvurderingsskjemaene heretter omtales i denne tilsynsrapporten, har Fylkesmannen benyttet forkortelsen EVS. Lesehjelp til tilsynsrapporten Hvert av kapitlene 3.1, 3.2, 3.3 og 3.4 har følgende inndeling: Rettslige krav Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannens konklusjon Under Dokumentasjon og vurdering er det satt opp overskrifter formulert som spørsmål. Spørsmålene avspeiler de rettslige kravene, og Fylkesmannen konkluderer i hvert av spørsmålene med hvorvidt kommunen/skolen oppfyller de rettslige kravene eller ikke. Dersom svaret er nei, fremkommer dette som korreksjonspunkt under Fylkesmannens konklusjon. I tilsynsrapportens kapittel 4, Oppsummering, er det en oppsummering av alle lovbrudd og tilhørende korreksjonspunkt. Gangen i tilsynet Varsel om tilsyn med krav om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon fra Vestby kommune og Son skole, datert 20. september 2013 Dokumentasjon og redegjørelse fra Vestby kommune og Son skole, datert 21. oktober 2013 Forhåndsvarsel om pålegg og foreløpig rapport, datert 13. desember 2013 Frist for tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig rapport: 17. januar 2014 Tilbakemelding fra Vestby kommune datert 16. januar 2014. Tilsynsrapport, datert 22. januar 2014. 3
Frist for Vestby kommune til å sende Fylkesmannen redegjørelse/dokumentasjon og erklæring om at retting er utført er satt til 21. mars 2014. Vestby kommune har i brev av 16. januar 2014 opplyst at tilsynsrapporten tas til etterretning og at kommunen ikke har innvendinger mot påleggene i rapporten. På denne bakgrunn har ikke Fylkesmannen gjort endringer i forhold til den foreløpige tilsynsrapporten. 4
3. Kontrollområde for tilsynet 3.1. Forsvarlig system i forbindelse med skolenes ordensreglement Etter opplæringsloven 13-10 første ledd er det kommunen som skoleeier som har ansvaret for at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. I 13-10 andre ledd stilles det krav til skoleeier om å ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. Dermed skal også kravene til skolenes ordensreglement ivaretas gjennom et forsvarlig internkontrollsystem. 3.1.1 Rettslige krav Opplæringsloven 13-10 andre ledd: Kommunen [.] skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen [.] skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-4. Systemkravet innebærer et krav til skoleeier om aktiv, planmessig og kontinuerlig styring slik at kravene i opplæringsloven med tilhørende forskrifter til enhver tid oppfylles. Dette forutsetter regelmessige rutiner for kommunikasjon og samhandling mellom skoleeiers administrasjon og underliggende virksomheter. Med rutiner menes angivelse av hva som skal gjøres, hvem som skal gjøre det, hvordan det skal gjøres og når det skal skje. Det er en forutsetning at systemet/rutinene kan dokumenteres skriftlig, og er implementert i organisasjonen. For å oppfylle kravene til et forsvarlig system må kommunen kunne dokumentere at det foreligger rutiner som sikrer: - at alle i organisasjonen som har oppgaver knyttet til ordensreglementet har tilstrekkelig kunnskap om innhold og krav i de bestemmelsene som er relevante for dem - at det foreligger rutiner som sikrer at kommunen får nødvendig informasjon om det som faktisk skjer/om praksis på skolene - at det foreligger rutiner for at denne informasjonen blir vurdert i forhold til lovkravene - at det foreligger rutiner for å sette inn nødvendige tiltak dersom det avdekkes at praksis ikke er i samsvar med lovkravene Delegasjon Kommunen har anledning til å delegere oppgaver og beslutningsmyndighet til den enkelte virksomhetsleder, men ansvaret kan ikke delegeres bort fra kommunenivået. Skoleeier må kunne dokumentere at en eventuell delegasjon er gjort på en formelt riktig og forsvarlig måte, og det må være tydelig hvilken myndighet som er delegert. Dersom skoleeier delegerer myndighet til å fatte enkeltvedtak, må dette komme tydelig fram i delegasjonsreglementet. 5
3.1.2 Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannen har bedt om å få en redegjørelse og dokumentasjon på kommunens skriftlige system for å sikre at skolenes ordensreglement og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven. Vestby kommune har i sin redegjørelse vist til rektormøter. Det er opplyst at ved skolestart pålegges rektorene å gjennomgå ordensreglementet i personalet, og at kontaktlærere pålegges å gjennomgå reglementet i sine respektive klasser. Foresatte skal underskrive på at ordensreglementet er lest. Kommunen har videre opplyst at skolenes praktisering av ordensreglementet gjennomgås i rektormøte, ved at den enkelte rektor redegjør for skolens rutiner. Kommunens vurdering skjer i rektormøte, og ved avdekking av ulike forhold knyttet til ordensreglementet, blir rektor pålagt å iverksette tiltak i tråd med kravene i opplæringsloven. Kommunen har i sin redegjørelse kun vist til rektormøter. Fylkesmannen har ikke mottatt dokumentasjon på kommunens internkontrollsystem. Fylkesmannen ser at rektormøter kan være et forum hvor kommunen får kjennskap til skolenes ordensreglement, og den enkelte skoles praksis. Kommunen har imidlertid heller ikke sendt inn noe dokumentasjon som viser at disse møtene er et slikt forum. Rektormøter alene kan uansett ikke sies å være tilstrekkelig med hensyn til kravene til et forsvarlig system. Som redegjort for ovenfor er det en forutsetning at kommunens internkontrollsystem og rutiner kan dokumenteres skriftlig. Et eksempel på at kommunen i praksis ikke har oversikt over skolenes ordensreglement, er at Fylkesmannen i forbindelse med tilsynet har mottatt to versjoner av kommunens sentrale ordensreglement. Reglementet som henholdsvis kommunen og Son skole har sendt inn er ikke likelydende når det gjelder omtalen av bortvisning. Fylkesmannen vil også bemerke at kommunens ordensreglement er fra 2007, og ikke er oppdatert med hensyn til en lovendring i 2010 i bestemmelsen om bortvisning. Begge disse forholdene tyder etter Fylkesmannens vurdering på at kommunen ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp bestemmelsene i opplæringsloven om ordensreglement. Fylkesmannen har i tillegg mottatt kommunens delegasjonsreglement: Videredelegering fra administrasjonssjefen til resultatområdeledere, datert 14. september 2010, og Reglement for videredelegering fra skolesjefen, intern delegering, datert 1. april 2010. Her fremkommer det at resultatområdeleder for undervisning er delegert myndighet etter opplæringsloven. Delegeringen omfatter myndighet til å fatte enkeltvedtak. Skolesjefens myndighet er videredelegert til rektor på enkelte områder i loven, herunder bortvisning. Fylkesmannen vil bemerke at delegeringen av myndighet knyttet til bortvisning strengt tatt ikke er nødvendig idet myndigheten til å fatte vedtak om bortvisning følger direkte av opplæringsloven 2-10. Fylkesmannen vil også påpeke at reglementet for videredelegering fra skolesjefen er datert før reglementet som delegerer myndighet til skolesjefen. Etter Fylkesmannens vurdering kan det videre stilles spørsmål ved om delegasjonen er forsvarlig når kommunen ikke kan dokumentere at de har et forsvarlig system. 3.1.3 Fylkesmannens konklusjon Vestby kommune har ikke dokumentert at kommunen har et forsvarlig system for å sikre at skolenes ordensreglement og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven, jf. opplæringsloven 13-10 andre ledd. 6
3.2 Utarbeidelse av ordensreglementet 3.2.1. Rettslige krav Opplæringsloven 2-9 Ordensreglement og liknande Første ledd: Kommunen skal gi forskrifter om ordensreglement for den enkelte grunnskolen. Reglementet skal gi reglar om rettane og pliktene til elevane så langt dei ikkje er fastsette i lov eller annan måte. Reglementet skal innehalde regler om åtferd, reglar om kva tiltak som skal kunne brukast mot elevar som bryt reglementet og reglar om framgangsmåten når slike saker skal behandlast. Andre ledd: Ordensreglementet skal gjerast kjent for elevane og foreldra. Kravet i 38 første ledd bokstav c i forvaltningslova om kunngjering i Norsk Lovtidend gjeld ikkje. Tredje ledd: Fysisk refsing eller anna krenkjande behandling må ikkje nyttast. Fjerde ledd: Før det blir teke avgjerd om refsing, blant anna bortvising, skal elevene ha høve til å forklare seg munnleg for den som skal ta avgjerda. Kommunen har plikt til å sørge for at det blir fastsatt et ordensreglement for hver skole. Det er ikke nødvendig at kommunestyret selv vedtar ordensreglementet. Myndighet til å fastsette ordensreglementet kan delegeres på vanlig måte i kommunen. Kommunen kan også velge å vedta en forskrift om ordensreglement som er felles for alle skolene. En annen mulighet er at kommunen fastsetter noen fellesregler for alle skolene, og at den enkelte skole deretter gir utfyllende forskrifter om de øvrige delene av ordensreglementet. Ordensreglementet er en forskrift etter forvaltningsloven 2. En forskrift er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, jf. 2 første ledd bokstav c. Ved utarbeidelsen av forskriften skal berørte institusjoner og organisasjoner gis anledning til å uttale seg før forskriften vedtas, endres eller oppheves, jf. fvl. 37. For skolen betyr dette at samarbeidsutvalg, skolemiljøutvalg, elevråd, foreldreråd og de ansattes organisasjoner ved skolen må høres. Dersom det er samarbeidsutvalget som vedtar forskriften, må de øvrige organene høres. Forskriften må også oppfylle formkravene i fvl. 38. Dette betyr at forskriften må inneholde en uttrykkelig henvisning til forskriftens hjemmel, og opplyse om hvem som har vedtatt forskriften. Forskriften må også betegnes som forskrift. Forskrift om ordensreglement er unntatt kravet om kunngjøring i Norsk Lovtidend etter fvl. 38 første ledd bokstav c, men må etter opplæringsloven gjøres kjent for elevene og foreldrene. 3.2.2 Dokumentasjon og vurdering Har kommunen gitt forskrifter om ordensreglement, og har alle skolene ordensreglement? Vestby kommune har vedtatt en felles forskrift om ordensreglement for grunnskoler i Vestby. Forskriften ble vedtatt 30. april 2007. I forskriften er det delegert myndighet til samarbeidsutvalget ved den enkelte skole til å vedta samværsregler som en del av Vestby kommunes forskrift om ordensreglement. Fylkesmannen forstår dette slik at kommunens forskrift gir fellesregler som alle skolene skal bruke, og at skolene i tillegg gir utfyllende regler. På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at kommunen har gitt forskrift om ordensreglement, og at alle skolene i kommunen har ordensreglement. 7
Er forvaltningslovens krav til forskrifter fulgt? Kommunens forskrift om ordensreglement er omtalt som forskrift, og den opplyser om at den er vedtatt av kommunen. Den inneholder videre en henvisning til hjemmelen i opplæringsloven 2-9, og det er uttalt når den trådte i kraft. Kommunen har i sin EVS opplyst at forskriften var ute på høring i skolenes rådsorganer før den ble politisk behandlet. Fylkesmannen konkluderer dermed med at forvaltningslovens krav til forskrifter er fulgt for kommunens ordensreglement. Son skole har i tråd med delegeringen i kommunens forskrift om ordensreglement vedtatt egne samværsregler. Som det fremgår av navnet er Son skole sine samværsregler ikke omtalt som forskrift. Reglene innholder verken henvisning til 2-9 eller kommunens ordensreglement. Det fremkommer heller ikke hvem som har vedtatt reglene, eller når de trådte i kraft. Fylkesmannen er ikke kjent med om samværsreglene har vært på høring blant elever, foresatte og skolens ansatte. Det følger av 2-9 at ordensreglementet skal være en forskrift. Når kommunen delegerer myndighet til skolene til å gi utfyllende regler, må også skolens regler være en forskrift og behandles i tråd med forvaltningslovens regler. På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at forvaltningslovens krav til forskrifter er fulgt for kommunens ordensreglement, men ikke for skolens ordensreglement. Er ordensreglementet gjort kjent for elevene, og er ordensreglementet gjort kjent for foreldrene? Det følger av 2-9 andre ledd at ordensreglementet skal gjøres kjent for både elevene og foreldrene. Son skole har i sin EVS opplyst at både ordensregler og samværsregler gjennomgås med elevene hver høst. Det er også opplyst at skolen sender ut et informasjonshefte til alle hjem. Både det kommunale ordensreglementet og skolens samværsregler er en del av dette heftet. Skolen har en rutine som innebærer at foreldrene skal gjennomgå reglementet og reglene sammen med sitt barn, og levere skolen en svarslipp der de bekrefter at dette er gjort. I tillegg legges informasjon om reglene ut på It s Learning. Fylkesmannen konkluderer på denne bakgrunn med at ordensreglementet er gjort kjent for både elever og foreldre ved skolen. 3.2.3 Fylkesmannens konklusjon Vestby kommune Son skole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder utarbeidelse av ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9. Vestby kommune må i denne forbindelse se til at: a) Forvaltningslovens krav til forskrifter blir fulgt ved utarbeidelsen av skolens ordensreglement 8
3.3 Innholdet i ordensreglementet 3.3.1 Rettslige krav Opplæringsloven 2-9 Ordensreglement og liknande Første ledd: Kommunen skal gi forskrifter om ordensreglement for den enkelte grunnskolen. Reglementet skal gi reglar om rettane og pliktene til elevane så langt dei ikkje er fastsette i lov eller annan måte. Reglementet skal innehalde regler om åtferd, reglar om kva tiltak som skal kunne brukast mot elevar som bryt reglementet og reglar om framgangsmåten når slike saker skal behandlast. Ordensreglementet skal inneholde regler om rettighetene og pliktene til elevene så langt de ikke er fastsatt i lov eller på annen måte. Reglementet skal inneholde regler om atferd, regler om hvilke tiltak som skal brukes mot elever som bryter reglementet (sanksjoner, refsing) og regler om fremgangsmåten når slike saker skal behandles (saksbehandlingsregler). Ordensreglementet skal inneholde regler om elevenes atferd på skolen. Ordensreglementet kan også inneholde regler som regulerer atferd utenfor skolen, så lenge det dreier seg om forhold som har direkte sammenheng med skolegangen. Dette kan for eksempel være på skoleveien, og på turer eller arrangementer i skolens regi. Elevenes fritid og skolefritidsordningen kan derimot ikke være en del av ordensreglementets virkeområde. Opplæringslovens 2-9 sier ikke noe om hvilken atferd som skal reguleres. Det følger imidlertid av forskrift til opplæringsloven 3-5 at grunnlaget for vurdering av orden og atferd/oppførsel er knyttet til i hvilken grad eleven opptrer i tråd med skolens ordensreglement. Dette betyr at ordensreglementet må være egnet til å brukes som vurderingsgrunnlag i orden og oppførsel. For at reglementet skal være egnet til dette må det i reguleringen av orden og oppførsel være mulig for elevene å forstå hva som er ønsket/uønsket orden, og hva som er ønsket/uønsket oppførsel. Innholdet i ordensreglementet bør også relateres til opplæringsloven kapittel 9a. Etter opplæringsloven 9a-1 har alle elever rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Ordensreglementet er et viktig redskap for å oppfylle elevenes rett til et godt psykososialt miljø. Reaksjoner ved brudd på ordensreglementet 2-9 tredje ledd: Fysisk refsing eller anna krenkjande behandling må ikkje nyttast. Det følger av opplæringsloven 2-9 at fysisk refsing eller annen krenkende behandling ikke må benyttes. Utover dette er det i denne bestemmelsen ikke angitt hvilke sanksjoner som kan benyttes dersom eleven bryter ordensreglementet. Skolen kan ikke benytte andre refsingstiltak enn de som er tatt med i ordensreglementet. Tiltak som er begrunnet i undervisnings- eller ordensforhold, trenger derimot ikke være en del av ordensreglementet. En reaksjon på brudd på ordensreglementet er et refsingstiltak når hensikten med tiltaket er å straffe eleven. Refsingstiltaket må også stå i rimelig forhold til det aktuelle bruddet på reglementet. Det er videre bare de elevene som har gjort seg skyldig i brudd på ordensreglementet som kan refses/straffes. Det er derfor ikke tillatt med kollektiv avstraffelse, det vil si straff for en hel gruppe, for handlinger begått av enkelte elever i gruppen. 9
Fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på ordensreglementet/ saksbehandlingsregler 2-9 fjerde ledd: Før det blir teke avgjerd om refsing, blant anna om bortvising, skal elevene ha høve til å forklare seg munnleg for den som skal ta avgjerda. Før det blir tatt avgjørelse om refsing, blant annet om bortvisning, skal eleven få mulighet til å uttale seg for den som skal ta avgjørelsen om refsing. Eleven har en rett til å uttale seg, og denne retten gjelder for alle typer refsingstiltak. Eleven skal også få uttale seg direkte til den som skal ta avgjørelsen om refsing. Grunnlaget for vurdering i orden og oppførsel Forskrift til opplæringsloven 3-5 Grunnlaget for vurdering i orden og i åtferd Første ledd: Grunnlaget for vurdering i orden og åtferd er knytt til i kva grad eleven opptrer i tråd med ordensreglementet til skolen. Andre ledd: Grunnlaget for vurdering i orden er knytt til om eleven er førebudd til opplæringa, og korleis arbeidsvanane og arbeidsinnsatsen til eleven er. Det inneber mellom anna om eleven er punktleg, følgjer opp arbeid som skal gjerast, og har med nødvendig læremiddel og utstyr. Tredje ledd: Grunnlaget for vurdering i åtferd er korleis eleven oppfører seg overfor medelevar, lærarar og andre tilsette i og utanfor opplæringa. Det inneber mellom anna om eleven viser omsyn og respekt for andre. Etter forskrift til opplæringsloven 3-5 er grunnlaget for vurdering av orden og atferd/oppførsel knyttet til i hvilken grad eleven opptrer i tråd med skolens ordensreglement. Dette betyr at det ved vurdering i orden og oppførsel ikke er anledning til å vurdere ut fra andre vurderingsgrunnlag enn det som fremkommer i ordensreglementet. Forskriftens 3-5 andre og tredje ledd gir rammer for hva som kan trekkes inn i vurderingen av henholdsvis orden og oppførsel. Det følger av 3-5 andre ledd at grunnlaget for vurdering i orden er knyttet til om eleven stiller forberedt til opplæringen, og hvordan elevens arbeidsvaner og arbeidsinnsats er. Ved denne vurderingen er det sammenhengen med opplæringen og gjennomføringen av den som er det vesentlige. Denne vurderingen har i liten grad sammenheng med hvordan eleven oppfører seg mot andre. Det følger av 3-5 tredje ledd at grunnlaget for vurdering av elevens oppførsel er knyttet til hvordan eleven oppfører seg overfor medelever, lærere og andre ansatte i og utenfor opplæringen. Det heter videre at dette blant annet innbærer om eleven tar hensyn og viser respekt for andre. Vurderingen i oppførsel er ikke bare knyttet til det som skjer i opplæringen, men også det som skjer utenfor. Skolens ordensreglement må være utformet slik at det er klart for elever hvilke regler som omhandler orden, og hvilke som omhandler oppførsel. Det vises i denne sammenheng til forskriftens 3-1 fjerde ledd hvor det heter at det skal være kjent for eleven hva som er grunnlaget for vurdering, og hva som blir vektlagt i vurdering i orden og oppførsel. Vurdering i orden og oppførsel skal gis i hele opplæringsløpet, jf. forskriftens 3-15. På barnetrinnet skal vurderingen gis uten karakter. På ungdomstrinnet skal det gis vurdering både med og uten karakter. 10
3.3.2 Dokumentasjon og vurdering Inneholder ordensreglementet regler om hvilke tiltak som kan benyttes mot elever som bryter reglementet? Både rektor ved Son skole og kommunen henviser i sine EVS til kommunens ordensreglement, punkt 6, Tiltak mot brudd på ordensreglementet sanksjoner. I dette punktet er det gitt en god beskrivelse av hvilke sanksjoner skolen kan benytte mot elever ved brudd på reglene. Fylkesmannen har likevel noen bemerkninger til innholdet i enkelte av sanksjonene i kommunens ordensreglement: - I et av kulepunktene heter det at en sanksjon kan være bortvisning fra opplæringen for resten av timen/arbeidsperioden etter rektors avgjørelse. (Kan ikke delegeres jfr Opplæringsloven 2-10). Kommunens ordensreglement er vedtatt 30.04.2007. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at opplæringslovens 2-10 er endret etter dette tidspunktet. Tredje ledd i paragrafen gir rektor hjemmel til å bestemme at lærerne kan ha myndighet til å ta avgjørelse om bortvisning fra egen undervisning for en opplæringsøkt. Dette er begrenset til to klokketimer, med mindre kommunen har bestemt noe annet. - Videre heter det at en annen sanksjon kan være midlertidig eller permanent skolebytte etter skolesjefens avgjørelse. Når det i ordensreglementet er tatt inn regler som følger av lov eller forskrift skal det vises til bestemmelsen, i dette tilfellet en henvisning til 8-1 fjerde ledd. - I kommunens ordensreglement er det presisert at kollektiv avstraffelse ikke skal benyttes for handlinger utøvd av enkelte medlemmer av gruppen. Kollektive gode kan dog inndras. Fylkesmannen stiller seg spørrende til hva som er forskjellen mellom kollektiv avstraffelse og inndragelse av et kollektiv gode. Inndragning av et felles gode vil for elevene oppleves som en kollektiv straff. Videre har Fylkesmannen følgende kommentarer til skolens samværsregler: Samværsreglene har listet opp tiltak som kan benyttes mot elever som bryter reglene under overskriften Konsekvenser. På samme måte har kommunens ordensreglement listet opp tiltak under overskriften Normalreglement for sanksjoner mot brudd på ordensreglementet. Tiltakene som kan benyttes mot elever som bryter ordensreglementet er med andre ord nedfelt i to ulike dokumenter og har ulik utforming. Etter Fylkesmannens vurdering gjør dette at det blir noe uklart om det er nye tiltak i samværsreglene eller om de er ment som en presisering av tiltakene i kommunens ordensreglement. Bemerkningene over endrer imidlertid ikke Fylkesmannens helhetsvurdering om at ordensreglementet inneholder regler om hvilke tiltak som kan benyttes mot elever som bryter reglementet. Inneholder ordensreglementet regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet? Både kommunen og rektor ved Son skole svarer at kommunens ordensreglement inneholder regler om fremgangsmåten ved brudd på reglementet. Begge henviser til kapittel III. Innholdet i dette kapittelet er imidlertid kun en henvisning til lovbestemmelser. Fylkesmannen gjør i denne forbindelsen oppmerksom på at noen av henvisningene i dette kapittelet gjelder videregående opplæring og er dermed ikke relevante. 11
Det kan ikke forventes at elever på grunnskolenivå skal ha kjennskap til innholdet i ulike lovbestemmelser. Ordensreglementet må derfor inneholde regler som forteller elevene og foresatte om skolens fremgangsmåte ved behandling av saker om brudd på reglementet. Skolens samværsregler inneholder heller ikke saksbehandlingsregler ved brudd på reglementet. Fylkesmannens vurdering er derfor at ordensreglementet ikke inneholder regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet. Har elevene anledning til å forklare seg muntlig før det blir tatt avgjørelse om refsing og til den som skal ta avgjørelsen? Etter opplæringsloven 2-9 fjerde ledd skal elevene få mulighet til å forklare seg muntlig før en eventuell refsing og til den som skal ta avgjørelsen om refsing Rektor har i EVS svart at første punkt alltid er en samtale for å klargjøre situasjonen. Samtidig utaler rektor at: dette kanskje ikke kommer klart nok fram i dokumentene våre. Videre er det i EVS henvist til kommunens ordensreglement pkt. 6. Fylkesmannen kan ikke se at det i kommunens ordensreglement står noe om elevens rett til å uttale seg før en eventuell refselse iverksettes. Det kommer heller ikke fram i skolens samværsregler at elever og foreldre får informasjon om denne rettigheten. Det er derfor Fylkesmannens vurdering at det ikke i tilstrekkelig grad er sannsynliggjort at elevene har anledning til å forklare seg muntlig før det blir tatt avgjørelse om refsing, og til den som skal ta avgjørelsen. Er ordensreglementet egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel? Kommunens og rektors svar på spørsmål nr. 3a. og 3b. i EVS er lagt til grunn for Fylkesmannens vurdering av om ordensreglementet er egnet som grunnlaget for vurderingen av henholdsvis orden og oppførsel. Som tidligere nevnt må ordensreglementet for å være egnet som vurderingsgrunnlag være utformet slik at det er mulig for elevene å forstå hva som er ønsket/uønsket orden, og hva som er ønsket/uønsket oppførsel. I tillegg må det være klart for elevene hvilke regler som omhandler orden og hvilke regler som omhandler oppførsel. Vestby kommune og rektor ved Son skole har begge svart ja både på spørsmål om ordensreglementet inneholder regler for ønsket /uønsket oppførsel, og på spørsmål om ordensreglementet innholder regler for ønsket /uønsket orden. Både kommunen og rektor har på begge spørsmålene vist til kommunens ordensreglement pkt 5. Rektor på Son skole har lagt til at hun ser at det er behov for en revidering og opprydning. Både kommunes ordensreglement og skolens samværsregler inneholder regler knyttet til orden og til oppførsel. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at det går klart frem av de to reglementene hvilke regler som omhandler elevens orden, og hvilke regler som omhandler elevens oppførsel. På denne bakgrunn er det Fylkesmannens vurdering at ordensreglementet ikke er egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel. 12
Er ordensreglementet det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel? Rektors svar på spørsmål nr. 9 i EVS er lagt til grunn for Fylkesmannens vurdering av om ordensreglementet er det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel. Ved vurdering i orden og oppførsel er det ikke anledning til å vurdere ut fra andre vurderingsgrunnlag enn det som fremkommer i ordensreglementet. Rektor ved Son skole opplyser at ordensreglementet, sammen med plan for sosial kompetanse, er grunnlag for vurdering av sosiale mål. Rektor viser også til eksempel på skjema for utviklingssamtale. Sosial kompetanseplan for Son skole inneholder elementer som kan relateres til temaet orden og oppførsel. Etter Fylkesmannens vurdering favner skolens plan for sosial kompetanse vesentlig bredere enn kommunenes ordensreglement og skolens samværsregler. Skolen har derfor ikke anledning til å bruke plan for sosial kompetanse som vurderingsgrunnlag i orden og oppførsel. Dersom skolen ønsker å bruke deler av planen som grunnlag for vurdering, i orden og/eller oppførsel, må dette inngå i ordensreglementet. Rektor har som svar på spørsmål om skolen bruker ordensreglementet som grunnlag for vurdering i orden og oppførsel også vist til eksempel på skjema for utviklingssamtale. Skolens skjema til bruk i utviklingssamtaler inneholder bl.a. noen punkter som omhandler orden og oppførsel. Skjemaet gjenspeiler imidlertid ikke skolens ordensreglement. Fylkesmannen kan derfor ikke se at dette skjemaet dokumenterer at skolen bruker ordensreglementet ved vurderingsgrunnlag i orden og oppførsel. Siden rektor har opplyst at ordensreglementet, sammen med plan for sosial kompetanse, er grunnlag for vurdering av sosiale mål, vurderer Fylkesmannen at skolens grunnlag for vurdering i henholdsvis orden og oppførsel omfatter mer enn ordensreglementet. Fylkesmannen konkluderer på denne bakgrunn med at ordensreglementet ikke er det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel. 3.3.3 Fylkesmannens konklusjon: Vestby kommune Son skole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder innholdet i ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9 første og fjerde ledd og forskrift til opplæringsloven 3-5 første, andre og tredje ledd. Vestby kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet inneholder regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet b) Elevene får anledning til å forklare seg muntlig før det blir tatt avgjørelse om refsing, og til den som skal ta avgjørelsen c) Ordensreglementet er egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel d) Ordensreglementet er det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel 13
3.4 Bortvisning 3.4.1 Rettslige krav Opplæringsloven 2-10 Bortvisning Første ledd: Kommunen kan fastsetje i ordensreglementet at elevar på årstrinna 8-10 som alvorleg eller fleire gonger bryt reglementet, kan visast bort frå undervisninga i inntil tre dagar, og at elevar på årstrinna 1-7 kan visast bort frå undervisninga for enkelttimar eller for resten av dagen. Andre ledd: Rektor sjølv vedtek bortvising etter å ha rådført seg med lærarane til eleven. Før det blir gjort vedtak skal, skal ein ha vurdert å bruke andre hjelpe ellerrefsingstiltak. Foreldra til elevar på årstrinna 1-7 skal varslast før det blir sett i verk bortvisning for resten av dagen. Tredje ledd: Med mindre kommunen fastset noko anna, kan rektor bestemme at lærarane skal ha mynde til å ta avgjerd om bortvisning frå eiga undervisning for ei opplæringsøkt, avgrensa til to klokketimar. Bortvisning som reaksjon på brudd på ordensreglementet er særskilt regulert i 2-10. Bortvisning vil si at eleven tas ut av undervisningen for en periode, og dette innebærer ikke nødvendigvis at eleven vises bort fra skolen. Bortvisning kan bare benyttes når skolens ordensreglement gir adgang til å benytte denne reaksjonsformen, 2-10 er altså ikke en selvstendig hjemmel for bortvisning. Det følger av bestemmelsen at det er et vilkår for å benytte bortvisning at bruddet på ordensreglementet er alvorlig, eller at eleven har brutt reglementet flere ganger. Det er også et vilkår at skolen først har vurdert å bruke andre tiltak eller reaksjoner overfor eleven. En bortvisning kan gjelde for enkelttimer, resten av dagen eller én eller flere dager. For elever på første til syvende trinn kan bortvisning bare benyttes for enkelttimer eller for resten av dagen. Før bortvisning for resten av dagen, skal foresatte til elever på første til syvende trinn varsles. For elever på åttende til tiende trinn kan bortvisning benyttes i inntil tre dager. Det følger av andre ledd at det er rektor som skal ta avgjørelsen om bortvisning, og rektor må rådføre seg med lærerne til eleven først. Etter tredje ledd kan rektor bestemme at lærerne kan få myndighet til å ta avgjørelse om bortvisning fra egen undervising for en opplæringsøkt, avgrenset til to klokketimer. Som omtalt ovenfor følger det av 2-9 fjerde ledd at eleven skal få mulighet til å forklare seg for den som skal ta avgjørelsen om bortvisning. Bortvisning er den alvorligste reaksjonsformen skolen kan benytte overfor en elev som bryter ordensreglementet, og bør derfor bare brukes i unntakstilfeller. Bortvisning innebærer at elevens rett til opplæring settes til side for en avgrenset periode, jf. opplæringsloven 2-1. Vedtak om bortvisning En avgjørelse om bortvisning er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2. Det følger av forvaltningsloven 24 at enkeltvedtak skal begrunnes, og 25 stiller krav til begrunnelsens innhold. Begrunnelsen skal vise til de regler og de faktiske forhold som vedtaket bygger på. 14
Etter 28 og 29 kan enkeltvedtak klages på, med en klagefrist på tre uker. I underretningen om vedtaket skal det gis opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans, samt fremgangsmåten ved klage, jf. 27. Etter forvaltningsloven 42 er det mulighet for å be om utsatt iverksettelse av vedtaket. Denne muligheten skal det opplyses om i vedtaket, jf. 27 tredje ledd. 3.4.2 Dokumentasjon og vurdering Er bortvisning hjemlet i ordensreglementet? Det fremgår av kommunes ordensreglement punkt 6 at skolene kan vise bort elever. Under overskriften Normalreglement for sanksjoner mot brudd på ordensreglement er bortvisning listet opp som en mulig reaksjonsform. Det fremgår også under punkt 9 Mobbing og vold at elever kan vises bort fra skolen. Son skole omtaler i tillegg bortvisning i samværsreglene sine. Utvisning fra enkelttimer eller for resten av dagen finner vi under punktet Konsekvenser. Fylkesmannen vil bemerke at punktet om konsekvenser i samværsreglene er noe løselig formulert, og at skolen med fordel kunne ha presisert at det som omtales her er mulige konsekvenser av brudd på reglene. Det er likevel naturlig å forstå dette punktet som de sanksjonsmuligheter skolen kan ta i bruk ved brudd på ordensreglementet og samværsreglene. Fylkesmannen vil for øvrig kommentere bruken av begrepet utvisning i samværsreglene. Det er hensiktsmessig at skolen bruker samme begrep som lovteksten; bortvisning. Selv om de to begrepene ofte brukes om hverandre, er utvisning et noe sterkere begrep enn bortvisning. I Son skoles informasjonshefte Velkommen til nytt skoleår 2013 2014 er kommunens ordensreglement tatt med. Som tidligere nevnt er denne versjonen ikke identisk med det ordensreglementet kommunen har opplyst er gjeldende. Dette gjelder avsnittet om bortvisning i pkt 6. I Son skoles versjon av det kommunale ordensreglementet er ordlyden i 2-10 kun referert. Fylkesmannen vil derfor påpeke at bortvisning formelt sett ikke er hjemlet i dette reglementet. Vi legger imidlertid til grunn at det er kommunens versjon av det kommunale ordensreglementet som er gjeldende. Fylkesmannen konkluderer på denne bakgrunnen med at bortvisning er hjemlet i ordensreglementet. Er terskelen for bortvisning definert i ordensreglementet? Kommunen svarer i EVS bekreftende på at terskelen for bortvisning er definert, og viser til punktene 6 og 9. Rektor har i EVS svart at: Det sies at dersom reglementet flere ganger er brutt, kan bortvisning være et tiltak. Det benyttes som en siste utvei, og det er jo hensynet til elevenes psykososiale miljø som kommer inn her. Rektor har også vist til kommunens ordensreglement punktene 6 og 9, og opplæringsloven 9a-3. Kommunens ordensreglement oppgir i punkt 6 at brudd på regler som følge av lov eller ordensreglement kan sanksjoneres etter reglene i dette kapittel. I punkt 9 Mobbing og vold i samme kapittel oppgis det ett tilfelle der bortvisning kan tas i bruk som sanksjon. Her sier kommunen at elever som truer med vold eller utøver vold kan vises bort fra skolen. Fylkesmannen kan ikke se at punkt 6 i kommunens ordensreglement gir informasjon om hvilke tilfeller som vil kunne resultere i bortvisning. I punkt 9 opplyses det om at elever som truer eller utøver vold vil kunne vises bort. Det er imidlertid uklart om dette er det eneste 15
tilfellet der bortvisning kan tas i bruk, eller om bortvisning også kan tas i bruk i andre tilfeller. Skolens samværsregler gir heller ingen informasjon om når bortvisning kan bli et aktuelt refsingstiltak. Fylkesmannen konkluderer på denne bakgrunn med at terskelen for bortvisning ikke er definert i ordensreglementet. Er det etter ordensreglementet bare anledning til å bortvise for enkelttimer eller resten av dagen? Både kommunen og rektor har i EVS svart ja på spørsmål om det etter ordensreglementet bare er anledning til å bortvise for enkelttimer eller resten av dagen. Begge har vist til punkt 6 i kommunens ordensreglement. Kommunens ordensreglement punkt 6 oppgir at det er anledning til å bortvise elever for timen/arbeidsperioden, eller for resten av skoledagen. For bortvisning på inntil tre dager er det spesifisert at dette gjelder elever på 8.-10. trinn. Det fremgår dermed av sammenhengen at det er de to første bortvisningsalternativene som gjelder for 1-7. trinn. Det fremgår også av Son skoles samværsregler at elever kan bortvises for enkelttimer eller for resten av dagen. Fylkesmannens konklusjon er derfor at det etter ordensreglement bare er anledning til å bortvise for enkelttimer og for resten av dagen. Skolens praksis ved bortvisninger I tilsynsvarselet ba Fylkesmannen om å få tilsendt skolenes tre siste vedtak om bortvisning, eventuelt vedtak fattet på grunn av andre typer refsingstiltak som er hjemlet i ordensreglementet. Rektor har i EVS opplyst om at Son skole ikke har foretatt bortvisninger. Fylkesmannen har heller ikke mottatt noen vedtak på grunn av andre typer refsing. Fylkesmannen har derfor ikke hatt grunnlag for å vurdere skolens praksis på dette området. 3.4.3 Fylkesmannens konklusjon: Vestby kommune Son skole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder bortvisning, jf. opplæringsloven 2-10. Vestby kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet definerer terskelen for bortvisning 16
4. Oppsummering På bakgrunn av det som fremgår av punktene 3.1 til 3.4 i denne foreløpige tilsynsrapporten, har Fylkesmannen funnet følgende lovbrudd: Forsvarlig system i forbindelse med skolenes ordensreglement - 13-10 andre ledd Vestby kommune har ikke dokumentert at kommunen har et forsvarlig system for å sikre at skolenes ordensreglement og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven, jf. opplæringsloven 13-10 andre ledd. Utarbeidelse av ordensreglementet Vestby kommune Son skole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder utarbeidelse av ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9. Vestby kommune må i denne forbindelse se til at: a) Forvaltningslovens krav til forskrifter blir fulgt ved utarbeidelsen av skolens ordensreglement Innholdet i ordensreglementet Vestby kommune Son skole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder innholdet i ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9 første og fjerde ledd og forskrift til opplæringsloven 3-5 første, andre og tredje ledd. Vestby kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet inneholder regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet b) Elevene får anledning til å forklare seg muntlig før det blir tatt avgjørelse om refsing, og til den som skal ta avgjørelsen c) Ordensreglementet er egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel d) Ordensreglementet er det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel Bortvisning Vestby kommune Son skole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder bortvisning, jf. opplæringsloven 2-10. Vestby kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet definerer terskelen for bortvisning 17
5. Oppfølging av tilsynet Kommuneloven 60 d fastslår at Fylkesmannen kan gi kommunen pålegg om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser Fylkesmannen fører tilsyn med. Før pålegg benyttes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette de lovstridige forholdene. På denne bakgrunn gir Fylkesmannen Vestby kommune en frist til 21. mars 2014 for å rette de lovbrudd/korreksjonspunktene som fremgår av tilsynsrapportens kapittel 4, jf. kap. 3.1-3.4. Vestby kommune skal innen denne fristen gi en skriftlig erklæring om at lovbruddene er rettet. Kommunen skal sammen med erklæringen gi en kort redegjørelse for hvordan kommunen har rettet de lovstridige forholdene. Oslo 22. januar 2014 Mette Hallan John Dietrichson Mette Grieg Siv Hege Ringøen 18
Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon Vestby kommune 1. Kommunens redegjørelse av 21. oktober 2013 2. Egenvurderingsskjema fra kommunen Son skole Vedlegg: o Forskrift om ordensreglement for grunnskoler i Vestby kommune, vedtatt 30. april 2007 o Delegasjonsreglement: Videredelegering fra administrasjonssjefen til resultatområdeledere, datert 14. september 2010 og Reglement for videredelegering fra skolesjefen, intern delegering, datert 1. januar 2010 Egenvurderingsskjema fra Son skole Vedlegg: o Skolens informasjonshefte, herunder samværsregler o Eksempel på skjema for utviklingssamtale o Sosial kompetanseplan o Sosial læreplan for Son skole 19
Vedlegg 2 Egenvurderingsskjema 20
21