FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Barnehage- og utdanningsavdelingen TILSYNSRAPPORT SKOLENES ORDENSREGLEMENT. Nesodden kommune Alværn ungdomsskole

Transkript

1 FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Barnehage- og utdanningsavdelingen TILSYNSRAPPORT SKOLENES ORDENSREGLEMENT Nesodden kommune Alværn ungdomsskole 1

2 Innhold 1. Tema for tilsynet skolenes ordensreglement side 3 2. Gjennomføring av tilsynet side 3 3. Kontrollområde for tilsynet side Forsvarlig system i forbindelse med skolenes ordensreglement side Utarbeidelse av ordensreglementet side Innholdet i ordensreglementet side Bortvisning side Oppsummering side Oppfølging av tilsynet side 21 Vedlegg 1: Oversikt over innsendt dokumentasjon side 22 Vedlegg 2: Egenvurderingsskjema side 23 2

3 1. Tema for tilsynet skolenes ordensreglement Formålet med tilsynet Tilsyn skal gjøre kommunen og skolene bedre rustet til å etterleve det styringsgrunnlag som foreligger. I opplæringssektoren vil det si å bidra til at skoleeier og skolene etterlever opplæringsloven med forskrifter. Hovedformålet med dette tilsynet er å sikre at utarbeidelsen og innholdet i skolens ordensreglement er i samsvar med kravene i opplæringsloven med forskrifter. I dette tilsynet har det vært fokus på kommunens forsvarlige system i forbindelse med skolens ordensreglement, utarbeidelsen av og innholdet i ordensreglementet. 2. Gjennomføring av tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med at kommunene og fylkeskommunene oppfyller de pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringsloven kapittel 1-16 (kommunepliktene). Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere dokumentasjon, inkludert kommunens redegjørelse og utfylte egenvurderingsskjemaer fra kommunen og rektor. Innholdet i egenvurderingsskjemaene er knyttet opp til hele kontrollområdet for tilsynet. Svarene er gitt som JA eller NEI, har begrunnelser og henvisninger til dokumentasjon eller redegjørelse som er vedlagt. Når egenvurderingsskjemaene heretter omtales i denne tilsynsrapporten, har Fylkesmannen benyttet forkortelsen EVS. Lesehjelp til tilsynsrapporten Hvert av kapitlene 3.1, 3.2, 3.3 og 3.4 har følgende inndeling: Rettslige krav Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannens konklusjon Under Dokumentasjon og vurdering er det satt opp overskrifter formulert som spørsmål. Spørsmålene avspeiler de rettslige kravene, og Fylkesmannen konkluderer i hvert av spørsmålene med hvorvidt kommunen/skolen oppfyller de rettslige kravene eller ikke. Dersom svaret er nei, fremkommer dette som korreksjonspunkt under Fylkesmannens konklusjon. I tilsynsrapportens kapittel 4, Oppsummering, er det en oppsummering av alle lovbrudd og tilhørende korreksjonspunkt. 3

4 Gangen i tilsynet Varsel om tilsyn med krav om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon fra Nesodden kommune og Alværn ungdomsskole, datert 20. september 2013 Dokumentasjon og redegjørelse fra Nesodden kommune og Alværn ungdomsskole, datert 16. oktober 2013 Forhåndsvarsel om pålegg og foreløpig rapport, datert 13. desember 2013 Frist for tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig rapport: 17.januar 2014 Tilbakemelding fra Nesodden kommune datert 20. januar Tilsynsrapport, datert 23. januar Frist for Nesodden kommune til å sende Fylkesmannen redegjørelse/dokumentasjon og erklæring om at retting er utført er satt til 21. mars Kommunen har gitt tilbakemelding om at de tar den foreløpige rapporten til etterretning. På denne bakgrunn har ikke Fylkesmannen gjort endringer i forhold til den foreløpige tilsynsrapporten. 4

5 3. Kontrollområde for tilsynet 3.1 Forsvarlig system i forbindelse med skolenes ordensreglement Etter opplæringsloven første ledd er det kommunen som skoleeier som har ansvaret for at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. I andre ledd stilles det krav til skoleeier om å ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. Dermed skal også kravene til skolenes ordensreglement ivaretas gjennom et forsvarlig internkontrollsystem Rettslige krav Opplæringsloven andre ledd: Kommunen [.] skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen [.] skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i Systemkravet innebærer et krav til skoleeier om aktiv, planmessig og kontinuerlig styring slik at kravene i opplæringsloven med tilhørende forskrifter til enhver tid oppfylles. Dette forutsetter rutiner for regelmessig kommunikasjon og samhandling mellom skoleeiers administrasjon og underliggende virksomheter. Med rutiner menes angivelse av hva som skal gjøres, hvem som skal gjøre det, hvordan det skal gjøres og når det skal skje. Det er en forutsetning at systemet/rutinene kan dokumenteres skriftlig, og er implementert i organisasjonen. For å oppfylle kravene til et forsvarlig system må kommunen kunne dokumentere at det foreligger rutiner som sikrer: - at alle i organisasjonen som har oppgaver knyttet til ordensreglementet har tilstrekkelig kunnskap om innhold og krav i de bestemmelsene som er relevante for dem - at det foreligger rutiner som sikrer at kommunen får nødvendig informasjon om det som faktisk skjer/om praksis på skolene - at det foreligger rutiner for at denne informasjonen blir vurdert i forhold til lovkravene - at det foreligger rutiner for å sette inn nødvendige tiltak dersom det avdekkes at praksis ikke er i samsvar med lovkravene Delegering Kommunen har anledning til å delegere oppgaver og beslutningsmyndighet til den enkelte virksomhetsleder, men ansvaret kan ikke delegeres bort fra kommunenivået. Skoleeier må kunne dokumentere at en eventuell delegering er gjort på en formelt riktig og forsvarlig måte, og det må være tydelig hvilken myndighet som er delegert. Dersom skoleeier delegerer myndighet til å fatte enkeltvedtak, må dette komme tydelig fram i delegasjonsreglementet. 5

6 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannen har bedt om å få en redegjørelse og dokumentasjon på kommunens skriftlige system for å sikre at skolenes ordensreglement og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven. Nesodden kommune har i sin redegjørelse opplyst at kommunen har god kompetanse på opplæringsloven på skoleeiernivå. Det er også opplyst at rektorene søker råd på kommunenivå hvis de har behov for avklaringer vedrørende tolkning av ordensreglementet. Det er videre uttalt at kommunenivået har jevnlige møter med rektorene i kommunen, og at saker som omhandler for eksempel ordensreglementet med jevne mellomrom blir drøftet der. Kommunen har også et kvalitetssystem der rutiner og prosedyrer legges inn. Kommunen uttaler også at når det er avdekket at en skoles ordensreglement ikke har vært i tråd med opplæringsloven, har kommunen tatt kontakt med skolen og bistått for å rette opp avvikene. Fylkesmannen har mottatt kommunens Oversikt over myndighet og delegasjoner i Nesodden kommune, versjon 6.3 pr , Sjekkliste i forhold til opplæringsloven, Strategi for kvalitetsutvikling i Nesoddskolen, , Lære for livet og Årshjul for skoleledere Nesodden kommune. I kommunens sjekkliste er både 2-9 om ordensreglement, og 2-10 om bortvisning tema. Her heter det at sjekkpunktene er om hver skole har et eget godkjent ordensreglement, og om elever og foresatte blir informert om ordensreglementet og mulige sanksjoner. Det er vist til de kommunale ordensreglene, at bortvisning må være hjemlet i ordensreglementet og at rektor fatter enkeltvedtak. Under kolonnen ansvar og dokumentasjon står det at rektor skal sørge for at reglementet er vedtatt i SU. System for kvalitetssikring er tatt inn i kommunens strategidokument i kapittel 5. Her heter det at systemet er under kontinuerlig utvikling, og at det er skriftliggjort. De forskjellige delene av systemet er ramset opp, blant annet: styringsdokumenter, kompetanseutvikling, årshjul for skoleledere, dialogarenaer, ordensreglement som et eget punkt, ansvarslinjer, kvalitetslosen (sikringer av rutiner og avviksrapportering) og rapporteringsrutiner. I årshjulet for skoleledere fremkommer det at rektor i august skal følge opp avvik fra sjekklista. Det er satt opp flere skolebesøk med kommunalsjefen og jevnlige rektormøter. Kvalitetsvurdering er satt opp som tema flere ganger i løpet av året, herunder planlegging, evaluering og rapportering. I kommunens reglement for delegering fremkommer det at kommunalsjefen for skole, barnehage og oppvekst har fått delegert myndighet etter opplæringsloven. Virksomhetslederne ved skolene har blant annet fått delegert myndighet til å fastsette ordensreglement. Når det gjelder kommunens oppfølging av skolenes ordensreglement fremkommer det i det kommunale ordensreglementet at skolesjefen skal ha kopi av skolenes samværsregler etter behandling i SU. Nesodden kommune har dokumentert at de har et kvalitetssystem, og herunder at de har sjekklister og arenaer for dialog mellom kommunenivået og skolene. Som det fremkommer av de følgende kapitlene i denne tilsynsrapporten har imidlertid Fylkesmannen avdekket flere lovbrudd knyttet til skolenes ordensreglement. Lovbruddene handler både om utarbeidelse av ordensreglementene, innholdet og forhold knyttet til vurdering og bortvisning. 6

7 For Fylkesmannen synes det som om kommunen ikke har tilstrekkelig kjennskap til skolenes ordensreglement og praksis, og at informasjonen som en følge av dette ikke i tilstrekkelig grad har blitt vurdert av kommunen. På denne bakgrunn stiller Fylkesmannen spørsmål ved om alle delene av kvalitetssystemet er implementert. Til tross for at kommunen har dokumentert sitt system, konkluderer derfor Fylkesmannen med at den ikke har sikret at skolenes ordensreglement og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven Fylkesmannens konklusjon Nesodden kommune har ikke dokumentert at kommunen har et forsvarlig system for å sikre at skolenes ordensreglement og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven, jf. opplæringsloven andre ledd. 7

8 3.2 Utarbeidelse av ordensreglementet Rettslige krav Opplæringsloven 2-9 Ordensreglement og liknande Første ledd: Kommunen skal gi forskrifter om ordensreglement for den enkelte grunnskolen. Reglementet skal gi reglar om rettane og pliktene til elevane så langt dei ikkje er fastsette i lov eller annan måte. Reglementet skal innehalde regler om åtferd, reglar om kva tiltak som skal kunne brukast mot elevar som bryt reglementet og reglar om framgangsmåten når slike saker skal behandlast. Andre ledd: Ordensreglementet skal gjerast kjent for elevane og foreldra. Kravet i 38 første ledd bokstav c i forvaltningslova om kunngjering i Norsk Lovtidend gjeld ikkje. Tredje ledd: Fysisk refsing eller anna krenkjande behandling må ikkje nyttast. Fjerde ledd: Før det blir teke avgjerd om refsing, blant anna bortvising, skal elevene ha høve til å forklare seg munnleg for den som skal ta avgjerda. Kommunen har plikt til å sørge for at det blir fastsatt et ordensreglement for hver skole. Det er ikke nødvendig at kommunestyret selv vedtar ordensreglementet. Myndighet til å fastsette ordensreglementet kan delegeres på vanlig måte i kommunen. Kommunen kan også velge å vedta en forskrift om ordensreglement som er felles for alle skolene. En annen mulighet er at kommunen fastsetter noen fellesregler for alle skolene, og at den enkelte skole deretter gir utfyllende forskrifter om de øvrige delene av ordensreglementet. Ordensreglementet er en forskrift etter forvaltningsloven 2. En forskrift er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, jf. 2 første ledd bokstav c. Ved utarbeidelsen av forskriften skal berørte institusjoner og organisasjoner gis anledning til å uttale seg før forskriften vedtas, endres eller oppheves, jf. fvl. 37. For skolen betyr dette at samarbeidsutvalg, skolemiljøutvalg, elevråd, foreldreråd og de ansattes organisasjoner ved skolen må høres. Dersom det er samarbeidsutvalget som vedtar forskriften, må de øvrige organene høres. Forskriften må også oppfylle formkravene i fvl. 38. Dette betyr at forskriften må inneholde en uttrykkelig henvisning til forskriftens hjemmel, og opplyse om hvem som har vedtatt forskriften. Forskriften må også betegnes som forskrift. Forskrift om ordensreglement er unntatt kravet om kunngjøring i Norsk Lovtidend etter fvl. 38 første ledd bokstav c, men må etter opplæringsloven gjøres kjent for elevene og foreldrene Dokumentasjon og vurdering Har kommunen gitt forskifter om ordensreglement, og har alle skolene ordensreglement? Kommunen har i EVS svart at kommunen har utarbeidet et ordensreglement for grunnskolene i Nesodden kommune, og at sammen med skolenes samværsregler utgjør disse skolenes ordensreglement. Fylkesmannen har mottatt Ordensreglement for grunnskolen i Nesodden kommune. Her fremkommer at skolene utarbeider sitt eget samværsreglement i tillegg til kommunens reglement. Fylkesmannen konkluderer med at kommunen har gitt forskrift om ordensreglement, og at alle skolene i kommunen har ordensreglement. 8

9 Er forvaltningslovens krav til forskrifter fulgt? Kommunen har i EVS svart ja på spørsmålet om forvaltningslovens krav til forskrifter er fulgt. I tillegg uttales det: Ordensreglementet er publisert på kommunens hjemmesider. De behandles også i skolenes SU hver vår. Fylkesmannen har mottatt utskrift av reglementet som ligger på kommunens hjemmesider. Som det fremkommer av tittelen, er Ordensreglement for grunnskolen i Nesodden kommune ikke omtalt som forskrift. Reglementet viser til opplæringsloven og forskrift til loven, men har ikke en direkte henvisning til 2-9 som er hjemmelen for å vedta forskrift om ordensreglement. Det fremkommer ikke hvem som har vedtatt reglementet, eller når det trådte i kraft. Nesoddtangen skole har kommunens reglement som en del av sin sosiale handlingsplan. I denne versjonen står det at reglementet ble gjort gjeldende fra 1. august Fylkesmannen er ikke kjent med om kommunes reglement har vært på høring blant elever, foresatte og skolenes ansatte. Det følger av 2-9 at ordensreglementet skal være en forskrift. Når kommunen delegerer myndighet til den enkelte skole til å gi utfyllende regler, må også skolens reglement være en forskrift og behandles i tråd med forvaltningslovens krav til forskrifter. Alværn ungdomsskole har i tillegg egne samværsregler. Disse reglene er heller ikke omtalt som forskrift, og har ingen henvisning til 2-9 eller kommunens reglement. Som nevnt ovenfor har kommunen opplyst at reglene behandles av SU hvert år. I skolens samværsregler fremkommer det imidlertid verken om de er behandlet eller vedtatt av SU. Reglene er heller ikke datert, så det fremkommer ikke når de trådte i kraft. På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at forvaltningslovens krav til forskrifter verken er fulgt for kommunens eller skolens ordensreglement. Er ordensreglementet gjort kjent for elevene, og er ordensreglementet gjort kjent for foreldrene? Det følger av 2-9 andre ledd at ordensreglementet skal gjøres kjent for både elevene og foreldrene. Alværn ungdomsskole har i EVS svart at elevene gjøres kjent med ordensreglementet ved oppstarten av skoleåret. Det er opplyst at skolen ikke har rutinebeskrivelse for dette, men at det blir tatt opp på møte med lærerne hver høst. Når det gjelder hvordan foreldrene gjøres kjent med ordensreglementet har rektor opplyst at det ved oppstarten av hvert skoleår deles ut et hefte med beskrivelse av skolen. Samværsreglene er en del av dette heftet. Foreldrene må skrive under på at de har lest informasjonen. I tillegg blir det gjennomgått i FAU og SU. Rektor har ikke spesifisert hvilket reglement det er som gjennomgås med elevene. På bakgrunn av at rektor verken har vist til kommunens ordensreglement på dette spørsmålet, eller noen av de andre spørsmålene i EVS, legger Fylkesmannen til grunn at det er skolens samværsregler som gjøres kjent. Fylkesmannen legger også til grunn at det er samværsreglene foreldrene blir gjort kjent med. Fylkesmannen minner om at den enkeltes skoles ordensreglement består av både kommunens ordensreglement og skolens egne samværsregler. 9

10 På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at både elever og foreldre er gjort kjent med skolens samværsregler, men at de ikke er gjort kjent med det kommunale ordensreglementet Fylkesmannens konklusjon Nesodden kommune Alværn ungdomsskole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder utarbeidelse av ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9. Nesodden kommune må i denne forbindelse se til at: a) Forvaltningslovens krav til forskrifter blir fulgt ved utarbeidelsen av ordensreglementet b) Elever og foreldre blir gjort kjent med det kommunale ordensreglementet 10

11 3.3 Innholdet i ordensreglementet Rettslige krav Opplæringsloven 2-9 Ordensreglement og liknande Første ledd: Kommunen skal gi forskrifter om ordensreglement for den enkelte grunnskolen. Reglementet skal gi reglar om rettane og pliktene til elevane så langt dei ikkje er fastsette i lov eller annan måte. Reglementet skal innehalde regler om åtferd, reglar om kva tiltak som skal kunne brukast mot elevar som bryt reglementet og reglar om framgangsmåten når slike saker skal behandlast. Ordensreglementet skal inneholde regler om rettighetene og pliktene til elevene så langt de ikke er fastsatt i lov eller på annen måte. Reglementet skal inneholde regler om atferd, regler om hvilke tiltak som skal brukes mot elever som bryter reglementet (sanksjoner, refsing) og regler om fremgangsmåten når slike saker skal behandles (saksbehandlingsregler). Ordensreglementet skal inneholde regler om elevenes atferd på skolen. Ordensreglementet kan også inneholde regler som regulerer atferd utenfor skolen, så lenge det dreier seg om forhold som har direkte sammenheng med skolegangen. Dette kan for eksempel være på skoleveien, og på turer eller arrangementer i skolens regi. Elevenes fritid og skolefritidsordningen kan derimot ikke være en del av ordensreglementets virkeområde. Opplæringslovens 2-9 sier ikke noe om hvilken atferd som skal reguleres. Det følger imidlertid av forskrift til opplæringsloven 3-5 at grunnlaget for vurdering av orden og atferd/oppførsel er knyttet til i hvilken grad eleven opptrer i tråd med skolens ordensreglement. Dette betyr at ordensreglementet må være egnet til å brukes som vurderingsgrunnlag i orden og oppførsel. For at reglementet skal være egnet til dette må det i reguleringen av orden og oppførsel være mulig for elevene å forstå hva som er ønsket/uønsket orden, og hva som er ønsket/uønsket oppførsel. Innholdet i ordensreglementet bør også relateres til opplæringsloven kapittel 9a. Etter opplæringsloven 9a-1 har alle elever rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Ordensreglementet er et viktig redskap for å oppfylle elevenes rett til et godt psykososialt miljø. Reaksjoner ved brudd på ordensreglementet 2-9 tredje ledd: Fysisk refsing eller anna krenkjande behandling må ikkje nyttast. Det følger av opplæringsloven 2-9 at fysisk refsing eller annen krenkende behandling ikke må benyttes. Utover dette er det ikke angitt hvilke sanksjoner som kan benyttes dersom eleven bryter ordensreglementet. Skolen kan ikke benytte andre refsingstiltak enn de som er tatt med i ordensreglementet. Tiltak som er begrunnet i undervisnings- eller ordensforhold, trenger derimot ikke være en del av ordensreglementet. En reaksjon på brudd på ordensreglementet er et refsingstiltak når hensikten med tiltaket er å straffe eleven. Refsingstiltaket må også stå i rimelig forhold til det aktuelle bruddet på reglementet. Det er videre bare de elevene som har gjort seg skyldig i brudd på ordensreglementet som kan refses/straffes. Det er derfor ikke tillatt med kollektiv avstraffelse, det vil si straff for en hel gruppe for handlinger begått av enkelte elever i gruppen. 11

12 Fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på ordensreglementet/ saksbehandlingsregler 2-9 fjerde ledd: Før det blir teke avgjerd om refsing, blant anna om bortvising, skal elevene ha høve til å forklare seg munnleg for den som skal ta avgjerda. Før det blir tatt avgjørelse om refsing, blant annet om bortvisning, skal eleven få mulighet til å uttale seg for den som skal ta avgjørelsen om refsing. Eleven har en rett til å uttale seg, og denne retten gjelder for alle typer refsingstiltak. Eleven skal også få uttale seg direkte til den som skal ta avgjørelsen om refsing. Grunnlaget for vurdering i orden og oppførsel Forskrift til opplæringsloven 3-5 Grunnlaget for vurdering i orden og i åtferd Første ledd: Grunnlaget for vurdering i orden og åtferd er knytt til i kva grad eleven opptrer i tråd med ordensreglementet til skolen. Andre ledd: Grunnlaget for vurdering i orden er knytt til om eleven er førebudd til opplæringa, og korleis arbeidsvanane og arbeidsinnsatsen til eleven er. Det inneber mellom anna om eleven er punktleg, følgjer opp arbeid som skal gjerast, og har med nødvendig læremiddel og utstyr. Tredje ledd: Grunnlaget for vurdering i åtferd er korleis eleven oppfører seg overfor medelevar, lærarar og andre tilsette i og utanfor opplæringa. Det inneber mellom anna om eleven viser omsyn og respekt for andre. Etter forskrift til opplæringsloven 3-5 er grunnlaget for vurdering av orden og atferd/oppførsel knyttet til i hvilken grad eleven opptrer i tråd med skolens ordensreglement. Dette betyr at det ved vurdering i orden og oppførsel ikke er anledning til å vurdere ut fra andre vurderingsgrunnlag enn det som fremkommer i ordensreglementet. Forskriftens 3-5 andre og tredje ledd gir rammer for hva som kan trekkes inn i vurderingen av henholdsvis orden og oppførsel. Det følger av 3-5 andre ledd at grunnlaget for vurdering i orden er knyttet til om eleven stiller forberedt til opplæringen, og hvordan elevens arbeidsvaner og arbeidsinnsats er. Ved denne vurderingen er det sammenhengen med opplæringen og gjennomføringen av den som er det vesentlige. Denne vurderingen har i liten grad sammenheng med hvordan eleven oppfører seg mot andre. Det følger av 3-5 tredje ledd at grunnlaget for vurdering av elevens oppførsel er knyttet til hvordan eleven oppfører seg overfor medelever, lærere og andre ansatte i og utenfor opplæringen. Det heter videre at dette blant annet innbærer om eleven tar hensyn og viser respekt for andre. Vurderingen i oppførsel er ikke bare knyttet til det som skjer i opplæringen, men også det som skjer utenfor. Skolens ordensreglement må være utformet slik at det er klart for elever hvilke regler som omhandler orden, og hvilke som omhandler oppførsel. Det vises i denne sammenheng til forskriftens 3-1 fjerde ledd hvor det heter at det skal være kjent for eleven hva som er grunnlaget for vurdering, og hva som blir vektlagt i vurdering i orden og oppførsel. Vurdering i orden og oppførsel skal gis i hele opplæringsløpet, jf. forskriftens På barnetrinnet skal vurderingen gis uten karakter. På ungdomstrinnet skal det gis vurdering både med og uten karakter. 12

13 3.3.2 Dokumentasjon og vurdering Inneholder ordensreglementet regler om hvilke tiltak som kan benyttes mot elever som bryter reglementet? Kommunen svarer ja i EVS, og uttaler at punkt 2 i det kommunale ordensreglementet hjemler tiltak om bortvisning. Rektor svarer nei i EVS, og at de kun har skrevet om bortvisning i samværsreglene. I kommunens ordensreglement punkt 2b heter det at elever som bryter skolens regler for samvær og oppførsel kan vises bort fra undervisningen. I punkt 5 er det beskrevet konsekvenser ved skader og hærverk på skolens eiendom. Videre heter det at den enkelte skole formulerer regler for samvær og oppførsel og ev. særskilte regler for refsing i hht Opplæringsloven 2-9 og Forskrift til Opplæringsloven Bortvisning er en streng sanksjon og det er et vilkår at skolen før de bortviser har vurdert å bruke andre tiltak eller reaksjoner overfor eleven. Det er derfor nødvendig at ordensreglementet også inneholder regler om hvilke tiltak som kan benyttes ved mindre alvorlige brudd på reglementet. Det kommunale reglementet omtaler kun bortvisning og tiltak ved hærverk. I skolens samværsregler står det at Elever som bryter samværsreglene kan bortvises fra skolen inntil 3 dager. Bortsett fra bortvisning finnes det ingen regler om tiltak mot elever som bryter reglementet. Dermed inneholder ingen av reglementene regler om tiltak som kan benyttes ved mindre alvorlige brudd. På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at ordensreglementet ikke i tilstrekkelig grad inneholder regler om hvilke tiltak som kan benyttes mot elever som bryter reglementet. Inneholder ordensreglementet regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet? Kommunen svarer ja i EVS, og begrunner svaret med at rektor fatter vedtak. Rektor svarer nei, og at det ikke finnes slike beskrivelser. I det kommunale ordensreglementet er det kun nevnt at rektor skal fatte vedtak ved bortvisning. Ut over dette er det ingen saksbehandlingsregler i reglementet. Som nevnt ovenfor er det nødvendig at ordensreglementet også inneholder regler om hvilke tiltak som kan benyttes ved mindre alvorlige brudd på reglementet. Ordensreglementet må derfor også inneholde saksbehandlingsregler for andre tilfeller enn bortvisning. På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at ordensreglementet ikke i tilstrekkelig grad inneholder regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet. 13

14 Har elevene anledning til å forklare seg muntlig før det blir tatt avgjørelse om refsing, og til den som skal ta avgjørelsen? Etter opplæringsloven 2-9 fjerde ledd har elevene rett til å kunne forklare seg muntlig før en eventuell refsing og til den som skal ta avgjørelsen om refsing. Rektor har i EVS svart ja og begrunnet svaret med at elevene har alltid uttalerett før vedtak fattes. En slik praksis bekreftes i vedtak om bortvisning som Fylkesmannen har mottatt kopi av. I dette vedtaket heter det blant annet at: Som forskriftene krever fikk begge parter anledning til å forklare seg og kontaktlærer og foresatte ble varslet. Det er derfor Fylkesmannens vurdering at det i tilstrekkelig grad er sannsynliggjort at elevene har anledning til å uttale seg muntlig før det blir tatt avgjørelse om refsing og til den som skal ta avgjørelsen. Er ordensreglementet egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel? Kommunens og rektors svar på spørsmål nr. 3a., 3b., 10 og 11 i EVS er lagt til grunn for Fylkesmannens vurdering av om ordensreglementet er egnet som grunnlag for vurderingen av henholdsvis orden og oppførsel. Som tidligere nevnt må ordensreglementet for å være egnet som vurderingsgrunnlag være utformet slik at det er mulig for elevene å forstå hva som er ønsket/uønsket orden, og hva som er ønsket/uønsket oppførsel. I tillegg må det være klart for elevene hvilke regler som omhandler orden og hvilke regler som omhandler oppførsel. Både kommunen og rektor har i EVS svart ja, på spørsmålene om ordensreglementet innholder regler for henholdsvis ønsket /uønsket orden og oppførsel. Kommunen har vist til kommunens ordensreglement og til skolens samværsregler. På spørsmålet som gjelder oppførsel har kommunen vist til at det kommunale ordensreglementet innholder forbud mot rusmidler. På spørsmålet som gjelder orden har kommunen vist til at reglementet inneholder regler om elevenes ansvar for egne effekter og erstatningsplikt ved skader. Fylkesmannen vil påpeke at det ikke går fram av kommunens ordensreglement at regelen som gjelder bruk av rusmidler er knyttet til oppførsel. Det går heller ikke fram av ordensreglementet at reglene om elevenes ansvar for egne effekter og erstatningsplikt ved skader er knyttet til orden. Fylkesmannen vil for øvrig bemerke at disse reglene først og fremst omhandler konsekvenser og ikke regulering av orden. Rektor har opplyst i EVS at skolens samværsregler inneholder regler som omhandler orden og oppførsel, og at dette gir god grad av forutsigbarhet. Skolens samværsregler har to overskrifter; Alle skal og Det er ikke tillatt å. Under overskriften Alle skal er det etter Fylkesmannens vurdering både gitt regler som omhandler orden og regler som omhandler oppførsel. Under overskriften Det er ikke tillatt å er det etter Fylkesmannens vurdering gitt regler som omhandler oppførsel. Det framgår imidlertid ikke av selve reglementet hvilke regler som omhandler orden og hvilke regler som omhandler oppførsel. Fylkesmannen kan på denne bakgrunn ikke se at kommunens ordensreglement eller skolens samværsregler er utformet slik at det er tydelig for elevene hvilke regler som gjelder orden og hvilke regler som gjelder oppførsel. På spørsmålene om det fremgår av skolens ordensreglement hva som kan medføre nedsatt karakter i henholdsvis orden og oppførsel svarer både kommunen og rektor nei. 14

15 Kommunen har vist til skolens begrunnelser. Rektor har opplyst: Ikke direkte. Totalsitasjonen til den enkelte elev er avgjørende og må vurderes etter skjønn. Det vil i tillegg vurderes av kontaktlærer og i ordensmøter. Brudd på orden dokumenteres i skolens administrasjonsprogram. Fylkesmannen kan ikke se at det fremkommer av de to reglementene hva som kan føre til nedsatt karakter i henholdsvis orden og oppførsel. Etter Fylkesmannens vurdering er dette en konsekvens av at reglementene ikke skiller mellom hvilke regler som handler om orden og hvilke regler som handler om oppførsel. Etter Fylkesmannens vurdering er ordensreglementet ikke egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel. Er ordensreglementet det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel? Rektors svar på spørsmål nr. 9 i egenvurderingsskjemaet er lagt til grunn for Fylkesmannens vurdering av om ordensreglementet er det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel. Det er ved vurdering i orden og oppførsel ikke anledning til å vurdere ut fra andre vurderingsgrunnlag enn det som fremkommer i ordensreglementet. Rektor har i EVS svart ja på spørsmål om ordensreglement er det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel. Rektor opplyser at i tillegg drøftes totalsituasjonen for den enkelte elev, før terminslutt, i møte med samtlige av elevens lærere. Fylkesmannen har ovenfor konkludert med at skolens ordensreglement ikke er egnet som grunnlag for vurdering av elevenes orden og oppførsel. Det er derfor vanskelig for Fylkesmannen å se hvordan skolen faktisk gjennomfører vurdering i orden og oppførsel. Til tross for dette vurderer Fylkesmannen, ut fra den dokumentasjon som foreligger, at ordensreglementet er det eneste grunnlaget for vurdering av elevenes orden og oppførsel Fylkesmannens konklusjon Nesodden kommune Alværn ungdomsskole skole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder innholdet i ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9 fjerde ledd og forskrift til opplæringslov 3-5 første, andre og tredje ledd. Nesodden kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet inneholder regler om hvilke tiltak som kan benyttes mot elever som bryter reglementet b) Ordensreglementet inneholder regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet c) Ordensreglementet er egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel 15

16 3.4 Bortvisning Rettslige krav Opplæringsloven 2-10 Bortvisning Første ledd: Kommunen kan fastsetje i ordensreglementet at elevar på årstrinna 8-10 som alvorleg eller fleire gonger bryt reglementet, kan visast bort frå undervisninga i inntil tre dagar, og at elevar på årstrinna 1-7 kan visast bort frå undervisninga for enkelttimar eller for resten av dagen. Andre ledd: Rektor sjølv vedtek bortvising etter å ha rådført seg med lærarane til eleven. Før det blir gjort vedtak skal, skal ein ha vurdert å bruke andre hjelpe eller- refsingstiltak. Foreldra til elevar på årstrinna 1-7 skal varslast før det blir sett i verk bortvisning for resten av dagen. Tredje ledd: Med mindre kommunen fastset noko anna, kan rektor bestemme at lærarane skal ha mynde til å ta avgjerd om bortvisning frå eiga undervisning for ei opplæringsøkt, avgrensa til to klokketimar. Bortvisning som reaksjon på brudd på ordensreglementet er særskilt regulert i Bortvisning vil si at eleven tas ut av undervisningen for en periode, og dette innebærer ikke nødvendigvis at eleven vises bort fra skolen. Bortvisning kan bare benyttes når skolens ordensreglement gir adgang til å benytte denne reaksjonsformen, 2-10 er altså ikke en selvstendig hjemmel for bortvisning. Det følger av bestemmelsen at det er et vilkår for å benytte bortvisning at bruddet på ordensreglementet er alvorlig, eller at eleven har brutt reglementet flere ganger. Det er også et vilkår at skolen først har vurdert å bruke andre tiltak eller reaksjoner overfor eleven. En bortvisning kan gjelde for enkelttimer, resten av dagen eller én eller flere dager. For elever på første til syvende trinn kan bortvisning bare benyttes for enkelttimer eller for resten av dagen. Før bortvisning for resten av dagen, skal foresatte til elever på første til syvende trinn varsles. For elever på åttende til tiende trinn kan bortvisning benyttes i inntil tre dager. Det følger av andre ledd at det er rektor som skal ta avgjørelsen om bortvisning, og rektor må rådføre seg med lærerne til eleven først. Etter tredje ledd kan rektor bestemme at lærerne kan få myndighet til å ta avgjørelse om bortvisning fra egen undervising for en opplæringsøkt, avgrenset til to klokketimer. Som omtalt ovenfor følger det av 2-9 fjerde ledd at eleven skal få mulighet til å forklare seg for den som skal ta avgjørelsen om bortvisning. Bortvisning er den alvorligste reaksjonsformen skolen kan benytte overfor en elev som bryter ordensreglementet, og bør derfor bare brukes i unntakstilfeller. Bortvisning innebærer at elevens rett til opplæring settes til side for en avgrenset periode, jf. opplæringsloven 2-1. Vedtak om bortvisning En avgjørelse om bortvisning er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2. Det følger av forvaltningsloven 24 at enkeltvedtak skal begrunnes, og 25 stiller krav til begrunnelsens innhold. Begrunnelsen skal vise til de regler og de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Etter 28 og 29 kan enkeltvedtak klages på, med en klagefrist på tre uker. I underretningen om vedtaket skal det gis opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans, samt fremgangsmåten ved klage, jf. 27. Etter forvaltningsloven 42 er det mulighet for å be om utsatt iverksettelse av vedtaket. Denne muligheten skal det opplyses om i vedtaket, jf. 27 tredje ledd. 16

17 3.4.2 Dokumentasjon og vurdering Er bortvisning hjemlet i ordensreglementet? Kommunens ordensreglement sier i punkt 2 b) at Elever som bryter skolens regler for samvær og oppførsel, kan vises bort fra undervisningen [ ]. Skolens samværsregler oppgir at elever som bryter samværsreglene kan bortvises fra skolen i inntil tre dager. Fylkesmannen konkluderer på denne bakgrunn med at bortvisning er hjemlet i ordensreglementet. Er terskelen for bortvisning definert i ordensreglementet? Kommunen svarer i EVS nei på spørsmålet om terskelen er definert i ordensreglementet. Kommunen har ikke begrunnet svaret eller vist til dokumenter. Rektor svarer også avkreftende på dette og sier: Ikke direkte. Dette er avhengig av den enkeltes situasjon og graden av brudd. Hun viser også til skolens samværsregler. Det heter i kommunens ordensreglement at Elever som bryter skolens regler for samvær og oppførsel, kan vises bort fra undervisningen [ ]. Slik dette er formulert fremstår det som om ethvert regelbrudd kan føre til bortvisning. Som omtalt under de rettslige kravene følger det av 2-10 at det er et vilkår for å benytte bortvisning at bruddet på ordensreglementet er alvorlig, eller at elevene har brutt reglementet flere ganger. Skolens samværsregler er et todelt dokument med overskriftene; Alle skal og Det er ikke tillatt å. Under disse to delene står det at elever som bryter samværsreglene kan bortvises fra skolen. Formuleringen viser til hele dokumentet. På samme måte som i det kommunale ordensreglementet, fremstår det derfor som om ethvert brudd på skolens samværsregler kan føre til bortvisning. Rektors kommentar om graden av brudd kan tyde på at skolen likevel forholder seg til alvorlighetsgraden i regelbruddet eller bruddene, når de vurdere om bortvisning skal tas i bruk. Imidlertid gir verken kommunens eller skolens ordensreglement annen informasjon enn at alle regelbrudd kan føre til bortvisning. På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at terskelen for bortvisning ikke er definert i ordensreglementet. Er det etter ordensreglementet bare anledning til å bortvise eleven for inntil tre dager? Både kommunen og rektor svarer i EVS bekreftende på dette spørsmålet. Kommunen oppgir at dette fremkommer av kommunens ordensreglement. Rektor viser til skolens samværsregler og sier at dette er begrunnet i lovverket. Kommunens ordensreglement sier i punkt 2 b) at Elever som bryter skolens regler for samvær og oppførsel, kan vises bort fra undervisningen i inntil tre dager på klassetrinnene 8-10 [ ]. Skolens samværsregler sier også at elever som bryter samværsreglene kan bortvises fra skolen i inntil tre dager. På bakgrunn av dette konkluderer Fylkesmannen med at det etter ordensreglementet bare er anledning til å bortvise eleven for inntil tre dager. 17

18 Skolens praksis ved bortvisninger I tilsynsvarselet ba Fylkesmannen om å få tilsendt skolenes tre siste vedtak om bortvisning, eventuelt vedtak om andre typer refsingsvedtak, fattet med hjemmel i ordensreglementet. Alværn ungdomsskole har sendt inn ett vedtak om bortvisning. Ble alternative tiltak vurdert? I EVS opplyser rektor om at alternative tiltak ble vurdert, og uttaler at tiltak alltid blir vurdert før beslutninger fattes. Hun viser videre til opplæringsloven 2-10 og Info Consensus. Fylkesmannen vil bemerke at skolen ikke har gitt informasjon om hvilke tiltak som konkret ble vurdert. Det foreligger heller ingen beskrivelse av prosessen i forkant av bortvisningsvedtaket som viser at skolen har vurdert alternative tiltak. Fylkesmannen konkluderer likevel med at det er tilstrekkelig sannsynliggjort at alternative tiltak ble vurdert. Rådførte rektor seg med elevens lærere før bortvisning ble vedtatt? Rektor har i EVS svart ja og sier at dette alltid gjøres for å ivareta elevens sikkerhet. Også her viser hun til opplæringslovens 2-10 og Info Consensus. I vedtaket Fylkesmannen har mottatt heter det blant annet: Som forskriftene krever fikk begge parter anledning til å forklare seg, og kontaktlærer og foresatte ble varslet. Fylkesmannen viser til 2-10 andre ledd hvor det heter at rektor skal rådføre seg med lærerne til eleven. Dette innebærer noe annet enn å varsle kontaktlærer. Lærerne skal være med på selve vurdering av om bortvisning er den riktige sanksjonen. Fylkesmannen konkluderer på denne bakgrunn med at det ikke er sannsynliggjort at rektor rådførte seg med elevens lærere før bortvisning ble vedtatt. Følger skolen forvaltningslovens regler om enkeltvedtak? Rektor har i EVS svart bekreftende på at skolens vedtak følger forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Rektor har videre opplyst at skolen har fattet enkeltvedtak ved bortvisning utover 1 dag, men at det ved bortvisning for resten av dagen ikke blir fattet enkeltvedtak. Fylkesmannen har mottatt ett vedtak om bortvisning. Fylkesmannen vil bemerke at den versjonen av vedtaket som vi har mottatt er datert 9. oktober 2013, mens ankefristen er satt til 10. april 2012 og dagene bortvisningen gjelder er fredag 9., mandag 12. og tirsdag 13. mars Vi legger til grunn at vedtakets dato skal være 9. mars Vedtaket viser til opplæringsloven 2-9 og 2-10, og det er uttalt at For at bortvisning skal kunne brukes må ordensreglementet brytes og reglementet må tillate at bortvisning brukes for et slikt regelbrudd. Det er opplyst om at ordensreglementet fastsetter at reglementsbrudd kan føre til bortvisning i inntil tre dager. Vedtaket er begrunnet ved at det er redegjort for hendelsesforløpet og den episoden som var årsaken til bortvisningen. Det fremkommer også at eleven fikk forklare seg for rektor. Når det gjelder hvilke bestemmelser eleven skal ha brutt, er det vist til den svært generelle innledningen i skolens samværsregler. Etter Fylkesmannens vurdering er begrunnelsen i vedtaket tilstrekkelig. 18

19 Det fremkommer ikke i vedtaket om alternative tiltak ble vurdert, men det er uttalt at dette var et svært grovt brudd på skolens ordensreglement som kvalifiserer til det strengeste reaksjonsalternativet. Fylkesmannen ser at det dermed er underforstått at andre tiltak ikke ble vurdert som tilstrekkelige, men dette burde kommet tydeligere frem. Det er opplyst at vedtaket er et enkeltvedtak som det kan klages på. Både klagefrist og klageinstans er oppgitt. Det er imidlertid både opplyst om klagefristen på tre uker som følger av forvaltningsloven 29, og satt en dato for ankefrist. Fylkesmannen vil bemerke at det ikke er opp til skolen å fastsette en frist. Klagefristen er tre uker fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet frem til parten, jf. 29 første ledd. Vedtaket opplyser ikke om muligheten til å be om utsatt iverksetting av vedtaket etter forvaltningslovens 42. Det følger av 27 tredje ledd at dette skal det opplyses om. På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at skolens vedtak ikke følger alle reglene i forvaltningsloven om enkeltvedtak Fylkesmannens konklusjon Nesodden kommune Alværn ungdomsskole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder bortvisning, jf. opplæringsloven Nesodden kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet definerer terskelen for bortvisning b) Rektor rådfører seg med elevens lærere før bortvisning blir vedtatt c) Skolen følger forvaltningslovens regler om enkeltvedtak 19

20 4. Oppsummering På bakgrunn av det som fremkommer av punktene 3.1 til 3.4 i denne foreløpige tilsynsrapporten, har Fylkesmannen funnet følgende lovbrudd: Forsvarlig system i forbindelse med skolenes ordensreglement andre ledd Nesodden kommune har ikke dokumentert at kommunen har et forsvarlig system for å sikre at skolenes ordensreglement og skolenes praksis er i tråd med opplæringsloven, jf. opplæringsloven andre ledd. Utarbeidelse av ordensreglementet Nesodden kommune Alværn ungdomsskole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder utarbeidelse av ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9. Nesodden kommune må i denne forbindelse se til at: a) Forvaltningslovens krav til forskrifter blir fulgt ved utarbeidelsen av ordensreglementet b) Elever og foreldre blir gjort kjent med det kommunale ordensreglementet Innholdet i ordensreglementet Nesodden kommune Alværn ungdomsskole skole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder innholdet i ordensreglementet, jf. opplæringsloven 2-9 fjerde ledd og forskrift til opplæringslov 3-5 første, andre og tredje ledd. Nesodden kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet inneholder regler om hvilke tiltak som kan benyttes mot elever som bryter reglementet b) Ordensreglementet inneholder regler om fremgangsmåten ved behandling av saker om brudd på reglementet c) Ordensreglementet er egnet som grunnlag for vurdering av henholdsvis orden og oppførsel Bortvisning Nesodden kommune Alværn ungdomsskole har ikke oppfylt opplæringslovens krav når det gjelder bortvisning, jf. opplæringsloven Nesodden kommune må i denne forbindelse se til at: a) Ordensreglementet definerer terskelen for bortvisning b) Rektor rådfører seg med elevens lærere før bortvisning blir vedtatt c) Skolen følger forvaltningslovens regler om enkeltvedtak 20

21 5. Oppfølging av tilsynet Kommuneloven 60d fastslår at Fylkesmannen kan gi kommunen pålegg om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser Fylkesmannen fører tilsyn med. Før pålegg benyttes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette de lovstridige forholdene. På denne bakgrunn gir Fylkesmannen Nesodden kommune en frist til 21. mars 2014 for å rette de lovbrudd/korreksjonspunktene som fremgår av tilsynsrapportens kapittel 4, jf. kap Nesodden kommune skal innen denne fristen gi en skriftlig erklæring om at lovbruddene er rettet. Kommunen skal sammen med erklæringen gi en kort redegjørelse for hvordan kommunen har rettet de lovstridige forholdene. Oslo 23.januar 2014 Mette Hallan John Dietrichson Mette Grieg Siv Hege Ringøen 21

22 Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon Nesodden kommune 1. Kommunens redegjørelse av 16. oktober Egenvurderingsskjema fra kommunen Vedlegg: o Ordensreglement for Nesodden kommune o Delegasjonsreglement for Nesodden kommune o Strategi for kvalitetsutvikling i Nesoddskolen o Årshjul for skoleledere i Nesodden kommune Alværn ungdomsskole Egenvurderingsskjema fra Alværn ungdomsskole Vedlegg: o Samværsregler for Alværn ungdomssskole o Enkeltvedtak vedrørende bortvisning o Info Concensus 22

23 Vedlegg 2 Egenvurderingsskjema 23

24 24