ENDELIG TILSYNSRAPPORT Elevenes rett til gratis grunnskoleopplæring «Gratisprinsippet» LAUVSNES SKOLE FLATANGER KOMMUNE Desember 2013 Dok 2013/6474-7
Innhold: 1 Innledning... 2 2 Tema for tilsynet...2 2.1 Kommunen sitt ansvar... 2 3 Avgrensning av tilsynet...2 4 Gjennomføring av tilsynet... 2 4.1 Rettslig grunnlag for tilsynet...2 4.2 Rundskriv F-14-03... 3 4.3 Gangen i tilsynet... 3 4.4 Hva er kontrollert i tilsynet...4 5 Fylkesmannens observasjoner og vurderinger... 5 6 Varsel om pålegg om endring... 6 1
1 Innledning Med hjemmel i opplæringsloven 14-1 fører Fylkesmannen tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes opplæringsvirksomhet. Tilsynsvirksomheten skal bidra til at barn og unge får oppfylt sine rettigheter til en likeverdig opplæring. Lovregulering er ett av statens virkemidler for å styre samfunnet i en ønsket retning. Tilsynet skal kontrollere at lovgivers vilje realiseres slik denne er uttrykt i lov eller i medhold av lov. Dersom pliktene ikke overholdes, skal tilsynsmyndigheten pålegge endringer i praksisen hos skoleeier og/eller hos skoleledelsen. 2 Tema for tilsynet Tema for dette tilsynet er elevenes rett til gratis grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven (oppll.) av 17. juli 1998 nr. 61, 2-15 («gratisprinsippet»). Tilsynet skal undersøke om skoleeier oppfyller lovens krav til gratis grunnskoleopplæring, og om skoleeier har et forsvarlig system for å ivareta dette i skolene i kommunen, jf. oppll. 13-10. Temaet har i dette tilsynet vært begrenset til å se om alle turer/ekskursjoner/aktiviteter i skolens regi blir finansiert i tråd med gjeldende regelverk. 2.1 Kommunen sitt ansvar Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen og det pedagogiske personalet for den daglige gjennomføringen og etterlevelsen av de kontrollerte reglene, så er det kommunen som har det overordnede ansvaret. Dette påpekes også ved at opplæringsloven 13-10 om forsvarlig system for oppfølging av lovkravene, utgjør en del av de rettslige kravene som tilsynet skal granske. Det er kommunen som skoleeier som må sørge for at skoleledelsen ved de kontrollerte skolene etterlever kravene og pliktene i loven, og at de tilbyr de tjenestene og aktivitetene som beskrives i loven. Selv om skolen har det daglige ansvaret for at lovkravene relatert til gratis grunnskoleopplæring blir etterlevd og oppfylt, er det kommunen som er ansvarlig for at elevers rettigheter blir oppfylt og som derfor er adressat for eventuelle pålegg om endring. 3 Avgrensning av tilsynet Tilsynsrapporten gir ikke en helhetsvurdering av skoleeier og skolen. Rapporten omhandler bare resultat fra tilsynet på det temaet som her er valgt og gjennomført. Tilsynsmetoden er ikke utformet for å vurdere den totale kvaliteten, men avgrenser seg til å vurdere regeletterlevelsen på det oppgitte området. Det er opp til kommunen og skolene å bestemme hvordan opplæringen skal utformes så lenge det er innenfor rammen av lov og forskrift. 4 Gjennomføring av tilsynet 4.1 Rettslig grunnlag for tilsynet Opplæringslova 2-15. Rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring «Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa.» 2
Bestemmelsen regulerer ikke aktiviteter som blir arrangert på skolen og som ikke er en del av grunnskoleopplæringen (dvs. utenfor virksomhetsområdet til opplæringsloven med forskrift, jf. Utdanningsdirektoratets tolkningsuttalelse til oppll. 2-15.) 14-1 Statleg tilsyn «Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller dei pliktene dei er pålagde i eller i medhald av opplæringslova kapittel 1-16 (kommunepliktene). Reglane i kommunelova kapittel 10 A gjeld for denne tilsynsverksemda. Departementet fører tilsyn med at andre plikter i eller i medhald av opplæringslova enn kommunepliktene blir oppfylte. Reglane i kommunelova 60 c og 60 d gjeld tilsvarande for tilsynsverksemd etter dette leddet.» Fylkesmannens konklusjoner kan være omtalt som lovbrudd som vil bli fulgt opp av varsel om pålegg. Pålegg er rettslig bindende krav til skoleeier om å gjøre visse endringer for å gjenopprette lovlig praksis, jf. kommuneloven 60d. 4.2 Rundskriv F-14-03 «Ved eventuelle foreldrebidrag til klassekasser eller lignende må den/de som blir utpekt/valgt til å motta bidragene, sørge for anonymitet så langt det er praktisk mulig, slik at den enkelte forelders bidrag ikke blir kjent av de andre foreldrene/elevene. Bruk av klassekasse må være elev- og foreldrestyrt.» Tilsynet skal også undersøke om skoleeier har et forsvarlig system for å ivareta elevenes rett til gratis grunnskoleopplæring, jf. oppll. 13 10, ansvarsomfang: «Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd..» 4.3 Gangen i tilsynet Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere skriftlig dokumentasjon samt opplysninger fra elektronisk spørreundersøkelse til skolefaglig ansvarlig og rektorene. 1. Varsel om dokumenttilsyn sendt som brev til kommunen 22.10.2013 2. Frist for Flatanger kommune/lauvsnes skole og Utvorda skole til å sende inn dokumentasjon samt svare på elektronisk spørring var satt til 11.11.2013 3. Dokumentasjon ble mottatt innen fristen 4. Både skolefaglig ansvarlig og rektorer svarte på elektronisk spørring innen fristen 5. Fylkesmannen har gjennomgått mottatt dokumentasjon samt svar på elektronisk spørring 6. Evt. varsel om vedtak og utsending av foreløpig tilsynsrapport innen uke 50 i 2013. Foreløpig rapport er et forhåndsvarsel etter fvl 16. 7. Dersom det ikke avdekkes lovbrudd sendes kun endelig tilsynsrapport og tilsynet avsluttes. 8. Eventuelt sluttmøte januar 2014 (avtales nærmere med kommunen). 3
4.4 Hva er kontrollert i tilsynet Skoleeiers plikter i forbindelse med gratis grunnskoleopplæring Kommunen skal, etter opplæringsloven 13-10 andre ledd, etablere et forsvarlig system som sikrer at alle lovens krav oppfylles. I forarbeidene til loven legges følgende føringer for skoleeiers system: Systemet skal være egnet til å avdekke eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift. Det forutsetter jevnlig resultatoppfølging og vurdering av om lovverket etterleves. Systemet skal sikre at det blir satt i verk adekvate tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand dersom lovbrudd avdekkes. Skoleeierne står fritt til å utforme deres egne system som er tilpasset lokale forhold. Disse minimumskravene skal knyttes til gratis grunnskoleopplæring, jf. Opplæringsloven 2-15 og rundskriv F-14/03. Det betyr at kommunen ikke kan kreve betaling fra elevene eller foreldrene for verken undervisningsmateriell eller aktiviteter (faglige og sosiale) som foregår i skoletiden og i skolens regi. Eksemplene som nevnes i lovbestemmelsen er ikke uttømmende. Forbudet mot å kreve egenbetaling gjelder all virksomhet i forbindelse med opplæringen, også aktiviteter som foregår utenom ordinær skoletid når disse aktivitetene er ledd i at skolen gjennomfører grunnskoleopplæringen i samsvar med lov og forskrift. Eksempler på undervisningsmateriell som kommunen ikke kan kreve at elevene eller deres foreldre skal dekke, er skrive- og tegnesaker, lærebøker, ordlister, kalkulator. Eksempler på utgifter til aktiviteter som kommunen ikke kan kreve at elevene eller deres foreldre dekker, er utgifter til reise, kost, losji og opplæring i forbindelse med leirskoleopphold eller andre tematurer som er en del av opplæringen. Dersom kommunen/skolen tar elevene med på en teaterforestilling eller til et museum som en del av opplæringen, må kommunen også betale eventuell transport og billett. Annen nødvendig transport i skoletiden, for eksempel til svømmehall eller bibliotek, skal også betales av kommunen. Momenter som er avgjørende i vurderingen ved dette tilsynet er: - Foregår reisen i skoletiden? - Kan reisen knyttes til pedagogisk tema eller aktiviteter i opplæringen? - Er lærerne med på turen? - Er skoleeier (kommunen) ansvarlig dersom det oppstår uhell? - Er det utarbeidet reglement, og har dette reglementet sanksjoner for evt. hjemsendelse? - Fremgår turen av skolenes aktivitets-/virksomhetsplan? - Er det organisert opplæringstilbud for elever som ikke er med på turen? Dersom et eller flere av de nevnte momenter er til stede, vil reisen kunne anses som en del av grunnskoleopplæringen og som dermed skal være gratis. Opplæringsloven 2-15 regulerer ikke aktiviteter som ikke er en del av grunnskoleopplæringen, det vil si aktiviteter som faller utenom virkeområdet til opplæringsloven. 4
5 Fylkesmannens observasjoner og vurderinger Observasjoner Flatanger kommune har utarbeidet et forsvarlig system for å vurdere om lovens krav til gratis opplæring for elever blir oppfylte. Flatanger kommune har også et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene, jf. oppll. 13-10 andre ledd. Svar på spørreundersøkelse bekrefter også at dette er fulgt opp i praksis. Kommunen har skriftlige retningslinjer samt rutiner for å informere skolene/ansatte om gratisprinsippet, men her hevder kommunen at elever og foresatte er informert om gratisprinsippet mens rektor sier dette ikke er gjort («har ikke vært aktuelt»). Dette er likevel ikke alene grunn til pålegg dersom gratisprinsippet faktisk praktiseres. Ansatte er dessuten informert om bestemmelsene. Lauvsnes skole svarer at de ikke har utarbeidet en samlet plan for turer/aktiviteter i skolens regi, men samtidig inngår flere turer i skolens aktivitetsplan. En slik plan gjør det enklere både for ansatte og foresatte å vite hvilke aktiviteter som faktisk er i skolens regi. Det er ikke utarbeidet noen samlet plan for hele kommunen for denne type turer men det er imidlertid ikke noe formelt krav om en slik plan. Kommunen har en felles plan for Den Kulturelle skolesekken (DKS) i Flatanger og her inngår det flere turer. Alle disse er finansiert ved DKS-midler og/eller kommunale midler. Her er det også mulig å få støtte til billetter innenfor DKS «billettbank». Både kommunen og skolen bekrefter at de dekker alle utgifter ved turer/aktiviteter i skolens regi inkludert kost ved turer som går over flere dager (eks leirskole), jf. også retningslinjer og svar på spørreskjema. Fylkesmannens vurdering Tilsynet omfattet kommunens lovpålagte oppgaver knyttet til gratis grunnskoleopplæring. Temaet reguleres i opplæringsloven av 17. juli 1998 nr. 61(oppll.) 2-15. I tillegg skulle tilsynet undersøke om skoleeier oppfyller lovens krav til gratis grunnskoleopplæring, og om skoleeier har et forsvarlig system for å ivareta dette i grunnskolene i Flatanger, jf. Opplæringslova 13-10. Opplæringsloven 2-15 vedr. rett til gratis grunnskoleopplæring omfatter flere områder innen opplæringen, derfor har vi i dette tilsynet begrenset oss til se om alle turer/ekskursjoner i skolens regi blir finansiert i tråd med gratisprinsippet. På bakgrunn av den praksis vi har registrert gjennom spørreundersøkelsen og tilsendt dokumentasjon, vurderer Fylkesmannen situasjonen slik at det er etablert et system som sikrer at grunnskoleopplæringa er gratis og at gratisprinsippet praktiseres i tråd med bestemmelsene i oppll. 2-15 samt rundskriv F-14-03. Skoleturer for elever som drar på avslutningstur på slutten av 10. trinn er ikke i skolens regi, men i sin helhet foreldreorganisert. FAU har laget råd til foreldre for slike turer. Skolens ordensreglement gjelder ikke for disse turene, noe som understøtter at turen ikke er i skolen regi. Elever gis imidlertid inntil 3 dager permisjon og en lærer kan få permisjon med lønn for å delta på turen, jf. FAUs råd til foreldrene for slike turer og kommunale retningslinjer for gratisprinsippet, pkt 7. I FAUs råd til foreldre er det også et eget punkt om at minst en dag skal brukes til faglige aktiviteter med møteplikt. Det at elever gis permisjon, at lærer deltar og at det er krav om deltakelse på faglig aktivitet gjør at turen likevel kan oppfattes som å være i skolens regi og dermed også omfattet av gratisprinsippet, men ettersom dette i hovedsak er FAUs råd til foreldrene og ikke nedfelt i de kommunale retningslinjene, vurderes det ikke videre i denne omgang. Foreldrene står selvsagt fritt til selv å bestemme hvilke retningslinjer som skal gjelde på turer i deres regi. Permisjon for lærer er dessuten primært en personalsak. Et annet forhold når det gjelder avslutningsturen på 10. trinn som må kommenteres men som ikke inngår i dette tilsynet er praksis knyttet til permisjon for elevene etter oppll. 2-11. Utdanningsdirektoratet har fått mange henvendelser om muligheten for å gi permisjon til elever som 5
drar på turer som ikke er i skolens regi. De har i svar på forespørsel fra Fylkesmannen i Buskerud Om «gratisprinsippet» i grunnskolen også gitt følgende vurdering: Ordlyden i opplæringsloven 2-11 regulerer permisjoner knyttet til den enkelte elev, og bestemmelsen regulerer derfor ikke permisjoner for grupper av elever. Opplæringsloven 2-11 kan heller ikke brukes når turen er en del av grunnskoleopplæringen. Hensynet bak regelen er at foresatte skal ha mulighet til å ta ut elevene fra den obligatoriske grunnskoleopplæringen utenom skolens ferier. Både ordlyden og hensynet bak regelen tilsier derfor at bestemmelsen ikke kan brukes slik at det blir en omgåelse av gratisprinsippet. Kommunen kan derfor ikke innvilge permisjon for en gruppe elever med hjemmel i opplæringsloven 2-11. I praksis vil dette bety at skoleturer som ikke er i skolens regi må foregå utenom skoletida/skoleåret eller elevene kan alternativt og helt lovlig avspasere for aktiviteter i skolens regi på kvelds- /ettermiddagstid gjennom skoleåret (har da allerede oppfylt kravet til samlet fag- og timefordeling til grunnskoleopplæring). 2-11 inngår imidlertid ikke i dette tilsynet, jf. varselbrev, og gir dermed heller ikke grunnlag for pålegg i denne omgang. 6 Varsel om pålegg om endring På bakgrunn av vår vurdering, varsler Fylkesmannen derfor ingen pålegg. 6