ØVRE EIKER KOMMUNE Saksbeh.: Halvard Grønli Saksmappe: 2015/544-3503/2015 Arkiv: F00 Høring om nasjonalt tiggeforbud. Saksordfører: Elisabeth Uggen Utvalgssaksnr Utvalg Møtedato 17/15 Formannskapet 03.02.2015 Kommunestyret Saksopplysninger/vurderinger 1. Innledning Justis- og beredskapsdepartementet har sendt på høring forslag til ny 350a i straffeloven 1902 og ny 181a i straffeloven 2005. Forslagene innebærer innføring av et nasjonalt forbud mot organisert tigging, alternativt generell tigging. Dersom forslag om nasjonalt forbud mot generell tigging fremmes, forslås det at politilovens hjemmel for å forby tigging i politivedtekt oppheves samtidig. Høringsbrevet er datert 22. januar 2015, og høringsfristen er satt til 15. februar 2015. Den korte høringsfristen er begrunnet i at høringsinstansene både våren 2013 og våren 2014 ble invitert til å mene noe om adgangen til å regulere og forby tigging. Rådmannen hadde ikke mulighet til å ferdigstille sak til saksfristen den 23. januar 2015. Fordi det antas at saken har politisk interesse, ettersendes saksfremlegget. Departementets høringsbrev ble sendt ut den 30. januar 2015, som vedlegg til notat til ordfører av samme dato. 2. Høringene i 2013 og 2014 Høringsrunden i 2013 ledet frem til at Stortinget i juni 2013 vedtok endringer i politiloven 14 om at kommunene i politivedtektene kan sette vilkår for pengeinnsamling. Det ble også åpnet for at politiet kan pålegge meldeplikt og føre register over pengeinnsamlere. Øvre Eiker kommune benyttet denne muligheten til å innføre krav om forhåndsmelding for de som ønsker å samle inn penger på eller i nærheten av offentlig sted jf. forskrift om politivedtekt for Øvre Eiker 4 andre ledd. Kravet om forhåndsmelding trådte i kraft i mars 2014. Høringsrunden i 2014 ledet frem til at Stortinget i juni 2014 vedtok ytterligere endringer i politiloven om at kommunene i politivedtektene kan fastsette at tigging på offentlig sted skal være forbudt eller underlagt nærmere regulering. Stortinget ba også om at regjeringen fremmet en proposisjon om et nasjonalt forbud rettet mot de organiserte former for tigging og tigging som kan være knyttet til menneskehandel eller annen kriminalitet. Regjeringen ble samtidig bedt om å sikre sosiale tiltak overfor tiggere mm. 1
3. Forslagene - innledning Lovforslagene som nå foreligger innebærer lovfestede, nasjonale forbud mot henholdsvis organisert tigging eller alternativt tigging generelt. De tidligere lovendringene i 2013 og 2014 la til rette for lokalt tilpassede løsninger, som kunne hjemles i lokale politivedtekter. Departementet oppfatter nå tigging som et nasjonalt problem, som ikke kan møtes tilfredsstillende med lokale løsninger. Departementet legger til grunn at tigging i stor utstrekning utøves av personer med tilknytning til grupperinger som begår straffbare handlinger. Tiggerne er dessuten svært utsatt for å bli utnyttet av bakmenn. Lokale løsninger gir etter departementets syn en uoversiktlig rettstilstand, som kan utnyttes av personer i tiggermiljøene. For politiet og påtalemyndigheten er en felles nasjonal løsning nødvendig for en god håndheving. Departementet mener derfor at et forbud mot tigging bør være nasjonalt og forankret i straffeloven. Det vises i den forbindelse bl.a. til at Riksadvokaten, Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet allerede ved høringen i 2013 tok til orde for et nasjonalt forbud. Departementet har utarbeidet et forslag om forbud mot organisert tigging, slik Stortinget ba om. Under arbeidet har departementet merket seg at et slikt begrenset forbud vil være meget krevende for politiet å håndheve, og at lovgivers mål og intensjon med lovendringen vil være vanskelig å oppnå. Det vil være ressurskrevende å bevise at tiggingen er organisert, og de som styrer tiggingen vil relativt enkelt kunne justere sin fremgangsmåte for å omgå straffebestemmelsen. Dette er bakgrunnen for at departementet også har utarbeidet et subsidiært forslag om forbud mot tigging generelt. Det er også foreslått to alternative definisjoner av tigging i forbindelse med det prinsipale forslaget om forbud mot organisert tigging. Ny straffelov (straffeloven 2005) er vedtatt, men ikke satt i kraft. Departementet har derfor utarbeidet forslag til endringer i både någjeldende straffelov (straffeloven 1902) og den nye. Departementet har vurdert forholdet til menneskerettighetene, særlig den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), og legger til grunn at forslagene ikke strider mot EMK. Forslagene antas ikke å ha nevneverdige administrative eller økonomiske konsekvenser for kommunene. 4. Forslagene nærmere om forbudet mot organisert tigging Forslagene om forbud mot organisert tigging lyder: Straffeloven 1902 Ny 350 a Organisert tigging Med bøter eller fengsel inntil 1 år straffes den som samarbeider med en eller flere personer om å[tigge på offentlig sted eller fra hus til hus.]be tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted. Medvirkning straffes på samme måte. Straffeloven 2005 Ny 181a Organisert tigging Med bot eller fengsel inntil 1 år straffes den som samarbeider med en eller flere 2
personer om å[tigge på offentlig sted eller fra hus til hus.]be tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted. Første ledd angir nærmere vilkår for når tigging skal anses som organisert tigging og dermed straffbart. Første vilkår er at det skal dreie seg om to eller flere personer som samarbeider med hverandre om tigging. Å tigge helt alene, uten bistand fra andre, rammes ikke. Dette reguleres av politiloven 14 første ledd nr. 8. Vilkåret «samarbeider» innebærer at personene jobber sammen om tiggingen. Det skal være en form for fordeling av arbeidsoppgavene mellom disse hvor den samlede arbeidsinnsatsen har til formål å skaffe penger eller andre midler ved tigging. Det kan dreie seg om en gruppe individer som går sammen på gata og tigger, eller tigger på hvert sitt område, men ellers oppholder seg sammen i en gruppe. Arbeidsfordelingen kan også gå ut på at noen individer har til oppgave å transportere fra sted til sted, skaffe forsyninger, samle inn og tar hånd om de innsamlede midlene, holde vakthold og varsle om eventuelle kontroller mens andre står for selve tiggingen. Det foreslås to alternative utforminger av et forbud mot tigging. Det første er utformet etter mønster av politiloven 14 nr. 8; tigger på offentlig sted eller fra hus til hus. Begrepet «tigging» skal forstås i tråd med særmerknadene til denne bestemmelsen, jf. Prop. 83 L (2013-2014) punkt 8 side 11. Det andre alternativet; ber tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted, går noe lenger. Det er ikke et vilkår at gjerningspersonen uttrykkelig ber tilfeldige personer om penger eller andre midler. Vilkåret «ber» retter seg mot både det å be uttrykkelig og det å be på andre måter, som for eksempel å rette en hånd eller en pengebeholder, som for eksempel en kopp, boks eller hatt mot en person, sitte eller stå stille med en pengebeholder eller sitte, stå eller gå med et skriv hvor innholdet går ut på å be tilfeldige personer om penger eller andre midler. Opplagte omgåelsestilfeller vil også rammes av bestemmelsen. Uttrykket «tilfeldige personer» er benyttet for å avgrense mot utveksling av penger i forhold der det fra før er en relasjon mellom partene, eksempelvis ved at de er i slekt eller bekjente. Med «andre midler» siktes det til mat, klær, transportbillett og lignende. Begrepet «offentlig sted» er nærmere definert i 7 i straffeloven 1902 og i 10 i straffeloven 2005. Med «privat sted» tas det sikte på fysisk oppmøte på private eiendommer, herunder boliger, hus, hytter, tomter, hage og private veier og lignende for å tigge. Andre ledd avgrenser mot innsamling til veldedige eller allmennyttige formål, og mot virksomhet som er tillatt i lov eller i medhold av lov. Dette gjelder for eksempel innsamlingsaksjoner i regi av veldedighetsorganisasjoner, interesseorganisasjoner, skoler, barnehager, skolekorps, kor, idrettslag og lignende. Forbudet gjelder heller ikke innsamling av nytelsesvarer i forbindelse med julehøytid, Halloween og lignende. Tredje ledd i forslaget til ny 305a i straffeloven 1902 rammer medvirkning. I straffeloven 2005 er medvirkning straffbart etter 15. Medvirkning tar sikte på alle former for bistand og ytelser som legger til rette for at det kan være mulig å utøve tigging eller for at tiggingen skal bli mer effektiv. Bestemmelsen vil ramme frivillig samarbeid. Dersom forholdet bærer preg av utnyttelse av enkelte tiggere som er i en sårbar situasjon til fordel for seg selv, rammes det av straffeloven 224 første ledd bokstav b. 3
Strafferammen foreslås satt til fengsel inntil 1 år. Ved forslag til nevnte strafferamme har departementet sett hen til at strafferammen for ordensforstyrrelse etter straffeloven 2005 181 er fengsel inntil 6 måneder, og menneskehandel i form av utnyttelse eller forledelse av andre personer til tigging etter straffeloven 2005 257 er fengsel inntil 6 år. Departementet har også sett hen til at strafferammen for tigging i Danmark er fengsel inntil 6 måneder. Departementet opplyser ikke å være kjent med at andre nordiske land enn Danmark har forbud mot tigging. I forslaget om forbud mot tigging generelt foreslår departementet en strafferamme på bot eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler. Departementet mener strafferammen for organisert tigging bør være høyere og at fengsel inntil 1 år er passende. Dersom kun organisert tigging forbys mener departementet at politiloven 14 første ledd nr. 8 skal opprettholdes slik at kommunene fortsatt skal kunne ha muligheten til å forby tigging. 5. Forslagene nærmere om forbudet mot tigging generelt Forslagene om forbud mot tigging generelt lyder: Straffeloven 1902 Ny 350 a Tigging Med bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler straffes den som[tigger på offentlig sted eller fra hus til hus.]ber tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted. Medvirkning straffes på samme måte. Straffeloven 2005 Ny 181a Tigging Med bot eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler straffes den som[tigger på offentlig sted eller fra hus til hus.]ber tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted. Foruten vilkåret «samarbeider med en eller flere personer» skal bestemmelsen forstås som beskrevet under punkt 2.2 om organisert tigging. Forbudet rammer den som ber tilfeldige personer om penger eller andre midler på offentlig eller privat sted, uavhengig av om handlingen begås alene eller i samarbeid med andre. Strafferammen foreslås satt til bot eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler. Personer som livnærer seg av tigging har i utgangspunktet dårlig betalingsevne slik at det kan være uhensiktsmessig å straffe de med bøter. Videre er de fleste tiggere uten bopel eller registrert adresse. Inndrivelse av ilagte bøter kan derfor være utfordrende. En subsidiær fengselsstraff vil etter ikrafttredelse av straffeloven 2005 55 første ledd jf. straffeprosessloven 456 fjerde ledd annet punkt ikke kunne fullbyrdes i tilfeller hvor botlagte er uten betalingsevne, med mindre allmenne hensyn tilser det. Til tross for nevnte grunner for ikke å anvende bøter her foreslår departementet likevel at straffen skal settes til bot eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler. Med en slik strafferamme vil politiet ha mulighet til å pågripe lovovertredere og begjære varetektsfengsling etter straffeprosessloven 171. 4
Ved forslag til fengselsstraff på inntil 6 måneder er det sett hen til at en tiggehandling isolert sett ikke er et alvorlig forhold eller har potensielle store skadevirkninger, at strafferammen for ordensforstyrrelse etter straffeloven 2005 181 er fengsel inntil 6 måneder og at strafferammen for tigging i Danmark er fengsel inntil 6 måneder. Dersom generell tigging forbys vil grunnlaget for politiloven 14 første ledd nr. 8 bortfalle. Det foreslås derfor at den nevnte bestemmelsen i politiloven opphører samtidig som ny 350a i straffeloven trer i kraft. 6. Tigging knyttet til menneskehandel og annen kriminalitet Etter departementets vurdering er den gjeldende bestemmelsen om menneskehandel i straffeloven tilstrekkelig for å dekke tigging som er knyttet til menneskehandel, slik at det ikke er behov for ytterliggere lovendringer knyttet til dette. Kommunene kan etter politiloven 14, i politivedtekter, fastsette regler for ro og orden, overnatting, camping og telting i parker og friluftsområder, tilgrising, gatemusikk og gatesalg. Overtredelse av vedtektene, eller av pålegg gitt i medhold av vedtektene, kan straffes etter politiloven 30 nr. 4. Departementet mener at disse bestemmelsene synes å dekke kriminaliteten knyttet til tigging. Høringsinstansene blir likevel bedt om å komme med synspunkter om hvorvidt det er behov for ytterligere lovreguleringer på dette området. 7. Vurderinger Rådmannen viser til at kommunestyret enstemmig har tatt inn bestemmelse om tigging i den lokale politivedtekten. Denne er også godkjent av departementet. Politivedtektens bestemmelse sikrer at politiet gjennom å kreve forhåndsmelding kan ha oversikt over og følge opp de som ønsker å tigge i Øvre Eiker, på eller i nærheten av offentlig sted. Den aktuelle bestemmelsen i politivedtekten har vært i kraft siden mars 2014. Hvorvidt dagens politivedtekt gir tilstrekkelig virkemidler lokalt, er det derfor for tidlig å si noe sikkert om. I utgangspunktet mener rådmannen at Øvre Eiker kommune har virkemidler i lokal politivedtekt som ivaretar de lokale utfordringene i Øvre Eiker. Rådmannen har oppfattet at spørsmålet om nasjonalt forbud mot tigging, enten organisert tigging eller tigging generelt, er et omstridt tema, med stor politisk interesse. Rådmannen velger derfor ikke å gi noen anbefaling om høringsuttalelse. Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Høringsbrev m/vedlegg Notat til ordfører Rådmannens anbefaling Saken legges frem til behandling. Begrunnelse Temaet oppfattes å ha stor politisk interesse. 5