SAKSFREMLEGG. Formannskapet tar saken til orientering og godkjenner foreslått framdriftsplan.

Transkript

1 SAKSFREMLEGG Saksnr.: 13/ Arkiv: X31 &00 Sakbeh.: Grethe Hansen Sakstittel: POLITIVEDTEKTER - ENDRING Planlagt behandling: Formannskapet Administrasjonens innstilling: ::: &&& Sett inn innstillingen under IKKE RØR LINJA&&& Formannskapet tar saken til orientering og godkjenner foreslått framdriftsplan. ::: &&& Sett inn innstillingen over IKKE RØR LINJA&&& Saksutredning:... &&& Sett inn saksopplysninger under IKKE RØR LINJA&&& Bakgrunn for forslag om endring i politivedtektene: De senere år har man sett en økning i antall personer som samler inn penger/ tigger innenfor kommunegrensen og da særlig i Alta sentrum. Tiggingen har til dels blitt oppfattet som et problem både for publikum generelt og enkelte næringsdrivende i sentrumsområdet. I tillegg har man hatt utfordringer ved at de personene som tigger ikke benytter etablerte overnattingssteder, men overnatter utendørs på offentlig sted. Publikum har da klaget over tilgrising. Det har fra flere hold vært fremmet ønsker om å begrense omfanget av dette. En måte å gjøre dette er å ta inn en bestemmelse om meldeplikt i kommunens politivedtekter. I Alta kommune ser man vider at det nå er mer boligbygging i sentrum og sentrumsnære områder. Det har i den forbindelse kommet inn en del klager til kommunen i forhold til støy. På bakgrunn av dette ser administrasjonen at det kan være hensiktsmessig å revidere politivedtektenes 4 som omhandler ro og orden på offentlig sted, ved at det tidfestes når det skal være nattero. I tillegg anses det som hensiktsmessig å se om andre bestemmelser bør revideres når saken først er oppe. Dagens politivedtekter for Alta kommune trådte i kraft , og er ikke endret siden dette. Framdriftsplan og bakgrunn for denne: Orientering til formannskapet 14. mai 2013 Sak opp for formannskapet 12. juni 2013 Saken ut på høring med høringsfrist 9.august 2013 Saken opp for hovedutvalgene uke 35 Saken opp for formannskapet 5.september 2013 Saken opp for kommunestyret 16.september 2013 Justis og politidepartementet har pr i dag en sak ute på høring som foreslår en endring i politiloven, og det er foreslått en direkte hjemmel i politiloven som gir adgang til å pålegge en meldeplikt for pengeinnsamling (tigging) og til å regulere pengeinnsamling å på offentlig sted. Nærmere om dette på side 5 i saksframlegget.

2 Saken skal opp i statsråd 7. mai 2013 og er planlagt behandlet i Stortinget til sommeren. Dersom endringen trer i kraft er det foreslått at det skal gjelde fra 1. juli Fra departementets side er det anbefalt at de kommunene som pr i dag ikke har saker vedrørende endring i politivedtektene ute på høring avventer stortingsbehandlingen slik at kommunenes vedtekter kan utarbeides i tråd med det som vedtas sentralt. For kommunene vil det være hensiktsmessig å avvente ovennevnte behandling både fordi det antas at det vil avklares hvordan meldeplikten skal gjennomføres også for veldedige organisasjoner, det vil fastsettes hvilke vilkår politiet kan stille og avklares hvordan meldeplikten skal følges opp. Regelverk for endringer i politivedtektene, samt begrunnelse for høringsfrist: Hjemmel for å fastsette politivedtekter er gitt i politiloven 14. Det er i syv punkter fastsatt hvilke temaer det kan gis vedtekter om. I hovedsak kan det gis vedtekter om ro og orden, sikring av ferdsel osv. Dette betyr også at kommunen ikke kan gi bestemmelser i vedtektene som ikke har hjemmel i politiloven 14. Politivedtektene er en forskrift og skal behandles etter reglene i forvaltningsloven kapittel VII. Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dette betyr at offentlige og private institusjoner og organisasjoner for de erverv, fag eller interessegrupper som forskriftene skal gjelde eller gjelder for eller hvis interesser særlig berøres, skal gis anledning til å uttale seg før forskriften bli utferdiget, endret eller opphevet. Så langt det trengs for å få saken allsidig opplyst, skal uttalelse også søkes innhentet fra andre. Se 37 annet ledd. Forvaltningsorganet bestemmer på hvilken måte forhåndsvarslingen skal foregå og kan sette frist for å gi uttalelse. Dette betyr at formannskapet, etter å ha vurdert forslaget, og foretatt ev. endringer, vedtar å legge forskriften ut på høring. Saken vil så komme tilbake til formannskapet og deretter til vedtak i kommunestyret. Etter politiloven 14 første ledd skal vedtektene godkjennes av departementet. Myndigheten er delegert til Politidirektoratet i forskrift av med virkning fra Forvaltningsloven har ikke bestemmelser om hvor lang høringsfristen skal være, det må derfor vurderes hvor lang tid som er nødvendig for å få inn de innspillene som er ønskelig. Ved å behandle saken i formannskapet 12.juni og sette høringsfrist til 9. august, så vil det etter administrasjonens vurdering bli en tilstrekkelig lang frist slik at alle berørte kan komme med sine innspill. ENDRING AV VEDTEKTENES 4 RO OG ORDEN PÅ OFFENTLIG STED: Endring av vedtektenes 4 vedrørende orden på offentlig sted. I dagens vedtekt er ordlyden som følger På eller i umiddelbar nærhet av offentlig sted må ingen: - delta i oppløp, sammenstimling, støy eller bråk som forstyrrer den alminnelige orden eller ferdsel. - Samles mange mennesker ved inngangen til forsamlingslokale, sportsplass, utsalgssted, holdeplass el skal de stille seg i kø og for øvrig rette seg etter de pålegg som politiet eller arrangøren gir for å opprettholde den alminnelige orden eller regulere ferdselen I Alta kommune er det de senere år kommet mye ny boligbebyggelse, og dette har ført til et større fokus på bestemmelsene om alminnelig ro og orden, særlig om natten. Det er en alminnelig oppfatning flere steder at det skal være ro om natten, i allefall mellom 23-07, men dette er ikke nedfelt i politivedtektene eller andre steder. Administrasjonen ønsker å se om det vil være hensiktsmessig å ta inn en bestemmelse om nattero i vedtektene. Det er ønskelig å se på hva andre kommuner har gjort, hvilken ordlyd som er valgt og de erfaringer som er gjort. BESTEMMELSE VEDRØRENDE PENGEINNSAMLING/TIGGING

3 Historikk vedrørende regelverk rundt pengeinnsamling / tigging. Fram til 2005 hadde løsgjengerlovens et straffebud mot tigging. Loven ble opphevet i 2005 og forbudet ble ikke videreført i annen lovgivning. Bakgrunnen for dette var hovedsakelig at den høye levestandarden i Norge hadde gjort at tigging var et lite problem, og at straffebudet ikke hadde vært mye brukt. De fleste tiggerne i Oslo ble beskrevet å være rusavhengige, og for de fleste av disse ville alternativet til tigging være kriminalitet og prostitusjon. Det ble ansett som riktig at samfunnet skulle styrke de sosiale tiltakene overfor denne gruppen, i stedet for å bruke politiet til å skremme dem vekk. Departementet viste også til at Straffelovkommisjonen i NOU 2002:4 hadde foreslått at tigging ikke lengre burde være straffbart, noe som ble begrunnet slik: Det ubehaget som for de forbipasserende kan være forbundet med å måtte ta stilling til en slik forespørsel, har ikke en slik art at det er rimelig å anvende straff overfor tiggeren. Selv om straffebudet mot alminnelig tigging ble foreslått opphevet, understreket departementet at tigging ikke var et ønsket fenomen, først og fremst av hensyn til den som tigger. Begrepet tigging er forklart i merknadene til lovforslaget i Ot.prp.nr.50 ( ) om endring i strl , der det blant annet heter: Med begrepet tigging tenker departementet på det å be andre om penger eller andre midler. Begrepet omfatter både alminnelig tigging såkalt betling, jf. løsgjengerloven 11., og en mer kvalifisert form for tigging, for eksempel der den som tigger, opptrer truende eller kvalifisert plagsomt.gatemusikanter som yter musikk som vederlag vil neppe kunne sies å tigge Tilsvarende vil gjelde for den som driver akrobatikk eller de som tilbyr roser eller andre tilsvarende gjenstander mot en slant. Det kan også tenkes andre liknende former for tjenester som ytes, men som ikke naturlig kan karakteriseres som tigging. Departementet viste for øvrig til at man fra politihold hadde fått opplyst at noe av tiggervirksomheten hadde fått et mer profesjonelt preg; den ble utført av utenlandske tiggere uten synlige rusproblemer, der tiggingen syntes å inngå i en mer organisert virksomhet. Departementet hadde grunn til å tro at noen i slike miljøer ble tvunget til å tigge, og varslet derfor at man ville foreslå å endre straffeloven om menneskehandel, slik at det ville gå klart frem at også det å utnytte noen til tigging, ble rammet av bestemmelsen. Det ble videre påpekt at den enkelte kommune med hjemmel i politiloven 14 nr. 1 ved behov kunne gi bestemmelser i politivedtekten om bortvisning av tiggere som forstyrrer ro og orden. Departementet la til grunn at tigging som skjedde på en truende eller kvalifisert plagsom måte var straffbart etter generelle bestemmelser i straffeloven, men at det i praksis kunne være bevismessig krevende å benytte straffelovens bestemmelser. Departementet viste derfor til at man ville vurdere om det burde åpnes for at politivedtektene skulle kunne regulere kvalifisert plagsom tigging. En slik regulering ville ikke utvide området for det straffbare, men kunne bli en mer praktikabel og informativ hjemmel enn straffelovens generelle bestemmelser om trusler mv. I Ot.prp.nr.50 ( )foreslo Justisdepartementet de varslede endringer i straffelovens bestemmelse om menneskehandel, etter at problemstillingen knyttet til den organiserte tiggevirksomheten var blitt sendt på høring. Samtidig drøftet man spørsmålet om å endre hjemmelsgrunnlaget for politivedtekter. Departementet konkluderte med at man ikke fant det ønskelig å fremme et slikt forslag, og uttalte: Å innføre en

4 adgang til å bortvise tiggere som ikke begår noen straffbar handling, kan medføre at avkriminaliseringen ikke får noen større praktisk betydning. Det bør derfor påvises et klart behov for en bortvisningsadgang før det fremmes noe lovforslag om det, og det bør eventuelt stilles som vilkår for bortvisning at personer det gjelder i betydelig grad forstyrrer eller sjenerer sine omgivelser. Departementet er derfor innstilt på å kunne vurdere spørsmålet på nytt når opphevingen av forbudet mot tigging og endringen i straffebestemmelsen mot menneskehandel har virket en stund. Stortinget fattet i juni 2006 vedtak i samsvar med departementets forslag. Utbredelse og art av tigging, nasjonalt og lokalt. I forbindelse med arbeidet med ovennevnte endring av politiloven har justis og beredskapsdepartementet innhentet opplysninger fra Politidirektoratet om hvordan tigging utøves i ulike politidistrikt. I 2012 fikk departementet i tilegg jevnlige rapporter fra utvalgte distrikt om hvordan tiggingen ble utført, hvor mange som var involvert og om mulige koblinger mellom tigging og straffbare forhold. Opplysningene viser at tiggingen i hovedsak utføres av utenlandske statsborgere, og at det gjennomgående er en organisert virksomhet. Tiggerne inngår i grupper ab ulik størrelse som reiser sammen til og fra Norge, og som overnatter i fellesskap. Grupperingene driver med ulovlig gatesalg, spiller musikk og begår straffbare handlinger i tillegg til tiggingen. Et flertall av de som tigger tilhører rombefolkningen, en europeisk minoritetsgruppe som er i en sårbar og vanskelig situasjon. Man ser at norske rusmisbrukere er kommet i skyggen av disse. Det er noen få barn blant de som tigger, i all hovedsak i alderen år. Barnevernet kobles regelmessig inn når barn som tigger påtreffes av politiet. Den nærmere organisering av tiggingen, herunder familieforhold og rollefordelingen innen grupperingene, er krevende å fastslå. Ved Bergen tingretts dom av 5. juli 2012 ble 6 rumenske statsborgere dømt for blant annet menneskehandel, ved utnyttelse av barn i forbindelse med salg av uekte gullvarer, til tigging, tyverier og annet. Alle de tiltalte kom fra samme sted i Romania. Barna som ble utnyttet var i slekt med de tiltalte, både som biologiske barn, svigerbarn, egen ektefelle og svigerinne mv. Dommen fra Bergen viser med tydelighet faren for misbruk og utnyttelse innen miljøene som tigger i Norge, men gir ikke grunnlag for å trekke klare slutninger om omfanget av menneskehandel innen tiggergrupperingene. De som tigger i Norge, kan best beskrives som en uensartet gruppe som ofte opererer innen familiegrupper med sammensatte maktrelasjoner. Europol utga i 2011 en egen rapport om menneskehandel innen EU, i tillegg til at menneskehandel omtales i Europols trusselvurdering knyttet til all organisert kriminalitet. Europol viser til at kriminelle grupper innen rombefolkningen er meget mobile. De mest sårbare personer innen rombefolkningen barn og unge kvinner står i fare for å bli utnyttet til menneskehandel av kriminelle. Dette skyldes ikke minst at myndighetene i mange EU-land har inntatt en lite aktiv holdning til denne utfordringen. Europols rapporter peker på at størrelsen på rombefolkningen og tilgangen borgere av Romania og Bulgaria nå har til Schengen-området, gjør at det må forventes en økning i menneskehandel utført av kriminelle grupperinger innen rombefolkningen. Utbredelse i Alta:

5 I Alta har man sett en utbredelse av tigging de siste år, og man ser at det allerede tidlig på våren i 2013 sitter personer og tigger i gågaten, utenfor kjøpesenter og på torget. I 2012 så man også at det satt tiggere utenfor matbutikkene rundt om i Alta, og ved parkeringsautomater. Tiggingen har ikke blitt oppfattes som aggressive. I forbindelse med dette fikk kommunen mange henvendelser vedrørende opprettelse av overnattingsleire og tilgrising ved disse. Det ble oppfattet som svært uheldig at disse lå ved /i områder som ble mye brukt av barn og unge. Gjeldende regelverk: Som nevnt ovenfor er det i dag ikke straffbart å tigge. Det foreligger likevel noen virkemidler for å forhindre tigging av stort omfant og aggressiv og plagsom tigging.. Lov om politiet av 4. august 1995 nr.53 (politiloven) gir i 7 politiet adgang til å gripe inn for å stanse forstyrrelser av den offentlige ro og orden, for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet eller for å avverge eller stanse lovbrudd. Politiet har i slike tilfeller en vid adgang til å treffe bestemmelser, herunder regulere ferdsel, forby opphold i bestemte områder, avvise, bortvise, fjerne eller anholde personer. Personer som tigger på en pågående eller aggressiv måte på offentlig sted, har i mange tilfeller blitt pålagt å fjerne fra det aktuelle område for et visst tidsrom med hjemmel i politiloven 7 om håndhevelse av den offentlige ro og orden. Det er i henhold til politiloven 30, jf. 5, straffbart å unnlate å følge politiets pålegg. Straffeloven setter straff blant annet for den som ved utilbørlig atferd forstyrrer den alminnelige fred og orden. Dette er en bestemmelse som kan ramme den som tigger på en pågående eller aggressiv måte. Straffeloven a rammer den som ved skremmende eller plagsom opptreden eller annen hensynsløs atferd krenker en annens fred. Politiet er avhengig av anmeldelse fra fornærmede for å kunne straffe en gjerningsperson etter bestemmelsen. Meldeplikt for pengeinnsamling i medhold av kommunale politivedtekter Politiloven gir i 14 kommunene hjemmel til å fastsette vedtekter som presiserer anvendelsen av bestemmelser om orden på offentlig sted, sikring av ferdselen og tilsvarende forhold. Justisdepartementet utarbeidet i 1996 en normalpolitivedtekt for kommunene (Rundskriv G-42/96)som gir eksempler på hvordan ulike forhold kan reguleres. Meldeplikt for pengeinnsamling er ikke nevnt i normalpolitivedtekten, men er en bestemmelse som har vært tatt inn i enkelte kommuners vedtekter gjennom lang tid og godkjent i Politidirektoratet og tidligere Justisdepartementet. Den eldste gjeldende politivedtekt med en slik bestemmelse er for Namsos kommune fra For kommuner som har inntatt bestemmelsen i sin vedtekt, vil meldeplikten omfatte alle som samler inn penger på offentlig sted. Bestemmelsen har vært inntatt i politivedtekter lenge før tigging ble avkriminalisert, og behovet for en slik bestemmelse har således eksistert i en del kommuner knyttet til andre forhold enn den type tiggevirksomhet vi ser i dag. Politiet har ikke hjemmel til å prøve formålet med en persons ønske om å samle inn penger, og hensynet til likebehandling tilsier at meldeplikten må

6 gjelde alle som samler inn penger, både organisasjoner og personer som samler inn til angitte formål, og de som samler inn til eget forbruk. Krav om meldeplikt innebærer at den som ønsker å foreta innsamling av penger normalt må møte hos politiet med godkjent legitimasjon, og må motta skriftlig eller muntlig informasjon om eventuelle vilkår for innsamlingen. Politiet kan for øvrig velge å oppsøke pengeinnsamlere som er i virksomhet på offentlig sted og tilby registrering. Ved større organiserte innsamlinger vil det være påkrevet å forenkle registreringsprosessen. Erfaringer vedrørende meldeplikten fra andre kommuner: Flere kommuner har innført en meldeplikt som nevnt ovenfor og resultatene i forhold til antall tiggere som melder seg og redusering av antall tiggere har vært varierende. Det synes som om det er en helt klar sammenheng mellom politiets fokus på problemstillingen, hvor mye oppsøkende virksomhet som drives og om man har godt informasjonsmateriell på flere språk. Departementets forslag til endring i politiloven vedrørende pengeinnsamling/ tigging Departementet har ikke sett grunnlag for å innføre et forbud mot tigging. I tråd med det som tidligere ble lagt fram ved opphevelse av løsgjengerloven er departementet av den oppfatning at vi som samfunn må tåle å konfronteres med tigging. I den grad tigging utøves på en måte som av andre årsaker er lovstridig, typisk ved at tiggeren forfølger eller opptrer truende overfor forbipasserende, har politiet hjemmel i dagens regelverk til å gripe inn, selv om dette ikke alltid er en praktisk mulighet. Tigging foregår dessuten i flere kommuner på måter som ikke medfører store ordensmessige utfordringer eller bidrar til økt kriminalitet, slik at et forbud mot tigging ikke er påkrevet. Det er likevel, og særlig ut fra situasjonen i Oslo der tigging har medført ordensmessige problemer og skapt utrygghet for befolkningen, et behov for å vurdere tiltak av ulik art for å dempe omfanget av tiggingen for å sikre ro og orden, ivareta befolkningens trygghet og forebygge straffbare handlinger. I enkelte kommuner håndheves som beskrevet ovenfor meldeplikt for de som ønsker å samle inn penger, herunder ved tigging. Meldeplikten er hjemlet i de kommunale politivedtekter. Etter departementets syn kan en meldeplikt være et hensiktsmessig tiltak i innsatsen mot uheldige utslag av tigging. Departementet foreslår lovendring som innebærer at alle som samler inn penger, herunder tiggere, kan pålegges å melde seg for politiet, og at politiet kan sette visse vilkår for pengeinnsamlingen. Slik det i dag er regler som regulerer hvor man på offentlig sted kan drive salgs- og annen ervervsvirksomhet, synes det naturlig å gi en mulighet til å regulere pengeinnsamling, ut fra lokale vurderinger. Departementet legger til grunn at politiloven i dag åpner for å pålegge meldeplikt for pengeinnsamling i politivedtektene, men ser samtidig behovet for en hjemmel i loven som klart fastsetter at kommunene kan pålegge pengeinnsamlere en meldeplikt. Departementet foreslår derfor en lovendring i politiloven 14. Meldeplikten bør for å få en praktisk anvendelse omfatte også de som samler inn penger gjennom å opptre på forskjellige måter. En meldepliktordning må utformes og praktiseres slik at hindringer ikke legges i veien for individer og organisasjoner som ønsker å støtte veldedige tiltak med en innsamling. Departementet foreslår også en lovendring som åpner for at politiet kan foreta en viss regulering av den meldepliktige pengeinnsamlingen på offentlig sted ut fra ordensmessige hensyn. Utgangspunktet bør være at man tilstreber å unngå å sette vilkår, men at politiet ut fra konkrete erfaringer med ordensforstyrrelser kan innføre vilkår. Politiet bør eksempelvis kunne sette som vilkår at

7 pengeinnsamling ikke kan foregå ved at pengeinnsamlerne stanser eller går etter mulige givere på gaten, eller at pengeinnsamling ikke skal finne sted på nærmere definerte, sterkt beferdede steder der publikum er særlig utsatt for lommetyverier. Det vil også kunne innføres tidsbegrensninger slik at pengeinnsamling eksempelvis ikke tillates om nettene, der dette har bidratt til uorden på offentlig sted. Politiet kan ikke utforme vilkår som enkeltvis eller samlet sett i praksis gjør det umulig å samle inn penger på en hensiktsmessig måte. Politiet må informere de som melder seg som pengeinnsamlere om hvilke vilkår som gjelder for virksomheten. Kommunenes adgang til å regulere visse forhold på offentlig sted er hjemlet i politiloven 14, hvoretter kommunene kan gi bestemmelser i politivedtekter om de forhold som er listet opp i bestemmelsens punkt 1 til 7. Departementet foreslår på bakgrunn av det som er sagt ovenfor som nytt punkt 8 i politiloven 14 første ledd, å åpne for at kommunene i sine politivedtekter kan gi bestemmelser: «om meldeplikt for den som vil samle inn penger på offentlig sted til egne eller andres formål. Meldeplikten kan også omfatte den som vil framføre sang og musikk eller stelle til oppvisning eller fremvisning. Det kan videre gis bestemmelser om at politiet kan fastsette vilkår, herunder med hensyn til tid og sted for virksomhet som er gjenstand for meldeplikt. Slike vilkår må være begrunnet i ordensmessige forhold.» En ordning om meldeplikt vil medføre at politiet registrerer de personer som er gjenstand for meldeplikten. Hvorvidt vilkårene skal omfatte personer som spiller instrumenter eller utøver artistisk virksomhet besluttes av den enkelte kommune. Meldeplikten bør ikke gjøres gjeldende for personer som samler inn penger på vegne av organisasjoner som er registrert i Innsamlingsregisteret. Siden formålet med et slikt register vil være av politimessig art, vil registreringen falle inn under lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven). I følge politiregisterloven 14 skal det gis en egen forskrift til hvert register som er gjenstand for meldeplikt til Datatilsynet. Dersom lovforslaget til endring i politiloven 14 blir vedtatt, må det gis en forskrift til registeret der det blant annet vil bli nærmere fastsatt hvilke opplysninger som kan registreres og når de må slettes. Politiloven 30 setter straff med bøter eller fengsel inntil tre måneder for den som overtrer bestemmelser gitt i medhold av 14. Økonomiske konsekvenser: Innføring av meldeplikt ved pengeinnsamling vil innebære et administrativt merarbeid for kommunen ved endring av politivedtektene og informasjonsarbeid ut mot de som river pengeinnsamling, både ved tigging og ellers. Vurdering: Administrasjonen ser at det vil være behov for å revidere og endre politivedtektene i forhold til ovennevnte områder. I forbindelse med meldeplikten vedrørende tigging/pengeinnsamling er det ønskelig å gjøre dette i tråd med departementets forslag. For å være sikker på at man får med

8 de nødvendige avklaringer ønsker vi først å fremme saken når den er avgjort av Stortinget til sommeren.... &&& Sett inn saksopplysninger over IKKE RØR LINJA&&& Alta, Bjørn- Atle Hansen Rådmann Grethe Hansen Saksbehandler