Bakgrunnen for Finnmarkskommisjonen Innledning på seminar om Finnmarkskommisjonen, Alta, 28. april 2009 v/kommisjonsleder Jon Gauslaa
Finnmarkskommisjonen Lovgrunnlag: finnmarksloven 5 tredje ledd og 29 til 35 Finnmarksloven 5 tredje ledd: For å fastslå omfanget av de rettighetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk eller annet grunnlag, opprettes en kommisjon som skal utrede rettigheter til land og vann i Finnmark Finnmarksloven 29 første ledd: Det opprettes en kommisjon som på grunnlag av gjeldende nasjonal rett skal utrede bruks- og eierrettigheter til den grunnen som Finnmarkskommisjonen overtar. Disse reglene kom inn i finnmarksloven ved behandlingen i Stortingets Justiskomité våren 2005. Men den historiske bakgrunnen for grepet ligger atskillig lenger tilbake i tid.
Historisk tilbakeblikk På slutten av 1800-tallet var det en for lengst etablert rettstilstand i Sør Norge at lokalbefolkningens bruk kunne gi grunnlag for erverv av rettigheter til utmarksressursene. I Finnmark var situasjonen en annen. Dette gjaldt både reindriftens og den fastboende befolkningens bruk. Grunnen i Finnmark ble ansett som Kongens/statens private eiendom. Kongen/staten hadde eksklusiv eierrådighet, og behøvde ikke ta hensyn til andres rettigheter. Slike ble ansett som ikke-eksisterende.
Historisk tilbakeblikk Eksponenter for synet om statens eksklusive eierrådighet i Finnmark: Finmarken har fra gammel Tid af været betragted som tilhørende Kongen eller Staten, fordi det oprindelig kun var beboet av et Nomadefolk, Lapperne uden faste Boliger. Lidt efter lidt blev dog en Deel deraf bebygget av Indvandrede, hvilke dog ei betragtedes som Eiere av Jorden. Finmarken har derfor fra de ældste Tider været benævnt og behandlet som en Colonie (Finansdepartementet i Ot. prop. 21/1848) Finmarken, er som bekjendt taget i uindskrenket Besiddelse og kolonisert af selve Kronen. Den fuldt organiserede Stat underlagde sig det herreløse af Nomader gjenemfarne Land som Eiendom, og benyttede denne Eiendom ganske som en Privatmand, der ikke er bundet av andres Ret (Regjeringsadvokaten i en sak om hugst i Alta-skogen, 1864). Den bruksrett staten saaledes har git i Finmarken, er en ret som staten kan ta tilbake, naar den vil, uden at det er at gaa nogen privatmands ret for nær (Prof. Nicolaus Gjeldsvik, Norsk tingsrett, 1919, gjentatt i senere utgaver).
Utviklingstrekk i nyere tid Finnmarkingenes bruk av utmarksressursene ble ansett tålt bruk som kunne innskrenkes og oppheves når staten måtte finne det for godt, og som ikke kunne gi grunnlag for selvstendige rettsdannelser. Samiske organisasjoner begynte å trekke dette synet i tvil på 1950- og 1960-tallet (Nordisk Sameråd, NRL, NSR landsmøteresolusjon 1969: fremmer krav om kartlegging av samiske rettighetsområder). Brekken-saken (Rt. 1968 s. 394) og Altevann-saken (Rt. 1968 s. 429) var viktige milepæler ved Høyesterett her anerkjente samisk bruk som rettstiftende. Men ingen av disse sakene gjaldt grunnen i Finnmark. I juridiske kretser sto synet om at lokalbefolkningens bruk i Finnmark var tålt bruk som når som helst kunne oppheves uimotsagt frem til Sverre Tønnesens doktoravhandling, Retten til jorden i Finnmark, 1972 Tønnesen lanserte begrepet Finnmarksallmenningen og la til grunn at folk i Finnmark med grunnlag i alders tids bruk hadde ervervet allmenningsrettigheter til blant annet beite og hugst.
1980-1997: Samerettslige utredninger Samerettsutvalget oppnevnes i oktober 1980 for å utrede samisk folkevalgt organ og samiske rettigheter til land og vann i tradisjonelle samiske bosettingsområder. Samerettsutvalgets første innstilling NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling. Sametinget lovfestes 1987, velges første gang 1989. Grunnlovens 110 a (1988). Samerettsutvalgets andre innstilling NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur, med bakgrunnsutredninger NOU 1993: 34. Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark (beskrivelse av gjeldende rett) NOU 1994: 21 Historisk bruk NOU 1997: 5 folkerett NOU 2001: 34 samiske sedvaner og rettsoppfatninger.
Utkastet til finnmarksloven NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur inneholdt forslag til ny forvaltningsordning for grunnen i Finnmark. Forslaget gjaldt forvaltningen av den grunnen som ligger under Statskogs rådighet. Styrking av regional, lokal og samisk innflytelse Bygdebruksområder et forsøk på rettighetsanerkjennelse Ot. prp. nr. 53 (2002-2003) om finnmarksloven Viderefører SRUs forslag om regional/samisk styring av grunnen i Finnmark, men begrenser den lokale innflytelsen ifht forslaget. Oppfølging i form av åpne høringer (juni 2003), Justiskomiteen besøkte Finnmark høsten 2003. Ekstern (professorene Graver/Ulfstein) og intern folkerettslig vurdering (UDs rettsavdeling). ILOs ekspertkomité 2004. Konsultasjoner Justiskomiteen/Sametinget/Finnmark fylkesting.
Finnmarksloven (lov 17. juni 2005 nr. 85) Justiskomiteens lovforslag i Innst. O. nr. 80 (2004-2005) ble supplert med regler om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter (lovens kapittel 5). Forslaget ble vedtatt etter at et enstemmig Sameting og et stort flertall i fylkestinget hadde sluttet seg til det. Odelstinget 24. mai, i Lagtinget 8. juni og sanksjonert av Kongen 17. juni 2005. Statskog SFs grunn ble overtatt av Finnmarkseiendommen (FeFo) 1. juli 2006 (ikrafttredelsen av lovens kapittel 2). Finnmarkskommisjonen ble etablert i 2008 for kartlegge bruks- og eierettigheter til den grunnen FeFo overtok 1. juli 2006. Utmarksdomstolen for Finnmark (ennå ikke opprettet) skal pådømme tvister som oppstår som følge av kartleggingen.
Bakgrunnen for reglene om rettighetskartlegging Statens folkerettslige forpliktelser Samstemthet om at Finnmarkseiendommen ikke er en oppfyllelse av ILO konvensjon nr. 169 om anerkjennelse av rettigheter. Eksterne eksperter (Graver/Ulfstein) Statens egne eksperter (Utenriksdepartementets rettsavdeling) ILOs ekspertkomité (observasjonsuttalelse 2004) Flertallet i Justiskomiteen mente derfor at det var et behov for å supplere finnmarksloven med særskilte regler om kartlegging og anerkjennelse av rettigheter. Alternativet ville vært å overlate spørsmålet til alminnelige domstoler, men det ble ansett uhensiktsmessig (manglende systematikk, økonomiske begrensninger mv.)
Bakgrunnen for reglene om rettighetskartlegging Internrettslige forhold All lovgivning som særskilt gjaldt grunnen i Finnmark før 2005 (jordsalgslovene av 1863, 1902, 1965) var basert på synet om lokalbefolkningens bruk av grunn og ressurser som tålt bruk. At finnmarksloven ble supplert med regler om kartlegging av eksisterende rettigheter må anses som et oppgjør med dette synet, selv om reglene ikke sier noe om utfallet av kartleggingen. Det har tidligere vært gjennomført liknende kartleggingsordninger i andre deler av landet, Høyfjellskommisjonen for Sør Norge (1908-1953), Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms (1985-2004). Utvikling i rettspraksis der samisk bruk anses som rettsstiftende med grunnlag i intern tingsrett (Selbu-dommen Rt. 2001 s. 769 og Svartskogdommen, Rt. 2001 s. 1229).
Bakgrunnen for reglene om rettighetskartlegging Rettighetsforholdene i Finnmark er lite avklart Holdbarheten av statens eierpretensjon har vært trukket i tvil av bl.a. Sverre Tønnesen og Otto Jebens. Samerettsutvalget har gjort visse forsøk på å utrede bruksrettigheter i Finnmark, men uten å komme til noe konkret resultat. I NOU 1993: 34 konkluderer f. eks. flertallet i Rettsgruppen med at staten eier grunnen i Finnmark, men at det tilkommer lokalbefolkningen så mange rettigheter til utmarka at grunnen må anses som en form for allmenning. Rettsgruppen holdt også muligheten åpen for at det kan foreligge andre former for lokale rettdannelser i Finnmark, men uten å gå inn på innholdet i og omfanget av disse rettighetene, fordi dette må fastsettes etter en nærmere kartlegging av lokalt utøvd bruk og lokale rettsoppfatninger. Kommisjonens oppgave er å stå for denne kartleggingen, og rydde opp i uavklarte rettighetsspørsmål