SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Liv Kari Flaten Arkiv: U63 Arkivsaksnr.: 01/10585-006 Dato: 29.01.2002 JUSTERING AV RETNINGSLINJER FOR BEVILLINGSSAKER SAK TIL: bystyrekomité 2/bystyret Saksordfører: Rune Kjeldsen Nils Fr. Wisløff rådmann Malvin Bjorøy byggesaksjef
SAKSUTREDNING HENSIKT Hensikten med saken er å foreta justering av retningslinjer for bevillingssaker. BAKGRUNN Som del av Drammen kommunes rusplan for tidsrommet 2000 2004, vedtok bystyret 09.05.2000 retningslinjer for bevillingssaker. Retningslinjene har til hensikt å hindre uønskede virkninger av salg og skjenking av alkoholholdig drikk, og å skape forutsigbare rammevilkår for dagligvarehandelen og restaurantnæringen. Gjeldende retningslinjer er trykt vedlegg 1. Cirka 20 høringsinstanser, deriblant politiet, ulike rusmiddelorganisasjoner og relevante offentlige etater, ble gitt anledning til å uttale seg til rusmiddelplanen og retningslinjene før saken ble behandlet i bystyret. Nå foreslås mindre justeringer av retningslinjene. Politiet har avgitt uttalelse til spørsmålet om ordensmessige/trafikale sider ved utvidelse av tidsrammer i gatekjøkken. For øvrig er det ikke innhentet høringsuttalelser til justeringssaken. Justerte retningslinjer forutsettes lagt til grunn for fornyelse av salgsbevillinger og skjenkebevillinger per 01.07.2002. Fornyelsessakene vil bli framlagt til behandling i driftsstyret i hhv april og mai d å. VURDERING Følgende vurdering tar utgangspunkt i gjeldende retningslinjer, endrede forutsetninger for bevillingssaker samt drøfting i bystyrekomité 2, 22.01.2002: Punkt 1: Bevillingsperiodens lengde Kommunal bevilling til salg og skjenking kan gis for perioder inntil fire år, se alkoholloven 1-6 annet ledd. Kortere bevillingsperioder gir kommunen mulighet til ofte å kunne vurdere om bevilling skal gis. Imidlertid skaper det større forutsigbarhet for restaurant- og dagligvarebransjen dersom bevillinger gis for det tidsrom loven fastsetter som det maksimale. Fireårsperioder vil også medføre redusert kommunal saksbehandling. Kommunen gav bevilling for fireårsperioder på 1990-tallet, og administrasjonen for sin del vil anbefale at denne ordningen gjeninnføres av de grunner som er anført ovenfor. Punktet foreslås derfor strøket. Bevillingsperioden følger kommunestyreperioden. Når bevillingene fornyes 01.07.2002, vil det uansett skje for tidsrommet 01.07.2002 30.06.2004. Dersom punkt 1 strykes, vil bevillinger kunne fornyes 01.07.2004 for tidsrommet fram til 30.06.2008. Punkt 2: Ingen forslag til justering. Som trykt vedlegg 2 følger kart over sentrale strøk, med skoler avmerket.
Punkt 3: Skjenking ved idrettsarrangement og arrangement beregnet på barn og unge Teksten inneholder kategorisk forbud mot å gi skjenkebevilling ved beskrevne typer arrangement. Ønsker man uttrykt forbud mot skjenking ved arrangement beregnet på barn og unge, men en mer fleksibel løsning for idrettsarrangement, kan punktet deles i to. Forslag til innstilling for nytt punkt som gjelder barn og unge: Det gis ikke skjenkebevilling ved arrangement beregnet på barn og unge. Kommunens praksis når det gjelder skjenking i tilknytning til idrett/sport kan beskrives slik: Skjenkebevilling har vært utøvd i et par år i kaféen ved Skoger Golfbane. Bevilling har vært nektet til bowlinghaller o l, først og fremst av hensyn til at bowlingspill i vesentlig større grad involverer barn og unge. Mer marginal i forhold til idrettsbegrepet er trolig virksomheten på Drammen Travbane. Det har altså vært skilt mellom idrettsaktivitet som i stor grad antas å rekruttere barn og unge, og aktiviteter som først og fremst antas å være beregnet på voksne. Med "idrettsarrangement" menes i retningslinjene først og fremst enkeltstående arrangement. Hvis det ønskes gitt tillatelse til skjenking ved for eksempel arrangørsamlinger o l i forbindelse med større idrettsarrangement, mens man ellers vil føre en restriktiv linje, kan forslag til innstilling for nytt punkt som gjelder idrettsarrangement være: Som hovedregel gis det ikke skjenkebevilling ved idrettsarrangement. Det kan i særskilte tilfeller gis bevilling ved arrangørsamlinger o l. Av generelt alkoholpolitiske hensyn vil administrasjonen for sin del anbefale at bestemmelsen i punkt 3 beholdes med de foreslåtte justeringer. Punkt 4 og 5: Ingen forslag til justering. Punkt 6: Automatspill kombinert med alkoholkonsum Retningslinjene ble vedtatt sent i søknadsprosessen i 2000. Dersom punktet skulle vært lagt til grunn ved fornyelsene i 2000, ville det medført ny vurdering svært sent i fornyelsesprosessen av driftskonseptet for noen skjenkesteders vedkommende. Av hensyn til forutsigbarhet ble punktet derfor ikke effektuert i 2000. Spill på utbetalingsautomat har høy grad av intensitet fordi avstanden i tid mellom innsats og resultat er svært kort. Denne spilleformen er dermed betydelig mer avhengighetsskapende enn spill med lavere intensitet. Justisdepartementet tok i forarbeider til ny lotterilov blant annet til orde for at automatspillvirksomhet bør skje i lokaler uten noen form for servering, idet lokalene ikke skal fremstå som et oppholdssted. Av forskrift til lotteriloven framgår nye krav som trådte i kraft 01.01.2001 om maksimumsgrense på 200 x innsats på utbetalingsautomater. Maksimumsinnsats per spill er 10 kroner. Overgangsordninger gir anledning til å beholde automater med andre innsats- og utbetalingsbeløp i et par år. En proposisjon med forslag til justering av lotteriloven blir lagt fram høsten 2002. Det er ikke kjent hva proposisjonen vil inneholde.
Utbetalingsautomater er utplassert i 15 skjenkesteder i Drammen. Det dreier seg om automater av blant annet typene Crazy Wheel, Magic Line, Old Timer og Twin Runner, hvorav noen tilfredsstiller de nye kravene til innsats og gevinst. Når skjenkebevillingen skal fornyes, skal virksomhetstype godkjennes. Automatspill er en del av publikumstilbudet og vil kunne vurderes i den sammenheng. Automatspillenes grad av dominans i publikumstilbudet vil avhenge av hva som ellers inngår i tilbudet, hvor mange automater som finnes i skjenkelokalet, om de har en fremtredende plassering osv. Ettersom problemer knyttet til spilleavhengighet åpenbart øker med inntak av alkohol, vil det imidlertid ikke være avgjørende for dem som rammes av problemet, om det finnes én eller ti utbetalingsautomater i skjenkelokalet. Da etablering av anslagsvis 10-15 spilleautomater plassert i et eget rom i Børs n Music Bar var aktuelt i januar/februar 2000, ga Sosial- og helsedepartementet uttrykk for at etablering av en spillearkade i et skjenkested innebærer en endring av driftskonsept, som får som følge at bevillingsspørsmålet må vurderes på nytt. Det vil være opp til kommunens alkoholpolitiske skjønn å avgjøre om bevilling i så fall skal gis til det nye driftskonseptet. Departementet påpekte sammenhengene mellom spilling på automater og alkoholkonsum, og refererte til rapporter fra behandlingsapparatet for spilleavhengige som viser at spilleproblemene ofte er kombinert med rusproblemer. Selv relativt moderat alkoholbruk øker angivelig intensiteten i pengespill betydelig. Departementet hevdet at spillearkader og skjenkesteder på dette grunnlag synes som en uheldig kombinasjon. Det ble referert til formålet med alkoholloven, i størst mulig grad å begrense de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære. Departementet konkluderte med at en spillearkade i eller i tilknytning til et skjenkelokale helt klart kan være et moment mot å gi skjenkebevilling i dette lokalet. Punkt 6 lyder slik: Automatspill skal ikke kombineres med alkoholkonsum. Det tillates av den grunn ikke etablering av spilleautomater i, eller i tilknytning til, bevertningssteder hvor det utøves skjenkebevilling. Hvis punktet vedtas beholdt, bør andre setning justeres, slik at det kommer klart fram at kommunens anliggende er å godkjenne eller forkaste virksomhetstype. Søknad om plassering av spilleautomat avgjøres av politiet i medhold av lotteriloven. Forslag til innstilling dersom punkt 6 ønskes beholdt: Automatspill skal ikke kombineres med alkoholkonsum. Av den grunn gis skjenkebevilling ikke for driftskonsept som inkluderer oppstilling av utbetalingsautomater. Punktet kan beholdes, med den justering som foreslås innledningsvis. Med utgangspunkt i beskrevne problemer når høyintensitetsspill kombineres med alkoholinntak, vil administrasjonen for sin del anbefale at punkt 6 beholdes med foreslåtte justeringer. De aktuelle bevertningsstedene vil i så fall bli kontaktet og foreholdt bystyrets bestemmelse. Søkerne vil bli gitt anledning til å vurdere hvorvidt de vil søke godkjent driftskonsept med eller uten betalingsautomater, før søknaden tas opp til behandling. Alternativt kan punktet fjernes i sin helhet. Kommunens vurdering av virksomhetstype vil da foregå på vanlig måte. Blant annet vil ønsket om å beholde betalingsautomater som del av publikumstilbudet i skjenkestedet, bli vurdert opp mot problemer kombinasjonen pengespill/ alkoholkonsum kan medføre. Punkt 7 og 8: Ingen forslag til justering.
Punkt 9: Tidsrammer i utsalgssteder Normaltiden, som gjelder dersom kommunen ikke vedtar annen tidsramme, er fra kl 08 til kl 18, og fra kl 08 til kl 15 på dag før søn- og helligdag, se alkoholloven 3-7. Kommunen kan utvide tidsrammen, men ikke ut over maksimaltiden som er fra kl 08 til kl 20 (18). Punkt 9 kan beholdes eller endres til Tidsrammer for salg og utlevering av øl i utsalgssteder følger maksimale tidsrammer som framgår av alkoholloven, slik at det ikke vil være nødvendig å justere retningslinjene som følge av eventuell fremtidig justering av lovens maksimalrammer. Punkt 10: Tidsrammer, "skjenkering" Tidsrammer for skjenking er fastsatt i alkoholloven 4 4. Normaltiden/maksimaltid for øl og vin er fra kl 08/06 til kl 01/03, for brennevin fra kl 13 til kl 24/03. Et serveringssted kan holdes åpent fra kl 06 til kl 01 med mindre kommunen fastsetter annet i forskrift, se serveringsloven 15. Kommunen kan når særlige grunner foreligger gjøre unntak fra gjeldende åpningstidsbestemmelser for det enkelte serveringssted. Ettersom punktet omhandler tidsrammer for servering med og uten alkohol, bør første setning endres til Tidsrammer og arealavgrensing: Nattlig skjenkevirksomhet i nærhet av boliger kan medføre interessekonflikter. Gjeldende grense mellom områder hvor nattlig skjenking tillates og hvor den ikke tillates, skaper forutsigbarhet for så vel beboere som restaurantbransje. Grensene kan beholdes som beskrevet i punkt 10b, dvs på Bragernes avgrenset av Øvre og Nedre Strandgate, Erik Børresensgate, Engene/Haugesgate og Gamle Kirkeplass, og på Strømsø avgrenset av Grønland, Torgeir Vraas plass, Blichsgate og Tollbugaten. Det presiseres at skjenkesteder som grenser til de beskrevne gatene, hører med i skjenkeringen. En kartskisse som viser eksisterende skjenkering, er trykt vedlegg 3. En alternativ løsning kan være å skille mellom skjenkesteder i sentrum, som tillates å holde nattåpent, og skjenkesteder i bydelene, som bare tillates å drive med spisekonsept og stenge ved for eksempel midnatt. I så fall må det klargjøres hvilke områder som i denne sammenheng inkluderes i sentrumsbegrepet, og grensebeskrivelsen i punkt 10b må justeres tilsvarende. Konflikter mellom serveringsvirksomhet og nabolag skyldes ikke minst utendørs virksomhet. Derfor kan det være hensiktsmessig å skille mellom utendørs tidsramme i sentrale strøk, som nå er satt til kl 01, og tidsrammen i boligstrøk, som kan settes til kl 23 eller 24. Punkt 10d kan justeres til I utendørs serverings-/skjenkevirksomhet gjelder følgende tidsrammer: Til kl 01 i sentrale strøk til kl 23 i boligstrøk. Med utgangspunkt i den beskrevne interessekonflikt mellom restaurantbransje og beboere vil administrasjonen for sin del anbefale at gjeldende skjenkering beholdes og at punkt 10d justeres som foreslått.
Politiet er bedt om en vurdering av ordensmessige hensyn knyttet til eventuell utvidelse av tidsrammen for gatekjøkken natt til lørdager og natt til søndager med en halv time, altså fra kl 03.30 til kl 04.00. Politiet har opplyst at etaten ikke har merknader til at tidsrammen utvides med en halv time. Imidlertid bør tidsrammen etter administrasjonens oppfatning vurderes i hvert enkelt tilfelle, på grunnlag av gatekjøkkenets beliggenhet. Derfor foreslås punkt 10e endret til Lukketidspunkt fastsettes til senest kl 04.00 i gatekjøkken, natt til lørdager og natt til søndager, dersom dette anses tilrådelig av hensyn til gatekjøkkenets beliggenhet. Punkt 11: Skjenkelokalets utforming Skjenkestedets betjening skal kunne føre tilfredsstillende kontroll med skjenkingen. Derfor må skjenkelokalets utforming og størrelse vurderes. Dersom utlevering av alkoholvarer skal foregå over disk, og det ikke er fastsatt vilkår som begrenser adgangen for personer som faller utenom aldersgrensene, vil lokalet måtte utformes slik at betjeningen fra deres plass bak disken har kontroll med hvem som konsumerer alkoholvarer. I lokaler som ikke er slik utformet vil det måtte kreves at alkoholvarer serveres at betjening ved bordene, og at betjeningen også fører kontroll med hvem som faktisk drikker alkoholvarene som er servert. Det kan derfor være hensiktsmessig at retningslinjene inneholder en bestemmelse om at krav til kontroll nødvendiggjør at lokalets størrelse og utforming tillegges vekt. Ordet beskaffenhet, som er lite brukt, kan erstattes med utforming. For å klargjøre hensikten med bestemmelsen foreslås punktet endret til Ved tildeling av bevilling vurderes skjenkelokalets størrelse og utforming, opp mot alkohollovens krav til kontroll med skjenkingen. Punkt 12 og 13: Ingen forslag til justering. Punktene 14 og 15: Trafikkbildet i Engene/Haugesgate Det vises til formannskapsvedtak høsten 2001 om tilståelse av skjenkebevilling til diskotek/barer i Engene 6 og 12. Retningslinjenes punkt 14 og 15 foreslås fjernet som en konsekvens av formannskapsvedtakene. Åpning av Strømsøåstunnellen høsten 2001 medførte reduksjon av trafikktettheten i Engene/ Haugesgate. Vegmyndighetenes forhåndsestimat var 25% reduksjon. Når tunnelen gjennom Bragernesåsen etter planen tas i bruk i juni i år, er det anslått ytterligere 25% redusert trafikk langs den gamle E-134- traséen. Punktene 16 og 17: Ingen forslag til justering. Punkt 18: Kontrollutvalg Ny politisk struktur overflødiggjør punkt 18 som plasserte kontrollutvalgsfunksjonen i hovedutvalget for helse og sosial. Punktet strykes.
Punktene 19 og 20: Ingen forslag til justering. Punkt 21: Reklame Reklame for alkoholholdig drikk er forbudt, se alkoholloven 9-2. Forbudet gjelder også reklame for blant annet lettøl med samme vare- eller firmamerke eller kjennetegn som pilsnerøl/sterkøl. For våre forhold har følgende unntak fra reklameforbudet betydning: Annonse om et salgs- eller skjenkested med opplysninger om stedets navn, adresse, åpningstider og bevillingsrettigheter. Merking av vanlig serveringsutstyr i et skjenkested, med alkoholprodusenters eller grossisters firmanavn og/eller firmamerke. Med "serveringsutstyr" menes blant annet glass og ølbrikker, men ikke askebegre, arbeidstøy for ansatte, menyer osv. Av en odelstingsproposisjon som trolig behandles våren 2002 framgår det at de senere års utvikling har vist økning i antall overtredelser av reklameforbudet. Tilsynsmyndigheten, dvs Rusmiddeldirektoratet står i praksis uten sanksjonssystem overfor brudd på reklamebestemmelsene. Det foreslås derfor innført hjemmel for å pålegge retting og ilegge tvangsmulkt. Eventuelle tvilstilfeller vil som før bli oversendt Rusmiddeldirektoratet til avgjørelse av om de rammes av reklameforbudet eller ikke. Det er fastsatt i punkt 21 at det skal etableres hensiktsmessige rutiner for håndheving av alkohollovens reklameforbud. Dette har imidlertid liten hensikt ettersom det ikke forutsettes utøvelse av kommunalt skjønn i håndheving av reklameforbudet. Punktet foreslås derfor fjernet. Punktene 22-25: Ingen forslag til justering. Nytt punkt: Vilkår om ordnet drift av virksomheten Justering av punkt 26 Formannskapet har bedt administrasjonen foreta en vurdering av hvordan vilkår om at det skal opprettes skriftlige arbeidskontrakter med de ansatte, og vilkår om at de ansatte skal meldes inn i arbeidstakerregistret, kan innarbeides i retningslinjene. Ettersom en kommune kan nekte bevilling, er det også forutsatt at den kan gi bevilling med visse forbehold. Vilkår som knyttes til alkoholbevilling må være alkoholpolitisk begrunnet. Vanligvis tolkes dette vidt, slik at det vil være adgang til å sette vilkår som er begrunnet i hensyn til ordnet drift av virksomheten. Det antas at dette var formannskapets hensikt med ovennevnte anmodning til administrasjonen. Lovgivers intensjon om at det skal stilles krav til næringen om "ryddig" forretningsdrift, framgår også av alkohollovens krav om uklanderlig vandel i forhold til skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen, se alkoholloven 1-7b. Når forutsetningen om ordnet forretningsdrift fastsettes som et vilkår i bevillingsvedtaket og suppleres med sanksjonsbestemmelse dersom vilkåret brytes, vil dette trolig bidra til økt bevissthet hos bevillingshaver om denne forutsetningen. Administrasjonen for sin del vil derfor anbefale at dette punktet tas inn i retningslinjene.
Forslag til innstilling Andre bestemmelser som regulerer driften av salgs- eller skjenkestedet, skal følges. Vilkåret bør suppleres med en bestemmelse om inndragning dersom vilkåret brytes. Punkt 26 foreslås derfor justert til Bevillingen vurderes inndratt for resten av bevillingsperioden, eller etter omstendighetene for et kortere tidsrom, dersom alkohollovens vandelskrav eller vilkåret om ordnet drift av virksomheten ikke er oppfylt. Punktene 27 og 28: Ingen forslag til justering. Nytt punkt: Utforming og bruk av sentrale torg og gater Den omfattende opprusting som for tiden pågår på Bragernes torg og omkringliggende områder, tar utgangspunkt i Strategiplan for "Byaksen i Drammen" som formannskapet vedtok i juni 2001. Planen skal være retningsgivende for videre arbeid med byaksen og inneholder relativt detaljerte anvisninger for hvordan fysisk utforming og bruk av offentlige arealer og bygninger bør være for å oppnå overordnet mål om et mer attraktivt bysentrum med økt liv og aktivitet. Det påpekes blant annet at uteserveringer er med på å skape liv i det offentlige rom, både om dagen og om kvelden, det bør skapes felles retningslinjer for møblering i utendørs areal, slik at det oppnås sammenheng i det visuelle uttrykk, fasader oppleves som attraktive når blant annet ingen vinduspartier er lukket, når det er høy grad av transparens. Det er et vesentlig prinsipp at ikke større deler av sentrale fasader på første etasjes nivå blir liggende "døde" og/eller avblendet, uten liv og aktivitet. Dette gjelder først og fremst på dagtid når bysentrum er best besøkt. Stor aktivitet på kveldstid anses også som positivt. Det bør derfor være et ufravikelig krav at bevertningssteder som etableres på disse attraktive stedene også sikrer aktivitet på dagtid, i hvert fall fra lunsjtid, at lokalene utnyttes kreativt og at det gis et bredt publikumstilbud både innen servering og service. Virksomheter som ikke kan garantere dette, bør ikke tillates etablert i byens mest iøynefallende eiendommer. Alkoholloven angir vide rammer for skjønn ved vurdering av om alkoholbevilling skal gis. Blant annet kan kommunen legge vekt på stedets karakter, beliggenhet og lokale hensyn. Ved tilståelse av bevilling for første gang eller ved fornyelse av bevilling kan kommunen blant annet vektlegge overordnede hensyn til utforming av bysentrum, tilrettelegging for aktivitet og trivsel osv. Dette er utvilsomt relevante krav å stille med utgangspunkt i alkohollovens rammer for skjønn. Sett i forhold til planene om økt liv og trivsel blant annet på Bragernes torg, er det svært uheldig og uhensiktsmessig dersom serveringsvirksomheter som er etablert i lokaler med front mot Bragernes torg, bare holder åpent på sen kveldstid eller om natten. Derfor fastsatte formannskapet krav om dagåpen drift da skjenkebevilling ble gitt for drift av Jonas B Gundersen Restaurant. Tilsvarende vilkår bør knyttes til alkoholbevillingen for de andre virksomhetene ved Bragernes torg, slik at forutsetningen om åpne lokaler og trivsel og liv blir best mulig ivaretatt. Det foreslås derfor tatt inn i retningslinjene et nytt punkt med denne ordlyd: Ved vurdering av om skjenking skal tillates, skal det blant annet tas utgangspunkt i de prinsippene som framgår av Strategiplan for "Byaksen i Drammen" og som anses som retningsgivende for bruk av bygninger og utearealer, både mot byaksen, gågatene og andre sentrumsområder.
Til andre aktiviteter som foregår i sentrale frontlokaler vil det med hjemmel i plan- og bygningsloven bli vurdert stilt tilsvarende krav om å unngå blending av fasader og for å sikre liv og virksomhet i lokalene på dagtid. TRYKTE VEDLEGG: 1. Gjeldende retningslinjer for bevillingssaker. 2. Kart over Drammen sentrum, med skoler avmerket. 3. Kart over eksisterende skjenkering. LKF