Ny stortingsmelding om kriminalomsorgen. Arbeidsgruppe 1. Trender og utviklingstrekk

Ny stortingsmelding om kriminalomsorgen Arbeidsgruppe 1 Trender og utviklingstrekk Øystein Blymke Cathrine Cappelen Nielsen Knut Olsgard Jonas Aga Uchermann Ragnar Kristoffersen Leif Petter Olaussen Bård Uleberg Erik Nadheim

INNHOLDSFORTEGNELSE: 1 INNLEDNING... 3 1.1 Rapportens plass... 3 1.2 Arbeidsgruppen bak denne rapporten... 3 2 SAMMENDRAG... 3 2.1 Hovedkonklusjoner:... 4 2.1.1 Tendenser i kriminalitetsutviklingen... 4 2.1.2 Kriminalitetsfremmende og kriminalitetshemmende utviklingstrekk... 4 2.1.3 Rettsutviklingen... 6 2.1.4 Ofrene for kriminalitet... 6 2.2 Anbefalinger... 6 3 KRIMINALITETSUTVIKLINGEN... 7 3.1 Innledning... 7 3.2 Utviklingstrekk... 7 3.3 Ulike kriminalitetstyper... 8 3.3.1 Vinning... 9 3.3.2 Organisert kriminalitet... 9 3.3.3 Narkotikakriminalitet... 10 3.3.4 Volds - og seksualkriminalitet... 11 3.4 Straffereaksjoner... 11 4 SAMFUNNSUTVIKLINGEN... 13 4.1 Innledning... 13 4.2 Kriminalitetsfremmende faktorer... 13 4.2.1 Befolkningsvekst: flere unge og flere gamle... 13 4.2.2 Sentralisering og marginalitet... 14 4.2.3 Gjengkriminalitet... 14 4.2.4 Rusmidler som medvirkende faktor til kriminalitet... 14 4.2.5 Teknologiutvikling fremmer og hemmer kriminaliteten... 15 4.3 Kriminalitetshemmende faktorer... 15 4.3.1 Politikkutforming/velferdspolitikk... 15 4.3.2 Anvendelse av teknologi som forebygger... 15 4.3.3 Kriminalitetshemmende tiltak i justissektoren... 16 4.4 Utviklingen internasjonalt både kriminalitetsfremmende og - hemmende... 16 4.4.1 Innvandring... 17 4.4.2 Illegal innvandring konsekvenser for kriminalomsorgen... 17 4.4.3 Utenlandske borgere... 17 5 RETTSUTVIKLINGEN... 18 5.1 Rettsutviklingen... 18 5.1.1 Ulike syn på kriminalpolitikken... 18 5.1.2 Kriminalisering... 18 5.1.3 Konsekvenser av endringer i strafferegimene... 19 5.2 Pågående lovarbeid... 20 5.2.1 Ny straffelov... 20 5.2.2 Alternative straffereaksjoner overfor unge lovforbrytere... 20 5.2.3 Forvaltningsmessig sanksjonering... 20 5.2.4 Soning utenfor fengsel... 21 5.3 Ofrenes situasjon... 21 Vedlegg: 1 amanuensis Leif Petter Olaussen: Utviklingen i tradisjonell forbrytelseskriminalitet fram mot 2018 2

1 INNLEDNING 1.1 Rapportens plass Denne rapporten er en av åtte rapporter om sentrale kriminalpolitiske områder utarbeidet i sammenheng med den kommende kriminalomsorgsmeldingen. Rapportene skal tjene som faglige utredninger og anbefalinger til Justisdepartementets ledelse i forbindelse med meldingsarbeidet. Meldingen skal ha som kriminalpolitisk utgangspunkt å gjøre mer bruk av alternativer til fengsel. Samtidig ønsker Justisdepartementet å vektlegge forslag som kan virke effektive i forhold til rehabilitering i den forstand at sjansene for ny kriminalitet reduseres. De enkelte arbeidsgruppene står ansvarlige for rapportene. De skal ikke være bundet av dagens kriminalpolitiske situasjon eller organisering av kriminalomsorgen. 1.2 Arbeidsgruppen bak denne rapporten Arbeidsgruppe 1 som i sitt mandat er satt til å vurdere noen sentrale samfunns - og kriminalpolitiske trender og utviklingstrekk i et ti års perspektiv, ledes av ekspedisjonssjef Øystein Blymke Analysestaben, Justisdepartementet. Øvrige medlemmer er: seniorrådgiver Knut Olsgard, Politiavdelingen, Justisdepartementet, Forsker Ragnar Kristoffersen, Kriminalomsorgens Utdanningssenter, 1. amanuensis Leif Petter Olaussen, Institutt for kriminologi og rettssosiologi Universitetet i Oslo, Seniorrådgiver Bård Uleberg, Politidirektoratet, Direktør Erik Nadheim, Det kriminalitetsforebyggende råd, Rådgiver Cathrine Cappelen Nielsen, Analysestaben, Justisdepartementet, Rådgiver Jonas Uchermann, Kriminalomsorgsavdelingen, Justisdepartementet. Gruppen vil ellers takke Statistisk Sentralbyrå og Riksadvokaten for nyttige og viktige innspill til rapporten. 2 SAMMENDRAG Rapporten kan leses som en trendanalyse. Den tar utgangspunkt i historiske utviklingstrekk, bygget på statistikk og faktabeskrivelser. Derfra formuleres noen antakelser om hva som i de nærmeste 10 årene anses å være et sannsynlig kriminalitetsmønster i betydningen; hva ser vi for oss av kriminalitetsformer, vil kriminaliteten øke eller avta, hvem vil begå kriminalitet og hvilke konsekvenser vil våre antagelser ha, spesielt for straffegjennomføringspolitikken? Rapporten retter søkelyset hovedsakelig mot norske forhold. Hensikten med fremstillingen er å gi et mest mulig dekkende kriminalitetsbilde, vurdert opp mot samfunnsutviklingen og rettsutviklingen og deres betydning for fremtidig kriminalomsorgspolitikk. I kapittel 3 gis en beskrivelse av kriminalitetsutviklingen i et lengre tids perspektiv fram til i dag. Forekomsten av ulike kriminalitetsformer blir belyst og vurdert. Med utgangspunkt i noen relevante utviklingstrekk i samfunnet sies det noe om kriminalitetsutviklingen i kapittel 4. Det legges vekt på å se samfunnsutviklingen i lys av kriminalitetsutviklingen og dessuten skissere utviklingstrekk som kan sies å virke henholdsvis kriminalitetsfremmende og kriminalitetshemmende. I kapittel 5 redegjøres det i grove trekk for den rettsutvikling vi har sett fram til i dag, nasjonalt og internasjonalt. Deretter vurderes en mulig fremtidig rettsutvikling, herunder utsiktene for kriminalisering/avkriminalisering av ulike lovbruddsformer. Noen antagelser skisseres også, om de følger rettsutviklingen kan tenkes å få for de kriminelles atferd og for de reaksjonsformer som sannsynligvis vil bli benyttet i overskuelig fremtid. 3

2.1 Hovedkonklusjoner: 2.1.1 Tendenser i kriminalitetsutviklingen På bakgrunn av kriminalitetsutviklingen i de seneste årene ser vi en risiko for at den registrerte og strafferettslig definerte kriminaliteten generelt sett vil øke i tiden framover. Flere kriminelle vil identifiseres og registreres, flere vil bli domfelt og flere vil måtte gjennomføre straff. Hvorvidt flere vil sone sin straff i anstalt eller i form av annen straffereaksjon vil i stor grad avhenge av politiske beslutninger, straffelovens innhold, politi og påtalemyndighetenes arbeid, og domstolenes praksis. Mørketallsproblemet vil vedvare i overskuelig fremtid. Problemet med skjult og uregistrert kriminalitet vil derfor utgjøre en usikkerhetsfaktor hva angår mulighetene til å gi sikre antagelser om den faktiske kriminaliteten i forhold til den registrerte. Kriminaliteten vil stort sett følge de tradisjonelle forbrytelsesformene vi kjenner til i dagens kriminalitetsbilde, men nye kommer til og forsterkes. Blant kriminalitetsformer som sannsynligvis forsterkes nevnes spesielt IKT-relatert kriminalitet, organisert kriminalitet med nasjonale og internasjonale forgreninger. Innen disse hovedgrupper nevnes: korrupsjon, konkurransekriminalitet, finanskriminalitet, smugling, hvitvasking, menneskesmugling, piratkopiering og svindel. Tradisjonell kriminalitet, særlig vinning, vil sannsynligvis dominere også om 10 år. Likeledes vil vold og narkotikakriminalitet utgjøre samme store utfordring for samfunnet som i dag. Den økte offentlige oppmerksomheten mot vold i nære relasjoner og seksualkriminalitet vil kunne medføre at flere slike lovbrudd avdekkes og registreres. Basert på erfaringstall og utviklingstrekk de seneste år, antas staffereaksjonene i fremtiden til å bli vel så bredspektret som i dag. Et politisk ønske om mindre bruk av fengsel vil imidlertid forutsette en bevisst kriminalpolitisk endringsvilje i form av nye rammebetingelser (strafferettslige og institusjonelle) for bruk av fengselsstraff. Mye tyder på at fengselsklientellet vil kunne bli mer ensartet i fremtiden. Det kan bety større innsalg av marginaliserte (ressurssvake) persongrupper som befolker fengslene. Alternative reaksjonsformer og mer individ - tilpassede strafferettslige og forebyggende reaksjonsformer som for eksempel restorative justice, konfliktråd, og pliktige behandlingsopplegg som del av soningen, vil sannsynligvis bli utprøvd og utvidet i tiden framover. 2.1.2 Kriminalitetsfremmende og kriminalitetshemmende utviklingstrekk En stadig akselererende og omfattende teknologisk utvikling/omstilling vil prege samfunnet. Nye kommunikasjonsformer, informasjon, formidling gjennom og bruk av internett kommer til å virke både kriminalitetsfremmende og kriminalitetshemmende. 4

Økt mobilitet, migrasjon, urbanisering og økte forskjeller sosialt og økonomisk vil kunne virke kriminalitetsfremmende, og forsterke fremkomsten av kriminalitet. Den økonomiske utviklingen i form av større inntekt og levekårs forskjeller kan føre til økt sosial misnøye. Opplevelsen av den relative fattigdom også i velferdssamfunn som vårt, vil kunne slå uheldig ut på kriminalitetsbildet. For mange tradisjonelle (vold og vinnings-) kriminelle, vil de raskt voksende rikdommer og formuer til et fåtall i samfunnet, virke provoserende og sosialt urettferdig. Følgen av å føle seg ekskludert, i betydningen; glemt og holdt utenfor den økonomiske og sosiale fremgang, kan være kimen til kriminell atferd i ulike former. Rusmidler som en sterkt medvirkende faktor til kriminalitet antas å være et samfunnsproblem, også de nærmeste ti årene. Det blir flere unge i kullene fremover og andelen innvandrere i denne befolkningsgruppe vil øke, samtidig som den såkalte eldre - bølgen begynner å slå ut. Det er usikkert om den stadig voksende andel av eldre vil bli hyppigere utsatt for kriminalitet (offersituasjon), men risikoen er til stede. Erfaringsmessig sies det at kriminalitet begås av unge. Nyere tall viser at flere voksne enn tidligere, begår kriminalitet. Tendensen videre er derimot vanskelig å predikere.. Demografiske endringer og konsekvensene av disse, vil åpenbart bli en krevende sosial utfordring og utgjøre en del av kriminalitetsbildet i årene framover. De fleste land opplever i dag en reell terror trussel fra ulike, men ofte vanskelig identifiserbare grupperinger. Trussel og usikkerhet skaper frykt, og frykten alene forårsaker iverksettelse av beredskapstiltak, spaning og etterforskning av mistenkelig kriminell atferd som kan ha terror som mål. Det er grunn til å anta at terrorfrykt og kriminelle handlinger som springer ut av ulike terrorplaner og anslag, sannsynligvis snarere vil tilta enn å avta. Potensielle trusler mot Norge må i økende grad ses og behandles i et internasjonalt perspektiv. Det internasjonale politi- og påtalesamarbeidet, blant annet gjennom Interpol, Europol og Eurojust vil være sentrale i kampen mot organisert kriminalitet, herunder terror og terrorrelatert kriminalitet. Økt utveksling av etterretningsinformasjon mellom politimyndigheter, vil kunne bidra til mer oppklaring av internasjonalt forgrenede kriminalitet i de nærmeste årene. Resultat av dette vil medføre en økning i den registrerte kriminaliteten. Innvandringen til Norge vil fortsette i årene framover, antakelig med atskillig flere personer med ulike begrunnelser for å bosette seg i Norge. Økt innvandring vil bestå av asylsøkere, økonomiske flyktninger og arbeidsinnvandring. Sistnevnte gruppe vil i stor grad utgjøre en nødvendighet for norsk sysselsetting og næringsutvikling, i privat og offentlig regi. De kriminalpolitiske følger av disse utviklingstrekkene er vanskelig å si noe sikkert om, men ikke minst de sosialpolitiske utfordringene rundt integrasjon vet vi kan lede til ulike former for konflikter og konkurrerende rettsoppfatninger mellom levesett og kulturer. Denne antagelsen baseres på erfaringer høstet de seneste 20-30 årene, her til lands og i nærliggende land og regioner. 5

2.1.3 Rettsutviklingen Rettsutviklingen internasjonalt vil stille nye krav til nasjonal straffelovgivning, internasjonalt samarbeid og til multi og bilaterale utvekslingsavtaler knyttet til rettssystemet generelt og straffegjennomføringspolitikken spesielt. Den internasjonale utvikling vil også ha stor innvirkning på innholdet i viktige nasjonale kriminalpolitiske problemstillinger som for eksempel spørsmålet om nykriminalisering og avkriminalisering. Det forventes at en ny straffelov trer i kraft i år 2010. Loven skal avløse straffeloven fra 1902. Den nye loven antas å bli en moderne straffelov tilpasset samfunnsutviklingen og rettsoppfatningen. Loven antas også å kunne møte utfordringene i dagens og den nære fremtids kriminalitetsbilde. Hvilke lovbrudd som skal være straffbare, gjerningens straffbarhet, bruk av administrative sanksjoner og andre alternative reaksjoner vil også bli en påaktet og viktig rettspolitisk problemstilling i tiden framover. Hvilke slutninger som trekkes for kriminalomsorgens situasjon og straffegjennomføringen, er på nåværende tidspunkt vanskelig å ha noen formening om. Migrasjon, et felles arbeidsmarked og andre internasjonale og regionale avtaler vil ha konsekvenser for kriminalomsorgen og straffegjennomføringen. Kravene til kompetanse, kulturforståelse, språkforståelse i kriminalomsorgen vil øke og ha konsekvenser for den effekten vi kan forvente av ulike rehabiliteringsprogram. Sett hen til et mer sammensatt sosialt, etnisk og kulturelt klientell, blir det antakelig mer krevende for straffegjennomføringsinstitusjonene å utforme riktige og nyttige rehabiliteringsopplegg. Gitt at fengsel som straffereaksjon ønskes brukt mindre, kan denne reaksjonsformen stå i fare for å bli et straffealternativ, hovedsakelig for de marginaliserte helt svake, rusavhengige volds og vinningsforbrytere. Andre straffedømte grupper vil kunne bli vurdert å ha bedre forutsetninger for alternative soningsformer. For å unngå en eventuell utilsiktet utvikling i en slik retning, vil det stilles nye krav og utfordringer til rehabiliteringsprogrammer for de fengselsdømte. 2.1.4 Ofrene for kriminalitet Ofrenes rolle, deres rettigheter og generelle deltakelse og innflytelse i det forebyggende, forsonende og gjenopprettende arbeid (restorative justice) vil sannsynligvis bli viet større oppmerksomhet i årene framover. Også bruk av bistandsadvokater og ofrenes innflytelse i ulike faser av straffeprosessen, og når det gjelder straffegjennomføring, vil bli tillagt større vekt og oppmerksomhet. En slik utvikling vil kunne eksponere konfliktflater mellom ulike syn på straffens hensikt; dens rehabiliterende funksjon opp mot kravet om gjengjeldelse, rettferdighet og samfunnsbeskyttelse, en aktuell problemstilling - ikke minst sett med offergruppenes øyne. 2.2 Anbefalinger 6

Gruppens anbefalinger for det videre arbeid med kriminalomsorgsmeldingen: Det er grunn til å tro at parallelt med økningen i pådømt vold og narkotika blant fengselsdømte, vil det følge med et mer belastet klientell, som vil gjøre fengselsvesenets rehabiliteringsoppgave enda vanskeligere, men vel så viktig som i dag. Samfunnets evne til å hjelpe disse til et bedre liv med et bredt spekter av virkemidler, vil ha minst like stor betydning i tiden framover for om vi vil klare å redusere kriminaliteten. Skal man følge opp og gi innhold til ønsket om en kunnskapsbasert kriminalomsorg blir det etter gruppens oppfatning helt nødvendig å se på muligheten for alternative straffereaksjoner/ individuelt tilpassede straffegjennomføringsformer, på bekostning av tradisjonelle fengselsplasser, ofte med høy grad av avsondring og manglende stimuli. Kraven til de ansattes kompetanse og helhetsforståelse for rehabiliteringens innhold og mulige effekter blir stadig viktigere å vektlegge i årene framover. Svært mange av dommene som gjennomføres i fengsel er narkotikadommer og trafikklovbrudd- dommer. Dette legger stort beslag på fengsel kapasiteten. En reduksjon i straffevolumet i anstalt for disse lovbruddskategoriene vil kunne få betydelige konsekvenser for fengselskapasiteten i Norge. Man bør derfor kontinuerlig vurdere fengsel kontra bruk av alternative reaksjonsformer for flere grupper domfelte. Det bør foretas en gjennomgang av hva vi regner for kriminalitet med hensyn til stoffmisbruk. Forbrytelse og straff er i dag tett forbundet med avhengighet, bruk, besittelse og omsetning av narkotika. Gruppen vil anbefale at man ser nærmere på de mulige kriminalpolitiske konsekvenser av å nedkriminalisere deler av det vi i dag betrakter som narkotikakriminaliteten. 3 KRIMINALITETSUTVIKLINGEN 3.1 Innledning Kriminalitetsutviklingen i et samfunn betraktes gjerne ut fra det samfunnet strafferettslig til enhver tid definerer som kriminelt, det vil si registrerte etterforskede forbrytelser, oppklaringsprosenten, straffereaksjoner og/eller andre statistiske uttrykk for kapasiteter og ressursbruk i hele eller deler av håndhevings og iretteføringssystemet. I et bredt samfunnsmessig perspektiv kan man generelt sett si om kriminalitetens vilkår at sosial rettferdighet, velstand og en velfungerende demokratisk rettsstat har de beste institusjonelle og politiske forutsetninger for å påvirke kriminalitetsutviklingen i riktig retning. Fravær av sosial nød, opplevd rettferdighet i sosiale ordninger og like muligheter og rettigheter for alle grupper, anses gjerne som et godt og allment akseptert politisk utgangspunkt for en god kriminalitetsbekjempelse i et samfunn. 3.2 Utviklingstrekk 7

Basert på historiske tall, og i et langsiktig perspektiv kan det tyde på at flere kriminelle vil registreres, flere vil bli straffet og flere vil bli satt i fengsel, forutsatt at man ikke endrer de kriminalpolitiske forutsetninger for dette antatte utviklingstrekket. Mørketallene for kriminelle handlinger er imidlertid jevnt over store og vil utgjøre et vedvarende, og antakelig uløst problem i bedømmelsen av kriminalitetens omfang og innretning. For å kunne gi et bilde av kriminalitetsutviklingen benyttes i hovedsak statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Der ikke annet er oppgitt er det SSBs statistikk som er anvendt. Dagens kriminalstatistikk inneholder statistikk tilbake til 1960. Målt så langt tilbake er økningen i den registrerte kriminaliteten og antall reaksjoner stor. Sammenligner vi antall forbrytelser ferdig etterforsket i 1960 pr.1000 innbyggere med tall fra 2005 viser statistikken en økning på ca. 50 prosent. Antall straffereaksjoner har også gått opp fra 22 pr. 1000 innbyggere i 1960 til 85 pr. 1 000 innbyggere i 2005. I tillegg har antall innsatte økt, særlig i de siste årene. Norge har likevel den minste fangebefolkningen i Skandinavia (Kristoffersen 2007). 1 Figur 1: Antall etterforskede forbrytelser pr. 1 000 innbyggere 1960-2004 og gjennomsnittlig antall innsatte pr. 100 000 innbyggere i strafferettslig alder. 1960-2004 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Forbrytelser etterforsket pr. 1 000 innbyggere Innsatte pr. 100 000 innbyggere Kilde: Statistisk sentralbyrå Kriminalstatistikken viser kun registrert kriminalitet. Vi vet, blant annet gjennom ulike former for spørreundersøkelser, at mørketallene er store, særlig for enkelte kriminalitetstyper. Det er imidlertid grunn til å tro at den kraftige økningen i registrert kriminalitet i perioden (1960-2005) delvis henger sammen med reduserte mørketall. Dette kan delvis tilskrives endringer i fornærmedes anmeldelsesvilje, innføring av mer effektive statistikk/data - systemer, og endret registreringspraksis. Politiske prioriteringer og politiets bedrede ressurssituasjon forklarer nok også noe av økningen av lovbrudd som registreres i kriminalstatistikken. 3.3 Ulike kriminalitetstyper 1 Nordisk statistikk for kriminalomsorgen 2001-2005. Oslo, KRUS rapport nr. 1/2007. 8

Vi har valgt å fremheve noen kriminalitetsområder hvor vi finner tendenser som gir særlige utfordringer for kriminalomsorgen i den nærmeste tiden fremover. I det følgende avsnittet gis det en fremstilling av lovbruddskategoriene vinningskriminalitet, økonomisk kriminalitet, organisert kriminalitet, narkotikakriminalitet og voldskriminalitet. Det foreligger sammenliknbar anmeldelsesstatistikk fra 1993. Avsnittene under tar nærmere for seg kriminalitetsutviklingen for perioden 1993-2006. Legger en til grunn anmeldelsesstatistikken syntes tendensen for denne perioden å være; færre tyverier en økning av narkotikalovbrudd og av volds - og seksualkriminaliteten. Samtidig viser tall for perioden at totalt antall anmeldte forbrytelser etter en topp i 2002 har gått noe tilbake de siste 4 årene. 3.3.1 Vinning Den anmeldte vinningskriminalitet har etter en økning på 1990-tallet og frem til 2002, gått noe tilbake. Dette gir seg sterkest utslag for tyveri der antall anmeldte tyverier i 2006 var 148 124, som er lavere enn noen gang i perioden 1993-2006, høyest antall anmeldelser var i 2002 med ca 182.000. Selv om antall anmeldelser synker, utgjør vinning en stor del av de lovbruddene som anmeldes i Norge. Vinningslovbrudd, som simple og grove tyverier, innbrudd, ran og naskeri utgjorde samlet 47 prosent av alle anmeldelsene i 2006. Vinningskategorien domineres av tyveri, som utgjorde 37 prosent av det totale antall registrerte lovbrudd. I levekårsundersøkelsen i 2004 oppgav 12 prosent av den voksne befolkningen at de hadde vært utsatt for tyveri eller skadeverk i løpet av de siste tolv måneder (SSB 2005). 3.3.2 Organisert kriminalitet Nasjonale og internasjonale undersøkelser viser at kriminelle nettverk stadig blir mer velorganiserte hva angår kommunikasjon og virkemiddelbruk under planlegging og gjennomføring av lovbruddet. Nettverkene blir dessuten mer multikriminelle og begår ulike former for kriminalitet (eksempelvis: våpensmugling, narkotika, menneskehandel, økonomisk kriminalitet, nettbasert svindel og korrupsjon). De siste årene er det registrert sterkere innslag av organiserte kriminelle aktører i Norge. Dette kriminelle miljøet er ofte styrt av målsetningen om vinning og maktutøvelse. For å tilrive seg illegalt pekuniære verdier begås flere ulike lovbrudd, også i form av utpressing og ran samt utøvelse av vold og trusler. Økonomisk kriminalitet Statistikken viser at antall anmeldte lovbrudd for økonomisk kriminaliteten har vært relativt stabil de siste årene. Økonomisk kriminalitet utgjør en andel på ca. 2 prosent av alle anmeldelser i perioden 1993-2006. Det er imidlertid grunn til å tro at mørketallene er særlig store for denne kriminalitetstypen, og at omfanget av økonomisk kriminalitet er langt større enn anmeldelsestallene indikerer. En undersøkelse SSB gjennomførte i 2003 viser at det er de største bedriftene som er mest utsatt for denne type kriminalitet. Men, sammenhengen er ikke entydig, det finnes også flere mindre virksomheter som er svært utsatte. 2 Mest utsatt er likevel handels - hotell- og restaurantbransjen. I disse næringene oppgav 28 prosent at de var utsatt for økonomisk kriminalitet i 2003(SSB 2005). Grove bedragerier utgjør den største gruppen innen økonomisk kriminalitet. De grove bedragerier har, unntatt fra perioden 2003-2004 samt en nedgang i 2006, vist en økning siden 1998 2 Samfunnspeilet nr.3, 2005. 9

Organisert kriminalitet Politidirektoratet gjennomførte i perioden 2004-2005 en undersøkelse der de kartla organisert virksomhet i Norge. Prosjektet avdekket at vi har en rekke nettverk av mer eller mindre organisert karakter. Totalt mente politiet å kunne se konturene av ca. 125 definerte nettverk, der det inngår ca. 2 160 personer. De største nettverkene har store deler av Norge som nedslagsfelt, og ca. 30 prosent av dem har forgreninger internasjonalt. Den organiserte kriminaliteten er i betydelig grad forankret i kriminelle miljøer i og rundt Oslo. En særlig utfordring de siste årene har vært kriminelle gjenger ofte bestående av personer med fremmedkulturell bakgrunn som opererer i Oslodistriktet. Gjengene står bak forskjellige typer av kriminalitet som narkotika, ran, innkreving av beskyttelsespenger, illegal omsetning av våpen, trusler og voldshandlinger. Deres største inntektskilde er smugling og salg av narkotika. Menneskesmugling og menneskehandel er et økende internasjonalt problem. Det er imidlertid avdekket få saker knyttet til menneskehandel, og få personer er dømt for dette. Oppklaringsproblemene knyttet til disse sakene gir derfor fortsatt grunn til å tro at vi ikke vil se noen stor økning i denne type saker i de nærmeste årene. Hovedfokus i forbindelse med menneskehandel har foreløpig vært rettet mot prostitusjon. Det er vanskelig å anslå hvorvidt denne kriminalitetsform vil øke i tiden fremover. Sett hen til den internasjonale utviklingen, kan mye tyde på at menneskesmugling i kombinasjon med hallikvirksomhet og seksualisert vold vil øke. 3.3.3 Narkotikakriminalitet Det er i hovedsak kontrollmyndighetene som anmelder narkotikakriminalitet. Hvis en ser på utviklingen for narkotikalovbrudd fra 1993 til 2006 har det totalt sett vært en økning i antall anmeldelser. I 2006 utgjorde narkotikaforbrytelser 10 prosent av alle anmeldte lovbrudd. Figur 2: Anmeldt narkotikakriminalitet, i alt og utvalgte lovbruddsgrupper, 1993-2006 Narkotikakriminalitet, i 50 000 alt 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Narkotikaforbrytelse (Strl. 162, 1. ledd og 4. ledd) Grov narkotikaforbrytelse (Strl. 162, 2. ledd og 3. ledd) Forbrytelse mot lov om legemidler mv. Kilde: Statistisk sentralbyrå Narkotikaforbrytelser var hovedlovbrudd for 29 prosent av innsatte pr 1.1.2005, og er da den største lovbruddsgruppen. Narkotikaforbrytelser utgjør åpenbart et stigende og stadig mer omfattende kriminalitetsproblem: Opp mot 40 prosent av alle straffereaksjoner i 10

forbrytelsessaker er narkotikarelaterte. Ingen andre kriminalitetsformer avstedkom like mange straffereaksjoner. 3.3.4 Volds - og seksualkriminalitet Statistikken avdekker en økning i anmeldelser når det gjelder disse kriminalitetsformer. Likevel er det grunn til å anta at mørketallene på dette området fortsatt er store. Lovbrudd mot liv, legeme og helbred utgjør den største saksmengden innenfor kategorien vold, mens trusler er den største undergruppen under kategorien forbrytelser mot den personlige frihet. Vold var hovedlovbrudd for 17 prosent av straffereaksjonen i 2005. Anmeldte seksuallovbrudd har hatt en økning på 65 prosent siden 1993. Dette kan blant annet tilskrives endringer i politiets prioriteringer, som for eksempel politiets aksjoner mot materiale som viser overgrep mot barn. Økningen i anmeldte seksuallovbrudd etter 1993 har trolig sammenheng med etter hvert økt tilbøyelighet til å anmelde slike saker. En kan også merke seg at straffelovens kapittel 19 om seksualforbrytelser ble revidert i år 2000. Formålet med revisjon var å forenkle og modernisere lovverket og å styrke barns og kvinners vern mot seksuelle overgrep. Denne endringen i lovverket kan også ha ført til en økning i antall anmeldte seksuallovbrudd. Seksuallovbrudd utgjorde en andel på 1 prosent av alle anmeldte lovbrudd i 2006. Antall anmeldelser av voldtekt har økt markant i perioden 1993 til 2006. Kategorien har økt med over 125 prosent fra ca. 370 anmeldelser 1993 til 840 registrerte anmeldelser i 2006. Anmeldelser av incest og seksuell omgang med barn har også økt fra 600 anmeldelser i 1993 til rundt 900 i 2006. Særlig etter tusenårsskifte er det blitt en betydelig økning i anmeldelsene av overgrep mot barn i alderen 10-15 år. Fra begynnelsen av 1990-tallet og frem til 2005 er det imidlertid ikke blitt flere anmeldelser av incest og seksuelle overgrep mot de aller yngste barna. 3 3 prosent av straffereaksjonene i forbrytelsessaker hadde seksuallovbrudd som hovedforhold. Vold i nære relasjoner har vært et prioritert kriminalpolitisk område de siste årene. Kvinner dominerer blant fornærmede, mens menn dominerer blant gjerningspersonene. I en landsomfattende undersøkelse om vold i parforhold rapporterte hele 27. prosent av kvinnene som hadde levd i parforhold, at de hadde opplevd en eller annen form for vold i nåværende eller tidligere parforhold. 4 Når det gjelder vold på offentlige steder dominerer imidlertid menn både som fornærmede og som gjerningspersoner. Drapsstatistikken viser at det ikke har blitt flere drap eller drapsforsøk i løpet av de siste årene. I 2006 ble det begått 33 drap i Norge, det samme antallet som i 2005. Gjennomsnitt i perioden 1996-2006 var det 39 drap pr. år. 149 personer sonet for drap i norske fengsler ved begynnelsen av 2005 (SSB 2006). 3.4 Straffereaksjoner 3 Samfunnsspeilet nr. 5-6 2006. 4 Norsk institutt for by - og regionsforskning (NIBR, 2003 ). 11

I dette avsnittet redegjøres for hvilke straffereaksjoner dømte personer har fått i den siste 10 års periode. Det gjennomsnittlige fangetallet har økt betydelig over en 10 års periode regnet fra 1997. Mens kriminalitetsvariasjonen øker i samfunnet (flere typer lovbrudd) minker variasjonene i fengslene (en mer homogen og ressurssvak gruppe) med rusproblem og stort sett vinningskriminalitet som medvirkende soningsårsak. Fangetallet økte fra 2543 i 1997 til 3174 i 2005, en markant økning på ca. 25 %. Økningen i fangetallet skyldes i all hovedsak flere dommer og en litt ujevn økning i utmålt fengselsstraff. 5 Til tross for økningen i antallet dommer og fanger, er tendensene i hva slags kriminalitet som medfører fengselsstraff, likevel ganske entydige i perioden 1997-2005. Diagrammet nedenfor illustrerer hvilken andel de ulike kriminalitetstypene utgjør av den samlede pådømte kriminaliteten i perioden 1997-2005 dersom man legger hovedforholdet i dommen til grunn for beskrivelsen. Figur 3: Publiserte årstall for ubetingede dommer i perioden 1997-2005 Ubetingete dommer 1997-2005 i % av alle 100 % 4 Annet 6 80 % 32 Trafikklovbrudd 24 60 % 40 % 20 % 0 % 24 10 15 11 Ran Tyverier Økonomisk krim Vold og trusler Seksuallovbrudd Dokumentfalsk etc Narkotika 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 17 11 20 14 Kilde: SSB. Bearbeidede tall av Ragnar Kristoffersen. Diagrammet viser at tyveridommene har gått radikalt ned fra å utgjøre nesten hver fjerde fengselsstraff til ca. 17 prosent av dommene i 2005. Ran viser en nokså stabil andel gjennom perioden, litt under 2 prosent. Det samme gjelder økonomisk kriminalitet, som ligger rundt 10 11 prosent gjennom hele perioden. Kriminalitetstypene som viser en økning gjennom perioden er først og fremst vold og dernest narkotika I 2005 utgjør vold og narkotika til sammen en tredjedel av alle dommene, mot ca. en fjerdedel i 1997. Fra 1997 til 2005 økte seksuallovbruddene fra ca. 2 prosent til ca. 3 5 Nordisk statistikk for kriminalomsorgen 2001-2005. Oslo, KRUS rapport nr. 1/2007. 12

prosent. I samme periode gikk derimot trafikklovbruddenes andel av dommene ned fra nesten en tredjedel av alle i 1997 til ca. en fjerdedel i 2005. Mye av forklaringen på sistnevnte ligger i at samfunnsstraff og promilleprogram i økende grad ilegges for trafikklovbrudd. 4 SAMFUNNSUTVIKLINGEN 4.1 Innledning Kriminalitetens innhold og forekomst har sannsynligvis en sammenheng med samfunnets velferdsnivå og rettsstatens organisering. Ut fra de gjengse kriterier for bedre samfunnsforhold; levestandard, utdanningsnivå og en aktiv velferds- og kriminalpolitikk er det grunn til å tro at kriminalitetens vekstvilkår er dårligere i Norge enn i land med mindre velferd, mer sosial nød og mindre utviklede rettsinstitusjoner. Et velferdssamfunn er imidlertid ingen garanti for at lovbrudd ikke begås. Snarere er det vel heller slik at både ressurssterke og ressursvake i vårt samfunn begår kriminelle handlinger, men deres sosiale posisjon er avgjørende for hvilken type kriminalitet som begås. En av de største utfordringene vårt komplekse velferdssamfunn vil stå overfor i de nærmeste årene er å finne gode og differensierte straffereaksjoner tilpasset alvoret i lovbruddet og den enkeltes forutsetninger og ressurser. I dette kapittelet belyses noen generelle utviklingstrekk som antas å ha innvirkning på kriminaliteten i samfunnet. Det legges vekt på å skille mellom utviklingstrekk som virker kriminalitetsfremmende og kriminalitetshemmende. Sentralt er faktorer som antas å kunne påvirke kriminalomsorgens utfordringer i fremtiden i et tiårsperspektiv. 4.2 Kriminalitetsfremmende faktorer I dette avsnittet belyses ulike faktorer som kan fremme kriminalitetsutviklingen de neste tiårene. 4.2.1 Befolkningsvekst: flere unge og flere gamle I følge SSBs befolkningsfremskriving forventes det at vi vil få flere eldre i samfunnet samt en befolkningsvekst på bakgrunn av høy innvandring. 6 I tillegg forventes det at vi vil få en befolkning av ungdommer og unge voksne med innvandrerbakgrunn som er vesentlig større enn tiåret som er gått. Når man erfaringsmessig vet at en stor andel av kriminaliteten begås av unge lovbrytere, er det derfor interessant å merke seg befolkningsfremskrivningen. At de unge står bak en forholdsmessig stor andel av den begåtte kriminaliteten fremgår blant annet av Tendenser i kriminaliteten utgitt av Politidirektoratet. 7 Fremskrivingen viser at på tross av at vi vil ha en eldre befolkning, vil vi i 2020 ha flere i alderen 16-19 år og 20-44 år. Med en voksende populasjon av ungdommer og unge voksne de neste årene, kan det med viss rimelighet antas at antall personer som forventes å begå kriminalitet vil øke. I befolkningsframskrivningen skisseres følgende utvikling for de aldersgrupper som i størst grad opptrer i kriminalstatistikken: 6 SSB befolkningsfremskrivning 2005-2006. 7 Politidirektoratet, Tendenser i kriminaliteten utfordringer i Norge i 2007-2009. 13

Befolkning 2005 Befolkning i 2020 13-15 år 189 000 178 000 187 000 16-19 år 227 000 243 000 253 000 20-44 år 1 589 000 1 577 000 1 693 000 Kilde: Statistisk Sentralbyrå At den eldre del av befolkningen kommer til å øke i Norge, kan gi utslag i at kriminaliteten mot denne ofte sårbare gruppen øker, noe som også vil ha følger for ofrenes stilling, deres krav og opplevde trygghet. Vinnings og voldskriminalitet vil i så fall, i større grad enn vi har sett til nå, ha denne gruppen som mål for sine kriminelle handlinger. 4.2.2 Sentralisering og marginalitet Det er grunn til å anta at sentraliseringen av befolkningen, fra landsbygda til de mest urbane strøk vil fortsette også det kommende tiåret. 8 Det anmeldes flest lovbrudd i de store byene, og Oslo var gjerningssted for over 20 prosent av alle anmeldte lovbrudd i 2006. En økt beredskap for å forebygge kriminalitet i urbaniserte strøk blir derfor en sentral kriminalpolitisk utfordring, også de nærmeste årene. Det å føle seg ekskludert fra økonomisk og sosial fremgang kan utgjøre en kime til kriminell atferd. Kriminologiske undersøkelser stadfester at de som begår hyppig kriminalitet over lange tidsrom har og har hatt et liv som ut fra vanlig standardmål for levekår eller livssituasjon stiller svakt, målt langs mange indikatorer. Sammen med økt urbanisering og innvandring kan disse utviklingstrekk øke risikoen for personers kriminelle atferd som igjen medfører til at mengden av kriminaliteten i samfunnet øker. Når noen få blir veldig rike, blir mange relativt sett fattigere. Selv om det store flertallet av befolkningen i Norge ikke kan kalles fattige eller marginaliserte, oppleves avstanden til de rikeste som et psykologisk og sosialt problem. Dette kan svekke oppslutningen om viktige samfunnsnormer og øke faren for visse former for kriminalitet, særlig økonomisk kriminalitet eller annen vinningskriminalitet. 4.2.3 Gjengkriminalitet Økt urbanisering legger til rette for dannelse av gjenger og nettverk som begår kriminalitet sammen. Dannelse av gjenger gjør det mulig å begå handlinger som ikke enkeltpersoner kan gjennomføre. Dette bidrar til at den enkeltes kriminalitetshyppighet øker gjennom deltagelse i gjenger og nettverk. I tillegg kan tilhørigheten i eller tilknytning til gjengmiljøer bidra til at lengden på forbryterkarrieren øker. Forekomsten av gjenger og nettverk som varer over lang tid, og som både danner forbilder for og rekrutterer nye medlemmer, er derfor forhold som bidrar til økning i mange former for kriminalitet. 4.2.4 Rusmidler som medvirkende faktor til kriminalitet Misbruk av rusmidler er en ubestridt medvirkende faktor til svært mange kriminelle handlinger. Det gjelder både alkohol og narkotika. Rusmiddelmønstret i samfunnet antas å kunne få konsekvenser for kriminaliteten. Lettere tilgang til alkohol, cannabisstoffer og heroin på 1990-tallet har medført til at flere unge har fått rusmiddelproblemer. Det forventes 8 Brunborg og Texmon (2003). 14

at økt etterspørsel etter illegal rus vil skape store sosiale problemer samt mange utfordringer i kriminalitetsbekjempelsen. Voldshandlinger knyttet til rusmidler. Det er et generelt inntrykk at blind vold og overgrep i nære relasjoner gjerne foregår i en russammenheng. Dette gjelder særlig under påvirkning av legale rusmidler som alkohol. I en tredjedel av voldstilfellene mot kvinner, var gjerningspersonen påvirket av rusmidler i følge SSBs levekårsundersøkelse i 2004. 9 Når det gjelder narkotika syntes det som om at de fleste voldsepisodene knytter seg mer til den illegale virksomheten, eksempelvis i de interne prosessene som pengeinnkreving og tysting. 4.2.5 Teknologiutvikling fremmer og hemmer kriminaliteten Det er grunn til å anta at bruk av IKT i samfunnet (for eksempel i form av internett, mobiltelefoni) har stor betydning for kriminalitetens innhold og hyppighet. Teknologiutviklingen har medført at både myndighetene og de kriminelle tar i bruk datatekniske hjelpemidler for å forhindre og begå kriminalitet. Noen teknologiske utviklingstrekk som i særlig grad fremmer kriminalitetsutviklingen er elektronisk kommunikasjon, mobilitet, økt overføringskapasitet og at informasjon krypteres. Disse og andre teknologisk baserte uviklingstrekk medfører at utsiktene for IKT-kriminalitet i alle sine former, blir mer alvorlig og utfordrende i årene framover. Det globale kommunikasjonsnettet tilgjengeliggjør elektroniske tjenester uten hinder av nasjonale grenser, og fungerer like godt for kriminelle handlinger rettet mot mål i utlandet, som i hjemlandet. Særlig er det grunn til å frykte at det vil oppstå økt interesse for bruk av IKT som del av et terrorvåpen, samt at kriminelle aktører gjennom IKT kan settes i stand, i økt grad å påvirke eller manipulere foretningsmessige og politiske beslutninger. Vi har allerede sett eksempler på hacking der den kriminelle, gjennom fysiske og logiske anslag rettet mot deler av samfunnets nettverksstruktur, er i stand til å skape kaos og forvirring. I den mindre spektakulære varianten kan vi se for oss misbruk av nettsamfunn, herunder at unge utsettes for såkalt grooming og seksuelle tilnærmelser via internett. 4.3 Kriminalitetshemmende faktorer 4.3.1 Politikkutforming/velferdspolitikk Et overordnet mål for velferdsstaten bør være å finne frem til tiltak som kan bidra til å motvirke og redusere at det blir mange som befinner seg i en marginalisert situasjon. Velferdspolitiske tiltak som kan bringe utsatte ut av kriminell løpebane er mer inkluderende sysselsetting, gode velferdsordninger, behandling av rusavhengige og forsiktig bruk av fengselsstraff for unge lovbrytere. 4.3.2 Anvendelse av teknologi som forebygger I kriminalitetshemmende forstand har teknologiutviklingen på noen områder ført til at tradisjonell kriminalitet er redusert. Mer innbruddssikre biler og boligalarmer har redusert antallet bilbrukstyverier og bolig - og hytteinnbrudd. Ulike tekniske kontrollinnretninger og vektere brukes til å kontrollere adgang til lokaler og virksomheter. Denne utviklingen med bedre sikkerhetsutstyr i det private og bruk av vaktselskaper i virksomheter vil trolig fortsette. 9 SSB levekårsundersøkelse 1997-2004. 15

Kontroll med volden som utøves innenfor hjemmets fire vegger er etter hvert også blitt et offentlig anliggende. Voldsalarm og elektronisk merking er eksempler på bruk av teknologi for å beskytte offeret mot voldsutøveren. Dette er nyttig bruk av teknologien, som vi trolig vil se mer av i fremtiden innenfor strafferettspleien og i straffegjennomføringssammenheng. Økt bruk av DNA- teknologi og en utvidelse i adgangen til å registrere DNA-profiler kan medføre til flere oppklarte lovbrudd. En slik registrering kan virke forebyggende i kraft av den avskrekkingen den økte oppdagelsesrisikoen medfører. Dessuten kan DNA-analysen bidra til at uskyldige kan utelukkes fra en sak. 4.3.3 Kriminalitetshemmende tiltak i justissektoren En aktiv og bevisst gjennomføring av nye tiltak og virkemiddel i kriminalomsorgssektoren har vært gjennomført de seneste årene og kan forventes å gi resultat i form av mindre tilbakefall og mindre kriminalitet generelt sett. På 1990-tallet gjennomførte kriminalomsorgen flere forebyggende og rehabiliterende tiltak. I 2002 kom samfunnsstraff, og litt senere fikk vi narkotikaprogram med domstollskontroll. I løpet av de siste par årene har man lagt stor vekt på å korte soningskøen og øke kapasiteten i fengslene. Det er imidlertid vankelig å si noe kvalifisert om hva slags hemmende effekt disse tiltakene rent faktisk vil kunne ha på den faktiske kriminaliteten i et tiårsperspektiv. Kompetansekrav i fremtidens kriminalomsorg Nye kriminalitetsformer krever økt kompetanse hos de instanser som står for rettshåndhevelse og straffegjennomføring. For kriminalomsorgen vil utfordringene være noe av de samme som for politiet og domstolene: Økt krav til kompetanse, formidlings og kommunikasjonsevne overfor nye grupper slik at man kan forebygge og forhindre fordommer og forskjellsbehandling i befolkningen. Med økt krav til kompetanse ser vi for oss at kriminalomsorgens personell får gode kunnskaper om kultur, religion, etikk, menneskerettigheter, personvern og ulike sider ved rettssikkerhetskravet. Avgjørende her blir kriminalomsorgens evne til å forstå den kriminelles(enkeltindividet) sosiale bakgrunn dersom man skal få til en mer individuelt tilpasset straffegjennomføring og rehabilitering. Den kommende kriminalmeldingen vil sannsynligvis vektlegge alternative straffereaksjoner til fengsel, basert på det syn at individuelle løsninger forsterker den rehabiliterende effekt og der igjennom reduserer sjansene for tilbakefall. Det finnes gode faglige argumenter for at det er mulig å straffe bedre med den effekt at en får mindre kriminalitet. Det legges til grunn at mer tilpassede reaksjoner først og fremst innebærer redusert bruk av tradisjonelle fengselsplasser. 4.4 Utviklingen internasjonalt både kriminalitetsfremmende og - hemmende Samfunnsutviklingen påvirkes av politiske beslutninger nasjonalt og internasjonalt. Hendelser ett sted i verden får i økende grad betydning for enkeltmennesker, virksomheter og samfunn andre steder i verden. Den teknologiske, økonomiske og sosiale utviklingen har ført til en mer integrert verden der felles interesser på tvers av landegrensene blir stadig viktigere. Økt 16

mobilitet, friere flyt av tjenester og arbeidskraft representerer viktige utviklingstrekk som både har fått og i økende grad vil få, betydning for norsk politikk og for vår sosiale utvikling. EU og EØS avtalenes konsekvenser utgjør en særlig samfunnspolitisk utfordring, også for Norge. Norge representerer Schengen (EU)- området ytre grense. I den sammenheng vil utfordringen bestå i hvordan vi håndterer økte kontrolloppgaver i forbindelse med kriminalitet på tvers av grenser. Særlige utfordringer man står overfor er innførsel av illegale varer og rusmidler samt menneskehandel og smugling. Terror i sin irrasjonelle form er ny form for kriminalitet som allerede med stor tydelighet har vist hvor sårbart, uforberedt et moderne samfunn kan være. Det hersker ingen tvil om at annen kriminalitet genereres og utvikles i kjølvannet av terror og terror - planlegging. 4.4.1 Innvandring. Norge berøres av den sterke veksten i migrasjon over landegrensene. Norge tiltrekker seg trygghets- og arbeidssøkende mennesker med håp om et bedre liv. Dette fører som oftest til en berikelse av det norske samfunnet, ved at tilfanget av impulser og inspirasjon fra andre kulturer øker. Økt innvandring fører dessverre også med seg kriminelle aktører. Sannsynligheten for at andre enn nordmenn begår og blir dømt for kjente og nye former for kriminalitet, enten på norsk eller fremmed jord, antas å øke i tiden framover. I første rekke blir utfordringen å avdekke og etterforske den illegale innvandringen. I tillegg kan det bli et problem å fastslå identiteten på illegale innvandrere. Rettssystemet vil kunne få en utfordring når det gjelder de personer som begår lovbrudd og som ikke kan utvises til sitt hjemland og som blir værende i Norge. Deres situasjon blir ofte vanskelig, uten integrering og ofte uten tilstrekkelige betingelser for et verdig liv. 4.4.2 Illegal innvandring konsekvenser for kriminalomsorgen EU er bekymret for at de sosiale, økonomiske og politiske konsekvensene av den årlige illegale innvandringen til EU-landene. Denne innvandringen antas å kunne påvirke kriminalitetsbilde i Europa. Illegal innvandring karakterisertes som profitabelt, lite risikofylt og kombineres ofte med annen type kriminalitet. For kriminalomsorgen vil utfordringene være noe av de samme som for politiet og domstolene: Økt krav til kompetanse, formidlings og kommunikasjonsevne overfor disse gruppene slik at man kan forebygge og forhindre fordommer og forskjellsbehandling i befolkningen. 4.4.3 Utenlandske borgere Det er av stor betydning for Norge å følge med på utviklingen innenfor det europeiske justissamarbeidet og seneste internasjonale utvikling, som går i retning av straffeforfølgning for alvorlige internasjonale forbrytelser. EU er i gang med nytt forbedrende politisamarbeid, såkalte Prüm- regelverket, som omfatter informasjonsutveksling vedrørende DNA- og fingeravtrykkregistre i EU- landende. Det forventes at informasjonstilgangen vil bidra til å oppklare mer kriminalitet. Norske myndigheter er i gang med arbeidet med en tilslutningsavtale til Prüm- regelverket, det er grunn til å tro at avtalene kan bli iverksatt innen det tidsperspektivet som er aktuelt her. 17

I tillegg arbeider norske myndigheter med å få en tilslutningsavtale til ny rammeavtale for soning innen EU. Det forventes at rammebeslutningen om soningsoverføring vil gjøre det enklere for Norge å overføre utenlandske domfelte til sine hjemland for soning. Dersom Norge kan skape betingelser for smidige utleveringsavtaler, kan dette påvirke frigjorte fengselsplasser og dermed ytterligere redusere soningskøene. I forbindelse med den nye straffeloven foreslås et nytt kapittel om folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Disse forbrytelseskategoriene finnes ikke i straffeloven i dag. Det foreslås at de groveste av disse forbrytelsene skal ha en strafferamme på 30 års fengsel. Forbrytelsene foreldes ikke, og personer som oppholder seg i Norge vil kunne straffeforfølges for en slik forbrytelse selv om den er begått i utlandet. De nye straffebestemmelsene vil kunne sikre at Norge har samme muligheter for å pådømme slike forbrytelser som Den internasjonale straffedomstolen i Haag. Det tas sikte på å fremme lovforslaget i Stortinget høsten 2007, slik at de kan tre i kraft fra 1.januar 2008. 5 RETTSUTVIKLINGEN 5.1 Rettsutviklingen Rettsutviklingen styres av lovene, som påvirker borgernes atferd og regulerer domstolenes avgjørelser. Domstolen er i utgangspunktet fri og uavhengig i vår konstitusjon. 5.1.1 Ulike syn på kriminalpolitikken I gjeldende straffelov fra 1902 var samfunnsbeskyttelsen ansett som den viktigste begrunnelse for straff. Fra 1950- årene til 1980- årene betegnet kriminologene som behandlingsideologiens tidsalder. Fra 1980- årene og frem til i dag preges vel formålet med straffeforfølgning mer igjen, av en økende tro på kontroll og straffens allmennpreventive virkninger. Dette innebærer ikke nødvendigvis mest mulig bruk av frihetsberøvende straffer, men straffarter og straffenivåer som er egnet til å opprettholde lov og orden og dermed gir samfunnet nødvendig beskyttelse. 5.1.2 Kriminalisering Et sentralt spørsmål for den kommende kriminalomsorgsmeldingen vil antakelig være å besvare; hvilke handlinger som bør kriminaliseres i fremtiden? Kan vi, eller bør vi begrunne et nytt rettspolitisk eller ideologisk grunnlag for straffens hensikt og betydning? I så fall, hva er de viktigste faktorene når det gjelder å forutsi endringer i rettsutviklingen? Gruppen har ikke ansett det som sin oppgave å spekulere i disse viktige problemstillinger, men understreker at politiske avgjørelser i disse spørsmål vil innvirke sterkt på kriminalitetsutviklingen og dermed på oppfatninger av hva som er kriminelt eller ikke. Gruppen vil likevel kort nevne at det kan tenkes fire alternativer i den politiske bedømmelsen av straffbarhet: 1. avkriminalisere handlinger som i dag er straffbare 2. nedkriminalisere, dvs. å gjøre handlinger mindre straffbare (bruke mildere straff) 3. nykriminalisere, dvs. å gjøre nye handlinger straffbare 18

4. oppkriminalisere, dvs. å gjøre allerede straffbare handlinger mer straffbare (bruke strengere straff). I forslaget til ny straffelov som Stortinget vedtok i 2005 Ot. prp.nr 90 (2003-2004)pekes det på tre kriterier som bør være oppfylt for at nykriminalisering skal skje: - Handlingen må føre til skade/fare for skade som samfunnet bør beskyttes mot - Andre reaksjoner er ikke tilstrekkelige - Nytten må være større enn skadevirkningene Nykriminaliseringen har opp gjennom tidene vært langt mer omfattende enn avkriminaliseringen. Det finnes få uønskede handlinger i dag, med noen unntak, som ikke er straffesanksjonert. Eksempel på aktuell nykriminalisering er forslaget til ny bestemmelse i straffeloven om kjøp av seksuelle tjenester. Dagens regler om datakriminalitet anses av flere som utilstrekkelige. Lovforslaget i NOU 2007:2 lovtiltak mot datakriminalitet har til formål å bekjempe datakriminalitet effektivt. Straffebud under utvikling er tilegnelse av data og databasert informasjon, og etterfølgende befatning med slikt straffbart utbytte. Det er vanskelig å se for seg omfattende avkriminalisering av ulovlige handlinger i tiden framover. Avkriminalisering oppfattes politisk ofte å gi uheldige signaleffekter. Dersom man skulle mene at handlingen ikke er så alvorlig som den tidligere er vurdert til, synes nedkriminalisering eller justering av straffutmålingspraksis mer nærliggende. Gruppen vil peke på noen sannsynlige kriminalpolitiske trender i debatten rundt kriminalisering/avkriminalisering: Narkotikamisbruk, narkotikasalg, oppbevaring og smugling kan tenkes å bli straffet mildere Volds- og sexovergrep av mer alvorlig karakter blir straffet strengere Vinningskriminalitet vil i mindre grad få ubetinget fengsel Alvorlig økonomisk kriminalitet blir straffet strengere Straffereaksjons - repertoaret vil bli utvidet og det blir lagt større vekt på individuelt tilpassede straffer, utvidelse i bruk av soning i institusjon og i hjemmet Fengsel faller bort som reaksjon overfor unge under 18 år, bortsett fra ved meget alvorlig kriminalitet Internasjonalt samarbeid, en rekke konvensjoner pålegger Norge å kriminalisere nærmere bestemte handlinger Grenseoverskridende kriminalitet. Norge påvirkes i økende grad av harmoniseringsarbeidet innenfor straffelovgivningen i EU 5.1.3 Konsekvenser av endringer i strafferegimene Avhengig av om de nevnte kriminalpolitiske trender slår til eller ikke, vil de kunne få store konsekvenser for kriminalomsorgen/straffegjennomføringen. Av- eller nedkriminalisering vil selvfølgelig kunne innvirke på behovet for fengselskapasitet. Det er grunn til å tro at den største utfordringen for kriminalomsorgen i et 10 års perspektiv fremdeles vil være å ta hånd om den mer velkjente kriminaliteten, hva angår omfang, innretning og alvor. Ett unntak kan være innenfor straffutmålingspraksis for narkotikalovbrudd. Etter mange år med straffskjerpelse, har tendensen de siste år gått motsatt vei. Det brukes mindre ubetinget 19

fengsel som straff for misbruk og de strengeste straffene er også blitt noe lavere. Om denne tendensen vil fortsette er vanskelig å spå noe sikkert om. Følgelig kan man heller ikke gi noe begrunnet anslag for behovet av fengselsplasser. Det antas imidlertid ikke at det vil skje en legalisering av narkotika(bruk) de nærmeste 10 årene. Selv om nedkriminalisering vil kunne skje i noen typer narkotikasaker, vil dette ikke gjelder grov narkokriminalitet, som medfører fengselsstraff. Utviklingen i nye fengselsdommer har vist en fortsatt økning i antallet som er dømt for vold og narkotika som hovedforhold. Det er lite som tyder på at denne utviklingen ikke vil fortsette til tross for endringer i det generelle kriminalitetsbildet i samfunnet. 5.2 Pågående lovarbeid 5.2.1 Ny straffelov Den nye straffeloven, alminnelig del, ble vedtatt av Stortinget i 2005, men er ennå ikke trådt i kraft. Ved fremleggelsen av lovproposisjonen i 2004 fremholdt Justisdepartementet at dette var en del i en ny og moderne straffelov som møter utfordringene i dagens kriminalitetsbilde. Det er grunn til å tro at den nye straffeloven alminnelige og spesielle del (proposisjon under arbeid) reflekterer en rettsoppfatning som kan legges til grunn i et tiårs perspektiv som dette. 5.2.2 Alternative straffereaksjoner overfor unge lovforbrytere I april i 2007 ble det nedsatt et utvalg som skal se på alternative straffereaksjoner og tiltak mot alvorlig ungdomskriminalitet. Utvalget er en oppfølging av St. meld. Nr. 20 (2005-2006) og har til hovedoppgave å vurdere hvordan samfunnet kan redusere bruken av fengsel for ungdommer mellom 15 og 18 år. Det antas at forslagene vil få konsekvenser for kriminalomsorgen, selv om det er snakk om en liten gruppe kriminelle. Disse vil i fremtiden få andre reaksjoner, kanskje fra barnevernet, men mange av dem vil trolig bli friomsorgens ansvar. 5.2.3 Forvaltningsmessig sanksjonering Et hovedsiktemål for regjeringen er at bruken av straff reduseres. I utredningen Fra bot til bedring (NOU 2003: 15) er det utarbeidet forslag til reaksjoner mot mindre alvorlige overtredelser av særlovgivningen (bestemmelser utenfor straffeloven) som vil gi et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff. Svakheten med nåværende sanksjonssystem er at altfor mange, til dels bagatellmessige regelbrudd, er straffbare. Utvalget foreslår at det innføres såkalte administrative sanksjoner. Administrative sanksjoner er forvaltningsrettslige enkeltvedtak som behandles i en etat (forvaltningen) istedenfor i to eller tre (forvaltningen, politiet/påtalemyndigheten og domstolene). En sparer tid og kostnader ved denne fremgangsmåten samt at en oppnår kortere tid mellom overtredelse og reaksjon. Dersom en del straffbare handlinger, som i dag gir bot og subsidiær fengselstraff, i stedet blir gjenstand for administrativ reaksjon, vil den subsidiære fengselsstraffen falle bort og derved vil svært mange fengselsdøgn kunne spares. 20