Forsvarsbygg Kampflybase Pb 405 Sentrum 0103 OSLO Oslo, 04.07.2016 Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2014/3356 Saksbehandler: Kine Martinsen Ørland kampflybase Varsel om endring av tillatelse til graving i forurenset grunn Som følge av revidert tiltaksplan fra Forsvarsbygg av 15. april 2016 mener vi det er nødvendig å endre tillatelsen til graving i forurenset grunn på Ørland kampflybase av 8. oktober 2015. Oppdatert tillatelsesdokument følger vedlagt. Forslag til endringer er markert i rødt, og tekst som utgår er streket over. Vi varsler samtidig at Forsvarsbygg skal betale et gebyr på 50 000,- for Miljødirektoratets behandling av endringene. Vedtaket vil fattes med hjemmel i forurensningslovens 18, jf. 11. Eventuelle kommentarer til varselet kan sendes til oss innen 22. august Vi viser til revidert tiltaksplan for håndtering av forurenset grunn utarbeidet av Multiconsult på vegne av Forsvarsbygg og oversendt oss 19. april 2016. Vi viser også til vår tillatelse til graving i forurenset grunn- Ørland kampflybase av 8. oktober 2015 og til øvrige dokumenter og kommunikasjon i saken. Vi presiserer at denne tillatelsen og vurderinger vi har gjort av tiltaksplanen kun gjelder de deler av Ørland der det er nødvendig å gjøre terrenginngrep for å klargjøre området til ny kampflybase. Miljødirektoratet vil kunne komme tilbake med ytterligere krav til tiltak på området både som følge av vårt pålegg av 24. juli 2015 og som følge av klagesaken oversendt Klima- og miljødepartementet 10. februar 2016. Bakgrunn 14. juni 2012 vedtok Stortinget at lokalisering av hovedbasen for Norges nye kampfly skulle etableres på Ørland hovedflystasjon. Dette kommer til å medføre store terrenginngrep og opprydningstiltak, bl.a. opprydding i gammelt brannøvingsfelt med PFOS-forurensning, og etablering av støyvoller. Forsvaret søker tillatelse til terrenginngrep i forurenset grunn, samt nyttiggjøring av forurensede masser i støyvoller. Forsvarsbygg kampflybase er på vegne av Forsvarsdepartementet Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se www.naturoppsyn.no 1
tiltakshaver for prosjektet. Den 8. oktober 2015 ga vi tillatelse til graving i forurenset grunn på Ørland kampflybase. I tillatelsen er det stilt krav om at den opprinnelige tiltaksplanen (av 3. november 2014) skal kompletteres med flere punkter og at disse skal rapporteres og vurderes av oss. Som en følge av dette sendte Forsvarsbygg inn en revidert tiltaksplan som besvarer disse punktene 19. april 2016. Forsvarsbygg har gjort en del endringer i den reviderte tiltaksplanen og vi mener det er nødvendig å endre tillatelsen på noen punkter som en følge av dette. Våre forslag til endringer i tillatelsen Lagring av PFAS-forurensede jordmasser i støyvoller I den reviderte tiltaksplanen har Forsvarsbygg gått bort fra løsningen om å lagre PFAS-forurenset jord i støyvoller og foreslår nå å sende alle disse massene til et eksternt ordinært deponi. Kravet i 3b og 3e fjernes derfor fra tillatelsen. Dette har også ført til mindre endringer i punkt 3c, d og g. Vi gjør oppmerksom på at kravet om avbøtende tiltak og beredskapsplan ikke er fjernet fra tillatelsen, men vi anser at dette nå følges opp via punkt 5 a, b og c. Forslag til akseptkriterier for jord (etter opprydding) Siden det ikke er målt spredning av tungmetaller, PAH, PCB og alifater til miljøet anser vi et akseptkriterie innenfor helsebasert tilstandsklasse 3 som akseptabelt. Rundt boligområdene mener vi tilstandsklasse 2 bør ligge til grunn. Dette følger vanlig praksis ved håndtering av grunnforurensningssaker og sikrer både mennesker og miljø for eksponering. Vi har lagt til et punkt 3i i tillatelsen som stadfester dette. For PFOS og PFAS vurderer vi et akseptkriterie på henholdsvis 30 µg/kg og 60 µg/kg som akseptabelt i denne spesifikke saken. Vi har lagt til et punkt i 3i i tillatelsen som stadfester dette. Grensen er satt ut fra et kost/nytte perspektiv. Med det foreslåtte akseptkriteriet antar Forsvarsbygg at 3,5 kg PFAS vil bli sanert hvorav 2,8 kg er PFOS, og at dette fordeler seg på 19.600 tonn masser. Vi mener allikevel det er nødvendig å stille et krav om at oppgravde masser som er forurenset med PFAS og PFOS under disse akseptkriteriene ikke kan disponeres fritt på eiendommen. Det skal være mulig å håndtere disse massene særskilt dersom man ser at det vil være behov for ytterligere overvåkning/tiltak i fremtiden (jf. krav 5d om overvåkning). Massene bør derfor ikke legges under rullebanen eller andre konstruksjoner som gjør de vanskelig tilgjengelig. Vi har i punkt 3h lagt til et krav om at Forsvarsbygg skal ha oversikt over hvor de oppgravde massene legges (for eksempel i spesifikke støyvoller). Vi presiserer at dette kun begrenser disponeringen av faktisk oppgravde masser. Oppgravde PFOS-forurensede masser under 3 µg/kg og PFAS-forurensede masser under 6 µg/kg kan disponeres fritt. Vurderingsgrunnlaget for grenseverdier på PFAS i jord er begrenset og disse grensene er derfor satt ut fra et føre var-prinsipp. (jf. "Preliminera riktvarden for høgfluorerade emner (PFAS) i mark och grundvatten") Forslag til akseptkriterier for vann (under gravefasen) og renseanlegget Vi er enige med Forsvarsbygg i at tiltakene i seg selv ikke skal føre til mer forurensning enn det som var tilfelle før gravearbeidet settes i gang. Det er urimelig å sette et akseptkriterie i henhold til AA 2
EQS-verdiene for PFOS i vannforskriften (0.13 ng/l) under selve gravingen da man fortsatt ikke har fjernet kildene fra området. Vi vurderer forslagene for akseptkriterier for å unngå mer forurensing mens tiltaket foregår for overflatevann/kystvann/drenskulverter som akseptable. Vi påpeker samtidig at all forurensing er uønsket også i gravefasen og skal unngås så langt det er mulig (jf. punkt 2h). Når det gjelder lensevann som faktisk har gått gjennom et rensetrinn, mener vi verdiene som foreslås i tiltaksplanen er for høye og dårlige begrunnede. Dette gjelder for PFOS og PFAS forbindelser. Vi kjenner ikke til utlekkingsgraden på massene når det er gravd opp. Heller ikke mengden vann som eventuelt vil drenere gjennom dem. Ved de foreslåtte akseptkriteriene mener vi at renseanlegget i seg selv vil ha liten effekt og at man vil akseptere mer forurensing enn det som var tilfellet før tiltaket ble satt i gang. Siden anlegget er under uttesting kjenner Miljødirektoratet ikke til effekten på renseanlegget. Vi stiller derfor et krav om at renseeffekten for rensing av PFAS skal være på minst 80 %. Prosentgrensen er satt ut fra hvor stor grad av rensing vi kjenner til at det er mulig å oppnå for disse forbindelsene. I tillegg skal det rensede vannet ikke overskride en konsentrasjon på 500 ng/liter PFOS og 10.000 ng/liter PFAS (akseptkriteriet for drenskulvert sør). Rensegraden må dokumenteres. I området med PFAS-holdige masser er hovedregelen at alt lensevann skal renses før utslipp. Vi har lagt til et nytt punkt 4 i tillatelsen om utslipp til vann under tiltaksfasen. Forslag til miljømål i vann (etter at gravearbeidet er fullført) Forsvarsbygg har revidert miljømålene sine og har som mål for tiltakene at utslippene av PFAS fra Ørland skal reduseres og bidra til å bedre miljøtilstanden i Grandefjæra. Dette skal oppnås gjennom forsvarlig massehåndtering og at PFAS-holdige masser fjernes fra området. Forsvarsbygg skriver også at de vil komme tilbake til miljømål i sluttrapporteringen. Vi mener at Forsvarsbygg som en del av tillatelsen også skulle har foreslått mer konkrete miljømål (akseptkriterier) for akseptabel forurensing i resipienten i etterkant av tiltakene, hvor kriteriene bør være markant lavere enn det som er foreslått under tiltakene. Dette er spesielt viktig da gravingen som gjennomføres nå ifølge Forsvarsbygg, vil være hovedtiltaket mot PFAS-forurensingen på Ørland. Etter oppryddingen i brannøvingsfeltene bør den totale utlekkingen fra området derfor være vesentlig redusert. I vedlegg 13 s. 29 står det at "en sanering av brannøvingsfeltene vil føre til vesentlig reduksjon i utslipp til Grandefjæra (50-70%)". I mangel av noe annet anser vi dette som det foreløpige miljømålet for gravearbeidet på Ørland. Som en del av sluttrapporteringen skal Forsvarsbygg sende inn et forslag til videre overvåkningsprogram på Ørland. Vi har i punkt 6d lagt til et krav om at Forsvarsbygg skal vurdere effekten av gravingen og behov for ytterligere tiltak. Vi påpeker at videre tiltak utover graveområdet følges opp i vårt pålegg til Forsvarsbygg av 24. juli 2015. Vi vil komme tilbake til mer konkrete miljømål i forbindelse med oppfølgingen av dette pålegget. 3
Beredskapsplan og avbøtende tiltak Tiltaksplanen beskriver blant annet tiltak ved vindbåren spredning, spredning med kjøretøy og feildisponering av gravemasser. Det er svært viktig at det er beredskap i forkant av for eksempel regn/vind andre hendelser som kan føre til spredning og ikke i etterkant av en episode har skjedd. Forsvarsbygg må sørge for å oppdatere beredskapsplanene sine, slik at de tar høyde for avbøtende tiltak dersom renseanlegget ikke fungerer optimalt, eller akseptkriteriene overskrides. Overvåkningsprogram under tiltakene Forsvarsbygg vil gjennomføre regelmessig prøvetaking i drenskulverter så lenge dette er relevant. I tillegg vil det pågå en månedlig prøvetaking i Leirbekken, Djupdalskanalen og Meldalskanalen gjennom hele grave- og byggefasen. Ved vedvarende behov for lensing eller sigevann utføres prøvetaking som et minimum ukentlig. Vi tolker "relevant" i denne sammenhengen som så lenge det pågår graving i område og en stund i etterkant for å fange opp eventuell utlekking. Vi vurderer at prøvetakingsfrekvensen for vannprøver ikke er hyppig nok for å fange opp de faktiske utslippene til resipienten. Dette fordi vi vet lite om utlekkingsgraden av PFAS fra jordmassene. Ved graving i PFAS-forurenset grunn mener vi at prøvetaking som et minimum bør skje 2 ganger ukentlig i kulverter og i overflatevann og ved behov (mye nedbør osv) oftere. Vi forventer at Forsvarsbygg endrer overvåkningsprogrammet med hyppigere prøvetakingsintervaller. Andre tilbakemeldinger Om bruk av eksterne deponier til PFAS-forurensede masser Miljødirektoratet har tidligere uttalt at å flytte masser med PFAS til et eksternt deponi vil kunne medføre en økt spredningsrisiko dersom mottaket ikke har en tilpasset/tilstrekkelig renseløsning. Deponieier skal sikre at tillatelsen åpner for mottak av PFAS-holdige masser og må selv vurdere om deres tillatelser åpner opp for mottak av slike masser. Fylkesmannen er myndighet for ordinære deponier i Norge. For deponier for ordinært avfall vil det alltid bero på en tolkning av den enkelte deponitillatelsen om mottak og deponering av gravemasser som inneholder lett utlekkbare PFASforbindelser er omfattet av tillatelsen. Det kan være behov for nye eller endrede vilkår knyttet til f.eks. mottakskontroll, sigevannshåndtering eller finansiell sikkerhet i tillatelser til deponier som skal motta og deponere PFAS-holdige gravemasser. For å unngå tvil anbefaler Miljødirektoratet deponieierne å ta kontakt med fylkesmannen. Naturlig bakgrunnsnivå av krom og nikkel All jord har et naturlig innhold av tungmetaller. Forurenset grunn er i henhold til forurensningsforskriftens kapittel 2 (bygge- og graveforskriften) definert som grunn som har konsentrasjoner av helse- eller miljøfarlige stoffer over normverdiene og samtidig ligger over det naturgitte bakgrunnsnivået i grunnen. På Ørland er det flere steder målt verdier av krom og nikkel som overskrider normverdiene for forurenset grunn, men som antas å være naturlig bakgrunnsverdi og ikke en påført forurensing. 4
For en vurdering av naturlig bakgrunnsnivå på Ørland, legger vi til grunn de føringene Trondheim kommune gir på krom og nikkel. Det vil si at grensene for Cr-tot og nikkel i ren jord i er 100 mg/kg TS og for nikkel 75 mg/kg TS. Dersom Cr-tot overskrider 100 mg/kg, må det analyseres for Cr VI. Dersom det ikke påvises Cr VI over grenseverdien, kan inntil 150 mg/kg Cr-tot anses som ikkeforurenset jord. Prøvetaking av forurenset grunn Forsvarsbygg har tatt ytterligere prøver i områdene for å avgrense forurensningen. Det er avdekket tre potensielle kildeområder, i tillegg til de to brannøvingsfeltene. De tre øvrige kildeområdene berøres ikke av utbyggingen. Forsvarsbygg har via geotekniske undersøkelser vist at det under leiren er berg som det ikke er mulig å prøveta. Forsvarsbygg skal gjennomføre supplerende kartlegginger innenfor delområdene til man har tilstrekkelig grunnlag for utarbeidelse av en graveplan. Dette vil legge grunnlaget for oppgraving, sortering og sluttdisponering av massene. Foreløpig er det innenfor tiltaksområdet kun påvist forurensing ved det eksisterende og gamle brannøvingsfeltene. Detaljkartlegging ved de to brannøvingsfeltene er utført (s.44 i tiltaksplanen), men ytterligere prøvetaking og detaljering av graveomfanget vil bli utført før saneringen starter slik at omfanget er kjent. Naturmangfoldloven De endringene som gjøres i tillatelsen vil ikke påvirke naturmangfold i nevneverdig grad utover det som er lagt til grunn i den opprinnelige tillatelsen, jf. nml. 8. Det foretas derfor ingen ny vurdering av 9-12 utover det som følger av klagesaken oversendt til Klima- og miljødepartementet 10. februar 2016. Resipientforhold og vurdering etter vannforskriften Vannforskriften har som mål at vannforekomster skal oppnå minst god økologisk og kjemisk tilstand. I databasen Vann-Nett, som bruker innsamlet resipientdata for å klassifisere økologisk og kjemisk tilstand, er den økologiske tilstanden til Grandefjæra oppført som antatt god. Den kjemiske tilstanden er ikke definert. Ved å fjerne en del forurensede masser fra Ørland vil miljøbelastningen mest sannsynlig bli mindre enn den har vært tidligere, og dette er i samsvar med vannforskriftens 7, som sier at det skal gjennomføres nødvendige tiltak med sikte på stans i utslippene av prioriterte farlige stoffer til vann. Denne tillatelsen skal også sikre at det ikke oppstår økt forurensning under gjennomføring av gravearbeidene. Miljømålene i vannforskriften 4-6 går ut på at vannforekomsten skal beskyttes mot forringelse, og forbedres med mål om å oppnå god økologisk tilstand og god kjemisk tilstand. Av PFAS-forbindelser er det kun ett stoff, PFOS, som står på listen over prioriterte farlige stoffer i vannforskriften. I tillegg er det EQS-verdier for en del metaller (kadmium, bly, nikkel og kvikksølv) og benso(a)pyren (PAH). Vi kjenner ikke til den kjemiske tilstanden av PFOS eller andre stoffer i Grandefjæra og det er vanskelig å vurdere om miljøtilstanden i vannforekomsten forringes av tiltakene og om gravearbeidet vil vanskeliggjøre oppnåelse av miljømålene innen utgangen av 2027, jf. vannforskriftens 4-6 og 8. 5
På grunn av manglende datagrunnlag er det behov for flere undersøkelser av blant annet PFAS i resipienten. I tråd med dette har Miljødirektoratet stilt krav til Forsvarsbygg om å overvåke effekter av tiltakene i etterkant av gravingen. Vi mener at både prøver av biota og vann bør inngå her. Dersom overvåkingen av resipienten viser at vannforekomsten er i dårlig tilstand eller vil komme i dårlig tilstand som følge av utslippet av PFAS eller andre stoffer, vil Miljødirektoratet følge opp med krav om mer tiltak jf. vårt pålegg til Forsvarsbygg av 24. juli 2015 og krav 6h i denne tillatelsen. Miljødirektoratet minner om at Forsvarsbygg har et ansvar for å begrense utslippene av miljøskadelige stoffer så mye som mulig. Varsel I henhold til forvaltningsloven 16 varsler Miljødirektoratet at vi vurderer å endre tillatelsen til tiltak i forurenset grunn. Den endrede tillatelsen vil hjemles i forurensningsloven 11, jf. 16, endret i medhold av 18 første ledd. Varsel om gebyr Endring av tillatelser er omfattet av en gebyrordning, og vårt arbeid med saken faller innenfor gebyrsats 1. Vi varsler derfor at Forsvarsbygg skal betale et gebyr på kr 50 000 for vår behandling av saken, jf. forurensningsforskriften 39-5. Kommentarer til varselet Det er mulig å kommentere på varselet om endret tillatelse og varsel om gebyr innen 22. august 2016. Vi gjør oppmerksom på at det kun er mulig å gi tilbakemeldinger på faktiske endringer fra den opprinnelige tillatelsen (tekst markert i rødt eller overstrøket tekst i vedlegget). Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent Thomas Hartnik seksjonsleder Kine Martinsen seniorrådgiver Tenk miljø - velg digital postkasse fra e-boks eller Digipost på www.norge.no. 6
Kopi til: Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen 7468 Trondheim Ørland kommune Boks 401 7129 Brekstad Fosen Naturvernforening Laila Lund Vedlegg 1 Utkast til endrede vilkår for tillatelsen 7