Byrådssak 152/16 Høringsuttalelse til endringer i forskrift til friskoleloven, økonomiforskrift til friskoleloven, forskrift til opplæringsloven og forskrift om diverse skoler etter voksenopplæringsloven kap. 4 LIGA ESARK-03-201600938-21 Hva saken gjelder: Utdanningsdirektoratet har 20.5.2016 sendt på høring- endringer i forskrift til friskoleloven, økonomiforskrift til friskoleloven, forskrift til opplæringsloven og forskrift om diverse skoler etter voksenopplæringsloven kap. 4. Høringen er publisert på Utdanningsdirektoratets nettsider: http://www.udir.no/regelverk/horinger/saker-ute-pa-horing/horing---endringer-i-forskrift-tilfriskoleloven/. Høringsfristen er 20.5.2016. Kunnskapsdepartementet har bedt Utdanningsdirektoratet om å gjøre nødvendige endringer i forskrift til friskoleloven som følge av lovendringen som ble foreslått i Prop.84 L (2014-2015). Lovendringene, med unntak av forslaget om endring av privatskoleloven 2-2, trådte i kraft 1. august 2015. Som følge av at enkelte områder har vært regulert parallelt i økonomiforskrift til friskoleloven og forskrift om diverse skoler etter voksenopplæringsloven, er det også foreslått endringer i denne forskriften. Det er også foreslått endringer i enkelte andre bestemmelser der det er sett behov for klarere regulering, samt noen tekniske endringer. Byrådet gir uttalelser til de fleste av høringsforslagene som omhandler friskoler som gir grunnskoleopplæring, og støtter i hovedsak disse. Byrådet uttaler seg ikke om forslag som omhandler videregående opplæring. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Byrådets fullmakter 7. Byrådet selv avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Forretningsutvalget behandlet saken i møtet 9.3.2016 sak 64/16 og fattet følgende vedtak: Komite for barnehage, skole og idrett innstiller til bystyret som avgir høringsuttalelse til endringer i forskrift til friskoleloven, økonomiforskrift til friskoleloven, forskrift til opplæringsloven og forskrift om diverse skoler etter voksenopplæringsloven kap. 4. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bergen kommune avgir høringsuttalelse til forslag til endringer i forskrift til friskoleloven, økonomiforskrift til friskoleloven, forskrift til opplæringsloven og forskrift om diverse skoler etter voksenopplæringsloven kap. 4 slik det framgår av saksutredningen. Dato: 14. april 2016 1
Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Vedlegg: Høring endringer i forskrift til friskoleloven, økonomiforskrift til friskoleloven, forskrift til opplæringsloven og forskrift om diverse skoler etter voksenopplæringsloven kap.4 2
Saksutredning: 1. Bakgrunn for forslaget Bakgrunnen for forslaget er at Kunnskapsdepartementet har bedt Utdanningsdirektoratet om å gjøre nødvendige endringer i forskrift til friskoleloven som følge av lovendringen som ble foreslått i Prop.84 L (2014-2015). Lovendringene, med unntak av forslaget om endring av privatskoleloven 2-2, trådte i kraft 1. august 2015. Som følge av at enkelte områder har vært regulert parallelt i økonomiforskrift til friskoleloven og forskrift om diverse skoler etter voksenopplæringsloven, er det også foreslått endringer i denne forskriften. Det er også foreslått endringer i enkelte andre bestemmelser der det er sett behov for klarere regulering, samt noen tekniske endringer. Kunnskapsdepartementet planlegger at forskriftsendringene skal tre i kraft 1. august 2016. Videre i saksfremstillingen gir byrådet uttalelser til de fleste av de høringsforslagene som omhandler friskoler som gir grunnskoleopplæring. Byrådet uttaler seg ikke om forslag som omhandler videregående opplæring. 2. Forslag til krav om tilleggskompetanse Friskoleloven 2-1 stiller krav om grunnlag for at skoler kan godkjennes etter loven. Det er ulike krav for de forskjellige grunnlagene, som for eksempel krav til skolenes læreplaner. I tillegg har enkelte grunnlag også krav til annen særlig synliggjøring, annen organisering eller særlig kompetanse utover de alminnelige kompetansekravene. Skoler som skal drive på grunnlag av en anerkjent pedagogisk retning må ha et undervisningspersonale, som i tillegg til godkjent lærerutdanning har en tilstrekkelig spesialkompetanse til å gjennomføre den anerkjente pedagogiske retningen, for eksempel steinerhøyskole eller videreutdanning innen montessoripedagogikk. Skoler som er særskilt tilrettelagt for toppidrett må ha personell med spisskompetanse innenfor den idretten skolen tilbyr. Disse kravene har tidligere framgått av lovens forarbeider. Det foreslås nå at disse kravene forskriftsfestes med hjemmel i friskolelovens 4-2 kompetansekrav til undervisningspersonalet. Det bør være like krav for alle skoler som er godkjent på grunnlag av en anerkjent pedagogisk retning. Utdanningsdirektoratet foreslår at det stilles krav til at videreutdanning i den anerkjente pedagogiske retningen skal være studiepoenggivende høyere utdanning. Utdanningen må ha et omfang på minimum 60 studiepoeng. Det bør likevel være slik at undervisningspersonale som tilfredsstilte kravene til spesialkompetanse uten studiepoenggivende høyere utdanning før 31.07.16, fortsatt anses å ha slik kompetanse. I tråd med forvaltningspraksis foreslår Utdanningsdirektoratet at minimum halvparten av undervisningspersonalet må inneha en slik spesialkompetanse innen montessoripedagogikk eller steinerpedagogikk for at spesialkompetansen ved skolen skal være tilstrekkelig. Byrådet støtter forslaget om at spesialkompetanse må være studiepoenggivende høyere utdanning og ha et omfang på minimum 60 studiepoeng. Videre støtter vi forslaget om at minimum 50 % av undervisningspersonalet må ha spesialkompetanse. 3. Forslag knyttet til realkompetanse 3
Etter Utdanningsdirektoratets retningslinjer fra 2010 har realkompetanse på minimum fem år kunnet erstatte formalkompetanse innen den anerkjente pedagogiske retningen. Utdanningsdirektoratet har gjennom tilsyn sett at reglene om opparbeiding av spesialkompetanse gjennom praksis har hatt uheldige virkninger. Tilsyn har vist at enkelte skoler har hatt svært få lærere med montessori- eller steinerpedagogisk utdanning, samtidig som flere lærere har jobbet ved skolen i mer enn fem år. Disse oppfylte således kravet til realkompetanse, og skolen oppfylte dermed lovkravet til spesialkompetanse på tilsynstidspunktet. Utdanningsdirektoratet ser at realkompetanse kan være et godt alternativ når denne er utviklet gjennom reell erfaring med den anerkjente pedagogiske retningen. Basert på den erfaringen som direktoratet har gjennom tilsyn, foreslår Utdanningsdirektoratet likevel ikke å videreføre dagens praksis med at 5 års realkompetanse fyller kravet til spesialkompetanse. Det bør imidlertid være slik at undervisningspersonale som tilfredsstilte kravene til spesialkompetanse gjennom realkompetanse før 31.07.16, fortsatt anses å ha slik kompetanse. Byrådet støtter forslaget om at realkompetanse ikke kan erstatte kravet til utdanning. 4. Forslag om å presisere tidspunkt for oppstart av en ny friskole I forbindelse med søknad om driftstillatelse opplever Utdanningsdirektoratet å få spørsmål om siste mulige oppstartsdag for nye skoler. Dette har ofte sammenheng med at skolens lokaler ikke er godkjent, og det legges press på saksbehandlingen hos fylkesmannen for å komme i mål til ordinær skolestart. Dagens ordlyd gir imidlertid rom for ulik tolkning, og enkelte skoler har ønsket om å starte opp utover i høstsemesteret. Utdanningsdirektoratet foreslår å legge bestemmelser knyttet til skolestart i en egen bestemmelse som ikke knytter seg til søknadsfrist, og presisere ordlyden slik at det fremgår at oppstart skal skje samtidig eller i nærhet til offentlig skolestart. Direktoratet åpner for at skoler kan søke om et annet oppstartstidspunkt når det foreligger særlige grunner til dette. Dette er ment som en smal unntakshjemmel som kun unntaksvis vil kunne komme til anvendelse. Byrådet støtter at oppstart skal skje samtidig med eller nært knyttet til oppstart for offentlig skole. Dette vil være til fordel både for elever som starter ved en ny friskole, som dermed slipper skifte skole midt i et skoleår, og for kommunen som planlegger det offentlige skoletilbudet. 5. Forslag om regulering av tilleggsvirksomhet (annen virksomhet) og utbytteforbud fra inntekter I ny friskolelov viderefører departementet hovedregelen om at friskolene kun skal drive med skolevirksomhet. I tillegg gis det hjemmel for å gjøre unntak i forskrift og i enkeltvedtak for ulike typer tilleggsvirksomhet. Det ble også gitt forskriftshjemmel til å regulere inntekter fra både skolevirksomhet og tilleggsvirksomhet. I forarbeidene har departementet lagt noen føringer for det videre forskriftsarbeidet. Departementet påpeker at friskolene fortsatt skal kunne drive tilleggsvirksomhet i den utstrekning som har vært mulig 4
frem til i dag (enten direkte i loven eller gjennom forvaltningspraksis), men at det at er behov for å klargjøre hvilke type virksomheter dette er i forskriften. Departementet ønsker også at det skal vurderes om det i forskrift skal åpnes for flere typer tilleggsvirksomhet enn det som tillates i dag og om det skal fastsettes vilkår for at tilleggsvirksomhet skal være tillatt. Det skal, slik som i dag, være mulig å søke om tilleggsvirksomhet forutsatt at virksomheten har nær tilknytning til skolevirksomheten. Det er presisert at dette vilkåret ikke må forstås så strengt som at tilleggsvirksomheten må være nært knyttet til elevenes opplæring, men at det for eksempel kan relatere seg til skolens ressurser, slik som skolens lokaler. Det skal videre være et vilkår at tilleggsvirksomhet det søkes om må utgjøre en mindre del av skolens totale virksomhet, og departementet ønsker at Utdanningsdirektoratet skal se nærmere på hvor stor andel dette kan utgjøre. Det vedtatte lovforslaget innebærer også at det i forskrift kan innføres utbytteforbud for inntekter som i dag ikke er regulert. Utdanningsdirektoratet foreslår en forskriftsbestemmelse som klargjør og viderefører dagens praksis. De ser også på muligheter for å drive tilleggsvirksomhet utover det som hittil har blitt godkjent. I tillegg kommer de med forslag til regulering av inntektene som kommer fra skolevirksomhet og tilleggsvirksomhet. 5.1 Tilleggsvirksomhet etter dagens friskolelov 2-2 I dag regulerer loven direkte noen typer virksomhet som skolen kan drive ved siden av skolevirksomhet. Det er vedtatt at dette tas ut av lov, og reguleres i forskrift. 5.1.1 Internat og tjenestebolig Skolene kan i dag drive internat for skolens egne elever og ansatte. I tillegg kan skolen drive utleie av internat når lokalene ikke er i bruk av skolens elever eller ansatte, f.eks. i skoleferier. Direktoratet foreslår at dagens praksis stadfestes i forskrift og at det ikke åpnes for en utvidelse av utleie av internat til andre, med unntak av tidsrom hvor elevene ikke bor på internatet. Begrunnelsen er at internatdrift er en godkjent tilleggsvirksomhet, og ikke en del av skolevirksomheten i utgangspunktet. Å åpne for utleie for andre enn skolenes egne elever og/eller skolens personale, vil være å utvide tilleggsvirksomheten. Utdanningsdirektoratet mener at en ved å åpne for annen utleie kan gi skolen et insentiv til å tilegne seg større lokaler enn faktisk behov. Et annet moment er kontroll og sikkerhet. Direktoratet viser til at det kan være elever som ikke er myndige som bor ved skolens internat av praktiske hensyn. At skolens internat ikke har andre beboere enn medelever og evt. personale ved skolen, vil gi en trygghet og forutsigbarhet for elever og foresatte. Utleie til andre vil også medføre et større arbeid knyttet til administrasjon, som ikke kommer elevene til gode. Byrådet støtter direktoratet i at dagens praksis stadfestes slik at skolene kan drive utleie av internat når lokalene ikke er i bruk av skolens elever eller ansatte, f.eks. i skoleferier. 5.1.2 Skolefritidsordning I dag fremgår det av 2-2 første ledd at friskoler kan drive skolefritidsordning (SFO). Det er lagt til grunn at dette kun gjelder for skolens egne elever. 5
Utdanningsdirektoratet foreslår å åpne for at skolen selv kan velge å ta inn andre enn skolens egne elever, forutsatt at dette utgjør en mindre andel av barna. Begrensingen er ment å illustrere at SFO tilknytningen til skolevirksomhet knytter seg til skolens elever, og ikke tilbudet på generelt grunnlag. Da det kan være store forskjeller på størrelsen på SFO tilbud ved de ulike friskolene, ønsker direktoratet ikke å sette en konkret begrensning, men åpne for at skolen selv vurderer dette ut i fra kapasitet og ressursutnyttelse. Byrådet støtter at det skal kunne åpnes for at en mindre andel elever som ikke er elever ved friskolen skal kunne tas inn ved skolens SFO 5.2 Tilleggsvirksomhet godkjent uten søknad Utover det som fremgår direkte av loven, er det lagt til grunn gjennom forvaltningspraksis at skolen kan drive noen former for annen virksomhet uten søknad om dispensasjon. Direktoratet har vurdert om gjeldende praksis skal forskriftsfestes slik det praktiseres i dag, eller om det er behov for å gjøre endringer. Direktoratet foreslår at skolene gis mulighet til å leie ut spesialrom i skoletiden uten søknad om unntak. Ved annen type utleie mener direktoratet at skolen fortsatt må søke Utdanningsdirektoratet om godkjenning av utleievirksomhet. Bergen kommune er positive til at skoler får anledning til å leie ut spesialrom. Det forutsettes at en slik praksis ikke går ut over opplæringen til de elvene som får på skolen. Det må og sikres at omfanget av slik utleie ikke er så omfattende at det kan medføre utfordringer knyttet til kontrollmuligheter når det gjelder sammenblanding av økonomiske midler. 5.3 Annen tilleggsvirksomhet Utdanningsdirektoratet har blitt bedt om å vurdere om det er annen virksomhet utover det som allerede er fastsatt gjennom lov, praksis eller etter søknad som kan vurderes som forskriftsfestet tilleggsvirksomhet. Direktoratet har her vurdert noen av forslagene som kom frem under høringen av ny friskolelov. Forslagene er nærmere beskrevet i høringsnotatet. er av annen tilleggsvirksomhet Byrådet er positiv til at skoler skal kunne administrere skoleskyss uten å søke om tilleggsvirksomhet. Dette forutsetter at det foreligger en avtale mellom friskolen og kommunen før slik skyss iverksettes. Byrådet støtter videre å videreføre muligheten til at skolen kan søke om tilleggsvirksomhet ved utleie av skolens personale som ikke er undervisningspersonale. Bergen kommune er positiv til at skoler skal kunne gi kurs for egne elever såfremt disse er gratis. 5.4 Utbytteforbud i tilknytning til tilleggsvirksomhet I dag er det ikke regulert hvordan midlene fra annen virksomhet skal forvaltes slik det er for statstilskudd og skolepenger som skal komme elevene til gode jf. friskoleloven 6-3. Dette medfører at skolen står fritt til å disponere inntekter fra annen virksomhet fra friskoleloven 2-2 første ledd andre og tredje punktum slik den vil. Det samme er tilfelle for inntekter fra tillatt skolevirksomhet etter friskoleloven 2-2 første ledd, slik som inntektsbringende yrkesfaglig virksomhet som en del av opplæringen av elevene. I høringen innebærer forslaget om endring av friskoleloven 2-2 en utvidelse av friskolenes muligheter til å drive tilleggsvirksomhet sammenlignet med tidligere. Dette gir en økt risiko for sammenblanding av 6
statstilskudd og øvrige midler, og for at enkelte skoler søker seg mot profittmaksimerende virksomhet. Departementet har derfor åpnet opp for at det kan gis utbytteforbud for både inntektsbringende skolevirksomhet og tillatt tilleggsvirksomhet. Utdanningsdirektoratet har i tilsyn sett eksempler på at skoler tar ut utbytte som stammer fra tillatt tilleggsvirksomhet eller fra inntektsbringende skolevirksomhet. Eksempelvis gjelder dette inntekter fra utleie eller salg av produkter og tjenester som elevene står for. At skolens eier skal tjene penger på elevene som arbeidskraft samsvarer dårlig med lovens intensjon om at skoledriften ikke skal være profittdrevet. Det representerer også en risiko for at skolen satser så mye på den inntektsbringende skolevirksomheten at det går ut over elevenes opplæring. Direktoratet foreslår at det innføres et krav om at inntekter som stammer fra både inntektsbringende skolevirksomhet og tillatt tilleggsvirksomhet skal komme elevene til gode og foreslår at det innføres et forbud mot å ta utbytte av disse inntektene på lik linje med statstilskuddet og skolepengene. Byrådet støtter forslaget om utbytteforbud i tilknytning til tilleggsvirksomhet. 5.5 Krav om avdelingsregnskap Utdanningsdirektoratet foreslår videre at det forskriftsfestes at all tilleggsvirksomhet skal dokumenteres i avdelingsregnskap per tilleggsvirksomhet. er Byrådet støtter forslaget om krav om avdelingsregnskap. 6. Forslag om dokumentering av at tilskudd og skolepenger kommer elevene til gode I forbindelse med endringsforslaget til friskoleloven, ble det tatt inn en forskriftshjemmel til å regulere hvordan skolene skal dokumentere at tilskudd og skolepenger kommer elevene til gode, herunder at skolene skal godtgjøre at kjøp og leie fra eier eller andre nærstående er gjort på ordinære markedsmessige vilkår. Utdanningsdirektoratet foreslår to forskriftsendringer knyttet til handel med nærstående: Et nytt notekrav til årsregnskapet og et nytt dokumentasjonskrav ved handel med nærstående. Dette vil sikre tilsynsmyndigheten større oversikt og kontrollmuligheter på bruken av statstilskudd og skolepenger ved handel med nærstående. Byrådet støtter at alle friskoler må gjøre rede for handel med nærstående i note til årsregnskapet. Videre støtter vi at det innføres et nytt krav i økonomiforskriften 5 om at styret skal vedta transaksjoner med nærstående parter, underbygget med dokumentasjon som viser at handelen er relevant og på markedsmessige vilkår. Direktoratet foreslår at dokumentasjonskravet bortfaller for mindre totalbeløp fra handel med nærstående parter. Bergen kommune mener her at det bør settes en øvre grense for hva et «mindre totalbeløp» er. 7