Integrerings- og mangfoldsdirektoratet Pb. 8059 Dep 0031 OSLO Deres ref Vår ref Dato 14-02790 13/1010 17.12.2014 Prinsipielle avklaringer av spørsmål til introduksjonsloven med forskrifter ifb. med fylkesmennenes tilsyn Vi viser til IMDis brev av 3. november 2014, med spørsmål om behov for prinsipielle avklaringer av spørsmål til introduksjonsloven og tilhørende forskrifter i forbindelse med statlig tilsyn med introduksjonsloven. Vi viser også til BLD og IMDis Rutiner for behandling av prinsipielle spørsmål til introduksjonsloven pkt. 4.1 og 4.2, og til IMDis varsel av behov for prinsipielle avklaringer av 28. oktober 2014. I tråd med rutinene for behandling av prinsipielle spørsmål, gjør IMDi i brev av 3. november 2014 rede for sin vurdering av de prinsipielle spørsmålene. IMDis vurdering er grundig og tydelig. 1) Diverse spørsmål vedrørende lovgrunnlaget helårlig introduksjonsprogram på full tid, jf. introduksjonsloven 2 annet ledd Som IMDi er kjent med, arbeider departementet med en avklaring av timebegrepet i introduksjonsloven. Dette skjer på bakgrunn av en henvendelse fra Vox. IMDi har mottatt en henvendelse om dette, jf. brev fra BLD 8.12.2014. De prinsipielle avklaringene på spørsmål 1) og underspørsmålene Tolking av begrepet hovedsakelig i rundskriv Q-20/2012, skal egenaktiviteten kontrolleres av kommunen? og kan egenaktivitet være en del av programtiden? i IMDis brev av 3. november, vil først bli besvart når avklaringen av timebegrepet er endelig og omforent med Vox og IMDi. Kan det gis studiedager som en del av programtiden? Studiedager med ren egenaktivitet ikke kan gis som en del av programtiden. Studiedager kan Postadresse Kontoradresse Telefon* Integreringsavdelingen Saksbehandler Postboks 8036 Dep Akersgata 59 22 24 90 90 Hege Hov Eggen NO-0030 Oslo Org no. 22 24 69 64 postmottak@bld.dep.no http://www.bld.dep.no/ 972 417 793
kun være en del av programtiden dersom det gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere oppmøte, for eksempel ved at studiedagen gjennomføres på skolen, og ved at kommunen følger opp at deltakerne har gjennomført de oppgavene som etter avtale skulle utføres på studiedagen (for eksempel kontroll av lekser). Kan reisetiden til og fra introtiltak medreges i programtiden? Den tiden det tar å reise fra hjemmet og til det stedet hvor aktiviteter eller tiltak som inngår i introduksjonsprogrammet skal gjennomføres (reisetiden), skal ikke regnes med i programtiden. Dette ville føre til at deltakere i kommuner med lange reiseavstander får et dårligere tilbud enn deltakere i andre kommuner, og ikke være i tråd med lovens formål. En slik forståelse er også i samsvar med vanlig praksis i arbeidslivet, hvor reisetid til og fra arbeid ikke regnes med som en del av arbeidstiden. Tid til å flytte seg fra ett tiltak til et annet i løpet av en dag kan likevel medregnes i programtiden. Hva er programtiden på julaften og nyttårsaften? Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning 6-1 angir hvilke dager som skal anses som helge- og høytidsdager for deltakerne i introduksjonsprogrammet. I bestemmelsen er ikke julaften og nyttårsaften nevnt særskilt som fridager. Dersom kommunen ønsker å gi deltakerne fri julaften og nyttårsaften, så er utgangspunktet at dette vil telle med som feriedager etter forskriften 6-2. Det vises også til rundskriv Q-20/2012 punkt 4.3 hvor det fremgår at "Den enkelte kommune bestemmer når feriedagene skal avvikles. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferie i fem uker, eller de kan gi noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske, og det resterende om sommeren." Kommunen kan likevel, på samme måte som for sine egne ansatte, beslutte at deltakerne skal få fri julaften og nyttårsaften, uten at dette skal telle som feriedager. Dette inngår i kommunens styringsrett. En slik beslutning må i tilfelle være tydelig kommunisert og praktiseres likt for alle deltakere. Dette kan innebære at regelverket praktiseres ulikt fra kommune til kommune, men slik er det også i arbeidslivet. Variasjoner mellom kommunene vil her være en læring for variasjoner som deltakerne vil møte senere i arbeidslivet. Dersom kommunen ikke har fattet noen beslutning som nevnt ovenfor, må det legges til grunn at julaften og nyttårsaften er ordinære dager, men med den begrensning at programtiden ikke skal vare utover kl. 15 julaften og utover kl. 18 nyttårsaften, jf. arbeidsmiljøloven 10-10. Også her kan kommunen beslutte at programtiden skal være den samme som arbeidstiden for de ansatte i kommunen, for eksempel med redusert arbeidstid til klokken 14.00 julaften og klokken 12.00. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling for deltakerne i introduksjonsprogrammet i form av et reglement, dette følger av merknadene til 6-2. For å sikre forutsigbarhet for alle deltakerne i introduksjonsprogrammet bør kommunen fastsette et slikt reglement. Et slikt reglement bør innholde beskrivelser av hvilke dager som i den kommunen skal være Side 2
feriedager, og hva som er programtiden på julaften og nyttårsaften dersom dette ikke er å anse som feriedager. 2) Kan kommunenes plikt til internkontroll benyttes i tilsynene? Etter introduksjonsloven 24 skal kommunene føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunene må kunne redegjøre for hvordan de oppfyller denne plikten. Etter 23 skal fylkesmannen føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd, dvs. introduksjonsprogram, introduksjonsstønad, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og Nasjonalt introduksjonsregister (NIR). Dette innebærer at det ikke skal føres tilsyn med om kommunene oppfyller sin plikt til internkontroll. Det følger også av "Veileder om plikt til kommunal internkontroll med ordningene i introduksjonsloven" (Q-1221) at fylkesmennene ikke skal føre tilsyn med om kommunene oppfyller sin plikt til internkontroll etter 24, eller at kommunen har et system for internkontroll. Slik regelverket er utformet er det klart at fylkesmennene ikke skal føre tilsyn med at kommunene oppfyller plikten til internkontroll. Dette innebærer at kommunenes internkontroll ikke kan være tilsynstema og at det ikke kan påpekes lovbrudd ved manglende internkontroll i kommunen, når fylkesmannen er på tilsyn. Dette er likevel ikke til hinder for at fylkesmannen kan etterspørre kommunens internkontroll når de gjennomfører tilsyn, dersom tilsynstemaet vedrører en del av regelverket som kommunene skal føre internkontroll for. Det følger av 24 at kommunen skal kunne redegjøre for hvordan den oppfyller plikten til internkontroll. Det betyr at kommunens internkontroll vil kunne benyttes som dokumentasjon i vurderingen av kommunens praksis og oppfyllelse av plikter etter kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Dersom fylkesmannen mener at manglende internkontroll er en medvirkende årsak til lovbrudd når det gjelder plikter i bestemmelsene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd, må dette også kunne bemerkes i tilsynet, men det kan ikke påpekes lovbrudd eller gis påbud om retting av forhold knyttet til 24. Det vises til veilederen 2013-01-04. H-2277 B: "Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren", hvor det fremgår at statlig tilsyn skal ta hensyn til egenkontrollen. I veilederen fremgår det at fylkesmennene i gjennomføringen av tilsyn bør gjøre bruk av dokumentasjon fra egenkontrollen, slik at kommunene ikke trenger å finne frem likartet informasjon på ny. Det fremgår videre at dersom man i større grad ser sammenhenger mellom kommunens egenkontroll og statlig tilsyn, kan man oppnå mer effektiv ressursutnyttelse og bedre vilkår for læring og forbedring i kommunene, jf. Meld. St. 12 (2011-2012). Side 3
3) Skal det gjennomføres hendelsesbaserte tilsyn? Det følger av embetsoppdraget fra BLD til fylkesmennene at fylkesmennene hvert år skal gjennomføre tilsyn med minst to kommuner/bydeler. Tilsynstema bestemmes av IMDi. Spørsmålet er om fylkesmennene i tillegg til disse planlagte tilsynene skal gjennomføre hendelsesbaserte tilsyn. Det vises til veilederen 2013-01-04. H-2277 B: "Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren", hvor det framgår at tilsynshjemler bør utformes som en kompetanseregel, og at fylkesmannen bør gis et skjønn med hensyn til når og hvordan tilsynet skal utføres. Introduksjonsloven 23 er en slik kompetansebestemmelse, og det må derfor være opp til det enkelte embete å vurdere om det er behov for å gjennomføre hendelsesbaserte tilsyn. Det enkelte embete må også vurdere hvilken tilsynsmetode de mener er hensiktsmessig i det enkelte tilfelle. At fylkesmennene skal gjennomføre tilsyn ut over de planlagte tilsynene med fastsatt tema og ut over embetsoppdraget fra BLD, vil medføre økt ressursbruk. Fylkesmennene må ta ressurssituasjonen med i vurderingen om det er behov for å gjennomføre hendelsesbasert tilsyn, og om dette skal ha noen konsekvens for de tilsynene som er planlagt samme år. IMDi må vurdere behovet for å redegjøre for hendelsesbaserte tilsyn i metodehåndboken for tilsyn. Dersom tilsynstemaet i et hendelsesbasert tilsyn er et annet enn i de ordinære tilsynene det samme året, vil fylkesmennene selv måtte utrede redegjørelse for lovgrunnlaget. Ved behov for avklaring av lovgrunnlaget kan fylkesmennene ta kontakt med IMDi. Prinsipielle spørsmål vil bli videreformidlet til BLD i samsvar med rutinene for dette. 4) Avklaring av fylkesmennenes og IMDis rolle på introduksjonslovens område? Det følger av oppdraget fra BLD til IMDi; tildelingsbrevet og instruksen, at IMDi bl.a. skal formidle kunnskap til kommunene når det gjelder det faglige innholdet i introduksjonsprogrammet, dvs. tiltak som sikrer overgang til arbeid og utdanning og gode resultater. Videre skal IMDi sørge for at kommuner og andre sektormyndigheter har god kunnskap om introduksjonsregelverket. IMDis arbeid med veiledning og oppfølging av kommunenes gjennomføring av opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal skje i samarbeid med Vox, som har ansvar for faglig og pedagogisk utvikling av opplæring i norsk og samfunnskunnskap. IMDi har i tillegg forvaltningsansvaret for NIR, og skal svare på supporthenvendelser vedrørende rettigheter og registrering i NIR. Dette vil inkludere juridiske spørsmål i denne sammenheng. Det følger av embetsoppdraget fra BLD til fylkesmennene, jf. punktene 47.3, 47.4 og 47.5, at fylkesmennene skal gi veiledning om endringer i lov og forskrift, gi nødvendig veiledning til kommunene vedrørende anvendelsen av introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, Side 4
behandle klagesaker og føre tilsyn med ordningene i introduksjonsloven. I tillegg skal de organisere etterutdanning for lærere som underviser voksne innvandrere i norsk og samfunnskunnskap. Fylkesmennene fører tilsyn med at kommunene oppfyller forpliktelsene i loven og behandler klager på enkeltvedtak fra deltakerne. Fylkesmennenes tilsyn og klageavgjørelser vil være retningsgivende for kommunenes praktisering av regelverket. Dette innebærer i praksis at kommunene skal ta kontakt med fylkesmannen i sitt fylke når de har behov for veiledning vedrørende introduksjonsregelverket, og spørsmål som de ikke finner svar på gjennom IMDis informasjon om regelverket, departementets rundskriv og tolkningsuttalelser eller fylkesmennenes tilsyn og klageavgjørelser. Fylkesmennene kan etter eget ønske diskutere problemstillingene med IMDi. Prinsipielle spørsmål skal videreformidles fra IMDi til BLD i tråd med rutiner for behandling av prinsipielle spørsmål til introduksjonsloven. Med hilsen Erik Skedsmo (e.f.) avdelingsdirektør Hege Hov Eggen seniorrådgiver Dokumentet er godkjent elektronisk, og har derfor ikke håndskrevet signatur. Kopi: Fylkesmannsembetene Side 5