Denne digitale versjonen av TfS er publisert på Institutt for samfunnsforsknings nettsider, og kan kun leses på skjerm. Artiklene kan kjøpes for nedlasting og print på www.idunn.no. Abonnement på tidsskriftet kan bestilles på www.universitetsforlaget.no Tidsskriftet er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med ISF eller forlaget, er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring utover dette bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar, og kan straffes med bøter eller fengsel.
TfS TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSFORSKNING NR 1, 2011 Innhold Artikler ANNE LISE ELLINGSÆTER Symmetriske foreldreskap politiske forhindringer 3 HARALD HORNMOEN «Pandemisk paranoia»? En analyse av nyhetsomtalen av «svineinfluensaen» i norske aviser 33 ANN IREN JAMTØY Informere eller underholde? Politisk journalistikk i norsk valgkamp 67 Forskningskommentar SVEINUNG ARNESEN Informasjon, motivasjon, prediksjon Eit forsøk med prediksjonsmarknad før stortingsvalet 2009 99 Bokanmeldelser DAG EINAR THORSEN Jørgen Pedersen (red.): Moderne politisk teori 123 ANNE MARIE STØKKEN Harald Grimen og Lars Inge Terum (red.): Evidensbasert profesjonsutøvelse 126 LARS TORPE Rolf Rønning og Bengt Starrin (red.): Sosial kapital i et velferdsperspektiv. Om å forstå og styrke utsatte gruppers sosiale forankring 130 JO HELLE-VALLE Jon Schackt: Kulturteori. Innføring i et flerfaglig felt 131 JAN HEIRET Anne Lise Ellingsæter: Vår tids moderne tider: Det norske arbeidstidsregimet 135 Sammendrag 140 Forfattere 142 Konsulenter 2010 143 Årsregister 144
TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSFORSKNING Utgitt av Institutt for samfunnsforskning med støtte fra Norges forskningsråd Redaksjonens adresse: Postboks 3233 Elisenberg, 0208 Oslo. E-post: tfs@samfunnsforskning.no Redaktør: Karl Henrik Sivesind (ansv.), Johannes Bergh, Idunn Brekke, Anniken Hagelund og Axel West Pedersen Redaksjonssekretær: Gerd Granhaug Redaksjonsråd: Jørgen Goul Andersen, Aalborg Universitet Anne Lise Fimreite, Universitetet i Bergen Knud Knudsen, Universitetet i Stavanger Anne Krogstad, Universitetet i Oslo Mia Lövheim, Uppsala Universitet Karen Fog Olwig, Københavns Universitet Bente Rasmussen, NTNU Bo Rothstein, Göteborgs Universitet Iselin Theien, SIFO Nils Aarsæther, Universitetet i Tromsø Tidsskrift for samfunnsforskning utkommer fire ganger årlig: vinter, vår, sommer og høst. Priser for abonnement Institusjon: NOK 1080, Student: NOK 285, Privat: NOK 500, Løssalg: 110, Privat- og studentabonnement inkluderer tilgang til tidsskriftet på idunn.no. Institusjoner kan tegne e-abonnement direkte på idunn.no. Les mer på www.idunn.no Artikler gjengitt i tidsskriftet reguleres av bestemmelser gjengitt i avtale om normalkontrakt for utgivelse av litterære verk i tidsskrift av 10. november 2010, mellom Den norske Forleggerforening og Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening. Avtalen kan leses på hjemmesiden til norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening: http://www.nffo.no Indeksert blant annet i: Sociolocical Abstracts / Social Sciences Citation Index / Current Contents Social and Behavioral Sciences / Studies on Woman and Gender Abstracts / Sociology of Education Abstracts / Historical Abstracts Henvendelser om abonnement, forsendelse og annonser rettes til: Universitetsforlaget AS, Postboks 508 Sentrum, N-0105 Oslo, Norge. Telefon 24 14 75 00. Telefax 24 14 75 01. e-post: abonnement@universitetsforlaget.no Opplysninger om tidsskrifter og bokutgivelser fra Universitetsforlaget er tilgjengelig via tidsskriftets egen hjemmeside:www.universitetsforlaget.no/tfs 2011 Universitetsforlaget etter avtale med Institutt for samfunnsforskning Grafisk form: Terje Langeggen, Krasis design. Sats: Laboremus Oslo AS. Printed in Norway by AIT Trykk Otta AS ISSN 0040-716X
Symmetriske foreldreskap politiske forhindringer ANNE LISE ELLINGSÆTER a.l.ellingsater@sosgeo.uio.no SYMMETRICAL PARENTHOOD POLITICAL OBSTACLES The daddy quota in the Norwegian parental leave arrangement has been the subject of heated public debate. The responses from political actors to a proposal to divide parental leave into three parts, suggested by a government expert committee in 2008, are examined in this article. Inspired by recent Keywords: contributions from institutional theory conceptualising ideational dimensions of policy processes, the questions addressed are: Which ideas were taken for granted inherent in the background of the debate? Which ideas were brought to the fore? Were they normative or cognitive? Were they influenced by certain political paradigms? family policy daddy quota ideational processes Norway 3 UNIVERSITETSFORLAGET TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSFORSKNING VOL 52, NR 1, 3 32
[ ANNE LISE ELLINGSÆTER ] D en kulturelle vending innen samfunnsfagene innebar et oppsving i interessen for ideer som påvirkningskraft i samfunnsutviklingen. At ideer er «virksomme» er selvsagt ingen ny erkjennelse, Weber betraktet for eksempel sin studie av den protestantiske etikken som et bidrag til forståelsen av hvordan ideer blir «formende krefter i historien» (Weber 1970: 90). Den kulturelle vending nådde imidlertid velferdsforskningen relativt sent (Padamsee 2009). Men innen studier av velferdspolitikk er parolen nå: «discourse matters» (se for eksempel Béland 2005, 2009a; Campbell 1998, 2002; Padamsee 2009; Schmidt 2002, 2008). Innen dette feltet er ett av studieobjektene hvordan velferdsreformer begrunnes: Som et sett av ideer tjener diskurser til å demonstrere at velferdsreformer ikke bare er nødvendige, ved å gi gode grunner for reformer basert på fornuftige empiriske argumenter, men også at de er de rette, ved å appellere til verdier (Schmidt 2002: 170). Schmidt erklærer at den politiske diskursen, hva politiske aktører sier til hverandre og i/til offentligheten for å konstruere og legitimere sine politiske reformer/programmer, er det leddet som mangler i forklaringer av endringer i velferdsstaten. I denne artikkelen undersøker jeg hvilke ideer det er som former utviklingen av en sentral del av norsk familiepolitikk foreldrepermisjonsordningen. Det mest omdiskuterte elementet i ordningen er fedrekvoten; den delen av permisjonen som er øremerket til fedre. Forslag om utvidelser av fedrekvoten har ført til hissig politisk debatt i senere tid. Spørsmålet om øremerking er derfor en interessant inngang til å studere offentlig meningskamp rundt dagens familiepolitikk, og hvilke ideer det er som vinner gjennom. Jeg skal foreta en nærstudie av responsen fra sentrale politiske aktører på Likelønnskommisjonens forslag til tredeling av foreldrepermisjonen i 2008. Inspirert av nyere bidrag innen institusjonell teori som forsøker å begrepsfeste betydningen av idémessige prosesser, sondrer analysen mellom ulike dimensjoner ved politiske ideer. Jeg spør: Hvilke ideer ble tatt for gitt og befant seg i debattens bakgrunn? Hvilke type ideer ble brakt til torgs for og mot reformen var de normative eller kognitive? Var de fundert i ulike politiske paradigmer? 4
[ SYMMETRISKE FORELDRESKAP POLITISKE FORHINDRINGER ] IDEER OG (VELFERDS)POLITIKK Vendingen mot ideer og diskurs er en av de mange pendelbevegelser mellom aktør- og strukturforklaringer innen samfunnsteorien. Som en reaksjon på det ensidige fokus på politisk atferd som dominerte på 1960- og 1970-tallet, dukket nyinstitusjonalistiske tilnærminger opp på 1980-tallet (Hall & Taylor 1996). Hensikten var å belyse betydningen av institusjoner for sosiale og politiske utfall. Institusjonell analyse er opptatt av særlig to tema: hvordan begrepsfeste relasjonen mellom institusjoner og atferd, og hvordan forklare de prosesser som frembringer og endrer institusjoner. Hall og Taylor (1996) skiller mellom tre typer nyinstitusjonalistiske tilnærminger: sosiologisk institusjonalisme, rasjonelle valginstitusjonalisme og historisk institusjonalisme. Historisk institusjonalisme har vært en sentral tilnærming innen senere års studier av velferdspolitikk, der særlig tesen om vedvarende virkninger av politiske valg som en gang er tatt, har hatt stor innflytelse (Béland 2009a). Politikk antas å være sti-avhengig hvilket betyr at man er opptatt av å identifisere mekanismer som holder politikken på samme spor (Mahoney 2000). Som en motreaksjon på denne dominerende tendensen, er det innen historisk institusjonalisme forsøk på å dreie fokus fra institusjonell treghet til endring, med ideer som sentral forklaringsfaktor (Béland 2009a). Ifølge Schmidt (2008) har pendelen svingt for langt den andre veien: Institusjonelle forklaringer har en tendens til å bli i overkant klebrige, og aktørene (om de i det hele tatt er inne i bildet) er ofte fastfrosset i preferanser eller normer. Institusjoner betraktes som gitte, enten som vedvarende strukturer (historiske regulariteter) eller som den kontekst aktørene handler innenfor (som insentivstrukturer eller kulturelle normer). Hovedproblemet er at aktører/handling betraktes som underlagt strukturer (regler). Disse problemene er en viktig grunn til at nyinstitusjonalister har åpnet opp for betydning av ideer og diskurs i senere år. Det hevdes at velferdspolitikk ikke kan forstås uavhengig av dens «kulturelle determinanter»; kultur, ideer og diskurs er konstituerende deler av politikken (Padamsee 2009). Flere understreker at utfordringen fremover er å utvikle teorier og begreper for å kunne identifisere ideer som forklaring på politikkutvikling (Padamsee 2009; Schmidt 2008). 5
[ ANNE LISE ELLINGSÆTER ] Hensikten med min studie er å bidra med innsikt i ideer, aktører og prosesser som former samtidens norske familiepolitikk. Som forskningsfelt har familiepolitikk vært drevet frem av det som internasjonalt betegnes som den feministiske velferdsstatsforskningen, som fremheves for å ha levert viktige bidrag til vår forståelse av sammenhenger mellom idémessige prosesser og velferdspolitikk (for oversikt og utdypning, se Béland 2009b; Orloff & Palier 2009; Padamsee 2009). Ifølge Orloff og Palier (2009) dreier nyere bidrag seg blant annet om å beskrive og fortolke prosesser der ideer, diskurs og ideologier påvirker velferdsreformer, og på hvilke måter kulturelt gitte kategorier og tenkemåter informerer politiske utfall. Studier av ideer i samtidens norske familiepolitikk kan neppe sies å være jomfruelig mark (se for eksempel Brandth & Kvande 2009; Leira 1998; Ellingsæter 2007). Derimot kan nyere bidrag av den type som Orloff og Palier skisserer konsentrert om ideer, aktører og prosesser nok sies å være det. Dette understøttes av en evaluering av norsk velferdsforskning som nylig har påpekt at studier av den konkrete politiske dynamikken bak viktige familiepolitiske reformer er mer eller mindre fraværende (Kasa 2009). Kasa peker på at det finnes et bredt spekter av konsekvensevalueringer som har kartlagt virkninger av familiepolitikken, samt årsaksanalyser når det gjelder særtrekk ved utviklingen (se Kasa for referanser). Temaene har vært konsekvenser for likestilling, arbeidsmarked, fertilitet og enslige forsørgere; ikke minst fikk kontantstøttereformen mye oppmerksomhet. Årsaksanalysene har blant annet handlet om komplekse institusjonelle og normative samspill. Han peker videre på at det foreligger studier av motiver bak reformer og partienes posisjoner, men de rettes i liten grad mot den politiske dynamikken. Den type studie som presenteres her, er et lite skritt i retning av å besette dette tomrommet. SONDRING MELLOM IDEER: NIVÅ, KOGNITIV/NORMATIV, FORGRUNN/BAKGRUNN Om vi er enige om at diskurser/ideer er betydningsfulle, kan vi nærme oss de mer interessante spørsmålene: nemlig når, hvor og hvorfor ideer og diskurs har betydning, fremholder Schmidt (2008). Som et supplement til de andre institusjonelle tilnærmingene, har Schmidt lansert diskursiv institusjonalisme. Hun ønsker å strippe diskursbe- 6
[ SYMMETRISKE FORELDRESKAP POLITISKE FORHINDRINGER ] grepet for sin «postmodernistiske bagasje», det vil si koplingen til postmodernister og poststrukturalister som fortolkere av «tekst uten kontekst» og forståelse av verden gjennom ord og ikke handling. Diskursiv institusjonalisme refererer til «not just ideas or text (what is said) but also context (where, when, how, and why it was said): The term refers not only to structure (what is said, or where and how) but also to agency (who said what to whom)» (Schmidt 2008: 305). Et utgangspunkt er at institusjoner må oppfattes både som gitte den kontekst som aktører tenker, snakker og handler innenfor og kontingente resultatet av aktørenes tanker, ord og handlinger. Institusjoner er altså både struktur og konstrukt, mentale forestillinger. En diskursiv tilnærming gir et bedre redskap til å forstå politisk handling og for å forklare endring og kontinuitet. Diskurstilnærmingen favner både det substansielle innholdet til ideer som er representert i diskurser, i deres mange former og innhold, og de interaktive prosessene der ideene formidles, der aktører i ulike sfærer er involvert. Diskursen, som representasjon så vel som prosess, kan bidra til å forklare hvorfor promotering av visse ideer lykkes eller mislykkes: «There are, after all, always ideas and discourse, most of which tend to reinforce existing realities and only some of which promote change» (Schmidt 2008: 311). I bestrebelsene med å begrepsfeste betydningen av idémessige prosesser, sondres det blant annet mellom ideer på ulike nivåer og mellom ulike typer ideer (Campbell 1998; Schmidt 2008). Dette er langt fra enkelt, fordi «det er så mange ideer om ideer» (Schmidt 2008). Schmidt skjelner mellom ideer på tre ulike generelle nivåer: enkeltpolitikker, politiske programmer og politiske filosofier Det første nivået dreier seg om spesifikke enkeltpolitikker, eller politiske tiltak, fremmet av politiske aktører. Det andre nivået dekker mer generelle politiske programmer som understøtter enkeltpolitikkene. Politiske programmer kan komme til uttrykk på forskjellige måter, for eksempel paradigmer som reflekterer underliggende antagelser og prinsipper som politikken orienteres etter. Programmatiske ideer befinner seg på et mer grunnleggende nivå enn enkeltpolitikker: de definerer de problemene som skal løses av slike politikker; hvilke spørsmål som skal prioriteres og vurderes; de målene som skal oppnås og de metoder som skal brukes; og de idealene som innrammer 7
[ ANNE LISE ELLINGSÆTER ] de mer umiddelbare politikk-ideer som foreslås for å løse et gitt problem. Det tredje politikknivået dreier seg om et enda mer grunnleggende nivå offentlige filosofier; verdensanskuelser som forer enkeltpolitikker og programmer med organiserende ideer, verdier og prinsipper om kunnskap og samfunn. Enkeltpolitikker, programmer og filosofier inneholder gjerne to ulike typer ideer: kognitive og normative. Kognitive ideer er forestillinger som uttrykker «what is and what to do», mens normative ideer er forestillinger om «what is good and bad about what is» (Schmidt 2008: 306). Campbell (1998) definerer kognitive ideer som beskrivelser og teoretiske analyser som spesifiserer årsak virkningsforhold, mens normative ideer uttrykkes i verdier og holdninger. Kognitive ideer også omtalt som kausale ideer gir oppskrifter og retningslinjer for politisk handling, og tjener til å rettferdiggjøre politikker og programmer. Kognitive ideer handler om hvordan enkeltpolitikker tilbyr løsninger på aktuelle problemer, hvordan politikkprogrammer definerer de problemer som skal løses og identifiserer metodene for å løse dem. De rettferdiggjør politikker og programmer ved å referere til interessebasert logikk og nødvendighet. Normative ideer knytter i stedet verdier til politisk handling og tjener til å legitimere politikker i et program med referanse til deres egnethet. Campbell (1998) etablerer også et skille mellom ideer som befinner seg i debattens bakgrunn, som det ikke settes spørsmålstegn ved, som er tatt for gitt/akseptert, og ideer som befinner seg i debattens forgrunn; som formuleres eksplisitt og kontinuerlig er gjenstand for strid. Mens både ideer knyttet til enkeltpolitikker og programmatiske ideer kan opptre i debattens forgrunn, fordi de gjerne diskuteres på regulær basis, vil de filosofiske ideene befinne seg i bakgrunnen som underliggende antagelser som sjelden settes under debatt, unntatt i krisesituasjoner (Schmidt 2008). Skillet mellom to ulike former for diskurs kan også nevnes: en koordinerende diskurs versus en kommunikativ diskurs (Schmidt 2008). Den koordinerende diskurs handler om politikksfæren, hvor politiske aktører engasjerer hverandre i en diskurs om politikkutvikling med enighet som siktemål. Den kommunikative diskurs handler om den politiske sfæren der politiske aktører engasjerer offentligheten i en diskurs om nødvendigheten og ønskeligheten av politiske reformer. 8
[ SYMMETRISKE FORELDRESKAP POLITISKE FORHINDRINGER ] Min analyse av politiske aktørers respons på en enkeltpolitikk Likelønnskommisjonens forslag til tredeling av foreldrepermisjonen er inspirert av de teoretiske distinksjonene som er skissert over. Søkelyset rettes mot den kommunikative diskursen og innholdet til de ideene som sirkulerte i offentligheten. PERMISJONER OG SYMMETRISKE FORELDRESKAP I internasjonal og norsk velferdsforskning har mange vært opptatt av de konsekvenser foreldrepermisjoner har for deling av omsorg mellom mødre og fedre. Likestillingspotensialet i ulike ordninger varierer, og kan deles inn i tre typer ifølge Brighouse og Wright (2008): 1) Permisjoner som hemmer likestilling. Dette gjelder morspermisjoner, men også ubetalte permisjoner. Permisjonene kan øke familiens velferd, men bidrar ikke til å svekke den kjønnbaserte arbeidsdelingen i familien. 2) Permisjoner som legger til rette for likestilling familiebaserte permisjonsrettigheter som gjør det lettere for kvinner å kombinere jobb og barn og for menn å involvere seg i omsorgen for barn. Ordningene muliggjør likestilte praksiser, men legger ikke noe press på familien i den retning. 3) Permisjoner som fremmer likestilling permisjoner som gis til mødre og fedre på individuelt grunnlag. Fedrekvote er et eksempel på denne typen politikk, den tar et skritt i retning av å gjøre foreldrepermisjon til en individuell rettighet. Slike ordninger legger et press på foreldre til å dele omsorgen for barn mer likt. Den sistnevnte typen politikk representerer en «sterk egalitarisme» som peker henimot en arbeidsdeling i familie- og arbeidsliv som i liten grad betinges av kjønn (Brighouse & Wright 2008). Den fremmer symmetriske foreldreskap foreldreskap der kjønn ikke lenger er det grunnleggende prinsippet for fordelingen av omsorg og økonomisk forsørgelse av egne barn. En viktig forskjell mellom ordninger som legger til rette versus ordninger som fremmer likestilling er at de bygger på to ulike likhetsbegrep: sjanselikhet versus resultatlikhet. Sjanselikhet forutsetter formelt like muligheter; likhet oppnås gjennom å etablere ordninger som hindrer diskriminering. Resultatlikhet forutsetter at like formelle muligheter ikke er tilstrekkelig for å oppnå reell likestilling, søkelyset rettes mot resultater og ikke bare mot like valgmuligheter. Reell sjanselikhet kan imidlertid kreve tiltak som bidrar til å kompensere strukturell ulikhet, som for eksempel ulike kvoteringsordninger. 9
[ ANNE LISE ELLINGSÆTER ] I Norge ble mødrepermisjonen fjernet for over 30 år siden. Den ble erstattet av en foreldrepermisjon som tilrettela for likestilling; fra 1978 ble permisjonen en familierettighet som kunne deles slik foreldrene selv ønsker det, med unntak av seks uker som var reservert for mor etter fødselen. 1 Men reformen fikk ikke flere fedre til å ta permisjon. Det lave uttaket var begrunnelsen for innføring av en likestillingsfremmende fedrekvote i 1993, der fire uker av den totale permisjonen (som samtidig ble utvidet) ble øremerket som en individuell rettighet for fedre. Ordningen ble innført av Ap i mindretallsregjering, støttet av SV og KrF. For venstrepartiene var hovedbegrunnelsen omfordeling av omsorgsarbeid fra kvinner til menn, samt styrking av far barn-relasjonen, mens KrF la vekt på at det ville gi menn innsikt i omsorgsarbeidet og føre til en oppvurdering av dette (Ellingsæter 2007). Høyrepartiene (H og FrP) var motstandere, av hensyn til foreldres valgfrihet. Økt fedrekvote har i senere år ofte vært fremme som forslag, men utvidelsen har gått svært langsomt. Lengden på fedrekvoten sto stille fra 1993 til 2005, da den ble utvidet med en uke av Bondevik II-regjeringen (KrF, H, V). Nok en uke ble lagt til i 2006, under en rød-grønn flertallsregjering, Stoltenberg II (Ap, SV, Sp). Begge ukene ble innført som tillegg til den samlede foreldrepermisjonen og ble støttet av alle partier, unntatt FrP. TREDELING AV PERMISJONEN: LIKELØNNSKOMMISJONENS FORSLAG At fedrekvoten har hatt en klar positiv virkning på fedres permisjonsbruk, er veldokumentert. Nær sagt alle som har rett på fedrekvote tar denne permisjonen, og antall uker de tar, følger lengden på kvoten. Men fordi få fedre tar ut mer enn fedrekvoten, og en del fedre ikke har rett til fedrekvote, tar fedre ut kun 11 prosent av den totale permisjonstida (Nordisk Ministerråd 2009). Negative virkninger av denne skjevfordelingen, ikke minst konsekvenser av lange fravær for kvinners lønns- og karriereutvikling, har vakt bekymring. En likelønnskommisjon, som var en ekspertkommisjon av forskere, ble nedsatt av regjeringen Stoltenberg II i juni 2006. Mandatet var å beskrive lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, drøfte årsaker og vurdere tiltak som kan redusere forskjellene. Reform av foreldrepermisjonsordningen var blant kommisjonens forslag (NOU 2008). Ett 10
[ SYMMETRISKE FORELDRESKAP POLITISKE FORHINDRINGER ] av forslagene var å dele permisjonen i tre like store deler, der en tredjedel reserveres til mor, en tredjedel til far og en tredjedel som kan deles slik foreldrene selv vil. Tredelingsmodellen var ikke tilfeldig valgt, den var etter «mal fra den islandske ordningen». Hensikten var å sikre at mødre og fedre deler likere på foreldrepermisjonen, og at fravær fra arbeidsmarkedet i forbindelse med fødsel og omsorg dermed deles likere (NOU 2008: 225). Begrunnelsen var basert på kognitive ideer; på empiriske beskrivelser som spesifiserer årsak virkningsforhold mellom mødres uttak av lange permisjoner og kvinners lavere lønn og svakere posisjon i arbeidslivet. Økt fedrekvote er et effektivt og nødvendig virkemiddel for å øke fedres uttak av permisjon, og antas å føre til reduserte kjønnsforskjeller i lønninger og arbeidslivsdeltakelse. Tre begrunnelser ble gitt for tredeling: For det første er erfaringen fra Norge og andre land at foreldrepermisjon som fritt kan deles mellom mor og far nesten alltid brukes av mor. For det andre vil øremerket permisjon gi fedre sterkere rettigheter vis-à-vis arbeidsgivere. For det tredje vil det skape større likhet mellom unge mannlige og kvinnelige jobbsøkere, arbeidsgivere må kalkulere inn risikoen for fremtidig fravær også for mannlige søkere. Kommisjonen mente at ved en omlegging burde regjeringen vurdere å heve taket på kompensasjonsgraden, og å gi selvstendige permisjonsrettigheter for far. Da kommisjonen lanserte sitt forslag, var den totale permisjonslengden 42 uker med full lønn begrenset oppad til 6 G (eller 52 uker med 80 % lønn). Seks av ukene var reservert for mødre etter fødselen, og fedrekvoten var seks uker. For å ha rett til fedrekvote må både far og mor ha opparbeidet egne rettigheter til foreldrepenger (ha vært i inntektsgivende arbeid i minst seks av de siste ti månedene). I tillegg måtte mor ha opparbeidet rett til foreldrepenger i en 50 prosent stilling eller mer. Dette kravet ble fjernet i 2010. Fars rett til å ta ut foreldrepermisjon ut over fedrekvoten forutsetter at mor er økonomisk aktiv etter fødselen (minst 75 % yrkes- eller utdanningsaktivitet). Kommisjonen gikk også inn for å øke minsteytelsen til de mødre og fedre som ikke har opparbeidet rett til foreldrepenger, til nivå med minstepensjon (NOU 2008: 225 226). Potensielle motargumenter ble vurdert. Det ble understreket at reformen lar seg forene med den nasjonale ammeanbefalingen, forutsatt at «familien tar ut foreldrepermisjon med redusert kompensasjon 11
[ ANNE LISE ELLINGSÆTER ] (80 prosent lønn), slik det store flertall av familier gjør i dag» (NOU 2008: 226). At reformen innebærer et økonomisk tap for enkelte familier når far «må være hjemme», fordi menn i gjennomsnitt tjener mer enn kvinner, ble påpekt. Det ble også konstatert at en likere deling av permisjonen kan «oppleves som en overdreven inngripen i familiens private sfære». Ett kommisjonsmedlem leverte en mindretallsinnstilling der forslaget til tredeling ble avvist nettopp begrunnet med grenser for statens innflytelsessfære og foreldres valgfrihet: «Tiltaket vil innebære et statlig inngrep i en beslutning som tradisjonelt har blitt ansett som et privat anliggende. Fleksibiliteten i privatlivet reduseres, og erstattes av mer statlig og lovpålagt standardisering» (NOU 2008: 247). MOTTAGELSEN: AKTØRER OG KILDER Hvis ideer skal få samfunnsmessig betydning, må de bæres frem av sosiale grupper med makt: Noen må fronte dem, forsvare dem og foreskrive dem; de må institusjonaliseres slik at de ikke bare har en intellektuell basis, men også en materiell (Geertz 1973: 314). Det er responsen til sentrale aktører med politisk makt eller politisk pådriverfunksjon som undersøkes i denne studien: stortingspolitikere, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, samt Barneombud og Likestillings- og diskrimineringsombud. Den norske korporative modellen rommer betydelig politisk innflytelse fra arbeidslivets parter. De to ombudene er også en del av «den norske modellen»; i deres mandat inngår en pådriverfunksjon som innebærer politisk stillingtagen i den offentlige debatt (se Holst 2009). Avisartikler og høringsuttalelser utgjør det empiriske grunnlaget i analysen. Analysen av responsen fra stortingspolitikerne bygger på avisintervjuer og -innlegg i tida rundt offentliggjøring av kommisjonens utredning 21. februar 2008. Søk i mediearkivet ATEKST har vært benyttet. 2 Tekstene er avgrenset til responsen på tredelingsmodellen. Debatter om andre delingsmodeller, som blant annet etterfulgte det såkalte Mannspanelets forslag til en firedeling like etterpå, er ikke er inkludert. Synet til de andre aktørene bygger på skriftlige høringsmerknader. Av 220 høringsinstanser, svarte 79 med merknader til Likelønnskommisjonens forslag. Mitt utvalg består av merknadene knyttet til tredelingsforslaget fra seks arbeidsgiver- og tolv arbeids- 12
[ SYMMETRISKE FORELDRESKAP POLITISKE FORHINDRINGER ] takerorganisasjoner, samt de to ombudene. 3 Innholdet både i avisartikler og merknader varierer en del med hensyn til hvor omfattende argumentasjonen er. PAPPAPERM-DEBATTEN RASER En kort historikk bak opprettelsen av Likelønnskommisjonen og synet på tredeling av foreldrepermisjonen: Den ble nedsatt da Karita Bekkemellem (Ap) var barne- og likestillingsminister. Bekkemellem var statsråd frem til oktober i 2007, da hun ble skiftet ut med Manuela Ramin Osmundsen (Ap). Osmundsen måtte imidlertid fratre posten allerede 14. februar 2008, på grunn av en uryddig prosess knyttet til ansettelse av nytt Barneombud. Da Likelønnskommisjonens NOU ble offentliggjort en uke senere, var Trond Giske (Ap) settestatsråd. Anniken Huitfeldt (Ap) tiltrådte ministerposten like etter, 29. februar, og ble dermed ansvarlig for behandlingen av Likelønnskommisjonens forslag og en nøkkelperson for tredelingsforlagets videre skjebne. Bekkemellem hadde tonet flagg for tredeling. Hun hadde vært i tvil, men blitt mer og mer tilhenger. I et intervju i 2007 understreket hun at det handler om «barns beste, og forholdet mellom fedre og barn». 4 Ved innføring av en tredeling ville man «oppleve det samme som ved innføringen av pappaukene, motstanden vil forstumme etter hvert. Nå får vi også en ny generasjon fedre som vil ønske å være fullverdige fedre». 5 Huitfeldt, daværende kvinnepolitisk leder i Ap, tilkjennega også sitt syn: «Vi kan godt vurdere å ta et par uker, men å ta så mye at mor er nødt til å jobbe etter åtte måneder er jeg skeptisk til [ ] Hvis den økte fedrekvoten kun tas av felleskvoten, er jeg ikke tilhenger av det». 6 Hun viste til regjeringens Soria Moria-erklæring (2005 2009) der målet var å øke fedrekvoten fra fem til ti uker gjennom utvidelse av den totale permisjonen. 7 Bekkemellem mente likevel at tredeling burde vurderes, fordi «regjeringen må ta innover seg de endringene som skjer i samfunnet». I samme intervju uttalte en stortingsrepresentant fra Sp at han var «kritisk til at Stortinget skal overstyre den enkelte families valg», mens en representant fra SV bekjente seg som tilhenger av tredeling. Forhåndsoppfatningene i regjeringspartiene sprikte altså. Deler av opposisjonen hadde argumentert innbitt mot tredeling av foreldrepermisjonen. En av fanebærerne, stortingsrepresentant og 13
[ ANNE LISE ELLINGSÆTER ] kvinnepolitisk leder i Høyre, erklærte: «[ ] Det er et overgrep mot familien. Går likelønnskommisjonen inn for en slik ordning, går vi raske steg mot en statliggjøring av familielivet hvor vi samtidig umyndiggjør foreldre [ ] Man fratar foreldrene valgfriheten til å finne ut hvordan de selv skal løse livene sine. Det må vi politikere greie å holde oss langt unna». 8 Hun satte sin lit til den påtroppende minister, Ramin Osmundsen, men det viste seg at også hun gikk «langt i å si at en tredeling vil virke positivt på likestillingen i Norge». 9 Stoltenbergs senere valg av Huitfeldt som minister ble meget positivt mottatt av opposisjonen: «Tidligere har Ap stått for en radikal linje i likestillingspolitikken med tvang, kvotering eller at staten skal betale for alt som går galt med kvinner. Hvis Anniken blir statsråd, tror jeg vi får et taktskifte og en mer moderat linje i likestillingspolitikken.» 10 Kommisjonens forslag gikk åpenbart i klinsj med en pågående debatt med skarpe fronter. Ikke uventet ble det brudulje: «Pappaperm-debatten raser», het det i avisene. 11 I DEBATTENS BAKGRUNN Mange ulike ideer inngikk i debatten. En oversikt over ideer fordelt etter skillene kognitiv/normativ og forgrunn/bakgrunn er vist i tabell 1, og fordelt på aktører i tabell 2. De ideene som befant seg i debattens bakgrunn var det allmenn oppslutning om: Det var normativ konsensus om et mål om økt kjønnslikestilling både i omsorgs- og lønnsarbeid, og kognitiv konsensus om nødvendigheten av å innføre selvstendige permisjonsrettigheter for fedre. For tilhengere av fedrekvote i ulike delingsmodeller fremsto målet om økt likestilling som en selvsagt begrunnelse for forslaget. For «anti-tredelingsgjengen» synes eksplisitt oppslutning om et mål om økt likestilling å være et nødvendig grunnlag for en legitim posisjon mot forslaget. Det er «viktig å tilrettelegge for større grad av likestilling i hjemmet» og fremme «tiltak som kan bidra til at kvinner styrker sin deltakelse i arbeidsmarkedet». 12 Styrking av fedres selvstendige permisjonsrettigheter var et unisont krav fra både tredelingstilhengere og -motstandere, for øvrig helt i tråd med kommisjonens anbefaling: «Selvstendige rettigheter for far er et viktig virkemiddel for at flere fedre skal ta ut foreldrepermisjon.» 13 Enkelte mente at selvstendige rettigheter bør på plass uavhengig av tredelingsforlaget, 14
[ SYMMETRISKE FORELDRESKAP POLITISKE FORHINDRINGER ] TABELL 1. Ideer i debatten om Likelønnskommisjonens forslag om tredeling av foreldrepermisjonen Normative ideer Kognitive ideer I debattens forgrunn Familiers valgfrihet Fedres rett (plikt) til å være omsorgsperson Mødres rett (plikt) til å amme Mødres rett til jobb/karriere Sjanselikhet versus resultatlikhet Barnets behov for morsmelk Barnets behov for farsomsorg Ulike behov blant ulike familier (kulturell pluralisme) Ulike behov blant mødre (sosioøkonomisk ulikhet) Motvirke sementering av kjønnsarbeidsdeling Motvirke permisjon som morsprivilegium Arbeidslinja I debattens bakgrunn Økt likestilling i familie- og arbeidsliv Fedre må få selvstendige permisjonsrettigheter TABELL 2. Aktører og ideer i debatten om Likelønnskommisjonens forslag om tredeling av foreldrepermisjonen Offentlige aktører For Mot Rød-grønne partier (Ap, SV, SP) Fedres rett til å være omsorgsperson Barnets behov for farsomsorg Motvirke sementering av kjønnsarbeidsdeling Motvirke permisjon som morsprivilegium Ikke «ta permisjon fra mor» Barnets behov for morsmelk Ulike behov blant mødre (sosioøkonomisk ulikhet) Sentrum høyre partier (KrF, V, H, FrP) Arbeidstakerorganisasjoner Arbeidsgiverorganisasjoner Likestilling i arbeids- og familieliv (Akademikerne, Forskerforbundet, NTL, NITO) Likestilling i arbeidslivet (NHO) Arbeidslinja (NHO) Likestillingsombud Fedres omsorgsplikt, mødres rett til likestilling i arbeidslivet Barneombud FA: Finansnæringens Arbeidsgiverforening HSH: Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon NS: Norsk Sykepleierforbund Familiers valgfrihet Ulike behov blant ulike familier (kulturell pluralisme) Ikke «ta permisjon fra mor» Ikke «ta permisjon fra mor» (NS, Skolenes Landsforbund, YS) Barnets behov for morsmelk (LO, NS, Unio) Familiens valgfrihet (Bibliotekarforbundet, YS) Familiers valgfrihet (Bedriftsforbundet, FA, HSH, Spekter) Barnets behov for morsmelk (FA, Spekter) Barnets behov for morsmelk 15
[ ANNE LISE ELLINGSÆTER ] andre hevdet dette burde gjennomføres først, deretter kan man eventuelt diskutere fedrekvote; mens atter andre hevdet at dette burde gjøres samtidig med utvidelse av fedrekvoten. 14 Men nå til de kontroversene som avtegnet seg i forhold til selve tredelingsforlaget. Det var tre hovedposisjoner: 1) De som var for å tredele permisjonen innen eksisterende permisjonslengde nå. 2) De som var for utvidet fedrekvote, men ikke innen eksisterende permisjonslengde; flere hadde forslag til andre delingsmodeller. 3) De som var imot tredelingsforslaget og andre delingsmodeller; noen ønsket imidlertid utvidet permisjon øremerket for fedre. «NYE VIRKEMIDLER MÅ TIL»: LIKESTILLING Steile fronter i regjeringspartiene ble rapportert. 15 Arbeiderpartiet var «delt på midten i det brennhete spørsmålet om tredeling». 16 Også i SV og Senterpartiet var det delte meninger. 17 SVs Kristin Halvorsen hadde motforestillinger: «Med ti måneder full permisjon med full lønn, kan det bli snaut for mange kvinner å ha kun seks måneders permisjon. Fleksibiliteten kan bli dårlig». 18 Sps Navarsete uttalte at «det er ikke sikkert vi går for tredeling», men trakk frem pensjon som et argument: «[ ] jeg er redd for at kvinner som tar mye permisjon og jobber mye deltid blir tapere i fremtidens pensjonssystem». Men mange representanter fra de rød-grønne partiene mottok kommisjonens forslag med åpne armer. Støtten til tredelingsforslaget var dominert av et normativt farsrettighets-paradigme; fedres rett til å være omsorgspersoner og til en rettmessig del av foreldrepermisjonen. Dette var gjerne koplet til en kognitiv idé om barnets beste: barnets behov for farsomsorg. Også en kognitiv idé om at ulik kjønnsarbeidsdeling tidlig i foreldreskapet vil sementeres over tid, og nødvendigheten av å motvirke en praksis der fellesdelen i permisjonen blir oppfattet som et morsprivilegium, ble trukket inn. «Dagens permisjon er en foreldrepermisjon, og det er helt åpenbart at far bør få en mye større andel av den. I dag er han avspist med seks uker. Jeg mener det er viktigere å få til mer permisjon forbeholdt far enn å få utvidet den totale permisjonen [ ] En tredeling er riktig både av hensyn til barnet og av hensyn til far. I tillegg har det en enormt viktig bieffekt, nemlig å bidra til å styrke mors rolle i arbeidslivet». 19 En annen var «veldig for en tredeling. I dag er det snakk om likelønnsaspektet, men jeg mener 16
[ SYMMETRISKE FORELDRESKAP POLITISKE FORHINDRINGER ] at en minst like viktig grunn er hensynet til barnet. Barn har godt av å være mye sammen med faren sin, også det første året». Dagens ordning ble kritisert: 20 «Pappapermen vi har i dag fungerer bare sånn delvis. Ofte er det slik at pappapermen legges til mors ferie. Da er det ofte mor som passer barnet, mens far bare er med. Poenget er at far og barn skal ha tid sammen alene. Jeg tror at far da vil ta mer del i det ordinære husarbeidet. Man må huske at foreldrepermisjonen ikke er mors permisjon. Om far får en tredjedel av foreldrepermisjonen, så får han bare mer av en permisjon det er meningen at foreldrene skal dele.» Videre heter det: «Jeg tror hun ofte bestemmer, og det er trist. En tredeling vil gjøre det enklere for menn å velge å ta permisjon. Da slipper de å måtte ta diskusjonen både på jobb og hjemme.» Far blir ikke «like godt kjent med barnet sitt som mor gjør. Dette gjør igjen noe med arbeidsfordelingen i hjemmet. Mor tar hovedansvaret for barn og parkeres i forhold til jobb og karriere, mens mannen jobber mer overtid og hans karriere skyter fart». Kvinner ser fødselspermisjonen som sin rettighet, men: «Det er feil. Ønsker vi likelønn må vi rydde plass til mannen på hjemmebane. Om kvinner skal få brukt sin kompetanse og utdanning, så må de slippe mannen til. Alle kvinner bør se at dette er en vinn vinn-situasjon for dem». Tonen var optimistisk, det var en sterk tro på at forslaget ville kunne bli vedtatt. Det ble rapportert at flere i Ap hadde snudd den siste tiden: 21 «Jeg er positivt overrasket over hvor mange som er for en tredeling i partiet vårt. Jeg håper og tror at regjeringen vil gå for en tredeling». Også i Senterpartiet ble det rapportert om flere på glid: «Det er ulike meninger om dette i partiet, men jeg er en av dem som er tilhenger av tredeling. Jeg tror det vil bidra til større grad av likestilling. Det er et komplisert spørsmål, og vi har usikkerhetsmomenter rundt hvordan mor skal få anledning til å amme ungen, blant annet. Jeg heller likevel til en tredeling.» Landets største arbeidsgiverforening, NHO, var den eneste arbeidsgiverorganisasjonen som ga ubetinget støtte til forslaget. Merknaden i høringsbrevet var imidlertid knapp: «NHO støtter forslaget om deling av foreldrepermisjonen etter islandsk modell. Etter NHOs oppfatning vil dette styrke legitimiteten til foreldrepermisjoner for begge kjønn. En naturlig konsekvens av dette forslaget er at fedre tildeles rettigheter basert på egen lønn og yrkesdeltaking.» NHO har 17
[ ANNE LISE ELLINGSÆTER ] senere i andre sammenhenger utdypet sitt standpunkt: «Det kan bidra til at kvinner kommer raskere tilbake i arbeidslivet. Én av grunnene til at kvinner blir hengende etter i lønnsnivå, er at de har lengre oppholdstid utenfor arbeidslivet enn menn.» 22 Arbeidslinja, hensynet til samfunnets samlede arbeidskraftbehov, synes å være den overordnede kognitive idé som begrunner målet om likestilling i arbeidslivet. NHO tar avstand fra en utvidelse av permisjonslengden: «Konsekvensen blir at om lag 5000 årsverk trekkes vekk fra arbeidsmarkedet». 23 «En forlengelse bidrar ikke til likestilling og er i strid med arbeidslinjen.» 24 Den største offentlige arbeidsgiverforeningen, Kommunenes Sentralforbud (KS), kommenterte ikke tredelingsforslaget i sin merknad. Men de støttet tiltak for å bedre fedres permisjonsrettigheter, blant annet å heve taket på lønnskompensasjonen, hvilket «antas å ha stor betydning for menns mulighet og vilje til å ta ut lengre foreldrepermisjon». 25 NHO avviste imidlertid dette: «En slik heving kan ikke skje bare for denne gruppen, men må vurderes på bakgrunn av at taket på 6 G som gjelder for mange sentrale velferdsordninger. Hever man her, vil det kunne bli et generelt krav med helt andre statsfinansielle konsekvenser enn selve foreldrepengemodellen.» 26 Enkelte arbeidstakerorganisasjoner var også positive: Akademikerne, Forskerforbundet, NTL, NITO, alle organiserer arbeidstakere med relativt høy utdanning. 27 Likestilling i arbeidsliv og familie er hovedbegrunnelsen. De støttet forslaget om tredeling innen eksisterende ordning, selv om flere mente det ideelle ville være å utvide permisjonslengden samtidig. De holdt seg først og fremst til den kognitive ideen om tredeling som et effektivt virkemiddel som «vil virke positivt og gi en likere fordeling av foreldrepermisjonen mellom menn og kvinner. Dette forutsetter imidlertid at far gis individuelle opptjeningsrettigheter.» «Ideelt sett ville det være fint om permisjonstiden for foreldre samlet sett ble lengre enn i dag, men for NITO er det viktig at menn tar en større andel av permisjonen allerede innen dagens rammer.» «Kommisjonen påpeker at det er i småbarnsfasen lønnsforskjellen mellom kvinner og menn øker. Således ser Forskerforbudet nødvendigheten av et tiltak som kan bidra til å motvirke denne utviklingen.» «NTL støtter en likere deling av foreldrepermisjonen, men ønsker at de tre ukene mor tar ut før fødselen skal holdes utenfor regnestykket.» 18
[ SYMMETRISKE FORELDRESKAP POLITISKE FORHINDRINGER ] I debatten var Likestillings- og diskrimineringsombudet en aktiv forkjemper for tredeling, og den underliggende normative idé var ikke fars rett til omsorg, men fars omsorgsplikt: «likere deling av foreldrepermisjonen er viktig for at kvinner skal kunne ha samme muligheter som menn i arbeidslivet og for at menn skal ta større ansvar for omsorgsarbeidet. Loven kan være et godt virkemiddel for å endre atferd, fedrekvoten er et godt eksempel på dette. Fedrekvoten er imidlertid også et godt eksempel på at et slikt tiltak ikke er tilstrekkelig for å stimulere fedre til å ta ut mer av foreldrepermisjonen enn de ukene som er forbeholdt far [ ] Det ser ut til at den videre effekten av fedrekvoten har stagnert og nye virkemidler må til.» 28 «IKKE TA PERMISJON FRA MOR»: AMMING Flere politiske aktører støttet en utvidelse av fedrekvoten, men ikke innen den eksisterende permisjonslengden. Dominerende begrunnelser er morsrettigheter og barnets beste; kognitive ideer om nødvendig lengde på mammapermisjonen på grunn av mødres behov for restitusjon og barnets behov for morsmelk. Fellesdelen i foreldrepermisjon oppfattes som hevdvunnen mammapermisjon, tredeling blir «å ta permisjon fra mor». Ulike behov blant mødre trekkes også inn, med referanse til sosioøkonomiske forskjeller i mulighetene til å kombinere jobb og amming. Huitfeldts kommentar like før hun var installert i statsrådstolen var: «Likelønnskommisjonen går for langt. Jeg er redd det vil gå ut over sliterne i arbeidslivet.» 29 Lavtlønnede kvinner i tradisjonelle kvinneyrker «tar ofte ut kortere permisjon med full lønn. 30 Dermed vil de måtte gå ut i jobb igjen på et tidspunkt hvor mange fortsatt ammer. Dette kan bli en stor belastning, særlig for kvinner som bor langt unna arbeidsstedet.» 31 I et senere innlegg skrev hun som minister: 32 «Jeg mener vi bør ha en moderat form for deling som kommer barnet og begge foreldre til gode. Slik kan vi sikre kvinner sterkere tilknytning til arbeidsmarkedet, og menn større ansvar for egne barn. Men dette må ikke føre til at kvinner kun kan ta maksimalt seks måneders permisjon [ ] Mange kvinner har behov for ro etter fødsel, både til egen restitusjon og for å amme og ta seg av barnet. Dette skal de ha muligheten til. Samtidig må far være mer hjemme.» Til tross for et klart standpunkt hevdet likevel Huitfeldt at «det er for tidlig å kon- 19