Finnmark fylkeskommune Henry Karlsens plass 1 9800 Vadsø ENDELIG TILSYNSRAPPORT Forvaltningskompetanse avgjørelser om særskilt tilrettelegging Finnmark fylkeskommune - Nordkapp maritime fagskole og videregående skole 28.08.2015 1
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1. Innledning... 4 2. Om tilsynet med Finnmark fylkeskommune Nordkapp maritime fagskole og videregående skole... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler... 4 2.2 Tema for tilsynet... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak... 5 3.1 Rettslige krav... 5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger... 6 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 4. Enkeltvedtak om spesialundervisning...10 4.1 Rettslige krav...10 4.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger...11 4.3 Fylkesmannens konklusjon...13 5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring...13 5.1 Rettslig krav...13 5.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger...14 5.3 Fylkesmannens konklusjon...16 6. Frist for retting av lovbrudd...16 7. Kommunens frist til å rette...16 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget...17 2
Sammendrag Tema for tilsynet er rettet mot skolens forvaltningskompetanse. Skolens rutiner ved enkeltvedtak om spesialundervisning, punktskriftopplæring, særskilt språk opplæring og tegnspråk opplæring. Tilsynet med Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole ble åpnet gjennom brev datert 20.05.2015. Dokumentasjonen ble mottatt 06.07.2015. Foreløpig rapport ble sendt ut 23.07.2015. Fylkesmannen mottok tilbakemelding på den foreløpige rapporten 14.08.2015. Fylkesmannens vurdering og konklusjon er basert på skriftlig dokumentasjon. Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole har sendt inn uttalelser om pålegg og retting av lovbrudd på bakgrunn av den foreløpige rapporten. I denne endelige rapporten er uttalelsene vurdert av Fylkesmannen. Kapittelet om undersøkelser og vurderinger inneholder mye av det samme som i foreløpig rapport. I disse kapitlene vil i tillegg uttalelsene til den foreløpige rapporten fra Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole fremkomme, samt Fylkesmannens kommentarer til dette. Dette vil fremkomme i kursiv. Endelig rapport vil derfor fremstå som noe endret fra foreløpig rapport. Det er ikke avdekket lovbrudd (jf. kap.6) ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole. 3
1. Innledning Fylkesmannen åpnet 20.05.2015 tilsyn med forvaltningskompetanse avgjørelse om særskilt tilrettelegging med Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole. Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn: Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler) og skolebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell 1 knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger. Det er Finnmark fylkeskommune som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven 13-10 første ledd. Finnmark fylkeskommune er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. 2. Om tilsynet med Finnmark fylkeskommune Nordkapp maritime fagskole og videregående skole 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven. Hovedpunkter i tilsynet vil være: - Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning - Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Tilsynet tar ikke stilling til: - Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring - Enkeltvedtak om punktskriftopplæring Grunnen til dette er at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole ikke har elever med slike vedtak. 1 http://www.udir.no/regelverk/tilsyn/_tilsyn/rettleiingsmateriell-for-felles-nasjonalttilsyn-2014-2017/ 4
Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven. Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen sikrer elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foreldre i vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud følger reglene for innhold i enkeltvedtak sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen. Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte. Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i tilsynet. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole ble åpnet gjennom brev 20.05.2015. Fylkesmannen har krevd at Finnmark fylkeskommune legger frem dokumentasjon, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon. 3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak 3.1 Rettslige krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene som gjelder generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud. Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven 16. Skolen skal gi forhåndsvarslet skriftlig. Varslet til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har - søkt eller bedt om vedtaket - hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken - fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg 5
Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven 16. Varslet må derfor inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslende vedtaket vil innebære for eleven, hvilke type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om og hvilke forhold som er grunnlaget for vedtaket. Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt. Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf. forvaltningsloven 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningsloven 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven 27-32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av opplæringsloven 15-2. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven 18 og 19. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannen tolker den innsendte dokumentasjon dit hen at det er Nordkapp maritime fagskole og videregående skole som har fått delegert myndighet fra Finnmark fylkeskommune til å fatte enkeltvedtak. Det er Nordkapp maritime fagskole og videregående skole som har besvart egenvurderingsskjemaet. Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole har sendt inn uttalelser om pålegg og retting av lovbrudd på bakgrunn av den foreløpige rapporten. I tillegg fremlegger Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole ett dokument «Informasjon om rettigheter og fremgangsmåte ved klage». Forhåndsvarsel 6
Det er et lovkrav at elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud, jf. forvaltningsloven 16. I følge loven skal forhåndsvarsel være skriftlig. Forvaltningsloven åpner for at forhåndsvarsel i noen tilfeller kan gis muntlig eller unnlates, jf. forvaltningsloven 16 andre og tredje ledd. Fylkesmannen har ikke mottatt et eksempel på et skriftlig forhåndsvarsel om avvik fra den ordinære opplæringen fra Nordkapp maritime fagskole og videregående skole. De innsendte dokumentene viser at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole forhåndsvarsler i saker hvor eleven kan utvises. Nordkapp videregående har sendt inn kopi av en søknad om spesialundervisning fra en elev på første året på videregående. I egenvurderingsskjema fremkommer det at PP-tjenesten alltid tar kontakt med foresatte i prosessen med utarbeidelse av sakkyndig vurdering. Fylkesmannen hadde en samtale med Nordkapp maritime fagskole og videregående skole om forhåndsvarsling ved enkeltvedtak om avvik fra det ordinære opplæringstilbudet. Nordkapp videregående uttalte følgende: «Alle elevene deres er over 15 år. Dersom eleven selv søker om spesialundervisning vil eleven bli kalt inn til et møte hvor man går igjennom hva eleven trenger og deretter må signerer på søknad om spesialundervisning. Dersom skolen selv ser at eleven trenger spesialundervisning, så vil eleven bli kalt inn til møte for at skolen kan legge frem hva de kan hjelpe eleven med. Eleven må da signere på en søknad om spesialundervisning. Elevens foreldre blir kun informert dersom eleven har store behov. Hovedsakelig forholder skolen seg kun til eleven. Det er PP-tjenesten som tar kontakt med foreldrene under prosessen av utarbeidelsen av sakkyndig vurdering». Nordkapp maritime fagskole og videregående skole har flest elever over 15 år. Fylkesmannen vurderer at skolen i hovedsak kun varsler eleven. Dersom det foreligger en elev med store behov vil foreldre også bli informert. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har søkt eller bedt om vedtaket, hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken, fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole har rutiner for å varsle eleven muntlig dersom det skal fattes enkeltvedtak om opplæring som avviker fra ordinær opplæring. Dersom eleven er over 15 år skal forhåndsvarslet fremkommer skriftlig. Dersom eleven er under 15 år skal forhåndsvarslet leveres skriftlig til elevens foreldre. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole sin praksis er at varsel blir gitt eleven, og ikke til foreldrene da eleven er over 15 år. På bakgrunn av dette vurderer Fylkesmannen at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole ikke følger lovkravet om å forhåndsvarsle elever skriftlig. 7
I uttalelsene fra Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole på den foreløpige rapporten fremkommer det «skolen ser at de bør utarbeide en mal for skriftlig forhåndsvarsel til elever og foreldre om avvik fra det ordinære opplæringstilbudet før enkeltvedtak fattes. Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole uttaler videre at dette vil bli innarbeidet i deres rutiner og prosedyrer for kvalitetssikring av skolens forsvarlige system, jf. opplæringsloven 13-10. Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole vil innarbeide både hva saken gjelder og opplysninger om rettslige og faktiske grunnlag for det varslede enkeltvedtaket i deres planlagte mal». Fylkesmannen vurderer at Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole vil gjennomføre dette og derav oppfylle kravet til forhåndsvarsling, jf. forvaltningsloven 16. Det er et lovkrav at forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om rettslig og faktisk grunnlag for det varslede enkeltvedtaket, jf. forvaltningsloven 16. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole uttaler i egenvurderingsskjema at de i situasjoner som gjelder bortvisning og mobbesaker har rutiner for at skolen tar kontakt med de foresatte og at de da presenterer hva saken gjelder. Dette gjøres både skriftlig og muntlig. Det blir også uttalt i egenvurderingsskjema at det er PP-tjenesten som informerer foreldrene om utarbeidelsen av den sakkyndige vurderingen. Fylkesmannen har ikke mottatt eksempler på skriftlig forhåndsvarsel om avvik fra den ordinære opplæringen fra Nordkapp maritime fagskole og videregående skole, det er derfor vanskelig å vurdere om dette blir gjort. Enkeltvedtak Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt, jf. forvaltningsloven 24, 27 og 25. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole har sendt inn to enkeltvedtak om innvilgelse av spesialundervisning for eleven. De innsendte dokumentene viser at begge enkeltvedtakene viser til bestemmelsen som vedtaket bygger på. Enkeltvedtakene viser også til hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket (med henvisning til den sakkyndige vurderingen), og hvilke hensyn som er vektlagt (med hensyn til den sakkyndige vurderingen) Fylkesmannen finner at Nordkapp maritime fagskole og videregående skoles enkeltvedtak oppfyller lovkravene som gjelder henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn og hvilke forhold som er vektlagt. Det er et lovkrav at enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage, jf. forvaltningsloven 27-32. 8
Eksemplene på enkeltvedtak Fylkesmannen har mottatt viser at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole opplyser om alle de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldre vil klage på enkeltvedtak, med unntak av ett forhold. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole sine enkeltvedtak informer ikke om klagefrist. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole i sine enkeltvedtak ikke informerer om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 og 19. Dokumentasjon fra Nordkapp maritime fagskole og videregående skole viser at enkeltvedtakene ikke inneholder informasjon om at partene har rett til å se sakens dokumenter. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole ikke nevner innsynsretten til partene i sine enkeltvedtak. I uttalelsene fra Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole på den foreløpige rapporten fremkommer det «skolen mener de ivaretar lovkravene i følgeskrivet «Informasjon om rettigheter og fremgangsmåte ved klage» som legges ved enkeltvedtak. Tre ukers klagefrist etter at meldingen om vedtaket mottatt står angitt i følgeskrivet. Dokumentinnsyn er også beskrevet i følgeskrivet, skolen siterer: «Dersom det er behov for nærmere opplysninger, dokumentinnsyn eller veiledning i forbindelse med klagen kan skolen være behjelpelig». I uttalelsene fra Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole på den foreløpige rapporten fremkommer det videre at det i alle vedtakene om spesialundervisning vises det til vedlagte informasjon om klagebehandling. Informasjonsskrivet settes opp som vedlegg i enkeltvedtaket, og skolen anser derfor vedlegget som en del av enkeltvedtaket. Fylkesmannen anser også at dette skrivet er en del av enkeltvedtaket og vurderer derfor at Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole oppfyller kravet til å gi informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage i enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 27-32. Fylkesmannen vil likevel anbefale Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole å legge inn innholdet i vedlegget i enkeltvedtaket istedenfor å ha det som et vedlegg til enkeltvedtakene. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Nordkapp maritime fagskole og videregående skole varsler elever og foreldre skriftlig dersom de ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, før det fattes enkeltvedtak om avvik fra det ordinære opplæringstilbudet. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole redegjør i forhåndsvarslet for hva saken gjelder. 9
Forhåndsvarslet inneholder opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket. Enkeltvedtakene Nordkapp maritime fagskole og videregående skole fatter inneholder begrunnelse hvor det vises til hjemmel, de faktiske forhold og hvilke hensyn som er vektlagt. Enkeltvedtakene Nordkapp maritime fagskole og videregående skole fatter inneholder informasjon om klageadgang, klageinstans, klagefrist og fremgangsmåte ved klagen. Enkeltvedtakene Nordkapp maritime fagskole og videregående skole fatter inneholder informasjon om retten etter fvl. 18 og 19 til å se sakens dokumenter. 4. Enkeltvedtak om spesialundervisning 4.1 Rettslige krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3. Foreldre / elever over 15 år skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år, før PPT foretar sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven 5-4. Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres (forutsatt at de er samtykkekompetente). Dersom foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden. Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes. Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven 5-4. Skolen kan gi begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven 19 og reglene om taushetsplikt. Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet. Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak. Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefalte spesialundervisning og når de ikke anbefalte dette. En avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. Avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket. 10
Dersom skolens vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne dette. Begrunnelsen skal vise hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven 5-3. Skolen må få klart frem hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven. Begrunnelsen må være slik at foreldrene forstår hvilke vurderinger som ligger til grunn for at skolen ikke følger tilrådningen i den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven 5-3. Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket må vise antall timer med spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra LK06, hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannen tolker den innsendte dokumentasjon dit hen at det er Nordkapp maritime fagskole og videregående skole som har fått delegert myndighet fra Finnmark fylkeskommune til å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning. Det er Nordkapp maritime fagskole og videregående skole som har besvart egenvurderingsskjemaet. Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole har sendt inn uttalelser om pålegg og retting av lovbrudd på bakgrunn av den foreløpige rapporten. I tillegg fremlegger Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole ett dokument «Informasjon om rettigheter og fremgangsmåte ved klage». Det er et lovkrav at foreldre/elever over 15 år skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. I følge egenvurderingsskjema må eleven skriftlig signere søknad før det igangsettes utredning. Det fremkommer videre av egenvurderingsskjema at det er PP-tjenesten som tar kontakt med foresatte i prosessen med utarbeidelse av sakkyndig vurdering. Det fremkommer i egenvurderingsskjema at innhenting av samtykke fra foreldre eller elev over 15 år skjer skriftlig ved at eleven må signere sin egen søknad før det settes i gang utredning fra PP-tjenesten. Fylkesmannen har mottatt dette dokumentet og vurderer det dit hen at det her er kun eleven som godkjenner. Dersom foreldrene har bedt om spesialundervisning, trenger de ikke samtykke til en sakkyndig vurdering. Da det vil ligge implisitt i søknaden. Fylkesmannen vurderer at skolen gjør dette korrekt. Det er et lovkrav at foreldre/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtak fattes. Skolen skal ha en skriftlig rutine som sikrer at det skjer. Fylkesmannen informerer om at «muligheten til å uttale seg» menes at elev og foreldre gis tilstrekkelig informasjon om innholdet i sakkyndig vurdering og tilstrekkelig tid til at 11
de kan uttale seg, typisk at de har mottatt kopi av sakkyndig vurdering. Bevis for å kunne dokumentere dette vil være for eksempel møtereferat, mottatt uttalelse eller omtale i enkeltvedtaket. I egenvurderingsskjema fremkommer det fra Nordkapp maritime fagskole og videregående skole at den sakkyndige vurderingen alltid sendes til eleven og foresatte før vedtak fattes. PP-rådgiver og koordinator for spesialundervisning har kontakt/møte med elev og foresatte der utkast presenteres. For elever med omfattende utfordringer er det alltid møter med foresatte og skolens administrasjon før vedtak fattes. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole redegjør for at foresatte og elever er involvert i prosessen i forkant av vurderingen og er kjent med hovedinnholdet i den. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp videregående gir elever og foreldre mulighet til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før enkeltvedtak fattes. Dette gjøres ved at foresatte og eleven er involvert i forkant av vurderingen og er kjent med hovedinnholdet i den. Loven sier at elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak. I følge egenvurderingsskjema fremgår det at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole alltid gjør dette i henhold til opplæringsloven. Det vil si at enkeltvedtak blir fattet etter sakkyndig vurdering er gjennomført. Når den foreligger, utarbeider Nordkapp maritime fagskole og videregående skole et endelig enkeltvedtak. Det fremkommer også av de innsendte eksemplene på enkeltvedtak at disse er fattet etter gjennomført sakkyndig vurdering. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole har rutiner for dette. Loven sier videre at avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket. I følge egenvurderingsskjema fremkommer det at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole begrunner eventuelle avvik fra sakkyndig vurdering i enkeltvedtak. I innsendt enkeltvedtak om spesialundervisning ser Fylkesmannen at enkeltvedtaket blir begrunnet, dersom det avviker fra den sakkyndige vurderingen. Fylkesmannen vurderer på bakgrunn av det overnevnte at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole gjør dette. Det er et lovkrav at enkeltvedtak skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og et kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. I følge egenvurderingsskjema informerer Nordkapp maritime fagskole og videregående skole om at de i sine enkeltvedtak om spesialundervisning har med antall timer (omfang), opplæringsmål for eleven, hvilke fag spesialundervisningen gjelder, type vurdering i faget, organisering av tilbudet om spesialundervisning. I følge egenvurderingsskjema fra Nordkapp maritime fagskole og videregående skole fremkommer det også at det i enkeltvedtaket blir beskrevet om det er pedagog eller assistent som skal utføre undervisningen. 12
Fylkesmannen anser at dette lovkravet blir fulgt opp da dette blir verifisert gjennom innsendte enkeltvedtak om spesialundervisning. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole opplyser direkte om kompetansekravene til de som skal gjennomføre spesialundervisningen. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Nordkapp maritime fagskole og videregående skole innhenter samtykke fra foreldre eller elever over 15 år før det igangsettes utredning av behovet for spesialundervisning. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole gir elevene/foreldrene mulighet til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før enkeltvedtak fattes. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole fatter enkeltvedtak for elever etter at sakkyndig vurdering er gjennomført. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole begrunner enkeltvedtak om spesialundervisning ved avvik fra sakkyndig vurdering. Enkeltvedtak inneholder opplysninger om omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, samt at det foreligger informasjon om kompetansekrav til de som skal gjennomføre spesialundervisningen. 5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring 5.1 Rettslig krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3. Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak. Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring i skolen, jf. opplæringsloven [ 2-8 eller 3-12]. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må sørge for å kartlegge norskferdigheter før skolen vedtar særskilt språkopplæring. En avgjørelse om særskilt språkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge, organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Eleven skal kartlegges før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven [ 2-8 eller 3-12]. Kartleggingen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet), for kobling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråklig opplæring i fag eller morsmålsopplæring. Skoleeier må også ta stilling til hvilken læreplan eleven skal benytte: læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, [midlertidig læreplan i norsk for elever i 13
videregående opplæring med kort botid i Norge] eller ordinær læreplan i norsk. Skolen skal bruke en egen læreplan for morsmålsopplæring for elever som får slik opplæring. Organiseringen må gå klart frem av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbudet om særskilt språkopplæring i egne grupper for nyankomne elever i inntil to år, jf. opplæringsloven [ 2-8 eller 3-12]. Vedtak kan bare gjøres for ett år om gangen. Det er en forutsetning at skolen vurderer at egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme frem av vedtaket. I vedtaket kan skolen også gjøre avvik fra læreplanverket. På bakgrunn av omfang, valg av læreplan og organisering må skolen i vedtaket ta stilling til hvilken kompetanse som kreves av personalet for å gjennomføre opplæringen. Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen. Skolen må kartlegge elever som får særskilt språkopplæring, underveis i opplæringen, jf. opplæringsloven [ 2-8 eller 3-12]. Dette for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring på skolen. Før skolen overfører eleven til å følge ordinær opplæring, må skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Dette gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannen tolker den innsendte dokumentasjon dit hen at det er Nordkapp maritime fagskole og videregående skole som har fått delegert myndighet fra Finnmark fylkeskommune til å fatte enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Det er Nordkapp maritime fagskole og videregående skole som har besvart egenvurderingsskjema. Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole har sendt inn uttalelser om pålegg og retting av lovbrudd på bakgrunn av den foreløpige rapporten. I tillegg fremlegger Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole ett dokument «Informasjon om rettigheter og fremgangsmåte ved klage». Det er et lovkrav at elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak. I følge egenvurderingsskjema fremkommer det at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole har hatt elever med behov for særskilt språkopplæring. Når det er behov, vil Nordkapp maritime fagskole og videregående skole benytte seg av mal «Vedtak om særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter, jf. opplæringsloven 3-12». Nordkapp maritime fagskole og videregående skole informerer om at de har hatt elever med behov for både spesialundervisning og særskilt språkopplæring. Når dette har inntruffet har Nordkapp maritime fagskole og videregående skole skrevet et enkeltvedtak der opplæring i norsk inngår. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole uttaler at de med fordel kan splitte disse vedtakene slik at det blir to enkeltvedtak. Dette er en rutine Nordkapp maritime fagskole og videregående skole vil endre på. 14
Fylkesmannen vurderer at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole fatter enkeltvedtak til de elevene som trenger særskilt språkopplæring, men at de med må dele opp enkeltvedtaket til å kun gjelde særskilt språkopplæring. Loven sier videre at enkeltvedtak skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke lærerplaner eleven skal følge og organisering av opplæringen. I egenvurderingsskjema fremkommer det at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole i sine enkeltvedtak om særskilt språkopplæring oppgir omfang i årstimer. Vedtaket sier også noe om hvilke læreplan som skal følges, her nevnes lærerplan i grunnleggende norsk, og hvor og hvordan opplæringen skal gjennomføres. Vedtaket inneholder også beskrivelse i form av pedagog/lærer med ordinære kompetansekrav for undervisning på videregående. I innsendt enkeltvedtak om særskilt språkopplæring fremkommer det at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole opplyser om antall timer særskilt språkopplæring eleven er tildelt og hvilke læreplan eleven skal følge. I vedtaket tas det også stilling til hvilket nivå en legger i undervisningen. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole følger rutine for både antall timer og informerer om lærerplan. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole informerer videre i egenvurderingsskjema at enkeltvedtaket inneholder opplysninger om hvordan organiseringen av opplæringen skal foregå. Dette fremkommer også av det innsendte enkeltvedtaket. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole gjør dette. I innsendt enkeltvedtak om særskilt språkopplæring fremkommer det at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole opplyser om kompetansekrav for de som skal gjennomføre den særskilte språkopplæringen. Loven sier også at det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen. Dersom overføringen til ordinær opplæring skjer før tidsperioden enkeltvedtaket gjelder for. I egenvurderingsskjema informerer Nordkapp maritime fagskole og videregående skole at de ikke har hatt tilfeller der særskilt språkopplæring har opphørt. Nordkapp videregående informerer videre at de vil innføre dette dersom eleven ikke har behov for mer særskilt språkopplæring. Dette legges inn som tiltak i skolens kvalitetssikringssystem fra høsten 2015. Fylkesmannen vurderer at Nordkapp maritime fagskole og videregående skole ikke har rutiner for å fatte enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring per dags dato, men Fylkesmannen anser det som sannsynlig at et slikt enkeltvedtak vil bli utarbeidet til høsten 2015. I uttalelsene fra Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole på den foreløpige rapporten fremkommer det «skolen har ikke hatt tilfeller der de har avsluttet tilbud om særskilt språkopplæring midt i et skoleår. Skolen har derfor ikke fattet enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole tar Fylkesmannens påpekning av lovbrudd til etterretning og vil innarbeide rutine og 15
prosedyre for fatting av et slikt enkeltvedtak i skolens kvalitetssystem, jf. opplæringsloven 13-10. Fylkesmannen vurderer det dit hen og finner det sannsynliggjort at Finnmark fylkeskommune ved Nordkapp maritime fagskole og videregående skole vil gjennomføre dette og dermed vil oppfylle kravet til å inneha et enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen. 5.3 Fylkesmannens konklusjon Nordkapp maritime fagskole og videregående skole fatter enkeltvedtak for elever som har særskilt språkopplæring. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole sine enkeltvedtak om særskilt språkopplæring inneholder opplysninger om antall timer særskilt språk opplæring, hvilke læreplan eleven skal følge, organisering av den særskilte språkopplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre den særskilte språkopplæringen. Nordkapp maritime fagskole og videregående skole fatter enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven innrulleres i den ordinære opplæringen. 6. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapitlene 3. til og med 5. ikke kommet frem til noen lovbrudd. 7. Kommunens frist til å rette Da det ikke foreligger noen lovbrudd vil det heller ikke foreligge noe frist til å rette lovbrudd. Finnmark fylkeskommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Tilsynsleder Mirella R. Hoel 16
Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Forberedelse til vurdering av sanksjoner To vedtak i henhold til opplæringsloven 3-8 Vedtak om utvisning Søknad om fritak for vurdering i sidemål Søknad om fritak fra sidemål grunnet annet statsborgerskap Elev faghistorikk Søknad om fritak for vurdering i sidemål Søknad om fritak for vurdering i sidemål Elev faghistorikk Sakkyndig vurdering datert 22.01.09 Søknad om spesialundervisning datert 22.10.13 Sakkyndig vurdering datert 12.11.13 Vedtak om spesialundervisning datert 18.11.13 Avslag på søknad om spesialundervisning datert 10.07.12 Avslag på søknad om spesialundervisning datert 10.07.12 Sakkyndig vurdering datert 07.05.12 Vedtak om spesialundervisning datert 17.07.13 Vedtak om særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter, jf. opplæringsloven 3-12 Vedtak om spesialundervisning datert 31.10.12 Informasjon om rettigheter og fremgangsmåte ved klage Årsplanen Egenvurderingsskjema Brev om «Vedrørende foreløpig tilsynsrapport om forvaltningskompetanse kommentarer fra skolen» 17