BÆRUM KOMMUNE KOMMUNEDIREKTØREN Dato: Arkivkode: Bilag nr: Arkivsak ID: J.post ID: 21.09.2020 20/ 18089 20/ 196746 Saksbehandler: Kristin Nilsen Saksansvarlig: Kristin Nilsen Behandlingsutvalg Møtedato Politisk saksnr. Hovedutvalg for barn og unge 06.10.2020 057/ 20 Formannskapet Ungdomsrådet 30.09.2020 050/ 20 Lærernorm - økonomi Ungdomsrådet-30.09.2020-050/ 20 Innstilling: 1. Redegjørelsen om lærenorm tas til orientering. 2. Lærerdekning i Bærum kommune gjøres innenfor den rammen som er finansiert av staten. Kommunedirektørens forslag til vedtak: 1. Hovedutvalg Barn og unge tar redegjørelsen om lærenorm til orientering. 2. Lærerdekning i Bærum kommune gjøres innenfor den rammen som er finansiert av staten. SAKEN I KORTE TREKK I denne saken redegjør kommunedirektøren for status på innføring av lærenorm og foreslår et prinsipp for fremtidig finansiering. Fra og med høsten 2018 ble det innført en nasjonal norm for lærertetthet på 1. 10. trinn. Målet med lærernormen var flere lærere til å møte elevene i skolen, og mer tid til hver enkelt elev. Normen gjelder på hvert hovedtrinn, på skolenivå, og setter en minimumsbegrensning på hvor mange lærere den enkelte skole må ha i forhold til antall elever. Lærernormen skal sikre 1 lærer per 16 elever i 1-4. klasse og 1 lærer per 21 elever i 5-10. klasse, og fra høsten 2019 at det skal være 1 lærer per 15 elever i 1-4. klasse og 1 lærer per 20 elever i 5-10. klasse. Organiseringen av selve undervisningen er imidlertid opp til den enkelte skole, også i Bærum. Det betyr at det for eksempel på 1.- 4. trinn kan være flere enn 16 elever i timene noen ganger, og færre elever andre ganger.
Innføringen av normen ble finansiert gjennom et øremerket tilskudd på Kunnskapsdepartementets budsjett i 2018 og 2019. I 2020 ble det øremerkede tilskuddet innlemmet i rammetilskuddet til kommunene og gitt en særskilt fordeling i inntektssystemet. I statsbudsjettet for 2020 ble det varslet at disse midlene skal fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet fra og med 2021. Det er også varslet at det skal gjøres en vurdering av delkostnadsnøkkelen for grunnskole, for å vurdere om det er behov for endringer i denne etter innføringen av normen for lærertetthet. Alle kommuner fikk ved innføringen i 2018 øremerkede midler for å følge opp lærernormen. I følge Stortingets vedtak skulle det foretas en kvalitetssikring av kostnader knyttet til oppdaterte tall fra grunnskolens informasjonssystem på skolenivå, slik at ingen kommuner skulle tape på innføringen av normen. Hvor mye kompensasjon kommunene ville få for innføringen av lærernormen skulle bli klart når regjeringen la frem sitt forslag til revidert nasjonalbudsjett. På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet har Senter for økonomisk forskning (SØF) gjennomført et forskningsprosjekt for å vurdere hvordan innføringen av en norm for lærertetthet påvirker kommunenes utgifter, og om det bør gjøres endringer i delkostnadsnøkkelen for grunnskole på grunn av normen. Med innføringen av lærernormen settes det en minimumsbegrensning på hvor mange lærere den enkelte skole må ha i forhold til antall elever. Det er derfor ikke gitt at man kan legge til grunn at det er like store stordriftsfordeler i grunnskolesektoren med en ressursnorm som det er uten en slik norm. Disse analysene viser at bosettingskriteriene og basiskriteriet får noe mindre betydning når man tar hensyn til normen for lærertetthet enn i analysene uten denne normen. Dette innebærer at bosettingskriteriene (sone og nabo) og gradert basiskriterium vektes noe ned, mens kriteriet innbyggere 6 15 år vektes tilsvarende opp. Tabellen viser dagens grunnskolenøkkel, forslag til grunnskolenøkkelen i 2021 og forskjellen mellom disse. Det foreslås at den nye delkostnadsnøkkelen for grunnskole innføres fra og med 2021. Tabellen viser delkostnadsnøkkelen for grunnskole 2020, forslag til delkostnadsnøkkel grunnskole fra 2021 og forskjellen mellom disse. Kriterium Dagens delkostnadsnøkkel for grunnskole Forslag til delkostnadsnøkkel for grunnskole fra 2021 Endring fra2020 til 2021 Innbyggere 6 15 år 0,9219 0,9248 0,0029 Innvandrere 6 15 år, 0,0277 0,0277 0,0000 ekskl. Skandinavia Sonekriteriet 0,0188 0,0177-0,0011 Nabokriteriet 0,0188 0,0177-0,0011 Gradert 0,0128 0,0122-0,0006 basiskriterium Sum 1,00000 1,00000 - Deler av midlene til økt lærertetthet er i dag fordelt til de kommunene som hadde det største behovet for flere lærere for å oppfylle normen for lærertetthet. Å fordele disse midlene i sin helhet
etter ordinære kriterier vil kunne gi relativt store fordelingsvirkninger for enkelte kommuner. For å gi disse kommunene noe mer tid til å tilpasse seg den nye økonomiske rammen, foreslår departementet derfor at det gjøres en gradvis overføring over to år fra særskilt fordeling til fordeling etter kostnadnøkkel. I 2021 vil halvparten av midlene til økt lærertetthet fordeles etter den reviderte delkostnadsnøkkelen, mens de resterende 50 pst. fortsatt blir gitt en særskilt fordeling. Den særskilte fordelingen i 2021 vil ikke foreligge før i statsbudsjettet for 2021. Fra og med 2022 blir også de resterende midlene fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Økonomiske konsekvenser i Bærum Da lærernormen ble innført høsten 2018 fikk kommunene tilført midler som skulle dekke behovet for nye lærerårsverk ved innføring. Midlene kom som et øremerket tilskudd og dekket de 92,3 årsverkene beregninger viste at Bærum trengte. Tilskuddet i 2019 dekket også behovet for lærerårsverk, og tok høyde for innstrammingen (færre elever pr. lærer) av lærernormen for høsten 2019. I Statsbudsjett 2020 ble det øremerkede tilskuddet innlemmet i rammetilskuddet til kommunene og gitt en særskilt fordeling i inntektssystemet. Dette utgjorde i overkant av 1,3 mrd. Av disse midlene ble Bærum tildelt 61,7 mill. I tillegg ble 400 mill. av realveksten i de frie inntektene i 2020 til grunngitt med tidlig innsats i skolen. Dette utgjorde 10,3 mill. for Bærum. Samlet ble Bærum tildelt 72 mill. gjennom rammetilskuddet i 2020 for å dekke lærernormen. Når midlene skal fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet fra og med 2021 vil Bærum tape i underkant av 30 mill. på denne omleggingen basert på tilskuddet gitt via særskilt fordeling i 2020. I 2020 kom midlene i rammetilskuddet etter særskilt fordeling, samtidig som 400 mill. av realveksten i de frie inntektene ble knyttes til tidlig innsats i skolen. I 2020 er det en underfinansiering på 10,4 mill., da helårseffekten av innstrammingen ikke er finansiert. Fra og med 2021 skal midlene fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. I 2021 vil halvparten av midlene fordeles etter den reviderte delkostnadsnøkkelen, mens den resterende halvparten fortsatt blir gitt en særskilt fordeling. Samlet ble Bærum tildelt 72 mill. gjennom rammetilskuddet i 2020 for å dekke lærernormen. Når midlene skal fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet fra og med 2021 vil Bærum på denne omleggingen tape i 13,2 mill. kr. i 2021 og 26,5 mill. kr. fra 2022. Dette i forhold til tilskuddet gitt via særskilt fordeling i 2020. Effekter av omleggingen for Bærum: Beløp Fordelt etter andel innbyggere (innbyggertilskudd) 41,7 Effekt ny delkostnadsnøkkel skole 3,8 Samlet tildeling etter innlemmingen i rammetilskuddet 45,5 (andelsmessig 2,7%) Tildelt Bærum for finansiering av lærernormen gjennom de frie 72,0 inntektene 2020 (andelsmessig 4,2%)
Effekt omlegging av finansieringen av lærernormen -26,5 Effekt 2021-13,2 Effekt 2022-26,5 Underfinansieringen i 2020 på 10,4 mill. kr. kommer tillegg til beløpene oppgitt i tabellen over. For 2021 og 2022 er den totale underfinansieringen på henholdsvis 26,2 mill. og 39,4 mill. Figuren under viser sammenhengen mellom totale kostnader, gitt finansiering og underdekning pr. år. Om lærernormen skal oppfylles er den totale årlige underfinansieringen 26,2 mill. i 2021 og 39,4 mill. fra 2022. Innføring av normen har allerede lagt nye føringer for hvordan skolene kan disponere tildelte ressurser. Ressurser skal primært benyttes på slike måter at normen oppfylles i størst mulig grad. Noe som f.eks. innebærer mindre bruk av andre yrkesgrupper og assistenter. Status for Bærum Lærernormen er en norm for forholdstallet mellom lærere og elever i ordinær undervisning i en gjennomsnittlig undervisningssituasjon. Normen gjelder for hovedtrinnene totalt, dvs. for 1.-4 trinn, 5.-7. trinn og 8.-10. trinn. Normen innebærer ikke at en klasse/gruppe på for eksempel 3. trinn med over 16 (15) elever vil ha rett til en ekstra lærer. Det er det totale antall elever på hvert av hovedtrinnene på den enkelte skole som avgjør hvor mange lærere som skal til for å oppfylle normen. Skolene fordeler selv lærerressursene slik de mener det er hensiktsmessig. Gruppe- eller klassestørrelsen reguleres av opplæringsloven 8-2. Det er ikke innført nye klassedelingstall eller tall for hvor mange lærere som skal være til stede i hver enkelt undervisningstime eller fag i en gruppe/klasse. Gruppestørrelse 2 er definert som forholdet mellom elevtimer (minus timer til spesialundervisning og særskilt norskopplæring), og ordinære undervisningstimer (pluss eventuelt timer til deling i
samiske språkalternativer). Dette er en indikasjon på elever per lærer i ordinær undervisning, hvor ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norsk ikke regnes med. Gruppestørrelse 2 har følgende variabler med: elevtimer totalt timetall spesialundervisning timetall særskilt norsk ordinære undervisningstimer (+ ev. timer til oppdeling til samiske språkalternativer) Behovet for årsverk i den enkelte kommune og på den enkelte skole beregnes med utgangspunkt i antall elever og lærerårsverk slik skolene/kommunene har rapportert i Grunnskolens informasjonssystem (GSI). I bevilgningen for 2018 og 2019 ble det forutsatt at ressurser kunne flyttes mellom hovedtrinn internt på skolen for å oppfylle normkravene. Det ble ikke lagt opp til at det kunne flyttes ressurser mellom skoler. Denne forutsetningen opphører fra skoleåret 2020 /2021 og den enkelte kommune kan nå flytte lærerårsverk mellom skoler innad i kommunen. Utvikling i lærertettheten Tabell 1: Utvikling i lærertettheten per hovedtrinn 2014-2019 Lærertettheten har i perioden 2014 til 2019 økt på alle hovedtrinn, og økningen har vært størst på 1. 4. trinn. I 2019 oppfyller Bærum lærernormen på 5. 7. trinn og 8. 10. trinn, men ikke på 1. 4. trinn. Det er store variasjoner mellom skolene i forhold til å oppfylle lærernormen og frem til nå har det ikke vært mulig å flytte lærere mellom skoler, men dette endres fra skoleåret 2020/2021. Figuren viser at gruppestørrelsen på 1. 4. trinn går ned gjennom hele perioden, mens gruppestørrelsen på 5. 7. trinn og 8. 10. trinn øker fra 2014 til 2016. I handlingsprogrammene 2015-2018 og 2016-2019 ble det vedtatt innsparingstiltak på skolene som medførte en reduksjon i antall lærerårsverk for alle unntatt småskoletrinnet. Regjeringens satsing på «Tidlig innsats 1. 4. trinn», med tilhørende tilskudd, motvirket dette.
Dagens situasjon og årene fremover GSI-tall fra 2019 viser at Bærum ikke oppfyller kravene til ny lærernorm på alle skolene for inneværende skoleår. Det er knyttet utfordringer i forbindelse med rapporteringen i GSI, som går ut på at det kan være ulike oppfatninger på hvordan timer skal registreres. Dette kan gi utslag på beregningen av lærernormen. Noen skoler har også hatt utfordringer i forhold til å rekruttere pedagoger. Tabell 2: Lærertetthet 1. 4. trinn På 1. 4. trinn er det 15 av 27 skoler som ikke oppfyller lærernormen. Dette tilsvarer 24,2 lærerårsverk uten omfordeling mellom skoler. Ved omfordeling mellom skoler, som er mulig fra skoleåret 2020/2021, utgjør differansen 17,7 lærerårsverk. Tabell 3: Lærertetthet 5. 7. trinn
På 5. 7. trinn er det 10 av 26 skoler som ikke oppfyller lærernormen. Dette tilsvarer 4,1 lærerårsverk uten omfordeling mellom skoler. Ved omfordeling mellom skoler vil man ha 5,7 lærerårsverk over normen. Tabell 4: Lærertetthet 8. 10. trinn På 8. 10. trinn er det 4 av 12 skoler som ikke oppfyller lærernormen. Dette tilsvarer 2,3 lærerårsverk uten omfordeling mellom skolene. Ved omfordeling mellom skoler vil man ha 3,1 lærerårsverk over normen. Med bakgrunn i tallene fra GSI 2019 så mangler Bærum 30,6 lærerårsverk for å oppfylle lærernormen. Fra skoleåret 2020/2021 kan lærere omfordeles mellom trinn og mellom skoler. Det vil bety at Bærum i realiteten mangler 8,9 årsverk for å oppfylle lærernormen. Dette forutsetter at det flyttes ressurser mellom skolene i januar hver år.
Sammenligning med ASSS Tabell 5: Utvikling i gruppestørrelse 1. 10. trinn 2017-2019 I tabell 5 ser man utviklingen i lærertettheten i ASSS-kommunene fra 2017-2019. De fleste kommunene har redusert gruppestørrelsen disse årene. Tall fra 2019 viser at alle kommunene oppfyller lærernormen på 5. 10. trinn. På 1. 4. trinn er det Oslo, Stavanger og Bærum som ikke oppfyller lærernormen. ASSS-kommunene har håndtert innføringen av ny lærernorm på ulike måter. Flere av kommunene sier at de har måttet bruke av egne midler for å oppfylle lærernormen. NOU 2019:23 Ny opplæringslov Våren 2020 ble ny opplæringslov lagt ut på høring, NOU 2019:23 Ny opplæringslov. Kommunedirektøren legger frem sitt forslag til høringssvar i Hovedutvalg Barn og unge 2. juni 2020. Høringsfrist 1. juli 2020.
Utvalget foreslår å ta ut bestemmelsene om lærernorm fordi forslag til andre bestemmelser vil være mer målrettet for å oppnå det samme resultatet. Utvalget mener at lærernormen er for rigid og ikke gir nødvendig handlingsrom. De bestemmelsene som skal erstatte lærernormen, er krav om at lærer som hovedregel skal være til stede i opplæring ( 15-4), krav om forsvarlig vikarordning ( 15-5), utvidet forsterket innsats ( 10-2) og forsvarlig opplæring ( 1-3). I kommunedirektørene forslag til høringssvar fremkommer det: Opplæringsutvalgets forslag om å avvikle lærenormen støttes. Lærenormen gir ikke mulighet til å fordele etter behov mellom klasser og mellom skoler. Lærenormen er en sterk inngripen i det lokale handlingsrommet, og begrenser kommunen muligheter til å fordele ressurser der behovet er størst. Lærernormen har fått konsekvenser for de sårbare barna med sammensatte behov, ved at skolene mulighet for å tilsette flerfaglige ressurser er svekket. Elever har ulike behov, og klasser og skoler er ulikt sammensatt, med ulike styrker og utfordringer. Et normtall i seg selv sikrer ikke en nødvendigvis en forsvarlig og kvalitativt god opplæring for alle barn. Ny lov gir mulighet for at ressursene i større grad kan tilpasses det som til enhver tid er elevenes behov, og legger til rette for å bruke andre yrkesgrupper i skolen der det er behov for det. Høringssvar Bærum kommune har levert følgende høringssvar. Forslaget om å avvikle lærernormen støttes, for å gi større rom for å bruke læreresurssene i tråd med lokale behov. Kommunedirektørens vurdering Kommunedirektøren vil påpeke de begrensningene som ligger i lærernormen, både hva gjelder tildeling av ressurser etter den enkelte skole og den enkelte klasses behov. Videre de begrensninger skoleledere opplever ved begrenset mulighet til å ansatte flere profesjoner i tråd med elevenes behov for tilrettelagt opplæring og tilpasset undervisning. Lærer normen ble innført i 2018, og statlig tilskudd dekket i hovedsak merkostnadene for ordningen i 2018 og 2019. Fra 2020 ble det øremerkede tilskuddet innlemmet i rammetilskudd og i 2021 og 2022 er den statlige underfinansieringen på henholdsvis 26,2 og 39,4 millioner. Etter oppdaterte beregninger innfrir ikke Bærumsskolen lærer normen ved alle skoler ved utgangen av 2020. Noen skoler ligger under norm og noen ligger over norm. Kommunen står overfor en utfordring fra skoleåret 2020/2021. Lærernormen er ikke innfridd. Det vil kreve 26,2 mill å innfri normen fra 2021. I en situasjon hvor omstilling er nødvendig og økonomisk bærekraft for kommunen er krevende, mener kommunedirektøren at det ikke hverken bør tilføres midler eller omdisponeres midler for å innfri lærernormen fult ut, før NOU 2019:23 Ny opplæringslov er ferdig behandlet. Kommunedirektøren foreslår at fremtidig finansiering av lærerrom gjøres innenfor den rammen som er gitt ved statlige tilskudd.
Behandlingen i møtet 30.09.2020 Ungdomsrådet Votering: Kommunedirektørens forslag ble enstemmig tatt til orientering. Ungdomsrådet-30.09.2020-050/20: Innstilling: 1. Redegjørelsen om lærenorm tas til orientering. 2. Lærerdekning i Bærum kommune gjøres innenfor den rammen som er finansiert av staten.