OSLO TINGRETT -----DOM --- -- Avsagt: Saksnr.: Dommer: 07.01.2011 i Oslo tingrett, 10-091185TVI-OTIR/10 Dommerfullmektig Eva Schei Saken gjelder: Gyldigheten av tidsbegrensning av strukturkvoter med tilbakevirkende kraft Volstad AS Advokat Stein Egil Owe mot Fiskeri og Kystdepartementet Advokat Ida Hjort Kraby Ingen begrensninger i adgangen til offentlig gjengivelse
DOM Saken gjelder spørsmål om gyldigheten av tidsbegrensningen i 7 første ledd i forskrift om strukturkvoteordning mv. for havfiskeflåten av 4. mars 2005 (strukturkvoteforskriften). Spørsmålet er om forskriftsendringen i 2007 som innførte tidsbegrensning for strukturkvoter som allerede var tildelt første gang strider mot Grunnlovens forbud mot tilbakevirkende lover og/eller mot Den europeiske menneskerettskonvensjonens vern om eiendom. Framstilling av saken Fiskeflåten består av forskjellige redskaps- og fartøygrupper og er skilt mellom havfiske og kystfiske. Mengden fisk som kan fiskes av de ulike flåtene varierer ut fra biologiske forhold i fiskebestandene. Den årlige totale kvoten som kan fiskes av de enkelte bestandene fastsettes av myndighetene, eventuelt i samarbeid med myndighetene i de landene Norge deler fiksebestander med. De enkelte fiskefartøyenes kvoter i tonn varierer derfor fra år til år. Fartøyet F/T Volstad, som er eid av Volstad AS (heretter Volstad) tilhører torsketrålflåten i havfiskeflåten. Innenfor denne gruppen finnes det et antall kvotefaktorer, i dag 87,9 på torsk og hyse, som fordeles på fartøyene som befinner seg i denne gruppen, i dag 41 fartøy. Hvert fartøys relative andel av den årlige kvoten fastsettes ut fra fartøyets kvotefaktor. For å delta i norsk torskefiske må man ha ervervstillatelse etter deltakerloven og konsesjon. Det har i flere tiår vært en overkapasitet i den norske fiskeflåten, og det har vært et omforent politisk mål å redusere denne kapasiteten og tilpasse den til ressursgrunnlaget. For å få til en reduksjon av kapasiteten har det vært innført ulike ordninger. Frem til 1980- tallet var dette hovedsakelig kondemneringsordninger, der staten bevilget penger til å kjøpe ut kapasitet. Etter dette har det vært flere midlertidige enhetskvoteordning der rederne kunne ta ut fartøy av fisket og få det uttatte fartøyets kvote overført til andre fartøy. Det gjenværende fartøyet fikk da en forhøyet kvotefaktor, og dermed en større andel av den årlige kvoten av de aktuelle fiskeslagene. I 1990 ble det innført en enhetskvoteordning der de overførte kvotene enhetskvotene kunne tildeles i inntil fem år. Denne ordningen ble supplert med støtte fra staten i form av tilskudd når fartøyet ble kondemnert eller solgt til utlandet. I 1997 ble det så innført en ny enhetskvoteordning der enhetskvotene kunne tildeles årlig i inntil 13 år. Deretter ble det innført en enhetskvoteordning i 2000 der enhetskvotene kunne tildeles årlig i inntil 13 år, men i inntill 18 år dersom fartøyet som ble tatt ut av fisket også ble kondemnert. - 2-10-091185TVI-OTIR/10
Til tross for at det var betydelig overkapasitet i torsketrålflåten var interessen for å strukturere etter enhetskvoteordningen av 2000 forholdsvis liten. Forholdet ble tatt opp med næringen, blant annet av daværende statssekretær i Fiskeridepartementet Janne Johnsen på Norske Trålerrederiers Forenings generalforsamling 19. juni 2003 og av daværende fiskeriminister Svein Ludvigsen på Fiskebåtredernes Forbunds representantskapsmøte 21. januar 2004. Næringen ble oppfordret til å bidra til å finne en løsning som ville føre til den ønskede struktureringen, og de kom frem til et forslag som hele næringen var enig om. En ordning med i all hovedsak det innholdet næringen hadde ønsket ble fastsatt i strukturkvoteforskriften av 2005. Strukturkvoteordningen av 2005 hadde som formål å bidra til en tilpasning av den enkelte fartøygruppe til ressursgrunnlaget og et bedret driftsgrunnlag for det enkelte fartøy, ved å legge til rette for å redusere antall fartøy i gruppen. For torsketrålflåten gjaldt strukturkvoteordningen for torsk, hyse og sei nord for 62 N. Når et fartøy ble meldt ut av registeret over fiskefartøy og kondemnert, og konsesjoner og deltakeradganger knyttet til dette fartøyet ble oppgitt, kunne fartøyets grunnkvote for torsk, hyse og sei nord for 62 N overføres til et annet fartøy i samme fartøygruppe tilhørende samme rederi, som strukturkvote. Maksimalt kunne ett fartøy tildeles tre kvotefaktorer strukturkvoter og grunnkvote til sammen for hvert fiskeslag. Strukturkvotene ble tildelt for ett år av gangen, men prøving av om vilkårene for tildeling var oppfylt ble bare gjort det første året. Det var ingen tidsbegrensning for hvor lenge strukturkvoter kunne tildeles. Kvoter som det kondemnerte fartøyet hadde for andre fiskeslag enn torsk, hyse og sei nord for 62 N, som for eksempel sei i Nordsjøen og blåkveite nord for 62 N, kunne ikke overføres til det gjenværende fartøyet og måtte derfor gis opp. Det ble da færre kvotefaktorer for disse fiskeslagene, og hele den gjenværende torsketrålflåten fikk en økt andel av de aktuelle kvotene. Volstad strukturerte maksimalt under 2005-ordningen ved å kondemnere to fartøyer og videreføre disse fartøyenes kvoter for torsk, hyse og sei nord for 62 N som strukturkvoter på et tredje fartøy, F/T Volstad. F/T Volstad har etter dette kvotefaktor 3 for alle de tre fiskesortene. De to kondemnerte fartøyene hadde i tillegg grunnkvoter for sei i Nordsjøen og blåkveite nord for 62 N samt mulighet til å være med på blåkveitefiske ved Grønnland. Disse fiskerettighetene ble oppgitt ved kondemneringen. Etter stortingsvalget i 2005 ble det regjeringsskifte, og Regjeringen Stoltenberg II ønsket å gå gjennom strukturtiltakene for fiskeflåten. Det ble derfor innført stopp i behandlingen av nye strukturkvotesøknader fra 20. oktober 2005. Allerede innkomne søknader ble imidlertid behandlet. Volstad hadde både søkt og fått tildelt strukturkvoter for begge de to uttatte fartøyene før dette tidspunktet. Ved St.meld. nr 21 (2006-2007) ble det foreslått å innføre tidsbegrensning på strukturkvotene. Strukturkvoteforskriften ble deretter endret ved forskrift av 8. juni 2007. Den endringen som er relevant for vår sake er innføringen av tidsbegrensning i forskriftens 7. - 3-10-091185TVI-OTIR/10
Før endringen lød 7: 7. Nærmere om grunnlaget for tildeling Strukturkvote tildeles for ett år av gangen. Prøving av om vilkårene for tildeling er oppfylt skal gjøres før første gangs tildeling. Senere tildelinger skjer uten ny prøving, med mindre det fremkommer opplysninger som tyder på at vilkårene likevel ikke er oppfylt eller det av andre grunner er nødvendig å ta saken opp til ny prøving. Strukturkvote tildeles for fiske med det enkelte fartøy, og kan ikke overdras. Etter endringen lyder bestemmelsen: 7. Nærmere om grunnlaget for den årlige tildelingen av strukturkvote Strukturkvote tildeles for ett år av gangen, og kan tildeles i inntil 20 år. Strukturkvoter som er tildelt første gang før 2007, kan tildeles i inntil 25 år regnet fra og med 2008. Prøving av om vilkårene for tildeling er oppfylt skal gjøres før første gangs tildeling. Den årlige tildelingen skjer uten ny prøving, med mindre det fremkommer opplysninger som tyder på at vilkårene likevel ikke er oppfylt eller det av andre grunner er nødvendig å ta saken opp til ny prøving. Strukturkvote tildeles for fiske med det enkelte fartøy, og kan ikke overdras. Etter endringen av forskriften (2007-ordningen) kunne strukturkvoter således bare tildeles i inntil 20 år. Strukturkvoter som var tildelt i medhold av strukturkvoteforskriften før endringen (2005-ordningen) fikk den begrensningen at de bare kunne tildeles i inntil 25 år. Spørsmålet er om 2007-ordningens begrensning av muligheten til å få tildelt strukturkvoter til 25 år for kvoter som første gang var tildelt under 2005-ordningen, er i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven 97 og/eller med protokoll 1 artikkel 1 til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK P1-1). Saksøkerens påstandsgrunnlag Innføringen av tidsbegrensning av strukturkvotene med tilbakevirkende kraft for de strukturkvotene som var etablert under 2005-ordningen strider mot Grunnloven 97. Forskriftsendringen var en bevisst tilbakevirkning, som åpenbart har påført Volstad skade. Ved den tilbakevirkende tidsbegrensningen knyttes det nye byrder til den struktureringshandling som Volstad allerede har foretatt og ikke kan gjøre om. Volstad ble ved strukturendringen tildelt tidsubestemte grunnkvotene for torsk m.m., og disse blir fratatt Volstad ved tidsbegrensningen. Det er således snakk om egentlig tilbakevirkning, på - 4-10-091185TVI-OTIR/10
samme måte som i Rt. 2010 side 143 (Rederiskattedommen) og i Rt. 2006 side 1382 (Arves Trafikkskole). Det foreligger ikke slike sterke samfunnsmessige hensyn som kan hjemle en tilbakevirkning. Endringen av forskriften rammer Volstad hardt. Samtidig er de samlede samfunnsmessige virkninger på ulike områder av å gi tidsbegrensningen tilbakevirkende kraft generelt sett små. Det er derfor ikke sterke samfunnsmessige behov for å frata Volstad deres strukturkvoter. Strukturkvoteordningen av 2005 hadde et sterkt innslag av avtalepreg, og også dette er et tungveiende argument mot tilbakevirkning. Det var et tverrpolitisk erkjent behov for strukturering, og myndighetene tok initiativ til et samarbeid med næringen der næringen skulle være med å lage en ordning som ville resultere i den ønskede struktureringen. Næringen kom frem til et enstemmig forslag, og myndighetene fulgte opp med å fastsette dette forslaget i den nye strukturordningen. De som strukturerte etter den nye ordningen tok kostnader med kondemnering og ga fra seg fiskerettigheter for andre fisketyper, mot å få beholde sine evigvarende grunnkvoter for torsk, sei og hyse som evigvarende strukturkvoter på et annet fartøy. Tidsbegrensningen har hatt som umiddelbar effekt at verdien av Volstads aktiva har falt. Når strukturkvotene faller bort, vil Volstad miste betydelige deler av sitt driftsgrunnlag. Volstad er blant de rederier som vil bli hardest rammet fordi de har benyttet strukturkvoteordningen fullt ut, slik at to tredjedeler av kvotefaktoren for torsk, sei og hyse utgjøres av strukturkvoter. Statens anførsel om at Volstad har god tid til å forberede seg og innrette seg på at kvotene faller bort er ikke relevant. Det kommer ingen ting isteden for de rettighetene som faller bort, og Volstad har heller ikke mottatt noen nåverdierstatning. Det er derfor ikke mulig å forberede seg eller foreta investeringer som skal kompensere for bortfallet. Tilbakevirkningen er også sterkt urimelig og urettferdig og derfor grunnlovsstridig også om retten skulle komme til at det dreier seg om uegentlig tilbakevirkning. Volstad har bidratt med å finansiere sin strukturering, et viktig ledd i myndighetenes fiskeripolitikk, og fratas nå motytelsen som var evigvarende strukturkvoter. Dette er åpenbart urimelig og urettferdig. Tilbakevirkningen er også sterkt urimelig og urettferdig i forhold til de som ikke har strukturert. De som strukturerte, herunder Volstad, oppga omgående viktige kvoter av betydelige verdier, og disse tilfalt i det vesentlige de fartøyene som ikke strukturerte. Alle hadde derfor fordel av strukturordningen av 2005. Når strukturkvotene faller bort som følge av tidsbegrensningen, forsvinner denne balansen internt i næringen ved at de som fikk mer fordi andre strukturerte, får enda mer når strukturkvotene faller bort. - 5-10-091185TVI-OTIR/10
I Rt. 2007 side 1281 (Øvre Ullern Terrasse) er det foretatt en interesseavveining uten at det ble stilt opp noen konkret vurderingsnorm som utgangspunkt. Også med et slikt vurderingstema er forskriftsendringen med tilbakevirkning grunnlovsstridig. Innføringen av tidsbegrensning med tilbakevirkende kraft strider også mot EMK P1-1 som er inkorporert i norsk rett. En forhøyet kvotefaktor som følge av strukturering, strukturkvote, har en aktuell økonomisk verdi, idet den øker verdien av det fartøyet med kvoter kan selges for. Dessuten knytter det seg legitime forventninger til den fremtidige utnyttelse av strukturkvoten ved at den for fremtiden vil generere økonomisk utbytte gjennom tildeling av kvoter i henhold til den forhøyede kvotefaktor. Av begge disse grunner vil strukturkvoter falle inn under EMK P1-1s autonome og vide eiendomsbegrep. Når de tidsubegrensede strukturkvoter er gjort tidsbegrenset, fratas Volstad disse rettighetene. Bortfallet av strukturkvotene vil innebære en fratakelse av rettigheter til fordel for andre. Subsidiært utgjør tidsbegrensningen en de facto ekspropriasjon, der rettighetshaverens beføyelser er kraftig redusert eller bortfalt, uten at de nødvendigvis er gått over på noen annen. Også dette faller inn under vernet i P1-1. Volstad får ingen erstatning for det tap som vil inntre, inngrepet har tilbakevirkende kraft, og Volstad hadde berettigede forventninger om varig å ha rettighetene som kvotene innebærer. Alle disse forholdene gjør at det ikke er forholdsmessighet mellom de samfunnsmessige hensyn staten påberoper for endringen og byrdene for Volstad. Det foreligger ikke tungtveiende samfunnsmessige grunner som tilsier at det skal innføres tidsbegrensning på de tidsubegrensede strukturkvoter som var etablert under 2005- ordningen. Dersom det er tvil om en tilbakevirkning er grunnlovsmessig legges det ofte vekt på Stortingets egen vurdering. Her dreier det seg om en tilbakevirkende forskrift, ikke formell lov, og Stortingets vurdering er da generelt av mindre betydning. Domstolene står friere i sin vurdering fordi det ikke er Stortinget som har opptrådt som lovgiver. Uansett foreligger det i denne saken bare en helt summarisk vurdering fra Stortingets side, som ikke kan tillegges noen betydning. Forholdet til EMK P1-1 er overhodet ikke vurdert av Stortinget. Saksøkerens påstand: 1. Tidsbegrensningen i 7 første ledd i forskrift av 4.3.2005 nr. 193 er ugyldig for de strukturkvoter som i dag er på Volstad AS fartøy F/T Volstad, og som er tildelt første gang i perioden 4.3.2005 til 8.6.2007. 2. Volstad AS tilkjennes sakens omkostninger. - 6-10-091185TVI-OTIR/10
Saksøktes påstandsgrunnlag Tidsbegrensningen i strukturforskriften 7 er ikke i strid med tilbakevirkningsforbudet som følger av Grunnloven 97. Under regjeringens arbeid med strukturkvoteordningen ble spørsmålet knyttet til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven 97 grundig behandlet, og spørsmålet om Grunnlovens betydning for forslaget ble også forelagt Justisdepartementets Lovavdeling, som fant det klart at forslaget ikke ville stride mot Grunnloven 97. Forholdet ble også vurdert av Næringskomiteen i Stortingsmelding nr 21 (2006-2007). Tilbakevirkningen griper ikke inn i noen rett eller rettsstilling, som er et vilkår for å nyte vern etter Grunnloven 97. Strukturkvoter tildeles for ett år av gangen, og myndighetene kan tildele år etter år, nå i inntil 20 år. Forskriften regulerer myndighetenes adgang til å tildele, ikke fiskernes rett til å få slike kvoter. Fiske er fellesskapets rett en allemannsrett ingen rett fiskerne har. Den retten de har er i tilfelle de tillatelsene myndighetene gir dem, og disse er til enhver tid avhengig av de reguleringene som gjøres i lovgivningen, som for eksempel saltvannsfiskeloven og deltakerloven. Dersom retten kommer til at tilbakevirkningen griper inn i en rett eller rettsstilling, er det et grunnleggende spørsmål om denne tilbakevirkningen overhodet er til ugunst, eller faktisk til gunst. Det er videre et spørsmål om det er noen sammenheng mellom en eventuell ugunstig effekt og tilbakevirkningen. Det er et langt tidsrom før strukturkvotene faller bort, og en eventuell uheldig effekt da kan like gjerne skyldes manglende innrettelse i denne tidsperioden. Det er da ikke årsakssammenheng mellom tilbakevirkningen og den ugunstige effekten. Tidsbegrensningen i forskriften 7 innebærer uansett ingen klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning for saksøker. Hensynet til saksøker er godt ivaretatt gjennom den vedtatte strukturordningen. Det vises spesielt til at muligheten for inntjening på strukturkvotene er gode, at investeringene kan avskrives skattemessig, at rederiet har 25 års forberedelse før kvotene tilfaller gruppen og at saksøker vil motta sin del av strukturkvotegrunnlaget som grunnkvote. Det er også en rekke samfunnsmessige hensyn som begrunner tilbakevirkningen. For å få til størst mulig effekt i forhold til å hindre ytterligere ulikhet i kvotefordelingen og opprettholde spredt og likeverdig eierskap, må hele kvotegrunnlaget være med på den samme ordningen. I tillegg er en tilbakevirkning prisdempende og bidrar derfor til å sikre en fortsatt fiskereid flåte. Innføringen av tidsbegrensning for allerede tildelte strukturkvoter vil kunne få økonomisk betydning umiddelbart fordi det påvirker verdien av aktiva i bedriften. De får imidlertid samtidig også en avskrivningsmulighet som de ikke hadde tidligere. For Volstad, som for andre som rammes av tilbakevirkningen, er det usikkert hva som skjer fremover og hvilken økonomisk virkning tidsbegrensningen vil ha. Det er blant annet avhengig av hvor mange andre som strukturerer og dermed hvor mange som er igjen i gruppen i 2033 når kvotene - 7-10-091185TVI-OTIR/10
går tilbake til fellesskapet og skal fordeles på dem alle. Man kan ikke se bort fra at Volstad da kommer gunstigere ut enn uten strukturordningen. Dersom tilbakevirkningen skal kategoriseres i henholdt til rettspraksis om Grunnloven 97 er det her snakk om uegentlig tilbakevirkning. Det gripes inn i en posisjon Volstad har med virkning for fremtiden. Det er ikke snakk om å knytte nye byrder til en handling som er foretatt. Tidsbegrensningen i forskriften 7 er heller ikke i strid med EMK P1-1. Forholdet til EMK P1-1 ble også ble vurdert som ledd i forarbeidene til tidsbegrensningen i forskriftens 7. Tidsbegrensningen i forskriftens 7 og tilbakevirkningen er ikke et inngrep i rederens eiendom i EMK P1-1s forstand. Strukturkvotene innebærer mulighet til å bli tilstått fordeler på rent skjønnsmessig grunnlag. Det er snakk om er tilleggskvoter, som forutsetter at man i utgangspunktet har en ordinær tillatelse til å drive det aktuelle fisket og at man i tillegg oppfyller vilkårene fastsatt i strukturkvoteforskriften. Omfanget av grunnkvoten og strukturkvoten det enkelte år vil bero på en serie forutgående fordelingsbeslutninger. Selv om strukturkvotene faller inn under EMK P1-1 er ikke bestemmelsen overtrådt. Saksøktes påstand: 1. Staten v/fiskeri- og kystdepartementet frifinnes. 2. Staten v/fiskeri- og kystdepartementet tilkjennes sakens kostnader. Rettens vurdering Retten ser først på spørsmålet om tilbakevirkningen griper inn i en rett eller rettsstilling for Volstad. Etter 2005-ordningen ble strukturkvoter tildelt for ett år av gangen. Prøving av om vilkårene for tildeling var oppfylt skulle gjøres ved første gangs tildeling, og tildeling deretter skjedde i utgangspunktet uten ny prøving, jf. forskriftens 7. Hvordan tildelingen i praksis foregikk er beskrevet slik i Justis- og politidepartementets prinsipputtalelse/ fortolkning av 22. september 2006: Strukturkvoter til fiskefartøy har vært tildelt ved enkeltvedtak uten tidsbegrensning truffet i medhold av forskrift 7. november 2003 nr. 1309 om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten og forskrift 4. mars 2005 nr. 193 om strukturkvoteordning for havfiskeflåten. [ ] I følge 2003-forskriften 10 og 2005-forskriften 7 første ledd tildeles strukturkvoten for ett år av gangen. Det treffes likevel ikke individuelle vedtak - 8-10-091185TVI-OTIR/10
om tildeling for det enkelte år. Hvilken kvote søkeren har det enkelte år fremgår av reguleringsforskriften for det aktuelle året sammenholdt med det opprinnelige enkeltvedtakets angivelse av kvotefaktor. Det var således automatikk i at et fartøy som hadde fått vedtak om tildeling av strukturkvote første år også fikk disse kvotene i etterfølgende år. Den praktiske fremgangsmåten at kvoter bare ble tildelt for ett år av gangen innebar ingen reell begrensning i redernes rett til å få tildelt kvoter på sine fartøy, og ga ikke forvaltningen noen skjønnsmessig adgang til ikke å tildele strukturkvoter i påfølgende år. Retten finner det derfor klart at en forskrift som griper inn og begrenser hvor mange år disse kvotene vil bli tildelt griper inn i redernes rettsstilling. Retten går så over til spørsmålet om endringen av fiskerikvoteforskriften var i strid med forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft, Grunnloven 97. Tilbakevirkningsforbudet gjelder også for forskrifter, og partene er enige om at endringen av fiskerikvoteforskriften har tilbakevirkende kraft. Dette er etter rettens syn heller ikke tvilsomt. Grunnloven 97 retter seg bare mot tilbakevirkning som er til skade. Ved vurderingen om tilbakevirkningen er til skade må man se på konsekvensene for Volstad, ikke for bransjen i sin helhet, jf. Arves Trafikkskole avsnitt 50. Tilbakevirkningen innebærer at Volstad mister strukturkvotene sine fra 2033. Den nøyaktige økonomiske verdien av disse kvotene er usikker. Staten har opplyst at Volstad i perioden 2006 til 2009 hadde en gjennomsnittlig brutto fangstinntekt på 71,2 millioner kroner, hvorav strukturkvotene har utgjort gjennomsnittlig 38,3 millioner. Volstad har opplyst at dette var spesielle år, og at brutto fangstinntekt i 2010 vil være ca 90 millioner. Ut fra de gjennomsnittlige brutto fangstinntektene for 2006 til 2009 og gjennomsnittlige lønnsomhetstall fra en rekke rederier har staten beregnet at Volstads strukturkvoter gir et årlig dekningsbidrag på 9,8 millioner, og et driftsresultat på 2,7 millioner dersom strukturkvotene bærer 2/3 av de faste kostnadene. Volstad har påpekt at tallene er betydelig for lave. Retten finner at de nøyaktige tallene for hvilket driftsresultat strukturkvotene innebærer for Volstad ikke er avgjørende for vurderingen av om tilbakevirkningen er til skade. Beløpet er uansett betydelig, også ut fra de beregninger staten har gjort. Endringen av strukturkvoteforskriften med tilbakevirkende kraft har også som umiddelbar økonomisk virkning for Volstad at verdien av selskapets aktiva er blitt redusert. På den annen side har tidsbegrensningen medført at strukturkvotene kan avskrives over 25 år, hvilket vil kunne gi skattelette. Selv om Volstad kommer i skatteposisjon og således kan nyte godt av avskrivningsmuligheten, vil skattefordelen av denne uansett være langt mindre enn inntektene strukturkvotene kunne innbringe uten tidsbegrensning. - 9-10-091185TVI-OTIR/10
Innføringen av tidsbegrensningen har også medført en stor usikkerhet for Volstad vedrørende inntektsgrunnlaget i fremtiden. Retten finner etter dette at endringen av strukturkvoteforskriften med tilbakevirkende kraft var til skade for Volstad. Det neste spørsmålet blir da hvilken norm som gjelder ved vurderingen av om tilbakevirkningen er grunnlovsstridig. I vår sak er det snakk om vern av økonomiske interesser i medhold av Grunnloven 97, og dette vernet står i en mellomstilling mellom vern av enkeltmenneskers personlige frihet eller sikkerhet der grunnlovens gjennomslagskraft må være betydelig og grunnlovsbestemmelser som regulerer de andre statsmakters arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse der domstolene i vid utstrekning må respektere Stortingets eget syn jf. Rt. 1976 side 1 (Kløftadommen), Rt. 1996 side 1415 (Borthendommen) og Rt. 20007 side 1281 (Øvre Ullern Terrasse). Innenfor gruppen vern av økonomiske interesser vil det være rettigheter av svært forskjellig karakter, og normen i grunnlovsvernet vil variere ut fra typen rettighet og graden av tilbakevirkning. I nyere høyesterettspraksis på området er det trukket et skille mellom egentlig og uegentlig tilbakevrikning. I trygdesaker, i hvert fall av den karakteren som var aktuell i Borthendommen, må tilbakevirkningsforbudet ved uegentlig tilbakevirkning bygges på en norm om at bare klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning er grunnlovsstridig, jf. dommen side 1430. Samtidig ble det der foretatt en interesseavveining i forholdet mellom trygdetakeren og staten. I Øvre Ullern Terrasse, som også gjaldt uegentlig tilbakevirkning, heter det i avsnitt 99: Da 33 regulerer konsekvensene av en allerede inngått avtale, står vi overfor det som betegnes som «uegentlig tilbakevirkning». Det er imidlertid klart at også inngrep i etablerte rettigheter eller posisjoner etter omstendighetene kan rammes av Grunnloven 97. For slike tilfeller er den såkalte «standardteorien» fremherskende i dag, jf. Rt- 2006-293 avsnitt 60. Etter den må det foretas en helhetsvurdering av hvilke virkninger loven får. Ved denne vurderingen må det på den ene siden legges vekt på hensynet til festerne. Disse hensynene må avveies mot hvilke konsekvenser loven får for bortfesterne, og hvor beskyttelsesverdige deres interesser er. Også her var det således tale om en avveining av de konkrete interessen på begge sider. - 10-10-091185TVI-OTIR/10
Rt. 2006 side 293 (Arves Trafikkskole) og Rt. 2010 s 143 (Rederiskattedommen) er sentrale for normen i grunnlovsvernet ved egentlig tilbakevirkning. Om Arves Trafikkskole heter det i Rederiskattedommen avsnitt 147 flg: I dommen avsnitt 62 er det vist til at ein «langvarig rettspraksis har godtatt at satsene for alminnelig inntekts- og formuesskatt fastsettes på slutten av et inntektsår og dermed gis tilbakevirkende kraft», og at dette også gjeld for skattelovendringar. At dette er tillateleg, har vore sett på som ein regel for denne spesielle situasjonen. Deretter er omtala det som har vore lagt til grunn som regel for såkalla handlingsskattar. Om dette er det sagt i avsnitt 64: «Når en ny skatt eller avgift er blitt lagt på en tidligere handling eller begivenhet, har rettspraksis uten en nærmere vurdering lagt til grunn at tilbakevirkningen har vært i strid med Grunnloven.» (148) Førstvoterande uttalar vidare at det vil vere mellomvariantar innanfor det økonomiske området. Det heiter i avsnitt 69: «Etter mitt syn tilsier disse utgangspunkter om Grunnlovens gjennomslagskraft at normen i 97 åpner for mellomvarianter mellom et absolutt forbud og en helhetsvurdering hvor bare den særlig urimelige og urettferdige tilbakevirkning er forbudt. Gullklausuldommen i Rt-1962-369 er et eksempel på en slik mellomvariant: Omfattende private økonomiske rettigheter måtte vike for tvingende samfunnsinteresser.» (149) I avsnitta 70-72 er det uttala: «(70) I vår sak er Arves Trafikkskole fratatt en økonomisk rettighet. I sin virkning dreier det seg om å knytte økonomiske byrder til en tidligere handling. Man er da på et område hvor Grunnlovens tilbakevirkningsforbud står sterkt, men ikke i forbudets innerste kjerne. Etter mitt syn kan man ikke på dette området stille opp et absolutt forbud mot tilbakevirkning. Men fordi man er så nær kjerneområdet til 97, må det mye til før en tilbakevirkning kan godtas. (71) Staten har anført at lovgiver må ha stor handlefrihet på skatte- og avgiftsområdet. Jeg bemerker at dette synspunktet har vært lagt til grunn som et generelt utgangspunkt i forhold til alminnelig inntekts- og formuesskatt. I vår sak gjelder det en transaksjonsavgift hvor nye byrder blir knyttet til en transaksjon som avgiftsmessig sett skulle ha vært gjort opp før lovendringen. Hensynet til omsetningslivets innrettelsesbehov må da veie tungt. Bestemmelsen i merverdiavgiftsloven 74 om at merverdiavgift svares etter de regler som gjelder på leveringstiden, gir borgerne en særlig forventning om at lovendringer ikke skal skje med tilbakevirkende kraft til skade for dem. Når hensynene til forutberegnelighet og endelige oppgjør veier tungt, må mer generelle hensyn etter - 11-10-091185TVI-OTIR/10
mitt syn vike. Jeg kan heller ikke se at lovgivers behov for handlingsrom er like stort på dette området som ved fastsettelsen av de rettslige rammer for det alminnelige skatteoppgjør i det enkelte inntektsår. (72) Etter dette mener jeg at en ny transaksjonsavgift bare kan legges på en tidligere handling dersom sterke samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende. Det samme må gjelde når det er tale om å tilsidesette et korrekt gjennomført fradrag for merverdiavgift. Noen helhetsvurdering hvor bare den klart urimelige og urettferdige tilbakevirkning er forbudt, er det ikke rom for.» (150) Norma er såleis her sagt å vere om det var sterke samfunnsmessige behov for å godta tilbakeverkande kraft. Deretter er det lagt opp til det eg vil karakterisere som ei momentbasert interesseavveging der også ei samhøvevurdering spelar inn. Eg viser her til avsnitt 74 der det er spurt om det låg føre «et tilstrekkelig tungtveiende samfunnsmessig behov til å godta at lovendringen gis tilbakevirkende kraft». Etter å ha gjennomgått rettspraksis oppstiller førstvoterende i Rederiskattedommen følgende utgangspunkt i avsnitt 153-154: (153) Ut frå rettspraksis kan det etter mitt syn stillast opp nokre hovudpunkt. Spørsmålet om ei lov som knyter verknader til tidlegare hendingar eller grip inn i etablerte rettsposisjonar, er i strid med Grunnlova 97, er avhengig av kor sterkt tilbakeverknadselementet er. Dersom lova direkte knyter tyngjande rettsverknader til eldre hendingar, er lova som hovudregel grunnlovsstridig. Om lova derimot berre gir reglar om korleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast for framtida, er hovudregelen den motsette. Mellom desse ytterpunkta finst det overgangsformer. I vår sak står vi overfor ei slik overgangsform. Og vi er i ein tilbakeverknadssituasjon som har klare parallellar med tilfellet i Arves Trafikkskole. For åra fram til og med 2006 var grunnlaget for likningane og vilkåra for skattlegging fastlagt og endeleg, då 2007- ordninga vart vedteken. Eg kan vanskeleg sjå det annleis enn at det var hendingar og disposisjonar som fann stad i tidlegare år, som her vart gjenstand for meir omfattande skattlegging på grunn av overgangsreglane. Som i saka om Arves Trafikkskole gjeld vår sak dessutan eit område der omsynet til innrettingsbehovet for næringa må vege tungt. Eg peikar særleg på at føremålet med 1996-ordninga nettopp var å påverke åtferda til reieria. (154) Dette tilseier at norma må liggje nær opp til den som vart nytta i Arves Trafikkskole. Det må dermed i ei sak som dette liggje føre sterke samfunnsmessige omsyn for at tilbakeverknad skal bli tillaten. Som i Rederiskattedommen er vi også i vår sak i en mellomsituasjon mellom ytterpunktene der loven direkte knytter tyngende rettsvirkninger til eldre handlinger, og der loven bare gir - 12-10-091185TVI-OTIR/10
regler om hvordan en etablert rettsposisjon skal utøves for fremtiden. Etter retten syn er tidsbegrensningen av strukturkvoter tildelt under 2005-ordingen en tilbakevirkningssituasjon som har en rekke paralleller til tilfellene i Arves Trafikkskole og Rederiskattedommen. Ved den tilbakevirkende delen av forskriften ble Volstad fratatt goder de allerede hadde mottatt som følge av tidligere gjennomførte handlinger og disposisjoner. Det vises til det som er sagt ovenfor under spørsmålet om tilbakevirningen grep inn i en rett eller rettsstilling om at tildeling av kvoter for ett år av gangen kun var en praktisk fremgangsmåte og tildelingen fortsatte automatisk etterfølgende år. Strukturkvoter tildelt før forskriftsendringen ville automatisk blitt tildelt hvert påfølgende år uten noen tidsbegrensning dersom forskriften ikke hadde blitt endret med tilbakevirkende kraft. De økonomiske virkningene av at Volstad i fremtiden blir fratatt allerede tildelte strukturkvoter ligger slik retten ser det nær opp til å bli pålagt ny skatt på allerede opptjente midler. I sin virkning er likheten stor med å knytte økonomiske byrder frata en rettighet som gir økonomisk gevinst til en tidligere handling struktureringen som Volstad ikke kan gjøre om. Tidsbegrensning og dermed bortfall av kvoter stiller seg på den måten annerledes enn for eksempel en regulering av hvordan kvoter skal kunne benyttes, eller innholdet i kvotene, som ville ligge tettere opp til reglar om kroleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast for framtida. Volstad innrettet seg etter strukturkvoteforskriften av 2005, og handlet på bakgrunn av denne innrettelsen ved kondemneringen av de to fartøyene. Ved den senere innføringen av tidsbegrensning blir Volstad så fratatt deler av den motytelsen de hadde innrettet seg på å få, og som kan ha vært avgjørende for valget om å strukturere, nemlig strukturkvoter også etter 2033. Som i Arves Trafikkskole og Rederiskattedommen må hensynet til forutberegnlighet og innrettelsesbehovet for næringen veie tungt. Formålet med strukturkvoteforskriften av 2005 var nettopp å påvirke rederne til å strukturere og således redusere overkapasiteten i flåten. Vurderingsnormen må etter dette ligge nært opp til den som ble benyttet i Arves Trafikkskole og Rederiskattedommen, slik at det må foreligge sterke samfunnsmessige hensyn for at tilbakevrikningen skal være tillatt. Vurderingen av grunnlovsstrid må skje konkret for Volstad, og ikke bransjen i sin helhet. Det må imidlertid likevel kunne tas hensyn til helheten ved en lovregulering, og ikke ethvert urimelig utslag for enkeltparter kan føre til grunnlovsstrid, jf. Rederiskattedommen avsnitt 155. Som i Rederiskattedommen oppfatter retten imidlertid at Volstad er representativ i hvert fall for den gruppen av redere som tilbakevirkningen har størst negativ konsekvens for, de som har strukturert maksimalt under 2005-ordningen. At noen av disse muligens kan ha større økonomisk glede av avskrivningsadgangen tidsbegrensningen gir, endrer ikke at denne gruppen hovedsakelig rammes likt. Til bruk i avveiningen må man se hen til situasjonen i næringen ved innføringen av strukturkvoteordningen av 2005. Det hadde i lengre tid vært betydelig overkapasitet i - 13-10-091185TVI-OTIR/10
torsketrålflåten, og det var, og hadde lenge vært, et omforent politisk mål å redusere denne kapasiteten og tilpasse den til ressursgrunnlaget. Den ønskede kapasitetsreduksjonen var imidlertid ikke oppnådd til tross for at ulike tilskudds- og enhetskvoteordninger hadde vært forsøkt. Etter innspill fra næringen ble strukturkvoteforskriften av 2005 vedtatt. Ordningen innebar et kompromiss som hele næringen var enig om. For retten er det sentralt i vurderingen at regjeringen ved innføringen av strukturkvoteordningen i 2005 ønsket å sikre fiskerinæringen, og at etableringen av ordningen skjedde ut fra et klart og varig standpunkt om at det da var nødvendig å få en økt strukturering. Både regjeringen og næringen vurderte det dit hen at det, for å nå dette målet, var nødvendig å endre enhetskvoteordningen til en strukturkvoteordning uten tidsbegrensning. Regjeringen fant at løsningen var rimelig og hadde nødvendig legitimitet, og det var flertall i Stortinget for å innføre ordningen, jf. statsråd Svein Ludvigsens svar på spørsmål fra Odd Roger Enoksen i Stortingets spørretime 16. mars 2005. Det må legges til grunn at regjeringen forut for innføringen av strukturkvoteordningen av 2005 vurderte hensynene til fiskerinæringen som sådan, distriktspolitiske hensyn herunder virkningene på ulike lokalsamfunn og hensynene til samfunnsinteressene generelt. Retten viser til Fiskeri- og kystdepartementets høringsnotat av 26. november 2004 Strukturkvoteordning for havfiskeflåten (Høringsnotatet). Ved å gå inn i strukturkvoteordningen gjorde rederne grunnleggende valg, og fra da innrettet de seg etter ordningen. For redere i fiskerinæringen vil det normalt være en rekke ulike hensyn som gjør seg gjeldende i forbindelse med valg av betydning for driften i fremtiden, og kanskje i større grad enn i mange andre næringer vil bedriftsøkonomisk lønnsomhet bare være en av mange vurderingstemaer. I Høringsnotatet heter det på side 22: Det er for øvrig et trekk ved fiskerinæringen at svært mange av aktørene vil ha et langsiktig perspektiv på driften, et perspektiv som strekker seg over flere generasjoner. Dette vil innebære at beslutningene, og særlig en så grunnleggende beslutning som strukturering av et fartøy, ikke nødvendigvis og utelukkende styres av analyser av hvilken tidshorisont som må være til stede for at en investering skal være bedriftsøkonomisk lønnsom eller vurderinger omkring alternativ anvendelse av den kapitalen som bundet i fartøy og konsesjonsverdi. [ ] Hensynet særlig til fiskeindustrien og dens behov for langsiktig sikkerhet for leveransene fra egne fartøy i torsketrålflåten, tilsier at struktureringen stimuleres ved at den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen i enhetskvoteordningen blir fjernet. Stortingsmelding nr. 21 (2006-2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten ble avgitt i forbindelse med Regjeringen Stoltenberg II sitt ønske om å endre Regjerningen Bondevik - 14-10-091185TVI-OTIR/10
IIs strukturkvoteordning av 2005. I meldingens punkt 4 om utforming av strukturordningene heter det: 4.1 Innledning I Norge er det to strukturvirkemidler som har vært tatt i bruk; kondemnering og ulike ordninger for sammenslåing av kvoter. Perioden frem til 1980-tallet var preget av kondemneringsordninger. Etter dette har sammenslåingsordninger i økende grad blitt tatt i bruk, og er nå det viktigste virkemidlet. Hovedformålet med ordningene er uansett det samme. For det første skal de bidra til at næringen er i stand til å henge med i den kontinuerlige produktivitetsutviklingen på samme måte som alle andre næringer, jf foran i kapittel 3. Ved å redusere antall deltakende fartøy, legges det til rette for forbedret lønnsomhet for de gjenværende. Næringsaktørene skal altså gis mulighet til effektivisering innenfor et regulert rammeverk. For det andre skal ordningene bidra til å tilpasse kapasiteten i flåten bedre til ressursgrunnlaget. Gjennom dette oppnår vi også en rekke andre effekter, for eksempel blir det lettere å finansiere fartøyfornying, det blir enklere å tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft, kontrollbehovet reduseres osv. I dette kapittelet diskuterer vi ulike strukturordninger, og hvilke tiltak som skal benyttes fremover i de ulike fartøygruppene. Struktureringsønsket var således både begrunnet i hensynet til næringen i form av bedre lønnsomhet, enklere finansiering m.m., men også til samfunnet for øvrig ved blant annet at reduksjon av kapasiteten også reduserer faren for ulovlig fiske og overfiske. I stortingsmeldingen heter det videre: 4.1.1 Finansieringen av ordningene Finansieringsformen har tradisjonelt vært en hovedforskjell mellom de ulike ordningene. Det offentlige har finansiert kondemneringsordningene, mens sammenslåing i realiteten er en privatfinansiert effektiviseringsordning, hvor det i stadig større grad har blitt stilt krav om kondemnering av uttatte fartøy. Kjennetegnet ved sammenslåing er at den som påtar seg kostnaden ved å ta et fartøy ut av fiske, til gjengjeld får en forhøyet kvote. I mange tilfeller har sammenslåingsordningen elementer av kvoteavkorting. Det innebærer at også de andre deltakerne i gruppen får en umiddelbar gevinst av det reduserte antall deltakere. Når tilleggskvoten som tildeles på grunnlag av sammenslåingen har en forhåndsfastsatt tidsbegrensning, som i de tidligere enhetskvoteordningene, vil hele gevinsten på sikt bli fordelt på samtlige gjenværende deltakere i den aktuelle reguleringsgruppen. Etter rettens syn er dette med finansieringen av ordningen et sentralt element i vurderingen av grunnlovsstrid. Enhetskvoteordningen som ble innført i 2005 var en form for slik privatfinansiert effektiviseringsordning med krav om kondemnering av uttatte fartøy. - 15-10-091185TVI-OTIR/10
Volstad, og andre som strukturerte under ordningen, tok på seg kostnadene ved å ta fartøy ut av fiske og kondemnere dem. Til gjengelde fikk de beholde de kondemnerte fartøyenes grunnkvoter for torsk, hyse og sei nord for 62 N som strukturkvoter på gjenværende fartøy. Øvrige kvoter som de kondemnerte fartøyene hadde hatt for Volstad sei i Nordsjøen, blåkveite nord for 62 N og muligheten til å være med på blåkveitefiske ved Grønnland falt bort som følge av struktureringen. Dette innebar at også de øvrige deltakerne i torsketrålgruppen fikk en umiddelbar gevinst av det reduserte antall deltakere fordi kvotene for disse fisekartene nå ble fordelt på færre kvotefaktorer. I henhold til Volstads forklaring har brutto fangstinntekt i år for de kvotene som falt bort ved struktureringen vært på kr 15 millioner pr fartøy for sei i Nordsjøen, kr 1,2 millioner pr fartøy for blåkveite nord for 62 N og kr 15 millioner pr fartøy for blåkveitefiske ved Grønnland. Deltagelse i blåkveitefiske ved Grønnland skjer om lag hvert tiende år. Dersom man tar utgangspunkt i hva kvotene innbrakte i år, ga Volstad ved struktureringen således fra seg kvoter med om lag 16,2 millioner kroners årlig fangstinntekt på hvert av de to fartøyene, samt 15 millioner kroner fangstinntekt på hvert av dem hvert tiende år. Volstads kostnader ved struktureringen var således tapet av muligheten for disse inntektene på hvert av de uttatte fartøyene, med tillegg av de direkte kondemneringskostnadene. Det Volstad til gjengjeld skulle få, var overføring av grunnkvoter fra de uttatte fartøyene til strukturkvoter uten tidsbegrensning på F/T Volstad. Slik retten ser det vil en innføring av tidsbegrensning med tilbakevirkning ramme både grunnlaget for handlingene rederne foretok seg, og selve det økonomiske fundamentet for rederne. Det vil også ha et sterkt preg av urettferdighet for de rederne som blir fratatt strukturkvoter ved tidsbegrensningen. For det første vil det fremstå som urettferdig at rederne ved struktureringen har betalt fullt ut, mens det de skulle få til gjengjelde strukturkvoter blir vesentlig redusert ved innføring av en tidsbegrensning. For det andre vil det også fremstå som urettferdig og innebære en forskjellsbehandling i forhold til de rederne som ikke har strukturert. Når strukturkvotene ved utløpet av tidsbegrensningen i 2033 tilfaller hele gruppen, betyr det at de rederne som strukturerte under 2005-ordningen må betale i form av bortfall av strukturkvoter for den generelle økningen av grunnkvotene som tilfaller gruppen. De som ikke strukturerte under 2005-ordningen får den samme fordelen i 2033, men må ikke betale noe. Dette er de samme som også hadde en fordel da struktureringen fant sted ved at deres kvoter for de fiskeartene som ikke var omfattet av strukturkvoteordningen økte når andre tok ut og kondemnerte fartøy. Balansen kan også være ulik mellom rederne som deltok i strukturkvoteordningen både ut fra hvor mye de har strukturerte, og dermed hvor mye de må betale i form av bortfall av strukturkvoter, og ut fra hvor stor fordel de for eksempel har av den skattemessige avskrivningsadgangen som tidsbegrensningen medfører. Staten har anført at forvaltningen må ha stor handlefrihet når det gjelder reguleringen av fiske og bruk av fiskeripolitiske virkemidler. Retten er enig i dette som et alminnelig - 16-10-091185TVI-OTIR/10
utgangspunkt. Etter rettens syn må handlingsfriheten imidlertid være begrenset slik at forvaltningen som hovedregel ikke innenfor samme fiskeripolitiske reguleringssystem først kan gi forskrift og tilsagn om strukturkvoter for å oppnå sitt politiske mål om å redusere antall fartøyer, og deretter påberope seg handlefrihet innen fiskeriforvaltningen for gi nye forskrifter som stiller rederne dårligere enn tidligere forskrift og tilsagn. Det vises til Rt. 1992 side 1253 (Fiskerikvotedommen) på side 1240, der tilsagn om kvoter var gitt i forpliktende tilbudsbrev fra departementet. Selv om Fiskerikvotedommen gjaldt spørsmålet om adgangen til å binde forvaltningsmyndighet, og ikke forholdet til Grunnloven 97, er det klart at prinsippet Staten kan da ikke gi konkrete tilsagn om kvoter for å få ned antall fartøyer, og deretter påberope seg ansvarsfrihet for tilsagn når den så fastsetter de forskrifter som regulerer kvotene gjør seg gjeldende med samme tyngde i vår sak. Forvaltningen må, som anført av staten, ha stor handlefrihet når det gjelder reguleringen av fiske og bruk av fiskeripolitiske virkemidler, men de virkemidlene forvaltningen velger å benytte seg av må stå i harmoni med hverandre, og være innenfor de begrensninger som følger av lovgivningen, herunder Grunnloven 97. Hensynet til næringens innrettelsesbehov og forutberegnelighet må veie tungt, og mer generelle hensyn til forvaltningens handlefrihet må etter rettens syn da vike. På samme måte som i Rederiskattedommen peker retten særlig på at formålet med strukturkvoteordningen av 2005 nettopp var å påvirke redernes adferd. Retten kan heller ikke se at forvaltningens behov for handlefrihet er like stort på dette området som ved fastsettelsen av rammene for fiske det enkelte år, der friheten til å fastsette kvotestørrelser, fiskeredskaper m.m. må være stor av hensyn til forvaltningen av fiskeriressursene. Slik retten ser det hadde rederne en berettiget forventning om at strukturkvoteordningen av 2005 ikke ville bli endret i nær fremtid. Desto mer må de da også ha hatt en berettiget forventning om at strukturkvotene som var tildelt uten tidsbegrensning ikke senere skulle bli begrenset. Fiskeriminister Ludvigsen hadde flere ganger i forbindelse med at næringen ble oppfordret til å enes om en ordning uttalt at den ordningen som nå skulle komme ville bli stående. Som eksempel vises til at han under et foredrag på Fiskerbåtredernes Forbunds representantskapsmøte 21. januar 2004 uttalte: Når vi nå legger opp til denne avklaringen, så vil det være siste akt i denne saken. Det som nå blir bestemt, det står. Når vi da har satt strek for debatten om hvordan strukturordningen skal se ut, vil det også bli satt strek for den muligheten som har ligget der frem til i dag til å skifte et fartøy frem og tilbake mellom to konsesjoner. Denne åpningen forhindrer permanent strukturering, og vil bli lukket når strukturdebatten er brakt til en ende. Staten har under hovedforhandlingen lagt vesentlig vekt på at bakgrunnen for den rettslige reguleringen av fiskeriene er at fiskeressursene i havet tilhører fellesskapet. Retten til disse ressursene er fellesskapets rett en allemannsrett ikke en rett fiskerne har. Den retten - 17-10-091185TVI-OTIR/10
fiskerne har anføres det er i tilfelle de tillatelsene myndighetene gir dem, og innholdet er avhengig av innholdet i tillatelsene de til enhver tid får. Staten har videre lagt vekt på at strukturkvotene det er snakk om er tilleggskvoter enhetskvoter tildelt med hjemmel i saltvannsfiskeloven 5a til forskjell fra grunnkvotene eller fartøykvotene. I den ovenfor nevnte stortingsmeldingen Strukturpolitikk for fiskeflåten er forholdet mellom grunnkvote og strukturkvote beskrevet slik: Selv om vi legger til grunn et felles ståsted og innhold i begrepet «felles eiendom», er det likevel diskutabelt hvor stor vekt en skal legge på spørsmålet om tidsbegrensning eller ikke i strukturkvoteordningen for å markere fiskeressursenes status. Det er i hvert fall viktig å ha klart for seg at vi her bare diskuterer reguleringsformen for en del av kvotegrunnlaget i norsk fiskerinæring. Den andre delen tildeles som ordinær grunnkvote, på grunnlag av en tildelt konsesjon eller deltakeradgang. Denne grunnkvoten er ikke tidsbegrenset. Konsesjon og dermed grunnkvote tildeles en eier for ett bestemt fartøy. Det tildeles rutinemessig ny konsesjon ved utskifting av fartøy dersom eieren fortsatt oppfyller de generelle vilkårene i deltakerloven og de spesielle vilkårene som eventuelt måtte være knyttet til denne konsesjonstypen. Eieren kan i praksis beholde konsesjonen i sin aktive tid. Det tildeles også rutinemessig ny konsesjon fra myndighetene til en ny eier av fartøyet dersom dette selges for fortsatt drift, og under forutsetning av at den nye eieren oppfyller de samme vilkårene som er nevnt ovenfor. Så lenge vilkårene for å delta i et adgangsbegrenset fiskeri videreføres år for år, fungerer deltakeradgangen i realiteten på samme måte. Reglene for deltakeradgang har (for de langt fleste fartøygruppene) også regler for utskifting av fartøy og salg av fartøy for fortsatt drift. En konsesjonsordning kan bli opphevet, utvidet eller på andre måter endret. Det samme gjelder adgangsvilkårene. En individuell tillatelse kan også kalles tilbake eller falle bort, i medhold av regler fastsatt i eller i medhold av lovverket. Med disse forbeholdene vil det likevel være slik at grunnkvoten er gitt uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, gjennom konsesjonstildelingen/deltakeradgangen. Den betydning en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for strukturkvoten måtte ha som markering av fiskeressursene som felles eiendom, er derfor begrenset. Det er særlig kvotetaket i strukturkvoteordningen for den enkelte fartøygruppe som styrer hvor stor andel av totalkvoten som på sikt og i ytterste fall kan bli strukturkvote, i den enkelte gruppe. [ ] I et system hvor strukturkvotene tildeles med en forhåndsfastsatt tidsbegrensning, vil de etter utløpet av denne tidsbegrensningen bli omfordelt mellom fartøyene i gruppen, - 18-10-091185TVI-OTIR/10
også til de fartøy som har hatt strukturkvote. [ ] Dette innebærer at kvotene fra de uttatte fartøyene, etter å ha vært tildelt som strukturkvote med tidsbegrensning en periode, deretter fordeles som grunnkvote uten tidsbegrensning. I dette langsiktige perspektivet ser vi at en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for strukturkvoter først og fremst vil være en omfordelingsmekanisme og ikke en vedvarende tidsbegrensning for kvotetildeling. Det fremgår av dette at grunnkvotene i praksis er evigvarende så lenge rederen oppfyller vilkårene for deltakeradgang og konsesjon, med den begrensningen som følger av at endringen kan skje i medhold av lovverket. Strukturkvotene Volstad og andre som strukturerte under 2005-ordningen fikk, er i realiteten er videreføring av grunnkvoter fra de kondemnerte fartøyene, og retten kan ikke se at det er tungtveiende grunner for at disse kvotene skal karakteriseres annerledes enn grunnkvotene. Som påpekt i stortingsmeldingen er betydningen av forhåndsfastsatt tidsbegrensning for strukturkvotene som markering av fiskeriressursene som felles eiendom begrenset. Etter utløpet av tidsbegrensningen vil strukturkvotene bli omfordelt mellom fartøyene i gruppen som grunnkvoter uten tidsbegrensning. Tidsbegrensningen er således i realiteten en omfordelingsmekanisme, ikke en tidsbegrensning for adgang til fiskeriressursene eller en mulighet for andre til å nyte godt av fellesskapets rett til fiskeriressursene når tidsbegrensningen løper ut. Innføringen av tidsbegrensning også for strukturkvoter der første gangs tildeling allerede var gjort var et bevisst valg fra Regjeringen Stoltenberg II, og er omtalt og begrunnet i stortingsmeldingen. Spørsmålet om forholdet til Grunnloven 97 ble etter spørsmål fra Fiskeri- og kystdepartementet vurdert av Justisdepartementets lovavdeling, og det fremgår av stortingsmeldingen at lovavdelingens vurdering ble lagt til grunn for regjeringens vurdering. Under generelle merknader til Grunnloven 97 heter det: Den foreslåtte regelendringen medfører ikke at det knyttes nye byrder til tidligere handlinger, men at reglene for fremtiden endrer etablerte posisjoner. En er dermed utenfor kjernen av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven 97, selv om også slike inngrep i etablerte posisjoner (såkalt «uegentlig tilbakevirkning») etter omstendighetene, blant annet under hensyn til karakteren av de posisjoner som berøres og de nærmere virkninger av endringene, vil kunne rammes av Grunnloven 97. I henhold til Høyesteretts praksis er det avgjørende om tilbakevirkningen er klart urimelig eller urettferdig, jf. Rt. 1996 s. 1415 og videre henvisninger til rettspraksis i Lovavdelingens uttalelse. I Rt. 1996 s. 1415 på side 1430 har Høyesterett presisert denne avveiningsnormen på følgende måte: «Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt.» - 19-10-091185TVI-OTIR/10
Det må i avveiningen også tas hensyn til statens behov for handlefrihet, både slik at formålet med regelendringen, og styrken i de hensyn som taler for endringer, trekkes inn. Sentralt i grunnlovsvurderingen står for øvrig inngrepets omfang, som må ses i sammenheng med hvor raskt virkningene av inngrepet inntrer. Med noen få ubetydelige endringer av ordlyden fremkommer det samme i lovavdelingens vurdering. I Innstilling til Stortinget nr. 238 (2006-2007) viser næringskomiteens flertall til regjeringens vurderinger i forhold til Grunnlovens bestemmelser, og er enig i regjeringens vurderinger og konklusjon. Det følger av dette at lovavdelingen, regjeringen og næringskomiteen ikke har lagt et relevant prøvingstema til grunn for sin vurdering. Det er ved disses vurderinger lagt til grunn at det avgjørende er om tilbakevirkningen er klart urimelig eller urettferdig, ikke at det må foreligge sterke samfunnsmessige hensyn for at tilbakevrikningen skal være tillatt. Regjeringens og næringskomiteens interesseavveining kan dermed vanskelig tillegges vekt ved vurderingen av grunnlovsspørsmålet, jf. Rederiskattedommen avsnitt 172 der det heter: Når det av Stortinget er gjort ei prøving ut frå ei anna norm for grunnlovsprøving enn den eg meiner må nyttast, gjer det at det er vanskeleg å leggje vekt på sjølve interesseavveginga hos Stortinget. Ved vurderingen av om det foreligger sterke samfunnsmessige hensyn som medfører at tilbakevirkningen er tillatt, må retten se hen til de hensynene regjeringen og komiteen mente tilsa en endring med tilbakevirkning. I stortingsmeldingen, som næringskomiteens flertall sluttet seg til, har regjeringen påpekt følgende hensyn under den konkrete vurderingen av Grunnloven 97: Det har i den forbindelse blitt anført at dersom det innføres en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for nye tildelinger av strukturkvote, uten å gjøre dette gjeldende også for dem som allerede har fått strukturkvote første gang under 2003-/2005-reglene, vil dette skape et A- og B-lag i fiskeflåten. Ved vurderingen av dette argumentets tyngde, må det imidlertid tas i betraktning at en rekke beslutninger opp gjennom årene faktisk har ført til at fartøy som i det ytre fremstår som like, nå har ulik kvote. [ ] Det er likevel ikke til å komme forbi at en slik ordning ville sementere ytterligere ulikhet i kvotefordelingen. I strukturutvalget var det en fraksjon som i NOU 2006:16 fremhevet at ordningen bør innrettes mot at ett fartøy kun skal ha en kvote i de respektive fiskeriene, for å opprettholde et spredt og likeverdig eierskap. Dette er et argument for å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for strukturkvotetildelingen. Dessuten vil et mål om spredt og likeverdig eierskap forutsette, særlig i de gruppene hvor en forholdsvis stor del av det samlede kvotegrunnlaget allerede tildeles som strukturkvote, at den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen også gjøres gjeldende for - 20-10-091185TVI-OTIR/10