ANMODNING OM EN VURDERING AV UTLENDINGSFORVALTNINGENS BEROSTILLELSE AV ASYLSAKER FRA LIBYA, JEMEN OG SYRIA

Transkript

1 Sivilombudsmannen Postboks 3 Sentrum 0101 OSLO Oslo, 8. november 2011 ANMODNING OM EN VURDERING AV UTLENDINGSFORVALTNINGENS BEROSTILLELSE AV ASYLSAKER FRA LIBYA, JEMEN OG SYRIA vil med dette anmode Sivilombudsmannen om å vurdere berostillelsen som Utlendingsnemnda (heretter UNE) og Utlendingsdirektoratet (heretter UDI) har foretatt for borgere av Libya, Jemen og Syria. mener denne berostillelsen, med den begrunnelse som er gitt og den varighet den har hatt, ikke er i tråd med lovens hjemler om adgang til berostillelse. SAKSFORHOLD UNE besluttet at det inntil videre ikke ville bli gjennomført tvangsreturer til Libya på bakgrunn av den alvorlige sikkerhetssituasjonen i landet. Beslutningen innebar også en suspensjon av utreiseplikten for libyere og en stans i behandlingen av saker som gjelder borgere av Libya. Berostillelsen ble begrunnet med at det var nødvendig med en oversikt over situasjonen i landet, herunder om, og i tilfelle når retur igjen vil være forsvarlig ble en tilsvarende beslutning fattet angående berostillelse og retur til Jemen, og ble det samme gjort for Syria. I alle tilfellene ble berostillelsene begrunnet med at det var nødvendig med en oversikt over situasjonen i det enkelte land. UDI har for alle tre land fulgt opp beslutningene fra UNE. For Libya og Jemen besluttet UDI at behandlingen av saker skulle stilles i bero, mens for Syria har UDI uttalt at de inntil videre heller ikke vil fatte vedtak som innebærer at søkeren får plikt til å returnere til Syria. Utskrifter av pressemeldingene fra UNE og UDI om berostillelse og returstans til de aktuelle landene følger vedlagt. Med unntak av et svar på e-post til Stavanger Aftenblad, jf nedenfor, er det etter berostillelsene ikke kommet ny informasjon fra UNE om hvorvidt det er gjort nye vurderinger av situasjonen, eller hvor lenge en ser for seg at berostillelsen skal vare. RETTSLIG GRUNNLAG Utgangspunktet i forvaltningsloven 11 a første ledd er at saker skal behandles uten ugrunnet opphold. Hva som kan karakteriseres som ugrunnet opphold må vurderes etter et skjønn, og det er ikke mulig å fastsette klare allmenngyldige kriterier for når grensen for grunnet opphold er overskredet.

2 I saker som gjelder beskyttelse gir Utlendingsloven 33 hjemmel til å stille saker i bero når det foreligger konkrete omstendigheter som kan begrunne en forventning om snarlig bedring i situasjonen i det området søkere om oppholdstillatelse etter 28 kommer fra. Behandlingen av saker kan stilles i bero i inntil seks måneder, men den kan forlenges med én ny periode på seks måneder om de samme vilkårene foreligger. Beslutningsmyndigheten ligger for disse tilfellene hos departementet. KONTAKT MED UTLENDINGSFORVALTNINGEN har kontaktet UDI og UNE med spørsmål om hvor mange saker som er berørt av berostillingene. Fra UDI har vi fått følgende svar: Vi har nå 61 saker fra Libya, hvorav 14 i Dublin-prosedyre, Syria 126 hvorav 18 i DUB og Jemen 181 hvorav 17 i DUB. Vi har også forelagt følgende spørsmål til UNE i e-post av : I følge utlendingsloven kan slik uformell berostilling kun skje med gode muligheter for en avklaring i nær fremtid og tidsperspektivet på uformell berostilling fra UNE og UDI skal være kortere enn i de situasjoner som vil begrunne at man formelt berostiller. UNEs berostilling har allerede vart i hhv 6, 7 og 8 måneder, mens Justisdepartementets formelle berostilling kun skal gjelde i seks måneder før ny situasjonsvurdering kan foranledige en evt ytterligere seks måneders forlenget berostilling. Hvilke situasjonsvurderinger og hvilke tegn til avklaring i nær fremtid ligger bak UNEs berostilling? har foreløpig ikke fått svar på denne henvendelsen. UNE har imidlertid også blitt kontaktet av journalist Atle Andersen i Stavanger Aftenblad, etter at Andersen hadde diskutert temaet med. UNE ved avdelingsdirektør Jon Arne Jensen ga følgende svar til Andersen på e-post: Bestemmelsen du viser til gjelder når departementet beslutter berostillelse. For landene du nevner er det UNE som selv har besluttet å suspendere utreiseplikten og stille sakene i bero. UNE er derfor ikke bundet av bestemmelsen eller forpliktet til å komme med ny oppdatering etter 6 måneder. UNE har imidlertid en fortløpende vurdering av sikkerhetssituasjonen i landene og betydningen den har for klagesakene og har til nå ikke funnet det riktig å endre tidligere beslutninger. VURDERING AV HJEMMELSGRUNNLAGET FOR BEROSTILLELSEN mener fremgangsmåten UNE har valgt i dette tilfellet ikke har hjemmel i lov, forskrift eller forarbeider. For det første vil vi bemerke at det er departementet, i dette tilfellet Justisdepartementet, som har beslutningsmyndighet etter utlendingsloven 33. I forarbeidene (Ot.prp. nr ) fremgår det følgende om kompetansespørsmålet på side 143: 2 av 5

3 Departementet er eller øverste myndighet på området og en såpass omfattende beslutning bør forankres i departementet. Det legges til grunn at utlendingsforvaltningens landinformasjonsenhet, Landinfo, vil være en sentral premissleverandør for departementet. Det vil også kunne være aktuelt å innhente informasjon fra andre aktører for blant annet å kunne vurdere utsiktene til en snarlig bedring av situasjonen. Selv om departementet treffer den formelle beslutningen, er det naturlig at det normalt vil være UDI eller UNE som tar initiativet til berostillelse. Disse instanser vil uansett måtte involveres i prosessen for at departementet skal sikres et best mulig beslutningsgrunnlag. (vår utheving) Senere i proposisjonen omtales situasjoner hvor det kan være aktuelt med en uformell berostillelse, lik de UNE har gjennomført for de omtalte landene (side 143): I noen tilfeller kan den umiddelbare situasjonen fremstå som meget uklar, men med gode muligheter for en avklaring i nær fremtid. UDI og UNE vil da kunne avvente avgjørelsen av aktuelle saker i noe tid. Departementet viser i denne forbindelse til prinsippene om forsvarlig saksbehandling, blant annet at avgjørelsesgrunnlaget skal være tilstrekkelig opplyst og vurdert. Det vil også kunne være behov for innhenting av ytterligere landkunnskap og/eller en generell policyvurdering av betydning for flere saker, jf. hensynet til likebehandling. Det dreier seg her ikke om formell berostillelse, og tidsperspektivet for en avventing vil i utgangspunktet være kortere enn de situasjoner som vil begrunne at man formelt berostiller en saksportefølje.(våre uthevinger) Utgangspunktet er altså at slike berostillelser skal ha kortere varighet enn i de tilfellene hvor lovhjemmelen brukes. Som eksempel på situasjoner hvor en lengre uformell berostillelse kan være mulig vises det til situasjoner hvor det er mulig at en langvarig krig kan bryte ut. Her er det imidlertid hensynet til søkernes rettssikkerhet som tillegges vekt fordi personer som ikke har et beskyttelsesbehov kan få det i nær fremtid (side ): Unntaksvis vil imidlertid ikke en kortvarig avventing fremstå som tilstrekkelig. Det kan for eksempel dreie seg om en situasjon der søkere som for tiden ikke er vernet mot retur kan påregne å få behov for beskyttelse, men hvor det vil kunne ta tid før dette er avklart. Et eksempel er fare for utbrudd av en mer langvarig krig. For å ivareta hensynet til søkernes beskyttelsesbehov og likebehandlingsprinsipper og at saker avgjøres på et best mulig grunnlag, kan det i slike tilfeller unntaksvis være aktuelt å stille saker formelt i bero inntil nødvendige avklaringer har inntrådt. Dette vil i tilfelle være berostillelse til gunst for søkere, idet søkere som for tiden ikke anses å ha et beskyttelsesbehov antas å kunne få det i nær fremtid, og sakenes avgjørelse utsettes til dette er avklart. (våre uthevinger) vil anføre at UNEs bruk av berostillelse slik den er gjennomført i disse tilfellene ikke er i samsvar med den lovhjemlede adgangen til berostillelse. I skrivende stund har saker fra Libya vært berostilt i over åtte måneder, saker fra Jemen i over syv måneder og saker fra Syria i over seks måneder. Det bemerkes at bestemmelsen i 33 vil ha liten betydning dersom 3 av 5

4 UNE, uten å ta hensyn til kriteriene i 33, skal ha adgang til å stille saker i bero i lengre tid enn hva departementet har myndighet til. bestrider ikke at UDI og UNE kan ha adgang til å fravike hovedregelen om behandling uten ugrunnet opphold i visse tilfeller. Det anføres imidlertid at det også i disse tilfellene må ses hen til om det er utsikter for snarlig forbedring av situasjonen, jf Ot.prp.75 der det på side 143 uttales: "I noen tilfeller kan den umiddelbare situasjonen fremstå som meget uklar, men med gode muligheter for en avklaring i nær fremtid. UDI og UNE vil da kunne avvente avgjørelsen av aktuelle saker i noe tid. I forarbeidene gis det eksempler på hva som kan foranledige en forventning om forbedring (side 142): Departementet legger til grunn at det normalt må ha skjedd noe konkret eller være i ferd med å skje noe særskilt som igjen kan begrunne en forventing om (snarlig) bedring. Dette kan f.eks. være en beslutning om eller gjennomføring av internasjonal eller nasjonal intervensjon i konflikten og/eller som følge av inngått eller forventet inngått våpenhvile/fredsavtale, eller som følge av andre konkrete omstendigheter som for eksempel en maktovertakelse i området. Etter sin oppfatning, foreligger det ikke i dag omstendigheter i de aktuelle landene som oppfyller disse vilkårene. Vi kan heller ikke se at det har vært grunnlag for slike forventninger på lang tid. dette gjelder særlig i Jemen og Syria. I Syria har regimet fortsatt full kontroll og slår hardt ned på demonstranter og andre opposisjonelle. Det er antatt at om lag personer er drept siden demonstrasjonene startet i mars. I Jemen er også situasjonen fastlåst, det skjer omfattende grove menneskerettighetsbrudd og det er ingen reelle utsikter til snarlig forbedring. I Libya er det noe større grunn til å anta at situasjonen kan stabilisere seg enn i de to andre landene. Men selv om Gaddafi er drept og regimet har mistet makten, er det høyst usikkert hvordan situasjonen vil utvikle seg og hvordan overgangen til et nytt maktsystem vil foregå. Det er fra flere hold uttrykt stor bekymring over landets mangel på demokratiske og samfunnsmessige strukturer, og det er begrunnet frykt for omfattende konflikter og maktkamper mellom forskjellige klaner og etniske grupper. mener situasjonen i de tre landene tilsier at behandlingen av saker må gjenopptas, og at personer som har et beskyttelsesbehov ut fra dagens situasjon må gis beskyttelse og oppholdstillatelse i Norge. Subsidiært mener at dersom berostillelsen opprettholdes må dette skje gjennom en beslutning gjort av Justisdepartementet, etter de kriteriene som finnes i utlendingsloven 33, og med en begrunnelse for hvilke konkrete omstendigheter som gir grunn til en forventning om en snarlig forbedring av sikkerhetssituasjonen. 4 av 5

5 Vi ber Sivilombudsmannen avklare om det i den foreliggende situasjonen er anledning til å fortsette berostillelsen, med hjemmel i 33 eller uformelt, etter at sakene uformelt har vært stilt i bero i en så lang periode. I fall Sivilombudsmannen kommer til at det finnes en slik anledning, ber vi om en vurdering av hvem som har myndighet til å beslutte dette. kan gjerne kontaktes dersom det er behov for ytterligere informasjon eller kommentarer. Med vennlig hilsen for Ann-Magrit Austenå generalsekretær Andreas Furuseth juridisk rådgiver Vedlegg: Pressemeldinger fra UDI og UNE om returstans og berostillelse (6 meldinger) E-post fra til UNE E-post fra UNE til Atle Andersen Kopi: UDI og UNE 5 av 5