Fylkesinfo 10/2015 Vår dato Avdeling Vår referanse 08.06.2015 Seksjon for samfunn og analyse 15/01007-2 Vår saksbehandler Arkivkode Nicolai Christian Stensig 62 Mottaker Høring om finansiering av private barnehager Utdanningsdirektoratet har sendt på høring forslag til endringer i forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Direktoratet tar sikte på at endringene skal gjelde fra 1.1.2016. Høringsnotatet med forslag til forskriftstekst er lagt ut på direktoratets hjemmeside http://www.udir.no/barnehage/regelverk/horinger/saker-ute-pa-horing/horing-- finansiering-av-private-barnehager/ Denne fylkeshøringen inneholder kort informasjon om noen av forslagene som blir fremmet, hvordan Utdanningsforbundet vil behandle høringen i organisasjonen og noen betraktninger i lys av vår politikk. Dette er en viktig høring hvor våre innspill kan være avgjørende. Fylkeslagene har frist til å komme med innspill til høringen innen 23. juni 2015. Alle fylkeslag kan komme med innspill, men det er spesielt viktig at fylkeslagene i Oslo, Akershus, Rogaland, Hordaland, Sør- Trøndelag og Troms kommer med tilbakemeldinger på høringen. Høringen vil bli diskutert i sentralstyret i august-møtet, og sekretariatet vil utarbeide et høringssvar på bakgrunn av innspillene fra sentralstyret og fylkeslagene. Høringsfrist til Utdanningsdirektoratet er 20. august 2015. Både KS og PBL arbeider aktivt med denne saken. KS vil sende saken ut på høring til kommunene og PBL driver aktivt med påvirkningsarbeid. Les om KS og PBL sine vurderinger her: KS, PBL Det er spesielt viktig å få innspill på valget mellom de to hovedmodellene for finansiering. En justert variant av den eksisterende ordningen og en modell der alle kommuner må bruke en felles nasjonal sats. Det er også svært viktig å få innspill på forslaget om et standardpåslag for pensjon. Hvis dere har mulighet til det, ønsker vi også innspill på de andre endringsforslagene. Generelt om forslaget Forslagene som er sendt på høring inneholder i praksis ingen endringer som begrenser private barnehagers mulighet til å ta ut utbytte, bygge opp egenkapital eller fortjeneste på andre måter, for eksempel ved salg av barnehager. Forslagene inneholder heller ingen endringer som sikrer kvaliteten i barnehagene. Det er ingen nye krav til bemanning eller pedagogtetthet. Det er heller ikke slik at forslagene innebærer noen krav om at tilskuddene skal gå til det formålet de ble gitt på grunnlag av. En privat barnehagehageeier trenger f.eks. ikke å bruke hele pensjonstilskuddet på pensjon. Valg av finansieringsmodell I den eksisterende modellen beregnes tilskuddet til barnehagen i de fleste tilfellene med utgangspunkt i kostnadene til kommunale barnehager slik det er i kommunens to år gamle
2 regnskap. Hensikten med denne ordningen er at de private barnehagene skal ha rammer for sin drift tilsvarende de kommunale barnehagene i den kommunen de ligger i. Den eksisterende modellen der tilskuddet beregnes på grunnlag av kostnadene i de ulike kommunene, har vært kritisert for å være for lite forutsigbar for de private barnehagene og for å bidra til konflikter rundt beregningen av tilskudd. En lokal sats for hver kommune har også medført svært store forskjeller i tilskuddssatsene mellom private barnehager i ulike kommuner. Det blir heller ikke tatt hensyn til at ulike private barnehager i samme kommune kan ha store kostnadsforskjeller på grunn av f.eks. forskjeller i sammensetningen av personalet. Ordningen har også gitt kommunene et «dobbelt» incitament til å spare i kommunale barnehager, da en krone spart i de kommunale barnehagene medfører at tilskuddet til private barnehager blir redusert tilsvarende. Fordelen med den eksisterende ordningen er at den i noen grad har tatt høyde for lokale forskjeller i kostnadsnivå. Private barnehager som ligger i høykostnadsområder har blitt delvis kompensert for dette, da de kommunale barnehagene ofte har tilsvarende høye kostnader. I dagens ordning beregnes det også en nasjonal sats til bruk for kommuner som bare har private barnehager, og dermed ikke har noe grunnlag å beregne tilskuddssatsene ut i fra. Direktoratet ønsker innspill på om en justert utgave av denne nasjonale satsen skal brukes av alle kommuner. Denne nasjonale satsen skal i forslaget justeres for lokale forhold. Direktoratet har vurdert en rekke faktorer som satsen kan justeres ut i fra, men foreslår kun to faktorer. Arbeidsgiveravgift: Direktoratet foreslår at satsen justeres med arbeidsgiveravgiften, dette betyr at private barnehager som ligger i kommuner med redusert arbeidsgiveravgift vil få et lavere tilskudd. Bemanningstetthet: Direktoratet foreslår at tilskuddet justeres for bemanningstettheten i kommunen. Dette betyr at private barnehager som ligger i kommuner med høy bemanningstetthet vil få justert sitt tilskudd opp i forhold til den nasjonale satsen. Fordelene med et slik lokalt justert nasjonal sats er at det vil kunne gi større forutsigbarhet for de private barnehagene og vil kunne redusere forskjellene i tilskuddssatser mellom kommunene. Den lokale justeringen i bemanningstetthet vil også i noen grad kunne legge til rette for likhet i tilbudet mellom kommunale og private barnehager. Forslaget vil også i noen grad kunne redusere kommunens doble incitament til å spare i kommunale barnehager for å redusere tilskuddet til private barnehager. I høringen påpeker direktoratet også flere svakheter ved forslaget. Forslaget kompenserer ikke de private barnehagene for lønnsforskjeller, pedagogtetthet eller barnehagestørrelse. Dette kan medføre at private barnehager i enkelte kommuner blir over- eller underkompensert i forhold til de reelle kostnadene i barnehagen.
3 Forslaget kan også føre til større forskjeller mellom kommunale og private barnehager i samme kommune, f.eks. kan en kommune med god økonomi gi sine kommunale barnehager bedre økonomiske rammevilkår enn de private barnehagene i samme kommune får med den nasjonale tilskuddssatsen. Tilsvarende kan en kommune med svak økonomi bli tvunget til å gi tilskudd til private barnehager som overstiger kostnadene i de kommunale barnehagene. Ordningen kan gi kommuner som har høyere kostnader i sine kommunale barnehager enn den nasjonale satsen et incitament til å privatisere sine barnehager for å spare penger. I de tilfellene der den foreslåtte nasjonale satsen avviker fra den nåværende lokale satsen kan dette endre de private barnehagenes rammevilkår. Det vil i noen kommuner gi de private barnehagene bedre rammevilkår, mens det i andre vil være motsatt. Det er derfor på forhånd vanskelig å si om dette forslaget vil gi flere eller færre private barnehager. Forslag til endringer som er felles for begge modellene Pensjon I dag beregnes tilskuddet til ordinær drift til private barnehager basert på kommunens driftskostnader inkludert pensjon. Forskjeller i beregningsmåter, pensjonsordninger og alderssammensetningen av personalet, har medført at de fleste private barnehager har hatt lavere pensjonskostnader enn de har fått tilskudd til. Direktoratet foreslår derfor at pensjonen trekkes ut av beregningen til driftstilskuddet og at det innføres et prosentpåslag på 14 prosent for alle kommuner. PWC har på oppdrag fra direktoratet estimert at dette betyr at 80 prosent av barnehagene får pensjonstilskudd som er større eller likt med de faktiske kostnadene ut fra dagens kostnadsnivå, mens de resterende 20 prosentene får tilskuddet som er mindre enn den faktiske kostnaden. Det er foreslått at satsen for prosentpåslag kan justeres gjennom forskrift. Det stilles ingen krav til at dette pensjonstilskuddet faktisk skal gå til å finansiere barnehagenes pensjon. Eiere av private barnehager som har lavere pensjonskostnader enn de får tilskudd til, kan derfor fritt benytte dette til andre formål også til å ta ut utbytte eller til å bygge opp egenkapitalen. Som nevnt over, vil anslagsvis 20 prosent av barnehagene per i dag ha høyere pensjonskostnader enn de får tilskudd til. Dette vil særlig gjelde private barnehager der de ansatte har rettigheter i en offentlig ytelsesbasert pensjon. For at disse barnehagene ikke skal bli rammet urimelig hardt, foreslår direktoratet en søknadsbasert ordning der barnehager som har særlig høye utgifter i 2015 og fortsatt har det etter 2015 kan få et skjønnsmessig tilskudd hvis de høye utgiftene til pensjon vesentlig svekker barnehagens drift. Dette særlige tilskuddet vil etter dette forslaget kun gjelde for barnehager som hadde høye kostnader før 2015. Så en barnehage som ikke hadde høye utgifter før 2015, men som innfører en pensjonsordning som gir den særlig høye utgifter i f.eks. 2017 vil ikke kunne få dette skjønnsbaserte tilskuddet.
4 Forslaget om å innføre et fast prosentpåslag til pensjon reiser flere problemstillinger: Er det riktig at private eiere skal få likt tilskudd til pensjon uansett hvilken pensjonsordning barnehagen har? Hvordan vil dette påvirke kvaliteten på pensjonsordningene de ansatte i private barnehager vil få? Hvilke konsekvenser kan dette få for Utdanningsforbundets arbeid for å sikre gode pensjonsordninger gjennom tariffavtalene? Kapitaltilskudd Private barnehager har kostnader til kapital, dette gjelder særlig bygg og tomter. I dag kan kommunene velge mellom å gi tilskudd til kapital basert på kapitalkostnader i kommunens egne barnehager eller velge å bruke en nasjonal sats. Per i dag utgjør tilskuddet til kapital om lag 5 prosent av utgiftene per barn. Direktoratet fremhever at det er relativt komplisert og ressurskrevende å beregne kapitaltilskuddet for kommunene og at dette kan være bakgrunnen for at 3 av 4 kommuner velger å bruke den nasjonale satsen i dag. Direktoratet foreslår derfor at kommunene kun skal kunne bruke en felles nasjonal sats. Den foreslåtte endringen vil bidra til enklere saksbehandling i kommunen og kunne redusere risikoen for konflikter mellom kommunen og den private barnehagen. Svakheten ved forslaget er at det ikke tar høyde for at det kan være svært ulike kapitalkostnader mellom kommunene og mellom ulike barnehager i samme kommune. Det vil høyst sannsynlig være slik at kapitalkostnadene er høyere i pressområder. Dette kan medføre at private barnehager i disse områdene blir underkompensert, mens barnehager utenfor pressområder blir overkompensert. Det stilles heller ingen krav til bruken av kapitaltilskuddet slik at det ikke er noen garantier for at tilskuddet blir reinvestert i barnehagen. I dag får barnehagene tilskudd til kapitalkostnader uavhengig av hvor gamle de er. Kapitalkostnadene er som hovedregel høyere i nyere barnehager og faller med barnehagens alder. Direktoratet foreslår derfor at alle barnehager får tildelt et minimumstilskudd til kapitalkostnader, men at barnehager som har høyere kapitalkostnader kan få høyere tilskudd, der tilskuddsnivåene basert på årsklasser. Minimumstilskuddet er basert på de totale gjennomsnittlige kostnadene til kapital i private barnehager. Dette betyr at de eldste barnehagene i gjennomsnitt vil bli overkompensert for sine kapitalkostnader. Direktoratet mener at dette vil gi disse barnehagene en mulighet til å bygge opp en kapitalbuffer i form av egenkapital til fremtidige investeringer. Direktoratet diskuterer flere ulike faktorer som kan utløse at barnehagen blir plassert i en annen årsklasse enn minimumstilskuddet. Direktoratet foreslår at barnehager med vesentlig høyere kapitalkostnader enn minimumssatsen og godkjenning fra kommunen, kan få høyere kapitaltilskudd. Dette betyr at barnehager som får vesentlig høyere kapitalkostnader og som må søke ny godkjenning i forbindelse med f.eks. total renovering, kan få høyere tilskudd etter gitte satser. Fordelen med et slik gradert kapitaltilskudd er at det blir tatt hensyn til at kapitalkostnadene varierer med alder, men forslaget vil allikevel ikke alltid sikre en direkte sammenheng mellom barnehagens faktiske kapitalkostnader og tilskudd.
5 Økning av minimumssatsen I dag skal private barnehager få minimum 98 prosent av det som tilsvarende kommunale barnehager får i tilskudd. Endringene i pensjonstilskudd og kapitaltilskudd vil medføre en reduksjon i tilskuddene til barnehagene i størrelsesordenen 360 560 millioner. Direktoratet mener at det vil være hensiktsmessig å se dette i sammenheng med minimumssatsen og heve denne til 100 prosent for å kompensere 320 millioner kroner av dette tapet. Finansiering av familiebarnehager Direktoratet foreslår også at det kun skal brukes nasjonale satser for driftstilskuddet og kapitaltilskuddet til familiebarnehager. Direktoratet fremhever at de fleste kommunene allerede bruker nasjonal sats for beregning av tilskudd til familiebarnehager. Per i dag brukes kommunalt lønnsnivå for kommunalt ansatte med et påslag på 30 prosent for sosiale utgifter som grunnlag for driftstilskuddet til familiebarnehager. Direktoratet mener denne satsen trolig er for høy og foreslår å nedjustere tillegget til 20 prosent. Dette er en innstramning som vil ramme alle familiebarnehager. Eventuelle endringer i dagens modell for tilskudd Fjerning av 25 prosent regelen I dag kan kommunene unnta kommunale barnehager som har gjennomsnittlige driftskostnader som er 25 prosent høyere enn gjennomsnittet i tilsvarende kommune fra grunnlaget for beregning av tilskudd til kommunale barnehager. Denne regelen skal sikre at kommunale barnehager med særskilt høye driftskostnader ikke skal gi for høye driftstilskudd til private barnehager. Direktoratet mener at hensynet til likebehandling medfører at denne reglen skal fjernes. Direktoratet har ikke oversikt over hvor mange kommuner som benytter denne regelen, men mener at omfanget er begrenset. Denne endringen får kun effekt hvis dagens modell blir videreført. Bjørg Unstad Seksjonsleder Nicolai Stensig Seniorrådgiver