Endeleg tilsynsrapport

Fylkesmannen i Hordaland Utdanningsavdelinga Endeleg tilsynsrapport Tilsyn med gjennomføring introduksjonslova i Etne kommune Tilsynstema: Deltakarane får eit introduksjonsprogram som er heilårleg og på fulltid Bergen, 10. mars 2016 1

Innhald 1. INNLEIING... 4 1.1 Føremålet med tilsynet... 4 1.2 Fylkesmannen sin tilsynsheimel... 4 1.3 Kommunens internkontrollplikt... 4 1.4 Forholdet til kommunelova... 4 1.5 Omgrep... 5 1.6 Om rapporten... 5 1.7 Gjennomføring av tilsynet... 5 1.8 Tema for tilsynet 2013 2016... 6 2 Kommunen si organisering... 6 2.1 Kommunen sin organisering av arbeidet med introduksjonslova... 6 2.2 Informasjonsflyt... 7 2.3 Orientering til kommuneleiinga... 7 3 Tilsynstema 1: Krav om heilårleg introduksjonsprogram... 7 3.1 Rettslege krav... 7 3.2 Heilårleg introduksjonsprogram... 8 3.2.1 Skildring og dokumentasjon av kommunens praksis... 8 3.2.2 Fylkesmannen sin vurdering... 8 3.2.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 3.3 Rett til ferie og fridagar... 9 3.3.1 Skildring og dokumentasjon av kommunens praksis... 9 3.3.2 Fylkesmannen sin vurdering... 9 3.3.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 4 Tilsynstema 2: Krav om introduksjonsprogram på fulltid... 10 4.1 Rettslege krav... 10 4.2 Kravet til full tid ytre ramme på 37 ½ timars veke... 11 4.2.1 Skildring av kommunens praksis... 11 4.2.2 Fylkesmannens vurdering... 11 4.2.3 Fylkesmannens konklusjon... 12 5 Lovbrot... 12 6 Prosedyre ved brot på regelverket... 12 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon... 14 2

Vedlegg 2 Lovgrunnlaget... 15 1. Generelt om heilårleg og full tid... 15 2. Kva reknast som heilårleg?... 16 3. Kontrollspørsmål knytt til kravet om heilårleg introduksjonsprogram... 16 4. Kva reknast som fulltid?... 17 5. Kontrollspørsmål knytt til kravet om fulltids introduksjonsprogram... 20 6. Tilhøvet til forvaltningslova... 20 7. Tilhøvet til kommunen si internkontrollplikt... 21 8. Kilder... 22 3

1. INNLEIING Denne rapporten er utarbeidd av Fylkesmannen i Hordaland etter tilsyn med Etne kommune si forvaltning av Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonslova). Tilsynet rettar seg mot kommunen, jf. introduksjonslova 3 om kommunen sitt ansvar. Tema for tilsynet vert gjort greie for under avsnitt 2. 1.1 Føremålet med tilsynet Føremålet med introduksjonslova er å styrke nykomne innvandrarar sin moglegheit for deltaking i yrkes- og samfunnslivet og deira økonomiske sjølvstende, jf. introduksjonslova 1. Lova skal leggje til rette for at deltakerane i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kommer seg raskt ut i arbeid eller utdanning. Det er vidare eitt av føremåla med lova at dei som deltek i programmet aktivt yter noko for å få rett til introduksjonsstønad først og fremst til beste for seg sjølv, men også for samfunnet. Tilsynet skal dermed sikre at kommunane har ein praksis som er i samsvar med lov og forskrift, og dermed bidra til auka kvalitet i den kommunale tenesteproduksjonen. Det vert òg vist til kommunen si plikt til å ha internkontroll, jf. introduksjonslova 24. Brot på introduksjonslova kan gå ut over rettstryggleiken for deltakarane. Det kan òg ha samfunnsøkonomiske konsekvensar gjennom forseinkingar i deltakarane sin overgang til utdanning og arbeid. Forseinkingar kan føre til at det tar lengre tid før deltakarane blir økonomisk sjølvstendige. 1.2 Fylkesmannen sin tilsynsheimel Introduksjonslova 23 gir Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med kapitla 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Ut frå dette kan Fylkesmannen føre tilsyn med følgjande område: Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfattar òg forskrifter knytt til desse lovføresegnene. 1.3 Kommunens internkontrollplikt Etter introduksjonslova 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at verksemd og tenester etter introduksjonslova kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i lova. Kommunen skal kunne gjøre greie for korleis den oppfyller denne plikta, jf. 24 andre ledd. Sjølv om Fylkesmannen i dette tilsynet ikkje førar særskild tilsyn med korleis kommunen oppfyller internkontrollplikta, vil kommunens internkontroll likevel vere ein del av tilsynet når det gjeld kommunens oppfylling av plikter etter introduksjonslovens kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. 1.4 Forholdet til kommunelova Introduksjonslova 23 seier at kommunelova kapittel 10A gjeld for Fylkesmannens tilsyn. 4

Tilsynet til Fylkesmannen er eit lovlegskapstilsyn, jf. kommunelova 60b. Dette betyr at tilsynet skal vere ein kontroll av om kommunens verksemd og vedtak er i samsvar med plikter pålagt i lov eller i medhald av lov. Kommunelova gir Fylkesmannen rett til å be om opplysingar, rett til innsyn i saksdokument og tilgang til kommunale institusjonar eller andre som utfører oppgåver på vegne av kommunen, sjå 60 c. Vidare kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før ein gir pålegg, skal kommunen få ein rimeleg frist til å rette forholdet/ lovstridig praksis, sjå 60 d. Når tenester blir utført av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg bli retta til kommunen som ansvarleg for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sjå til at tenesta blir utført i samsvar med lov og forskrift. 1.5 Omgrep Desse omgrepa blir brukt i konklusjonen til Fylkesmannen: Lovbrot er mangel på oppfylling av krav fastsett i, eller i medhald av lov eller forskrift. Merknad er eit kritikkverdig forhold som ikkje blir omfatta av definisjonen for lovbrot, men der tilsynet med utgangspunkt i krav frå styresmaktene peiker på praksis som potensielt kan føre til lovbrot. Lovbrot skal rettast, medan merknader er noko kommunen sjølv kan velje om ein vil ta omsyn til. 1.6 Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av eit utval deltakarmapper, utgreiing frå kommunen, skriftleg dokumentasjon og eventuell telefonsamtale med representantar frå kommunen. Derfor er konklusjonane i rapporten berre eit uttrykk for kva ein har sett gjennom den dokumentasjonen som er lagt fram ved tilsynet. Rapporten seier heller ikkje noko om kommunen si forvaltning av introduksjonsordninga på andre område enn dei som er undersøkt gjennom tilsynet. 1.7 Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført som eit skriftleg dokumenttilsyn. Grunnlaget for dette tilsynet er Fylkesmannen si vurdering av innsendt dokumentasjon, inkludert utvalde deltakarmapper og annan dokumentasjon vi har tilgang til, m.a. NIR. Fylkesmannen har og motteke kommunen si tilbakemelding på den førebelse rapporten, der ein del spørsmål er avklart. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftleg varsel frå Fylkesmannen til kommunen om opning av tilsyn 22. 9.2015 2. Mottak av dokumentasjon frå kommunen 23.10.2015 3. Utsending av førebels rapport 23.2.2016 4. Frist for skriftleg tilbakemelding frå kommunen på førebels rapport 8.3.2016 5. Utsending av endeleg rapport 10.3.2016 6. Tilsynsrapporten blir lagt ut under Tilsyn på Fylkesmannens heimeside: www.fylkesmannen.no/hordaland 5

1.8 Tema for tilsynet 2013 2016 Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakarane eit introduksjonsprogram som er 1. heilårleg og 2. på fulltid. Tilsynet tar utgangspunkt i lovføresegner og tolkingar av desse. Vedlegg 2 gjer greie for dei rettslege krava. Tilsynet har tatt utgangspunkt i desse kontrollspørsmåla: Heilårleg program: - Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram på 47 veker i året? - Har deltakarane i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 verkedagar / 5 veker ferie i året? - Får deltakarane i tillegg fri alle årets glidande helge- og fridagar? - Får deltakarane som ikkje høyrer til Den norske kyrkja i tillegg fri opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtidar? - Er programmet på heiltid, det vil seie ikkje på deltid? Program på fulltid: - Har introduksjonsprogrammet ei ytre ramme på 37,5 timer, dersom kvar undervisningstime på 45 minutt tel som 75 minutt og at 60 minutt med andre introtiltak tel som 60 minutt? - Er programtida underlagt faste rammar og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? - Er programmet tilpassa deltakaren slik at vedkommande får eit introduksjonsprogram på fulltid? 2 Kommunen si organisering 2.1 Kommunen sin organisering av arbeidet med introduksjonslova Etne kommune har delegert ansvaret for introduksjonsprogrammet til helseavdelinga, og helseleiar gjer vedtak om introduksjonsprogram. Helseavdelinga har tilsett flyktningkonsulent, som koordinerer introduksjonsordninga. Enge skule, vaksenopplæring, har ansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Flyktningkonsulenten har ansvaret for utvida samfunnsfagopplæring. Her bidreg mellom anna NAV, frisklivskoordinator og helsesøster med undervisning. Språkpraksisplassar og arbeidspraksisplassar blir rekruttert av flyktningkonsulent. Språkpraksis vert følgd opp av Enge skule. For tida er det ikkje nokon deltakarar som har grunnskuleopplæring. For realkompetansevurdering (grunnskulenivå) har kommunen samarbeida med Bømlo vaksenopplæring. 6

Introduksjonsprogrammet kjøper ein del tenester frå eksterne. Dette gjeld mellom anna Stell i hus og heim (utvida samfunnsfagundervisning), kulturinformasjon og trafikalt grunnkurs. Kommunen samarbeider òg delvis med frivillige organisasjonar (idrettslag, Røde kors) og kulturhus/etnemarknad. Flyktningane går då inn i vaktplan saman med andre etnebuar som bidrar med frivillig innsats ved store arrangement. Det vert halde tverrfagleg møte mellom sakshandsamarar med ansvar for flyktningoppfølging (NAV, helsestasjon, vaksenopplæring, barnehage, flyktningteneste) kvar tredje veke. Det er ekstra samarbeidsmøte ved behov mellom lærar og flyktningkonsulent (programrådgjevar) i samband med kva tidspunkt kvar flyktning skal ut i språkpraksis. 2.2 Informasjonsflyt Det vert halde tverrfagleg møte mellom sakshandsamarar med ansvar for flyktningoppfølging (NAV, helsestasjon, barnehage, flyktningteneste) kvar tredje veke. Flyktningkonsulent har ansvar for fordeling av informasjon frå IMDi til samarbeidsinstansar som skule og aktuelle lærarar. Det er ressursgruppe på leiarnivå med leiarar frå tilsvarande einingar. I tillegg er det ekstra samarbeidsmøte ved behov mellom lærar og flyktningkonsulent (programrådgjevar) i samband med kva tid kvar flyktning skal ut i språkpraksis. Lærarane har møte kvar veke. 2.3 Orientering til kommuneleiinga Det er faste medarbeidarsamtalar ein gong pr. år mellom rektor og kommunalsjef. Kommunalsjefen orienterer politisk nivå om i introduksjons programmet i samband med årsmelding og ev. lovendringar. Rektor for vaksenopplæring har nokon gongar vore å orientert om introduksjonsprogrammet i utval for oppvekst, idrett og kultur, men det er ikkje faste rutinar for dette. 3 Tilsynstema 1: Krav om heilårleg introduksjonsprogram 3.1 Rettslege krav Det følgjer av introduksjonslova 4 andre ledd at programmet skal være heilårleg. Sidan hovudmålsetnaden med introduksjonsprogrammet er deltaking i arbeidslivet, skal programmet spegla arbeidslivet når det gjeld omfang. Dette vil mellom anna seie at programmet skal følgje arbeidslivets regler for ferie. Deltakarane skal ha opptil 25 verkedagar ferie, jf. forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen (fråversforskrifta). Det vil seie at introduksjonsprogrammet skal ha eit tilbod 47 veker i året, med frådrag for dei glidande fri og helgedagar, for å vere eit heilårleg program. Kommunen bestemmer sjølv korleis feriedagane skal avviklast. Kommunen si organisering av ferie skal vere tydeleg, føreseieleg og lik for alle deltakarane. Kommunen må sørge for at feriereglementet /kommunens praksis vert gjort kjent for deltakarane. 7

Der norskopplæringa følgjer den vanlege skuleruta, har kommunen aktivitetsplikt i skuleferien. For å oppfylle heilårleg program kan kommunen i skuleferien tilby tiltak som inneheld samfunnskunnskap og førebuing til arbeidslivet. Det er ikkje høve til å ha aktiviteter i planlagt ferie- og fritid, og dermed opparbeide seg plusstid som kan takast utanom dei fastsette ferietidene. Vi viser elles til vedlagt lovgrunnlag og tolkingsavklaringar frå BLD, sjå vedlegg 2 og 3. Kontrollspørsmål til tilsynstema 1: - Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram som er 47 veker i året? - Har deltakarane i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 verkedagar / 5 veker ferie i året? - Får deltakarane i tillegg fri alle årets glidande helge- og fridagar? - Får deltakarane som ikkje høyrer til Den norske kyrkja i tillegg fri opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtidar? 3.2 Heilårleg introduksjonsprogram 3.2.1 Skildring og dokumentasjon av kommunens praksis Det går fram av dokumentasjonen at kommunen legg opp til at introduksjonsprogrammet skal være heilårleg for deltakarane. I følgje utgreiinga frå kommunen er deltakarane i programaktivitet dei dagane skulen elles er stengt i vinterferien, påskeferien, haustferien og delar delen av sumarferien. I vinterferien 2015 fekk deltakarane kulturinformasjon (arbeidsliv, familie og foreldreskap). Skulen har her lagt fram Forslag til undervisningsplan for Etne kommune i vinterferien 2015 frå Atlas kompetanse. Etter Plan og frammøte sommar del 1 er det satt opp program frå skuleslutt 19. juni og fram til sommarferien. Her skal deltakarane mellom anna jobbe med Etne cup. Noko av dette programmet er lagt til laurdag og søndag, som deltakarane får igjen som avspasering dei to siste dagane før ferien. For veka etter sommarferien (veke 32) er det lagt ved ein timeplan som viser at deltakarane skal gjere praktisk arbeid på Etnemarknaden. For veke 33 er det lagt ved ein timeplan som viser aktivitetar. For haustferien går det fram av Plan haust 2014 at det vert arrangert ein tre dagars norsk hyttetur med overnatting for heile familien og ein dag om brannsikkerheit. Fredagen er det lagt opp til å avspasere ekstratid i samband med hytteturen. I Årsplan med ferieplan 2015 går det fram at deltakarane har fri julaftan og nyttårsaftan. I tilbakemeldinga etter førebels tilsynsrapport har kommunen forklart at julaftan og nyttårsaftan er arbeidstid (fram til klokka 12) i Etne kommune. 3.2.2 Fylkesmannen sin vurdering Det synest klart at kommunen har som mål å tilby eit introduksjonsprogram som er 47 veker i året. Det vert planlagt anna program dei vekene/dagane skulen har ferie/fridagar. Dette gjeld vinter-, påske- og haustferie, samt delar av sommarferien. 8

I samband med vaktarbeid på Etne-cup får deltakarane avspasere opparbeida tid. Fylkesmannen vil her vise til BLDs kommentarar til 4 andre ledd i rundskriv Q-20/2015, som opnar for å tillate lenger programtid i ein periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte fridagar og andre dagar med skulefri. Det er då ein føresetnad at deltakar samtykker i dette. Dersom en deltaker ikke har mulighet til å opparbeide seg tid til avspasering på denne måten, for eksempel på grunn av omsorgsansvar, kan kommunen ikke pålegge vedkommende å delta i en slik ordning. Det går ikkje fram av dokumentasjonen om og korleis deltakarane har samtykka til denne ekstra programtida. Fylkesmannen vil for ordens skuld nemna at arbeidslivets reglar om maksimal arbeidstid må vere utgangspunktet når det gjeld lengda på den enkelte verkedag. Ein bør her halde seg til føresegnene om arbeidstid i arbeidsmiljølova 10 4 (som seier at den alminnelege arbeidstida ikkje må overstige ni timar i løpet av 24 timar), og kommunens tariffavtale for sine tilsette med normalarbeidstid. Deltakarane i Etne har fri julaftan og nyttårsaftan. Sidan det er normert arbeidstid i kommunen fram til klokka 12 desse dagane, kan dei då heller ikkje reknast som fridagar for deltakarane i introduksjonsprogrammet. Deltakarane må då ta av feriedagane eller avspasere for å ha fri julaftan og nyttårsaftan. Fylkesmannen legg etter dette til grunn at deltakarane har to fridagar for mykje, og difor ikkje heilårleg program. 3.2.3 Fylkesmannens konklusjon Kommunen sikrar ikkje deltakarane eit heilårleg introduksjonsprogram. 3.3 Rett til ferie og fridagar 3.3.1 Skildring og dokumentasjon av kommunens praksis I utgreiinga frå kommunen går det fram at alle deltakarane i programmet har fem veker årleg ferie. Kommunen har lagt fram Årsplan med ferieplan 2015. I følgje denne skal deltakarane ha fire veker sommarferie. Av dei resterande fem feriedagane er fire dagar lagt til i jule- og nyttårshelga, og ein dag til dagen etter Kristi Himmelfartsdag. Det går òg fram at deltakarane får fri på alle bevegelege heilag- og fridagar. Kommunen har svart ja på spørsmålet om deltakarane som ikkje høyrer til Den norske kyrkje får fri i opptil to verkedagar i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider, og det er nemnt eit døme på at dette er gjort. I tilbakemelding etter førebels tilsynsrapport har kommunen opplyst at den informerer deltakarane munnleg om denne retten, og at deltakarane får klargjere kva dag(ar) som faktisk gjeld. 3.3.2 Fylkesmannen sin vurdering Fylkesmannen finn det klart at deltakarane i introduksjonsprogrammet får dei 25 feriedagane dei har rett til etter introduksjonslova, og at dei i tillegg får fri alle årets glidande helge- og fridager. Kommunen gjer deltakarane merksam på at dei som ikkje høyrer til Den norske kyrkja, har rett til fri opptil to virkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider. 3.3.3 Fylkesmannens konklusjon Kommunen oppfyller deltakarane sin rett til 25 feriedagar og fri på alle bevegelege heilag- og fridagar. Deltakarane som ikkje høyrer til Den norske kyrkje får fri i opptil to verkedagar i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider. 9

4 Tilsynstema 2: Krav om introduksjonsprogram på fulltid 4.1 Rettslege krav Introduksjonslova krev at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid, sjå 4 andre ledd. At introduksjonsprogrammet skal vere på fulltid betyr at det skal vere eit heildagsprogram i samsvar med dei normalreglane ein har for arbeidstid i arbeidslivet. Programtida skal difor ha ei ytre ramme på 37,5 timer per veke. Med programtid meinast den tida som går fram av ein timeplan eller vekeplan for den enkelte deltakar. Slike vekeplanar/timeplanar er viktige for å sikrar planmessigheit og gjere det føreseieleg deltakaren. Programtida er tid som underlagt faste rammer og kommunens oppfølging og kontroll av at aktiviteten som er planlagt faktisk vert gjennomført. Tid til eigenstudiar kan berre vere ein del av programtida dersom dette vert gitt som studiedagar etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltakar, der kommunen kan kontrollere oppmøte og ved at kommunen følgjer opp at deltakar har gjennomført dei oppgåvene som er avtalt. All undervisning som vert gitt etter introduksjonslova 4, 17 og 18, og i samsvar med forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar, skal regnast i undervisningstimer à 45 minutt. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil som andre typar undervisning, krevje innsats frå deltakaren utover programtida. I samsvar med forarbeida til loven skal deltakarar som har opplæringstiltak som krev førebuingar og etterarbeid, få høve til å gjere dette innafor ramma av ei fulltidsveke, sjå Ot.prp. nr. 28 (2002 2003) punkt 12.4. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har laga ein modell for korleis tilsynet skal berekne programtida (sjå vedlagte tolkingsavklaring): Tid til førebuing og etterarbeid, samt pausar mellom opplæringsøktene, skal reknast automatisk i programtida ved at en undervisningstime på 45 minutt skal telle som 75 minutt. På denne måten blir tid til eigenaktivitet og pausar mellom opplæringsøktene automatisk beregnet i programtida. Kommunen står fritt til å organisere pausar mellom opplæringsøktene, så framt det vert gjort likt og føreseieleg for deltakarane. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil òg femne om språkpraksis som vert gitt som ein del av undervisninga i samsvar med forskriften om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar. I følgje BLD skal desse timane også reknast om til 75 minutt. Grunnskoleopplæring eller enkeltfag i vidaregåande opplæring etter opplæringslova kan vere ein del av introduksjonsprogrammet. Slik opplæring vil stille krav til eigenaktivitet i form av for- og etterarbeid. Her skal også 45 minutt med undervisning etter opplæringslova telle som 75 minutt når fulltidskravet for introduksjonsprogrammet skal bereknast. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal kvar time telle som 60 minutt. Dette vil til dømes gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsretta tiltak, ulike typar kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikkje vert gitt etter introduksjonslova og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar eller opplæringslova. Ved at en undervisningstime på 45 minutt vert rekna som 75 minutt og at 60 minutt med andre introtiltak vert rekna som 60 minutt, skal introduksjonsprogrammet til saman vere på 37,5 timer per veke. Tilsynstema 2 kontrollspørsmål: 10

- Har introduksjonsprogrammet ei ytre ramme på 37,5 timer, dersom kvar undervisningstime på 45 minutt tel som 75 minutt og at 60 minutt med andre introtiltak tel som 60 minutt? - Er programtida underlagt faste rammar og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? - Er programmet tilpassa deltakaren slik at vedkommande får eit introduksjonsprogram på fulltid? 4.2 Kravet til full tid ytre ramme på 37 ½ timars veke 4.2.1 Skildring av kommunens praksis I utgreiinga frå Etne kommune seier kommunen at dei sikrar at kravet i lova om at introduksjonsprogram er fulltid vert oppfylt. Kommunen har forklart at deltakarane har 30 øktar à 30 minutt med undervisning kvar veke. Kommunen har lagt ved Vekeplan for introduksjonsprogram og Tidsberekning for introduksjonsprogrammet. Dokumentasjonen viser at deltakarane har seks daglege økter à 45 minutt med norsk og samfunnsinformasjon, eventuelt gruppearbeid, til saman 30 økter per veke. Det er òg lagt ved timelister/frammøtelister. Desse er ført frammøte for norskopplæringa, men i liten grad for samfunnsorientering og gruppearbeid. På vekeplanen er det ført opp språkpraksis som alternativ tysdag og onsdag. Det vert opplyst at det her gjeld individuelle arbeidstider. Det er ikkje lagt fram døme på arbeidstider i praksis. Når det gjeld kravet om individuell tilpassing, har kommunen lagt ved individuelle planar. Kommunen nemner elles at det blir gitt norskundervisning på kveldstid når deltakarar er i ordinært arbeid som ein del av introduksjonsprogrammet. For nokre av deltakarane er det lagt ved vedlegg til individuell plan. Her er trening/treningssenter nemnt som tiltak i programmet. I tilbakemeldinga på førebels tilsynsrapport har kommunen forklart at dette ikkje lenger vert brukt som tiltak i introduksjonsprogrammet. Kommunen har forklart at to familiar mangla barnehageplass ein periode. To foreldre delte då omsorg og plass i program i 3 ½ månad, og fekk såleis ikkje fullt tilbod. 4.2.2 Fylkesmannens vurdering Det er opplyst at deltakarane får seks økter undervisning dei dagane dei har undervisning, dvs. 30 økter per veke. Når desse einingane vert rekna om til einingar á 75 minutt, blir det totale timetalet 37 ½ time per veke. Der deltakarane har undervisning heile veka, oppfyller kommunen kravet om fulltid. Når det gjeld språk/arbeidspraksis, er det ikkje lagt fram noko døme på kor lang ein praksisdag vil vere. Det er heller ikkje lagt fram frammøtelister for praksis. Kommunen har difor ikkje dokumentert at deltakarane får eit program som er på full tid når dei er utplassert i praksis. Fylkesmannen finn at kommunen sine rammar rundt undervisninga med halvårsplan, timeplanar osb. er klåre og oversiktlege. Utfylte timelister tydar på god kontroll med frammøte i norskopplæringa. Timelistene er derimot i liten grad ført for utvida samfunnsfag. Her forklarar kommunen at dei har liste over tema, men ikkje oppsett plan. 11

Kommunen har rutinar for korleis registrering og oppfølging av språkpraksis skal gjennomførast. Praksisavtalene inneheld eit punkt om at deltakar skal føre timeliste som arbeidsgjevar attesterar, og det er lagt fram mal for slike timelistar. Dokumentasjonen som er lagt fram tydar likevel på at desse ikkje vert nytta av alle. Vi vil her vise til kravet om registrering av deltaking i internkontrollføresegna i introduksjonslova 24. Det er lagt fram mal for timerekneskap når deltakarane gjer oppgåver i regi av friviljuge organisasjonar. Her er det òg vaktlister. Fylkesmannen finn at kommunen tilpassar introduksjonsprogrammet til deltakarane, med dei to unntaka kommunen sjølv har nemnt. 4.2.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen sin konklusjon er at kommunen ikkje har dokumentert at alle deltakarane får eit introduksjonsprogram som er på fulltid, jf. introduksjonslova 4 andre avsnitt. 5 Lovbrot Her peiker vi på dei lovbrota som er funne under tilsynet. Eventuelle merknader vil òg kome fram her. Det som er formulert under, er ein konsekvens av konklusjonen til Fylkesmannen under kvart enkelt tilsynstema. Tilsynstema 1: Lovbrot knytt til kravet om at deltakarane har eit introduksjonsprogram som er heilårleg: Kommunen har ikkje dokumentert at det vert tilboden eit introduksjonsprogram som er heilårleg etter føresegnene i lova. Tilsynstema 2: Lovbrot knytt til kravet om at deltakarane har eit introduksjonsprogram som er på fulltid: Kommunen har ikkje dokumentert at det vert tilboden eit introduksjonsprogram som er på fulltid etter føresegnene i lova. 6 Prosedyre ved brot på regelverket Fylkesmannen har i tilsynet påpeika brot på regelverket som skildra i kapittel Feil! Fant ikke referansekilden.. Retting av lovbrot gjerast gjennom ein eigen prosedyre i samsvar med kommunelova kapittel 10 A, jf. introduksjonslova 23 andre ledd. Kommunen skal innan 15.05.2016 sende fylkesmannen ein plan som viser kva tiltak kommunen vil sette i verk for å sikre ein praksis som er i samsvar med lovverket. Planen skal opplyse om når tiltaka vil vere gjennomført. På bakgrunn av kommunen sin plan får kommunen ein rimeleg frist til å rette tilhøva, jf. kommunelova 60 d andre ledd. Når lovbrot er retta og seinast innan den fastsette fristen, skal kommunen sende ei erklæring til fylkesmannen om at lovbrot er retta. Dokumentasjon som viser retting skal sendast saman med erklæringa. 12

Dersom fylkesmannen ut frå erklæringa og dokumentasjonen finner det sannsynleggjort at lovbrot er retta, vert tilsynet avslutta gjennom brev til kommunen. Dersom kommunen ikkje har retta lovbrot innan fristen, eller er usamd med fylkesmannen si vurdering av at det ligg føre lovbrot, vil fylkesmannen gje pålegg om retting av lovbrot, jf. kommunelova 60 d første ledd. Kommunen har gjennom tilsynsrapporten fått førehandsvarsel om pålegg om retting av lovbrot, jf. forvaltingslova 16, jf. kommunelova 60 d fjerde ledd. Johan Sverre Rivertz Tilsynsleiar Kjetil Stavø Høvig rådgjevar Vedlegg: 1. Oversyn over dokumentasjon 2. Lovgrunnlag for tilsynet 13

Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Innsendt frå kommunen Utgreiing frå kommunen m. vedlegg: Vedlegg 1: Samarbeidsavtale mellom NAV og Etne kommune Vedlegg 2: Atlas Kompetanse undervisning vinterferie 2015 Vedlegg 3: Tverrfagleg samarbeid Vedlegg 4: Årsplan med ferieplan 2014 og 2015 Vedlegg 5: Skulerute skuleåret 2014-2015 Vedlegg 6: Kalender over samfunnsorientering mm introduksjonsprogrammet Vedlegg 7: Timeplan - veke Vedlegg 8: Tidsberekning i introduksjonsprogrammet Vedlegg 9: Halvårsplan norsk og samfunnsfag Vedlegg 10: Vekeplanar veke 32-35 Vedlegg 11: Mal for avtale om språkpraksis og orientering til praksisplassar Vedlegg 12: Frammøtelister og døme på timelister sept okt 2014 Vedlegg 13: Plan haust 2014 samfunnsorientering i introduksjonsprogram Vedlegg 14: Frammøteliste vinterferie Vedlegg 15: Frammøte påske Arbeid kjøken på Etne kulturhus. Vedlegg 16: Plan og frammøte sommar del 1 Vedlegg 17: Plan og frammøte sommar del 2 Vedlegg 18: Døme på oppmøteliste/timeliste august Vedlegg 19: Internkontroll og skriftlege rutinar/årshjul systemnivå Vedlegg 20: Flyktningplan Fem deltakarmapper (eigen perm). Inneheld mellom anna o Vedtak om introduksjonsprogram o Ev. permisjonsvedtak o.a. enkeltvedtak o Individuelle planar o Individuelle planar for norskopplæringa o Timeplanar for norskkurselevar Tilbakemelding frå kommunen etter førebels tilsynsrapport Innhenta frå NIR på deltakarar det er levert mappe på Norsktimer registrerte timer Tiltak og fråvær i introduksjonsprogram 14

Vedlegg 2 Lovgrunnlaget 1. Generelt om heilårleg og full tid Introduksjonslova 4 andre ledd slår fast at introduksjonsprogrammet skal vere heilårleg og på full tid. Hovudmålsettinga med introduksjonsprogrammet er å leggje til rette for rask deltaking i arbeidslivet og dermed økonomisk sjølvstende. Dette anten ved direkte overgang til arbeid eller via vidare utdanning. Det visast til introduksjonslova si føremålsføresegn i 1 og til førearbeida til lova, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4. Introduksjonsprogrammet skal vere utforma slik at det gjev ei mest mogleg effektiv kvalifisering. Det skal derfor gjevast eit heilskapleg tilbod i ei avgrensa periode. Sidan hovudmålsettinga med introduksjonsprogrammet er deltaking i arbeidslivet, er omfanget av programmet lagt opp slik at det speglar arbeidslivet og har ei ramme som samsvarar med dette. Reglane for introduksjonsprogrammet følgjer derfor arbeidslivet sine reglar for ferie og arbeidstid. Deltakinga i introduksjonsprogrammet skal vere på fulltid. Det er ikkje høve til å delta på deltid eller at programmet trappast opp etter kvart slik at det til slutt blir på fulltid. Ei deltidsdeltaking bryt med føresetnaden om effektiv kvalifisering og vil skape eit behov for supplerande sosialhjelp. Eit av hovudpoenga med ordninga, nemleg at den skal vere eit alternativ til sosialhjelp, ville dermed falle bort. Deltaking i fulltidsprogram er derfor ein føresetnad for å få rett til heile introduksjonsstønaden, jf. introduksjonslova 8 og 10. Introduksjonsprogrammet skal tilpassast den einskilde sitt behov. Dersom ein deltakar får problem med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innhaldet i den individuelle planen eller justere måla i planen slik at deltakaren får moglegheit til å delta på fulltid, jf. introduksjonslova 6. For deltakarar med helseutfordringar kan terapi/behandling eller andre helserelaterte aktivitetar som kan bidra til å nå programmet sitt mål, leggjast inn som ein del av programmet etter ei individuell vurdering. Føresetnaden er at deltakaren kan delta på fulltid og at innhaldet i programmet er i samsvar med lova sitt krav om at det skal innehalde både opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som førebur til vidare opplæring eller tilknyting til arbeidslivet, jf. introduksjonslova 4 tredje ledd. Ved behov er det høve til å gi permisjon frå programmet. Reglane for fråvær og permisjon er regulert i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning (heretter forskrift om fråvær og permisjon). Rettar og plikter ved fråvær og permisjonar er ikkje omfatta av tilsynstemaet heilårleg og fulltid, og vil såleis ikkje vere ein del av tilsynet. Personar som absolutt ikkje har høve til å delta på fulltid, eller som uansett ikkje vil verte i stand til å delta i arbeidslivet, bør ikkje tilbydast introduksjonsprogram. Her bør kommunen heller tilby anna kvalifisering eller andre tiltak utan å knyte det opp til introduksjonslova. 15

For deltakarar med omsorgsansvar for barn, bør kommunen tilby ordningar med barnetilsyn slik at dei får høve til å delta på fulltid, jf. førearbeida til introduksjonslova, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, og rundskriv Q-20/2012. Personar med rett og plikt til introduksjonsprogram bør vere ei prioritert gruppe både for barnehageplass og for moglegheit til redusert foreldrebetaling. Denne gruppa representerer ei stor gruppe innvandrarar som staten og kommunane har eit særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med introduksjonsprogrammet skal nåast, må kommunane sikre barnehageplass og SFO-plass til barna i desse familiane. Ved tolkingsspørsmål som gjeld om kommunen tilbyr eit introduksjonsprogram som er heilårleg og på fulltid, skal det sjåast til kva som er hensikta med og målsettinga med introduksjonsprogrammet, jf. føremålsfråsegna i lova 1. Sidan programmet skal spegle arbeidslivet, vil og arbeidsmiljølova sine fråsegner og praksis i arbeidslivet, medrekna kommunen sin praksis for sine tilsette, kunne vere rettleiande. 2. Kva reknast som heilårleg? At introduksjonsprogrammet skal vere heilårleg tyder at det følgjer arbeidslivet sine reglar for ferie. I forskrifta om fråvær og permisjon 6-2 går det fram at programdeltakarane skal ha ferie i opptil 25 verkedagar for kvart kalenderår. Deltakarane skal dermed ha fem veker ferie. Dette svarar til ferielova si alminnelege ferietid, og medfører at introduksjonsprogrammet skal vere 47 veker i året. Deltakarane har i tillegg rett til fri på alle bevegelege heilag- og fridagar i året. Forskrifta om fråvær og permisjon 6-1 første ledd listar opp kva dagar dette gjeld. Deltakarar som ikkje høyrer til Den norske kyrkje har òg rett til fri i opptil to verkedagar for kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider, jf. forskrifta om fråvær og permisjon 6-1 andre ledd. Det er kommunen som avgjer når feriedagane skal avviklast. Kommunen kan gje alle samanhengande ferie i fem veker, eller gje nokre dagar til haustferie, vinterferie, juleferie og påskeferie og det resterande om sommaren. Kommunen kan fastsette reglar om ferieavvikling i eit feriereglement. Kommunen si organisering av ferie skal vere tydeleg, føreseieleg og lik for alle deltakarane. Kommunen må sørgje for at feriereglementet/kommunen sin praksis for ferie vert kommunisert til deltakarane. Det er ikkje høve til å ha aktivitetar i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettar som kan takast ut på et seinare tidspunkt. Dersom delar av innhaldet i introduksjonsprogrammet er lagt til skulesektoren, må kommunen sørgje for aktivitetar i skulen sine feriar slik at deltakarane får eit heilårleg program. Kommunen kan i skulen sine feriar tilby til dømes opplæring i samfunnskunnskap, arbeidspraksis, ulike kurs eller andre tiltak som førebur til arbeidslivet. 3. Kontrollspørsmål knytt til kravet om heilårleg introduksjonsprogram Tilbyr kommunen eit introduksjonsprogram som er 47 veker i året? Har programdeltakarane ferie i 25 verkedagar/fem veker per kalenderår? Får deltakarane i tillegg fri på alle bevegelege heilag- og fridagar? 16

Får deltakarar som ikkje høyrer til Den norske kyrkje i tillegg fri opptil to verkedagar kvart kalenderår i samband med feiring eller markering av religiøse høgtider? 4. Kva reknast som fulltid? At introduksjonsprogrammet skal vere på fulltid inneber at det skal vere eit heildagsprogram i samsvar med arbeidslivet sine normalreglar for arbeidstid. Programtida skal derfor ha ei ytre ramme på 37,5 timer per veke. Programtida skal gå fram av ein vekeplan/timeplan eller anna framstilling som sikrar planmessigheit og føreseielegheit for deltakaren. Dette oversynet bør leggjast ved den individuelle planen. Med programtid meiner ein den tida som går fram av ein timeplan eller vekeplan for den einskilde deltakar. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunen si oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Tid til eigenstudiar kan berre vere ein del av programtida dersom dette gjevast etter avtale mellom kommunen og den einskilde deltakar, kommunen kan kontrollere oppmøte òg ved at kommunen følgjer opp at deltakar har gjennomført dei oppgåvene som etter avtalen skulle gjennomførast. Kommunen skal registrere deltaking og fråvær i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) i samsvar med forskrift av 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap (NIR-forskrifta). Introduksjonslova 17 første ledd gjev dei som er i målgruppa rett og/eller plikt til 600 timar opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Etter 18 andre ledd i lova kan dei med rett til opplæring i tillegg få norskopplæring innanfor ramma av 2 400 timer. Lovgjevar sin intensjon og forvaltingspraksis tilseier at ein undervisingstime etter desse føresegnene skal vere på 45 minutt. Dette vil og gjelde deltakarar i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter dei nemnde føresegnene som ein del av programmet. Uavhengig av om deltakaren har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter 17 og 18, skal introduksjonsprogrammet etter 4 tredje ledd innehalde norskopplæring og samfunnskunnskap dersom deltakar har behov for dette for å verte grunnleggjande kvalifisert. Innhaldet i opplæringa i norsk og samfunnskunnskap er regulert i forskrift av 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervising som gjevast etter introduksjonslova 4, 17 og 18, og i samsvar med denne læreplanen, skal reknast i undervisingstimar à 45 minutt. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likskap med andre typar undervising, normalt føresette innsats frå deltakar utover programtida. I samsvar med førearbeida til lova, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, skal deltakarar som har opplæringstiltak som krev førebuing og etterarbeid få høve til å gjere dette innanfor ramma av ei fulltidsveke. 17

Tid til førearbeid og etterarbeid, samt pausar mellom opplæringsøktene, skal derfor reknast automatisk i programtida ved at ein undervisingstime på 45 minutt skal telje som 75 minutt. Ved at den automatiske utrekninga av tid til eigenaktivitet er knytt opp mot kvar undervisingstime, vert tida til eigenaktivitet gradert ut frå kor mykje undervising introduksjonsprogrammet inneheld. Dette medfører at deltakaren i periodar med mykje undervising vil få meir tid til eigenaktivitet enn i periodar med mindre undervising. Dette varetek den graderinga førearbeida til introduksjonslova, Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) punkt 12.4, gjev anvising på. Kommunen står fritt til å organisere pausar mellom opplæringsøktene, så framt det er likebehandling og føreseielegheit for deltakarane. Når og kor lenge det skal vere pausar må avgjerast på bakgrunn av ei pedagogisk vurdering. Det er ikkje høve til å slå saman alle undervisingstimane ved å leggje pausane til slutten av dagen, for å oppnå ein kortare dag. Ved at det vert lagt til grunn at opplæringa inkluderer eigeninnsats utover sjølve undervisinga, og dette automatisk reknast med i tida for kvar undervisingstime, vil ikkje kommunen ha plikt til å kontrollere at eigenaktiviteten vert gjennomført. I samsvar med vanleg praksis i undervisingssamanheng vil det vere opp til kommunen/lærar å vurdere om det skal kontrollerast at heimeoppgåver er gjort, gjennomførast testar/prøver for å kontrollere at lekser er lest osb. Introduksjonsprogrammet kan òg innehalde grunnskuleopplæring eller einskildfag i vidaregåande opplæring etter opplæringslova. Slik opplæring vil stille krav til eigenaktivitet i form av føre- og etterarbeid. Etter at kunnskapsløftet vart innført i 2006 skal timetalet for opplæring etter opplæringslova fastsettast som einingar på 60 minutt som kan organiserast i bolkar av ulik lengde og inkludere pausar, jf. rundskriv Udir 01-2012. I introduksjonslova sin samanheng skal likevel kvar 45 minutt med undervising etter opplæringslova telje som 75 minutt når fulltidskravet for introduksjonsprogrammet skal bereknast. På denne måten vert tid til eigenaktivitet og pausar mellom opplæringsøktene automatisk rekna inn i programtida. Det er berre for opplæring i norsk og samfunnskunnskap som gjevast etter introduksjonslova i samsvar med forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar og opplæring som gjevast etter opplæringslova, at ein undervisingstime på 45 minutt skal telje som 75 minutt. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil òg omfatte språkpraksis som gjevast som ein del av undervisinga i samsvar med forskrifta om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal kvar time telje som 60 minutt. Dette vil til dømes gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsretta tiltak, forskjellige typar kurs, ordinært arbeid som ein del av programmet, samt eventuell undervising som ikkje gjevast etter introduksjonslova og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar eller opplæringslova. Programtida kan her inkludere pausar, føresett at det er føreseielegheit og likebehandling for deltakarane. Kommunen må i denne samanheng leggje sin praksis til grunn som elles i arbeidslivet. Det kan ikkje gjevast fleire eller 18

lengre pausar enn det som er vanleg i arbeidslivet og den praksis kommunen har for sine tilsette. Berekna ved at ein undervisingstime på 45 minutt tel 75 minutt og at 60 minutt med andre introtiltak tel som 60 minutt, skal introduksjonsprogrammet til saman vere på 37,5 timer per veke. Det er ikkje høve til å gå ut over makstimetalet per veke for å gjere unna programmet på kortare tid. Dersom kommunen ønskjer å etablere ein struktur med lengre programtid i ein periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemde feriedagar eller til haustferie, juleferie, vinterferie eller påskeferie, føreset det at deltakar samtykkjer i dette. Dersom ein deltakar ikkje har moglegheit til å opparbeide seg tid til avspasering på denne måten, til dømes på grunn av omsorgsansvar, kan kommunen ikkje påleggje vedkomande å delta i ei slik ordning. Det er rom for fleksibilitet i lengda på den einskilde verkedag. Introduksjonsregelverket seier ikkje noko om kor lange dagar deltakarane maksimalt kan ha. Det er arbeidslivet sine reglar som ligg til grunn for introduksjonsprogrammet. Arbeidsmiljølova 10-4 om at den alminnelege arbeidstid ikkje må overstige ni timar i laupet av 24 timar, samt normalarbeidstida i høve til kommunen si tariffavtale for sine tilsette, vil derfor leggje føringar for lengda per dag. Arbeid kan gå inn som ein del av programtida dersom deltakar ønskjer det og kommunen meiner arbeidet er relevant i høve til deltakaren sin individuelle plan. Kommunen bør leggje til rette for eit fleksibelt kvalifiseringstilbod ved at til dømes aktivitetar eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) på kveldstid vert rekna inn i programtida dersom deltakaren sjølv ønskjer dette. Arbeid i helger og på fritid i tillegg til ordinær programtid må reknast som ein aktivitet utanom programmet. Nedanfor følgjer forklaringar på nokre særskilte problemstillingar knytt til fulltidskravet: Kan reisetida til og frå introtiltak reknast inn i programtida? Den tida det tar å reise frå heimen og til den staden kor aktivitetar eller tiltak som inngår i introduksjonsprogrammet skal gjennomførast (reisetida), skal ikkje reknast med i programtida. Dette ville føre til at deltakarar i kommunar med lange reiseavstandar får eit dårlegare tilbod enn deltakarar i andre kommunar, og vil ikkje vere i tråd med lova sitt føremål. Dette er òg i samsvar med vanleg praksis i arbeidslivet, der reisetid til og frå arbeid ikkje reknast med som ein del av arbeidstida. Tid til å flytte seg frå eitt tiltak til eit anna i laupet av ein dag kan likevel reknast inn i programtida. Kan det gjevast studiedagar som ein del av programtida? Programtida skal vere underlagt kommunen si oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Studiedagar med rein eigenaktivitet kan derfor ikkje gjevast som ein del av programtida. Studiedagar kan likevel vere ein del av programtida dersom det gjevast etter avtale mellom kommunen og den einskilde deltakar, kommunen kan kontrollere oppmøte, til dømes ved at studiedagen vert gjennomført på skulen, og ved at kommunen følgjer opp at deltakarane har gjennomført dei oppgåvene som etter avtale skulle utførast på studiedagen. 19

Kva er programtida på julaftan og nyårsaftan? Forskrifta om fråvær og permisjon 6-1 første ledd angjev kva dagar som skal sjåast som helge- og høgtidsdagar for deltakarar i introduksjonsprogrammet. Julaftan og nyårsaftan er ikkje nemnde særskilt som fridagar. Dersom kommunen ønskjer å gje deltakarane fri julaftan og nyårsaftan er utgangspunktet at dette vil telje med som feriedagar etter forskrifta 6-2. Kommunen kan likevel, på same måte som for sine tilsette, avgjere at deltakarane skal få fri julaftan og nyårsaftan, utan at dette skal telje som feriedagar. Dette inngår i kommunen sin styringsrett. Ei slik avgjerd må i tilfelle vere tydeleg kommunisert og praktiserast likt for alle deltakarane. Dette vil innebere at regelverket kan praktiserast ulikt frå kommune til kommune, men slik er det og i arbeidslivet. Variasjonar mellom kommunane vil her vere ei læring for variasjonar som deltakarane vil møte seinare i arbeidslivet. Dersom kommunen ikkje har gjort nokon avgjerd som nemnd ovanfor, må det leggjast til grunn at julaftan og nyårsaftan er ordinære dagar, men med den avgrensing at programtida ikkje skal vare utover klokka 15.00 julaftan og utover klokka 18.00 nyårsaftan, jf. arbeidsmiljølova 10-10. Også her kan kommunen likevel avgjere at programtida skal vere den same som arbeidstida for dei tilsette i kommunen, til dømes med redusert arbeidstid til klokka 14.00 julaftan og klokka 12.00 nyårsaftan. Kommunen sine reglar for ferie og fridagar skal vere føreseielege og kommunisert til deltakarane. Kommunen bør derfor fastsette reglar om dette i eit reglement. Eit slikt reglement bør innehalde forklaringar av kva dagar som i den aktuelle kommunen skal vere ferie- og fridager, og kva som er programtida på julaftan og nyårsaftan dersom dette ikkje er å sjå som ferie- eller fridager. 5. Kontrollspørsmål knytt til kravet om fulltids introduksjonsprogram Har introduksjonsprogrammet ei ytre ramme på 37,5 timar, føresett at kvar undervisingstime på 45 minutt tel som 75 minutt og at 60 minutt med andre introtiltak tel som 60 minutt? Er programtida underlagt faste rammer og kommunen si oppfølgjing eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? Er programmet tilpassa deltakaren slik at vedkomande får eit introduksjonsprogram på fulltid? 6. Tilhøvet til forvaltningslova Det følgjer av introduksjonslova 21 at forvaltingslova gjeld ved handsaming av saker etter introduksjonslova, men med dei særreglar som er fastsett i introduksjonslova. Dette tyder for det første at kommunen si utøving av verksemda må følgje dei generelle føresegnene i forvaltingslova. Døme er reglar om habilitet, rettleiing, hurtig sakshandsaming og teieplikt. 20

Når kommunen gjer avgjerder som er einskildvedtak, må kommunen i tillegg følgje forvaltingslova sine særskilte føresegner for einskildvedtak. Døme er reglar om førehandsvarsel, utreiings- og informasjonsplikt, formkrav for einskildvedtak, krav til grunngjeving, krav til underretting og klagereglar. Det vert dermed viktig å vite om ei avgjerd som takast etter introduksjonslova er eit einskildvedtak eller ikkje. Introduksjonslova 21 andre ledd presiserer kva avgjerder som skal reknast som einskildvedtak. Opplistinga i denne føresegna er ikkje uttømande. Det avgjerande vil vere legaldefinisjonen i forvaltingslova 2 første ledd bokstav b, jf. 2 første ledd bokstav a. Etter denne føresegna er eit einskildvedtak ei avgjerd som treffast under utøving av offentleg myndigheit og som gjeld rettar eller plikter til ein eller fleire særskilde personar. Det visast elles til nærare forklaring i rundskriv Q-20/2012 punkt 21.2. Fylkesmannen vil i vurderinga av om kommunen har oppfylt dei lovpålagde pliktene i føresegnene i introduksjonslova og tilhøyrande forskrifter, òg måtte vurdere om kommunen har følgt relevante lovføresegner i forvaltingslova. 7. Tilhøvet til kommunen si internkontrollplikt Etter introduksjonslova 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at verksemd og tenester etter introduksjonslova kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsett i lova. Kommunen skal kunne gjere greie for korleis den oppfyller denne plikten, jf. 24 andre ledd. Dette tyder at kommunen etter 24 har plikt til å sikre at den tilbyr eit introduksjonsprogram som er heilårleg og på fulltid, og at kommunen skal kunne gjere greie for korleis den sikrar dette. Sjølv om det ikkje kan førast særskilt tilsyn med at kommunen oppfyller internkontrollplikta, vil kommunen sin internkontroll likevel kunne vere ein del av tilsynet. For det første vil internkontrollplikta kunne nyttast som dokumentasjon. Dersom kommunen ikkje kan gjere greie for korleis den sikrar at deltakarane får eit heilårleg introduksjonsprogram på full tid, og dokumentere dette i samsvar med 24 andre ledd, vil det ligge føre eit lovbrot når det gjeld heilårleg introduksjonsprogram på full tid etter 4 andre ledd. Dersom fylkesmannen meiner at manglande internkontroll er ei medverkande årsak til lovbrot når det gjeld heilårleg introduksjonsprogram på full tid, kan dette takast med som ein del av grunngjevinga for lovbrotet og takast med i tilsynsrapporten, sjølv om det ikkje kan påpeikast lovbrot eller gjevast pålegg om retting av tilhøve knytt til 24. Kommunen sin internkontroll kan og vere eit moment i vurderinga av tiltak kommunen set i verk for å rette lovbrot (korleis vil kommunen kontrollere/følgje opp at lovbrotet vert retta?). Det visast elles til metodehandboka kapittel 1.8 om tilhøvet til kommunen sin internkontroll. 21

8. Kilder Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonslova) Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) Lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna Forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning (fråversforskrifta) Forskrift 20.april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Prp. 79 L (2010 2011) Om endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven Ot.prp. nr. 28 (2002 2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Ot.prp. nr. 30 (2003 2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven Ot.prp. nr. 50 (2003 2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. Ot.prp. nr. 2 (2004 2005) Om lov om endringer i introduksjonsloven Ot.prp. nr. 23 (2005 2006) Om lov om endringer i introduksjonsloven Ot.prp.nr. 97 (2005-2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren) Ot.prp. nr. 60 (2006 2007) Om lov om endringer i introduksjonsloven Rundskriv Q-20/2015 Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Rundskriv H-03/07 Nytt kapittel 10 A i kommuneloven - statlig tilsyn med kommunesektoren Rundskriv Udir-1-2012 Rundskriv Q-35/2011 Iverksetting av rett og plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere Rundskriv Q-33/2011 Utvidelse av personkretsen som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram 22