ETTERLEVELSE HABILITETSBESTEMMELSER OG ETISKE RETNINGSLINJER Vestre Toten kommune Innlandet Revisjon IKS Rapport 15-2019 2019-613/BUB/RG
FORORD Denne rapporten er et resultat av en undersøkelse om etterlevelse av habilitetsbestemmelser og etiske retningslinjer som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Vestre Toten kommune. Prosjektarbeidet er utført i perioden april 2019 til juni 2019. Prosjektansvarlig har vært Birgitte Ulimoen Bue og Reidun Grefsrud har vært oppdragsansvarlig revisor. Bjørg Hagen har kvalitetssikret rapporten. Utkast til rapport er sendt rådmannen og ordfører til uttalelse. Svaret er vedlagt rapporten. Rapporten er også oversendt til Stian Pettersbakken. Lillehammer, juni 2019 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig Birgitte Ulimoen Bue Prosjektansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2
INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 3 SAMMENDRAG... 4 1. INNLEDNING... 5 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING... 5 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER... 5 1.3 METODE... 5 1.4 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER... 6 2. ETTERLEVELSE AV HABILITET OG ETISKE RETNINGSLINJER... 7 2.1 REVISJONSKRITERIER... 7 2.2 KORT OM HVA SAKENE GJELDER... 9 2.3 INFORMASJON FRA UTVALGSLEDER... 11 2.4 REVISJONENS VURDERINGER OG KONKLUSJONER... 13 REFERANSER... 17 VEDLEGG 1 KOMMUNENS UTTALELSE... 18 Innlandet Revisjon IKS Side 3
SAMMENDRAG Denne rapporten omhandler en undersøkelse hvor vi har gjennomgått to konkrete saker som er behandlet i utvalg for teknisk drift og plansaker, med fokus på om det er forhold som indikerer brudd på etterlevelse av habilitetsbestemmelser og kommunens etiske retningslinjer. Nytteverdien er å se på om saksbehandlingen til utvalget har foregått på en objektiv og upartisk måte for å sikre tillitten til kommunen. Revisjonen har utarbeidet en problemstilling som denne rapporten baserer seg på: Foreligger det omstendigheter i forbindelse med behandlingen av de to konkrete sakene i utvalg for teknisk drift og plansaker som var egnet til å svekke tilliten til utvalgsleders upartiskhet og som burde vært behandlet i utvalget? De to konkrete sakene er vurdert opp mot forvaltningslovens regler om inhabilitet og kommunens retningslinjer for etisk opptreden. Revisjonen konkluderer med at i den ene saken om Sillongenvegen som ble behandlet av utvalget 20.6.16 forelå det omstendigheter som utad kan være egnet til å svekke tilliten til utvalget og deres saksbehandling. Disse omstendighetene burde utvalgsleder ha meldt fra om slik at utvalget kunne ha tatt stilling til hans habilitet før saken ble behandlet. I den andre saken om Kaperanbakken har ikke utvalgsleder behandlet saken som gjelder tomta han gravde på og kan derfor ikke sies å ha vært inhabil i den saken. Revisjonen har ikke konkludert på om det foreligger brudd på habilitetsreglene i forvaltningsloven 6 annet ledd, men vi mener det er omstendigheter i sakene som utad kan være egnet til å svekke tillitten til utvalget og deres saksbehandling. Gjennomgangen vår viser at utvalgsleder blir kontaktet av innbyggere i forbindelse med fradelinger, byggesaker mv. Folkevalgte har en meget vid anledning til å uttrykke politiske standpunkter uten å bli inhabile til å behandle saker om dette temaet. Revisjonen kan ikke se at det er noe i veien for en slik kontakt, men mener det er viktig at det er ryddighet rundt denne kontakten. Revisjonen ser at rollen som entreprenør kombinert med rollen som utvalgsleder av og til kan være utfordrende i forhold til kommunens etiske retningslinjer. Dette kan være eksempel på habilitetsproblematikk og etiske dilemmaer som også kan gjelde andre politikere fra tid til annen og som kan være vanskelig for den enkelte politiker å vurdere. For å sikre best mulig tillit til kommunen, mener revisjonen derfor at det er viktig med bevissthet rundt slike spørsmål i forbindelse med saksbehandlingen i utvalget, i folkevalgtopplæringen og når politikere skal velges til ulike verv. Innlandet Revisjon IKS Side 4
1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Bakgrunnen for kontrollutvalgets bestilling er to konkrete saker som er behandlet av utvalg for teknisk drift og plansaker der utvalgsleder Stian Pettersbakken skal ha tatt på seg graveoppdrag (fått ansvarsrett) på de aktuelle eiendommene sakene omhandlet. Kontrollutvalget vedtok i sak 17/2019 i sitt møte den 20. mars 2019 å bestille en gjennomgang av saken fra Innlandet Revisjon IKS med fokus på: Etterlevelse av habilitetsbestemmelser Etterlevelse av kommunens etiske retningslinjer 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Målet med undersøkelsen er å gjennomgå to konkrete saker som er behandlet i utvalg for teknisk drift og plansaker, med fokus på om det er forhold som indikerer brudd på etterlevelse av habilitetsbestemmelser og kommunens etiske retningslinjer. Nytteverdien er å se på om saksbehandlingen til utvalget har foregått på en objektiv og upartisk måte for å sikre tillitten til kommunen. Revisjonen har utarbeidet en problemstilling som denne rapporten vil basere seg på: Foreligger det omstendigheter i forbindelse med behandlingen av de to konkrete sakene i utvalg for teknisk drift og plansaker som var egnet til å svekke tilliten til utvalgsleders upartiskhet og som burde vært behandlet i utvalget? 1.3 METODE Vi sendte brev til rådmannen og ordfører den 2.4.19 om oppstart av undersøkelsen og informerte om at vi ønsket et møte med dem. Møtet ble avholdt på Vestre Toten rådhus den 23.4.19. På møtet deltok rådmannen og ordfører, og to fra planavdelingen, første del av møtet var uten deltakere fra planavdelingen. For å undersøke problemstillingen har vi også intervjuet utvalgsleder, Stian Pettersbakken, dette ble gjennomført på Vestre Toten rådhus den 13.5.19. I tillegg til intervjuene nevnt over har vi foretatt en dokumentgjennomgang av de to aktuelle byggesakene. Disse ble oversendt fra administrasjonen. Prosjektet er en begrenset undersøkelse der vi kun har sett på en spesiell sak, men vi har likevel lagt standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001) til grunn. Denne standarden er gjeldende som god Innlandet Revisjon IKS Side 5
kommunal revisjonsskikk fastsatt av Norges kommunerevisorforening. Innlandet Revisjon IKS har et internt kvalitetssikringssystem som er i samsvar med RSK 001. Datas relevans er knyttet til om undersøkelsen representerer den virkelige situasjonen. Vi mener data som er samlet inn i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingen. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av fakta. Med pålitelighet menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved verifisering av intervjureferater og ved innhenting av uttalelse fra ordfører, rådmannen og Stian Pettersbakken på utkast til rapport. 1.4 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene er hentet fra kommuneloven, forvaltningsloven og kommunes etiske retningslinjer. Regelverket er beskrevet i kapittel 2.1. Innlandet Revisjon IKS Side 6
2. ETTERLEVELSE AV HABILITET OG ETISKE RETNINGSLINJER Kapittelet tar utgangspunktet i problemstillingen som revisjonen har utarbeidet: Foreligger det omstendigheter i forbindelse med behandlingen av de to konkrete sakene i utvalg for teknisk drift og plansaker som var egnet til å svekke tilliten til utvalgsleders upartiskhet og som burde vært behandlet i utvalget? 2.1 REVISJONSKRITERIER Både kommuneloven og forvaltningsloven inneholder regler om inhabilitet. Formålet med reglene er å bidra til å sikre en mest mulig objektiv saksbehandling. Dersom man er inhabil i en sak har man både rett og plikt til å fratre ved behandlingen av saken. Inhabilitet kan skyldes at man selv eller noen man har en relasjon til, har fordeler eller ulemper av sakens utfall. Inhabilitet kan også skyldes at saken kan ha betydning for nær familie eller venner, eller en bedrift man har nær tilknytning til. Forvaltningsloven regulerer habilitetsforholdene for offentlige tjenestemenn. Habilitetsreglene i forvaltningsloven er gitt i lovens kapittel II. Kommuneloven 40 nr. 3 bestemmer at reglene i forvaltningsloven kapittel II, også gjelder for de folkevalgte. Det fremgår av forvaltningslovens 6 at habilitetsreglene gjelder for «offentlige tjenestemenn». Etter 10 gjelder inhabilitetsreglene også for «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan». Dette betyr at folkevalgte representanter i kommunale kollegiale organer er omfattet av reglene. Folkevalgte deltar i avgjørelsen av mange saker, både av generell politisk karakter og i enkeltsaker. Inhabilitetsreglene og hensynene bak dem kan derfor ha like stor betydning for folkevalgte som for tjenestemenn. Reglene om hvilke forhold som gjør en tjenestemann eller folkevalgt inhabil, er gitt i forvaltningslovens 6. Denne bestemmelsen sondrer mellom absolutte og relative inhabilitetsgrunner. 2.1.1 ABSOLUTTE INHABILITETSGRUNNER De absolutte inhabilitetsgrunnene er opplistet i 6 første ledd: «En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for Innlandet Revisjon IKS Side 7
1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller 2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.» Hvis det foreligger et slikt tilknytningsforhold som er listet opp i bestemmelsen, er den offentlige tjenestemannen eller den folkevalgte automatisk inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller å treffe avgjørelse i saken. Om den folkevalgte selv er part i saken vil han selvsagt ikke kunne tilrettelegge eller delta i avgjørelsen av saken. Ved vurderingen av om noen er å anse som part i en sak må avgjøres etter definisjonen av partsbegrepet i forvaltningsloven 2 første ledd bokstav e, det vil si at avgjørelsen retter seg mot eller saken ellers «direkte gjelder» vedkommende. 2.1.2 RELATIVE INHABILITETSGRUNNER Det avgjørende for om en tjenestemann er inhabil etter de relative inhabilitetsgrunnene følger av forvaltningsloven 6 annet ledd: «Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.» Denne bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av om tjenestemannen har en slik tilknytning til saken eller noen av partene at det grunn til å tro at tillitten til at saken vil bli behandlet upartisk er svekket. Det er et krav om at forholdet som foreligger er særegent dette betyr at det må foreligge en spesiell form for tilknytning til saken eller noen av partene i saken, eller ha en særlig interesse i sakens utfall. Det kan ellers være et særegent forhold som kan føre til inhabilitet at tjenestemannen eller en folkevalgt har et nært vennskap eller sterkt motsetningsforhold til part i en forvaltningssak. Men det at man kjenner hverandre, eller er kollegaer, vil ikke i seg selv være tilstrekkelig til å konstatere inhabilitet. 1 Det er ikke mulig å gi en uttømmende beskrivelse av hva slags tilknytning til saken eller partene som vil bli regnet som særegent. Folkevalgte har en meget vid anledning til å uttrykke politiske standpunkter, for eksempel i media, uten å bli inhabil til å behandle saker om dette temaet. Det som er viktig å merke seg med bestemmelsen habilitet, er at det er et spørsmål om de ytre forhold, og en vurdering av om disse generelt og objektivt sett er egnet til å svekke tilliten, uavhengig av hvor 1 Veileder: Habilitet i kommuner og fylkeskommuner s. 11, utgitt av KRD Innlandet Revisjon IKS Side 8
stor tillit man måtte ha til den aktuelle tjenestemanns personlige integritet. Det at noen anses som inhabil, innebærer ikke noen form for mistillit til vedkommende personlig. Det følger av forvaltningsloven 8 annet ledd at i kollegiale organer, er det organet selv som avgjør om det enkelte medlemmet er habilt eller inhabilt. Medlemmer av kollegiale organer har plikt til å vurdere sin egen habilitet og skal i god tid før møtet melde fra om forhold som har betydning for egen habilitet, jf. forvaltningsloven 8 tredje ledd. 2.1.3 VESTRE TOTEN KOMMUNENS RETNINGSLINJER FOR ETISK OPPTREDEN Vestre Toten kommune har bestemmelser om «De folkevalgtes arbeidsvilkår 2016-2019» som er vedtatt av kommunestyret den 10.10.2015. I denne er det vist til «Retningslinjer for etisk opptreden» av 18.06.2008. I denne er det beskrevet i innledningen at: «Vestre Toten kommune legger stor vekt på at alle medarbeidere og folkevalgte skal vise redelighet, ærlighet og åpenhet i sitt tjenesteforhold. Som offentlige ansatte/folkevalgte forvalter vi fellesskapets ressurser og det er avgjørende for innbyggernes tillit og holdning til kommunen at det er åpenhet, offentlighet og innsyn i alle forhold. Det stilles derfor strenge krav til opptreden og handlemåte slik at ingen skal kunne trekke i tvil den enkeltes rettskaffenhet og integritet. Kommunens medarbeidere/folkevalgte skal unngå å komme i situasjoner som kan medføre en konflikt mellom kommunens interesser og personlige interesser. Dette kan også gjelde tilfeller som ikke rammes av forvaltningslovens habilitetsbestemmelser. Dersom en medarbeider er i tvil om det kan stilles spørsmål om handlemåte og/eller opptreden, er det den enkeltes plikt å ta saken opp med nærmeste overordnede. Folkevalgte tar tilsvarende saken opp med ordfører eller folkevalgt organ de er medlem i.» Videre er det i retningslinjene punkt 2 en bestemmelse om habilitet: «Folkevalgte/medarbeidere i kommunen som kan påvirke eller treffe beslutninger på kommunens vegne, må ikke ta del i behandlingen av noe spørsmål der vedkommende selv eller nærstående har personlige eller økonomiske særinteresser.» 2.2 KORT OM HVA SAKENE GJELDER Revisjonen har her sett på to konkrete saker som er behandlet av utvalg for teknisk drift og plansaker, med fokus på habilitetsbestemmelser og de etiske retningslinjer. Revisjonen har fått oversendt dokumenter fra kommunen sin planavdeling som er utgangspunkt for informasjonen i dette delkapittelet og vi har hatt intervju med kommunes planavdeling, ordfører og rådmann. Innlandet Revisjon IKS Side 9
2.2.1 SAK 1- KAPERANBAKKEN (GNR.64. BNR. 17) Saken er i kommunen delt i to saker; en sak som gjelder fradeling av eksisterende kårbolig og en sak som gjelder fradeling av tomt til ny bolig. Ifølge kommunen sin planavdeling startet saken med uformell e-postveksling mellom søker og plansjefen våren 2016. Dette ble så journalført i desember 2016. I brev datert 23.5.2017 skriver søker at han har vært i kontakt med utvalgsleder Pettersbakken for å få en faglig vurdering vedrørende avløpsløsning. Etter en del avklaringer, bl.a. i forhold til VA-tilknytning, ble sakene sendt på høring i september 2017. Sakene ble lagt fram for politisk behandling i mars 2018. Utvalget for teknisk drift og plansaker hadde møte den 5.3.18, her ble saken om fradeling av kårbolig lagt fram med positiv innstilling fra administrasjonen, og dette ble vedtatt av utvalget. Saken om fradeling av ny boligtomt ble lagt fram med negativ innstilling fra administrasjonen. Her fremmet utvalgsleder forslag om å utsette saken til neste møte, med intensjon om å innvilge søknaden, dette følger av møteprotokollen. Saken ble behandlet på nytt i møte den 9.4.2018, der ga utvalget dispensasjon for fradeling til ny boligtomt under forutsetning av at det skulle gjennomføres arkeologiske registreringer på arealet før det kunne bebygges, jfr. uttalelse fra Oppland fylkeskommune datert 10.10.17. I følge planavdelingen var kommunen ikke involvert i den videre prosessen. I korte trekk foregikk saken da som følger: Fylkeskommunen gjennomførte registreringer, der det ble påvist kulturminner. Grunneier søkte om dispensasjon etter kulturminneloven. Fylkeskommunen sendte saken til Kulturhistorisk museum for høringsuttalelse, og til Riksantikvaren for avgjørelse (dispensasjonsmyndighet etter kulturminneloven). Riksantikvaren avslo søknad om dispensasjon fra Kulturminneloven. I følge fylkeskommunens registreringsrapport stilte grunneier gravemaskin til disposisjon ved fylkeskommunens registreringsarbeid. Det var Pettersbakken som utførte arbeidet, dette følger av fylkeskommunens registreringsrapport 2. Siden søker fikk avslag på fradeling av boligtomt pga. kulturminner, fant søker en annen plassering av boligtomta. Det ble da søkt om fradeling av ny tomt, og det var nå ingen innvendinger fra de andre offentlige instansene. Saken ble behandlet administrativt i kommunen, politisk nivå ble ikke involvert. Vedtaket om dispensasjon og tillatelse til fradeling av boligtomt er datert den 17.12.18. I forbindelse med delingssaken ble det i mai 2018 sendt inn søknad om etablering av VA. Søknaden var mangelfull, og det ble sendt inn ny søknad den 8.11.18. Ansvarlig søker for dette tiltaket er rørlegger Ø. Lien. Denne saken gjelder påkobling til det offentlig vann og avløpsnettet. 2 Oppland fylkeskommune ref: 201706976-8 Innlandet Revisjon IKS Side 10
I forbindelse med byggesaken på den fradelte boligtomten framgår det av dokumentasjonen at Pettersbakken står som ansvarlig for gravearbeider og etablering av utvendige VA-ledninger på den aktuelle tomta. Søknaden er sendt inn den 25.2.19. 2.2.2 SAK 2- SILLONGVEGEN 135 (GNR.26 BNR. 3) Saken gjelder fremføring av vann og avløp til eiendommer ved Sillongen på Vestre Toten. Tiltaket innebar grave- og anleggstiltak i selve Sillongen og i strandsona rundt sjøen. Morten Haraldsen, hjemmelshaver til Knappen gnr. 26/1,2 og Arve Sørbo, hjemmelshaver til bl.a. Toten Hotell Sillongen (gnr. 25/1), gnr. 25/7 og gnr. 26/3, søkte den 21.4.16 om tillatelse til framføring av vann/avløp ved Sillongen. I søknaden er to alternative tilkoblinger vurdert. Det ene alternativet innebar at hytta til Sørbo og Knappen gård fikk vannledning. Det andre alternativet innebar at to andre hytter også fikk koble seg på. I samråd med søkerne anbefalte kommunen det alternativet som ga minst inngrep i naturen, og det var alternativ nr. 1 som var vannledning til hytta til Sørbo og Knappen gård. Tiltaket var avhengig av dispensasjon blant annet fordi tiltaket ligger i strandsonen. Saken ble behandlet i utvalg for teknisk drift og plansaker den 20.6.16, det ble gitt dispensasjon. Et av medlemmene i utvalget, Arve Sørbo, ble erklært inhabil i møtet siden han var tiltakshaver. Utvalgsleder var med på behandlingen av saken. Pettersbakken har sendt inn en ett-trinns søknad om graving og erklæring om ansvarsrett for VA-grøft. Det er to skjemaer som er underskrevet av Pettersbakken, og disse er datert den 20.6.16. Søknaden er mottatt i kommunen den 23.6.16. I følge kommunens godkjennelse følger det at Pettersbakken søker på vegne av Sørbo (Sillongen) og Morten Haraldsen (Knappen) om tillatelse til graving for framføring av trasé for offentlig vann- og avløp til de respektive eiendommene. Saken om graving ble behandlet av administrasjonen, og utvalg for teknisk drift og plansaker hadde ikke denne til vurdering. 2.3 INFORMASJON FRA UTVALGSLEDER Utvalgsleder Pettersbakken ble informert av ordføreren om at revisjonen hadde fått i oppdrag å se på denne saken. Ifølge Pettersbakken ble han informert fra rådmannen om at det er noen av de andre politikerne som har tatt opp saken. Pettersbakken mener at revisjonen burde se på flere saker enn bare de to aktuelle sakene for å se helheten. Han ønsker å være et ombud for innbyggerne, og han blir kontaktet av innbyggere om garasjer, fradelinger f. eks av kårboliger og boligtomter i LNF-områder. Som politiker fronter han at folk skal ha lov til å bosette seg der de vil i kommunen og at de skal få lov til å bygge det de ønsker (så langt det går innenfor lovens rammer). Det er mange saker som han har vært inne i, som er håndtert i utvalget. Det er mange spørsmål om habilitet i en liten kommune, og Pettersbakken mener at det er mange saker der man kjenner hverandre. Pettersbakken viste til at hans gravevirksomhet utgjør en liten del Innlandet Revisjon IKS Side 11
av inntektsgrunnlaget hans, og det er mer enn nok oppdrag. Han mener derfor at det underbygger at han ikke har noen økonomisk vinning i sakene. 2.3.1 LITT OM KAPERANBAKKEN (GNR.64. BNR. 17) Pettersbakken var med på en befaring på tomta, som utvalgsleder. Det var teknisk etat i kommunen som ville at han skulle være med for å se på løsninger for vann- og avløpsledninger. Søknaden som gjaldt ny boligtomt ble behandlet i utvalget og de ga tillatelse, men med forbehold om at fylkeskommunen mente det var greit. På grunn av kulturminner ga Riksantikvaren avslag på boligtomta, og saken stoppet der. I følge Pettersbakken fant søker at han kunne søke om å få fradelt en boligtomt et annet sted på eiendommen. Det ble sendt henvendelse til fylket som ikke hadde innvendinger til den nye plasseringen av boligtomta. Dette hadde Pettersbakken ikke noe med å gjøre. Det ble sendt inn ny søknad til kommunen (i tråd med fylkeskommunens anbefaling) og denne ble bare behandlet administrativt. I ettertid ble Pettersbakken kontaktet av tiltakshaver med forespørsel om å grave ut til boligtomta. Pettersbakken har to gårder. Den ene er Rud gard på Bøverbru, som er nabogården til Kaperanbakken. Pettersbakken kjenner derfor tiltakshaver. Pettersbakken tok på seg gravearbeidet siden hans yngste sønn kunne arbeide for han. Pettersbakken hadde gjort seg noen tanker om habiliteten i denne saken. Han var ikke kjent med at det var søkt om bygging på alternativ tomt, før han ble kontaktet av tiltakshaver for å grave. Gravearbeidet ble gjennomført på en annen tomt enn den som var behandlet i utvalget, og det var administrasjonen som hadde godkjent søknaden om bygging på tomta. Pettersbakken vurderte at han var habil til å påta seg gravearbeidet. Gravearbeidet ble utført på en tomt som kommunen administrativt behandlet. Han anså det derfor ikke som samme sak han behandlet som utvalgsleder, selv om det var samme tiltakshaver. Han mente derfor at habilitet ikke var noe problem når han påtok seg gravingen på den tomta. Pettersbakken mener han ville sagt nei til graveoppdraget hvis det gjaldt den tomta som ble behandlet i utvalget. 2.3.2 LITT OM SILLONGVEGEN 135 (GNR.26 BNR. 3) Morten Haraldsen, hjemmelshaver til Knappen gnr. 26/1,2 og Arve Sørbo, hjemmelshaver til bl.a. Toten Hotell Sillongen (gnr. 25/1), gnr. 25/7 og gnr. 26/3, søkte den 21.4.16 om tillatelse til framføring av vann/avløp ved Sillongen. I søknaden er to alternative tilkoblinger vurdert. Det ene alternativet innebar at hytta til Sørbo og Knappen gård fikk vannledning. Det andre alternativet innebar at to andre hytter også fikk koble seg på. Ifølge Pettersbakken innebar alternativet at alle fikk koble seg på, at kommunen ville bygge vannog avløpsledning selv. Sørbo hadde fått prisanslag på dette arbeidet fra kommunens driftsavdeling. Innlandet Revisjon IKS Side 12
Siden det ikke ble aktuelt med tilkobling for de to andre hyttene (dette alternativet ble ikke vedtatt) ønsket ikke kommunen å bygge ledningen. Det var derfor bare hytta til Sørbo og Knappen gård som etter tillatelsen fikk vann- og avløpsledning. Pettersbakken har forpaktet Knappen gård i mange år og har derfor hjulpet eier med en del gravearbeider. Han så det derfor som naturlig at han skulle utføre dette gravearbeidet. Pettersbakken visste at han skulle grave på Knappen gård, for å koble på vannledningen. Før utvalgsmøtet var det åpent hvilke alternativer som skulle velges på eiendommen til Sørbo. Ett av alternativene var at kommunen skulle grave her. Derfor var ikke Pettersbakken forespurt om han kunne grave hos Sørbo. Hvis Pettersbakken hadde vært forespurt om gravearbeidet, mener han at han ville erklært seg inhabil i møtet. Sørbo er søskenbarnet til kona til Pettersbakken. Pettersbakken søkte om ansvarsrett (underskrevet med dato 20.6.16) datert innkommet hos kommunen 23.6.16. Pettersbakken mener søknaden om ansvarsrett ble sendt etter at det var kjent at kommunen ikke skulle grave der. Pettersbakken mener at det eventuelt er habiliteten omkring det at han visste han skulle grave på Knappen gård som er problematisk. Graveoppdraget på eiendommen til Sørbo visste han ikke om før etter at saken var behandlet i utvalgsmøte. Gravingen på gården begrenset seg til en 7-8 m med grøft som uansett aldri ville bli en del av jobben av tiltaket til Sørbo. Ifølge Pettersbakken så han på dette mer som en vennetjeneste opp imot forpaktningsavtalen og var derfor problemfritt. Pettersbakken er litt usikker på sine egen habilitet i saken på Sillongen, og forholdet til Haraldsen som er eier av gården som Pettersbakken forpakter. Han mener helt klart at han ikke fikk utvalg for teknisk drift og plansaker til å vurdere sin habilitet før saken ble behandlet. Gravearbeidet ble ikke gjort i vinnings hensikt. Siden han har et samarbeid med Haraldsen sier han at gravearbeidet er gjort så billig som mulig. Hadde han jobbet for å få gjort om et vedtak mot administrasjonens innstilling, så ville det vært annerledes og han ville nok erklært seg selv inhabil. 2.4 REVISJONENS VURDERINGER OG KONKLUSJONER Revisjonens oppdrag har vært å se på to konkrete saker. Vi har ikke grunnlag for å si om disse er representative for politikerne i Vestre Toten sin forståelse av habilitetsreglene og de etiske retningslinjene. Vi kommer derfor ikke med konkrete anbefalinger, men kan si noe generelt. Vi har vurdert de to konkrete sakene opp mot forvaltningslovens regler om inhabilitet og kommunens retningslinjer for etisk opptreden. 2.4.1 FORHOLDET TIL FORVALTNINGSLOVEN Det følger av forvaltningsloven 8 annet ledd at i kollegiale organer, er det organet selv som avgjør om det enkelte medlemmet er habilt eller inhabilt. Medlemmer av kollegiale organer har plikt til å vurdere sin egen habilitet og skal i god tid før møtet melde fra om forhold som har betydning for egen habilitet, jf. forvaltningsloven 8 tredje ledd. Innlandet Revisjon IKS Side 13
Habilitetsspørsmålet vurderes etter forvaltningsloven 6 annet ledd. Etter denne bestemmelsen er en politiker inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak dersom «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av vedkommende politikers tilknytning til saken eller dens parter, der det blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen kan innebære en «særlig fordel, tap eller ulempe» for politikeren selv eller noen vedkommende har «nær personlig tilknytning til». Formålet med habilitetsreglene er å sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsene, samt beskytte beslutningstakerne mot at det såes tvil om deres troverdighet. At saker behandles på en objektiv måte, er avgjørende for at allmennheten skal ha tillit til at det skjer en forsvarlig saksbehandling i forvaltningen. Revisjonen gir nedenfor ulike momenter som vi mener er viktige ved vurdering av om utvalgsleder burde tatt opp spørsmålet om sin uavhengighet, før sakene ble behandlet i utvalget og før han påtok seg gravearbeidene. Når det gjelder saken i Kaperanbakken som ble behandlet av utvalget 5.3.18, så er Pettersbakken nabo til tiltakshaver. Utvalgsleder har behandlet saken til naboen. Etter forvaltningsloven 6 annet ledd kan det være et særegent forhold som kan føre til inhabilitet at en folkevalgt har et nært vennskap til part i en forvaltningssak. Men det at man kjenner hverandre, eller er kollegaer, vil ikke i seg selv være tilstrekkelig til å konstatere inhabilitet. Tiltakshaver fikk avslag på bygging på tomten som ble behandlet i utvalget slik at boligtomten Pettersbakken påtok seg graving på ikke hadde vært behandlet i utvalget. Han var ikke forespurt om graveoppdraget da saken ble behandlet i utvalget. Utvalgsleder har ikke behandlet saken som gjelder tomta han gravde på og det kan derfor ikke sies at han var inhabil i den saken, siden han ikke hadde denne til behandling.. Når det gjelder saken i Sillongenvegen som ble behandlet av utvalget 20.6.16, så kjenner Pettersbakken tiltakshaver Sørbo, og Haraldsen. Etter forvaltningsloven 6 annet ledd kan det være et særegent forhold som kan føre til inhabilitet at en folkevalgt har et nært vennskap til part i en forvaltningssak. Men det at man kjenner hverandre, eller er kollegaer, vil ikke i seg selv være tilstrekkelig til å konstatere inhabilitet. Pettersbakken er forpakter av gården Knappen som fikk vannledning etter tillatelse gitt i utvalget. Gården Knappen eies av Haraldsen. Det at Pettersbakken har en slik tilknytning til en av partene og til den aktuelle gården, mener revisjonen er omstendigheter som objektivt sett kan være egnet til å svekke tilliten til saksbehandlingen. Videre var det Pettersbakken som gravde vann- og avløpsledning både hos Sørbo og på Knappen gård. Pettersbakken sier at han visste han at det var han som skulle utføre arbeidet på gården, men ikke arbeidet hos Sørbo, da saken ble behandlet i utvalget. Siden han visste han skulle utføre arbeid på gården, da han som utvalgsleder var med på å gi tillatelse til tiltaket, mener revisjonen at dette er en Innlandet Revisjon IKS Side 14
omstendighet som utad og objektivt sett er en tilknytning til saken som vil kunne anses som særegent i henhold til forvaltningsloven. Pettersbakken har opplyst om at han ikke har gjort noe i hensikt for egen vinning. Revisjonen gjør oppmerksom på at bestemmelsen om habilitet, er et spørsmål om de ytre forhold, og en vurdering av om disse generelt og objektivt sett er egnet til å svekke tilliten, uavhengig av hvor stor tillit man måtte ha til den aktuelle politikers personlige integritet. Det at noen anses som inhabil, innebærer ikke noen form for mistillit til vedkommende personlig. Revisjonen konkluderer ikke på om det foreligger brudd på habilitetsreglene i forvaltningsloven 6 annet ledd, men vi mener det er omstendigheter i saken som utad kan være egnet til å svekke tillitten til utvalget og deres saksbehandling. Disse omstendighetene burde derfor utvalgsleder ha meldt fra om slik at utvalget kunne ha tatt stilling til hans habilitet før saken ble behandlet. 2.4.2 FORHOLDET TIL KOMMUNENS RETNINGSLINJER FOR ETISK OPPTREDEN I kommunens retningslinjer for etisk opptreden står det at kommunens folkevalgte skal unngå å komme i situasjoner som kan medføre en konflikt mellom kommunens interesser og personlige interesser. Dette kan også gjelde tilfeller som ikke rammes av forvaltningslovens habilitetsbestemmelser. Det står videre at dersom man er i tvil om det kan stilles spørsmål om handlemåte og/eller opptreden, er det den enkeltes plikt å ta saken opp i det folkevalgte organ. Spørsmål om habilitet bør vurderes i organet, og revisjonen mener at det bør protokollføres at det vurdert av organet. I retningslinjene står det også at det er avgjørende for innbyggernes tillit og holdning til kommunen at det er åpenhet, offentlighet og innsyn i alle forhold. Det stilles derfor strenge krav til opptreden og handlemåte slik at ingen skal kunne trekke i tvil den enkeltes rettskaffenhet og integritet. Gjennomgangen vår viser at utvalgsleder blir kontaktet av innbyggere i forbindelse med fradelinger, byggesaker mv. Han sier at han ønsker å være et ombud for innbyggerne. Som politiker fronter han at folk skal ha lov til å bosette seg hvor de vil i kommunen innenfor lovens rammer. I saken om fradeling har tiltakshaver vært i kontakt med Pettersbakken angående valg av avløpsløsning før det det ble sendt inn søknad. Folkevalgte har en meget vid anledning til å uttrykke politiske standpunkter uten å bli inhabile til å behandle saker om dette temaet. Revisjonen kan ikke se at det er noe i veien for en slik kontakt, men mener det er viktig at det er ryddighet rundt denne kontakten slik at det ikke er tvil om hvilken rolle utvalgsleder har når han er involvert i saken før den kommer til kommunen. Kravet til åpenhet, offentlighet og innsyn vil også kunne bety at kontakten bør dokumenteres dersom den kan sies å være første ledd i en saksbehandling. Revisjonen har ikke undersøkt nærmere hvordan dette praktiseres. Revisjonen ser at Pettersbakken gjennom sin entreprenørvirksomhet kombinert med rollen som utvalgsleder av og til risikerer å komme i situasjoner som utfordrer kommunens etiske retningslinjer. Pettersbakken sier at denne virksomheten utgjør en liten del av inntektsgrunnlaget hans og derfor underbygger at han ikke har noen økonomisk vinning i saken. Det er imidlertid hvordan dette fremstår Innlandet Revisjon IKS Side 15
utad som er avgjørende for befolkningens tillit til forvaltningen. Dette kan være eksempel på habilitetsproblematikk og etiske dilemmaer som også kan gjelde andre politikere fra tid til annen og som kan være vanskelig for den enkelte politiker å vurdere. For å sikre best mulig tillit til kommunen mener revisjonen derfor at det er viktig med god bevissthet rundt slike spørsmål i forbindelse med saksbehandlingen i utvalget, i folkevalgtopplæringen og når politikere skal velges til ulike verv. 2.4.3 REVISJONENS KONKLUSJONER Problemstillingen var om det foreligger omstendigheter i forbindelse med behandlingen av de to konkrete sakene i utvalg for teknisk drift og plansaker som var egnet til å svekke tilliten til utvalgsleders upartiskhet og som burde vært behandlet i utvalget. Revisjonen konkluderer med at i den ene saken om Sillongenvegen som ble behandlet av utvalget 20.6.16 forelå det omstendigheter som utad kan være egnet til å svekke tilliten til utvalget og deres saksbehandling. Utvalgsleder Pettersbakken forpaktet gården som fikk vannledning etter tillatelse gitt i utvalget. Pettersbakken visste også at han skulle utføre arbeid på gården da han som utvalgsleder var med på å gi tillatelse til tiltaket. Disse omstendighetene burde derfor utvalgsleder ha meldt fra om slik at utvalget kunne ha tatt stilling til hans habilitet før saken ble behandlet. I den andre saken om Kaperanbakken har ikke utvalgsleder behandlet saken som gjelder tomta han gravde på og kan derfor ikke sies å ha vært inhabil i den saken. Gjennomgangen vår viser at utvalgsleder blir kontaktet av innbyggere i forbindelse med fradelinger, byggesaker mv. Folkevalgte har en meget vid anledning til å uttrykke politiske standpunkter uten å bli inhabile til å behandle saker om dette temaet. Revisjonen kan ikke se at det er noe i veien for en slik kontakt, men mener det er viktig at det er ryddighet rundt denne kontakten slik at det ikke er tvil om hvilken rolle utvalgsleder har når han er involvert i saken før den kommer til kommunen. Kravet til åpenhet, offentlighet og innsyn vil også kunne bety at kontakten bør dokumenteres dersom den kan sies å være første ledd i en saksbehandling. Revisjonen ser at rollen som entreprenør kombinert med rollen som utvalgsleder av og til kan være utfordrende i forhold til kommunens etiske retningslinjer. Dette kan være eksempel på habilitetsproblematikk og etiske dilemmaer som også kan gjelde andre politikere fra tid til annen og som kan være vanskelig for den enkelte politiker å vurdere. For å sikre best mulig tillit til kommunen mener revisjonen derfor at det er viktig med bevissthet rundt slike spørsmål i forbindelse med saksbehandlingen i utvalget, i folkevalgtopplæringen og når politikere skal velges til ulike verv. Innlandet Revisjon IKS Side 16
REFERANSER Kommunal- og regionaldepartementet 2011 veileder: Habilitet i kommuner og fylkeskommuner. Kyrre Grimstad og Siri Halvorsen. Forvaltningsloven i kommunene. 1. utgave, 2011. Kommunale dokumenter: Vestre Toten kommune: «De folkevalgtes arbeidsvilkår 2016-2019» som er vedtatt av kommunestyret den 10.10.2015. I denne er det vist til «Retningslinjer for etisk opptreden» av 18.06.2008. Dokumenter fra byggesaker: Kaperanbakken 64/17: saksnummer 16/2119 og 18/3080 og Sillongvegen 135, 26/3: saksnummer 16/768 og 16/1176. Protokoller og saksfremlegg fra utvalg for teknisk drift og plansaker. Andre dokumenter Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). LOV-1992-09-25-107. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov-1967-02-10. www.rettsdata.no/norsk-lovkommentar. Innlandet Revisjon IKS Side 17
VEDLEGG 1 KOMMUNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 18
Innlandet Revisjon IKS Side 19
Innlandet Revisjon IKS Side 20