NORDRE LAND KOMMUNE TID: 16.11.2010 kl. 1600 STED: DOKKA BARNESKOLE Eventuelle forfall meldes på telefon Varamedlemmer møter etter nærmere avtale. SAKSLISTE: Sak nr. Innhold: MØTEINNKALLING FOR KOMMUNESTYRET 81/10 FORSLAG TIL ENDRINGER I KOMMUNELOVEN - HØRING NORDRE LAND KOMMUNE, den
NORDRE LAND KOMMUNE SAK NR.: 81/10 Utvalg: Kommunestyret Lnr.: 11101/10 Møtedato: 16.11.2010 Arkivsaksnr.: 10/2379 Saksbeh.: Geir Steinar Loeng Arkivnøkkel.: 030 &13 Styre/råd/utvalg: Møtedato: Sak nr: Kommunestyret 16.11.2010 81/10 Saksbehandler: GSL Utskrift til: FORSLAG TIL ENDRINGER I KOMMUNELOVEN - HØRING Sammendrag: Nordre Land kommune støtter forslaget til uttalelse fra arbeidsgruppa i KS Hedmark og Oppland som har vurdert forslaget til endringer av kommuneloven. Vedlegg: Ingen Andre saksdokumenter (ikke vedlagt): Høringsbrev fra Arbeids- og regionaldepartementet, datert 06.09.2010. Saksopplysninger: Kommunal og regionaldepartementet sendte 6.9.2010 forslag om endringer i kommunelova til høring, med høringsfrist 6. desember 2010. KS Hedmark og Oppland har nedsatt en arbeidsgruppe bestående av Jan Reinert Rasmussen, rådmann i Sør-Fron kommune, Tor Arne Gangsø, rådmann i Vågå kommune og Hilmar Skaar, organisasjonssjef i Ringsaker kommune for å utarbeide et forslag til uttalelse som kommunene og fylkeskommunene i Hedmark og Oppland kan ta utgangspunkt i. Spørsmål til høring: 1. Å lovfeste at det er nødvendig med kvalifisert flertall for å endre tallet på kommunestyrerepresentanter i en kommune. 2. Å lovfeste at kommunestyret i hver valgperiode skal vedta nytt delegeringsreglement i kommunen.
3. Å lovfeste at det som hovedregel skal være politisk innstilling i saker som folkevalgte organ behandler, men at kommunestyret kan gjøre unntak fra hovedregelen. Å lovfeste en alternativ regel om etablering av kommuneråd i kommuner med parlamentarisk styringsform, ved at ordføreren, når den parlamentariske situasjonen tilsier det, på vegne av kommunestyret har plikt til å gi en kommunerådslederkandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd (utpeking). 1. Å lovfeste at det er nødvendig med kvalifisert flertall for å endre tallet på kommunestyrerepresentanter i en kommune. Hovedhensikten med dette forslaget fra departementets side er å redusere nedgangen i antall folkevalgte i kommunestyrer og fylkesting. Dette med hensyn til at hvis tallet blir for lavt, vil dette kunne redusere legitimiteten kommunestyret har i befolkningen. Færre representanter vil kunne føre til at færre partier og grupperinger blir representert i kommunestyret og færre innbyggere får sin stemme hørt. Høringsnotatet påpeker at det har vært en betydelig nedgang i antall folkevalgte i kommunene og også i antall politiske verv. Lokaldemokratimeldingen stiller spørsmålet om behov for å motvirke dette. I denne sammenhengen har departementet signalisert at det ville fremme forslag om å endre lova slik at det skal stilles krav om kvalifisert flertall i kommunestyret for å kunne endre antall kommunestyrerepresentanter. I sin vurdering skriver KRD i høringsnotatet at de innser at de innførte minimumskrav til størrelse på kommunestyrer, har ført til en nedgang i antall representanter med utgangspunkt i effektivisering og økonomiske hensyn. For å sikre lokal frihet når det gjelder antall representanter, ønsker departementet ikke å foreslå høyere minimumsgrense for antall kommunestyremedlemmer, men heller at vedtak om reduksjon i antall, skal avgjøres ved kvalifisert flertall. 2. Å lovfeste at kommunestyret i hver valgperiode skal vedta nytt delegeringsreglement i kommunen. Hensikten med forslaget fra departementets side er å styrke de folkevalgtes ombudsrolle og styringsrolle. Departementet viser til lokaldemokratimeldingen som sier at lokalpolitikere nå i mindre grad kommer i kontakt med saker som berører den enkelte innbyggers behov for tjenester. Kommunestyrene kan i dag selv drøfte egen rolle overfor administrasjonen, vedta hvilke oppgaver de selv skal ha og hvilke som skal delegeres. I departementets forslag tillegges kommunestyrene og fylkesting en plikt til å gjøre dette. 3. Å lovfeste at det som hovedregel skal være politisk innstilling i saker som folkevalgte organ behandler, men at kommunestyret kan gjøre unntak fra hovedregelen. Hensikten med forslaget fra departementets side er å styrke politikernes posisjon og makt i kommunene. Departementet viser til lokaldemokratimeldingen som dokumenterer at Side 3
mange kommunestyrer har valgt å overlate en rekke saker til administrasjonen. Mange politikere opplever også å ha liten innvirkning i mange saker fordi de kommer sent inn i saksbehandlingen. Departementet mener lovfesting av politisk innstilling vil tydeliggjøre forskjellen politikk og administrasjon og bidra til mer politisk debatt og økt engasjement. Kommunelova har i dag ingen generell innstillingsrett eller plikt, verken for administrasjonssjefen, ordføreren eller noe politisk organ. Men det er regler om formannskapets plikt til å innstille til kommunestyrets behandling av årsbudsjett, økonomiplan og årsregnskap. Utover dette har kommunestyret et stort handlingsrom til å velge løsning. Departementet har vurdert tre ulike alternativer i denne saken: 1. Å holde fast ved gjeldende rett, men synliggjøre dette gjennom at kommunestyret selv avgjør hvem som skal innstille i saker, kommer direkte fram i lova. 2. At kommunestyret selv blir pålagt å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet. I det ligger at kommunestyret må ta stilling til om det skal være innstilling i saker som blir behandlet av kommunestyret og andre folkevalgte organer, og i så fall, hvem det er som skal stå for innstillinga. 3. Å lovfeste politisk innstilling. Dette kan for eksempel gjennomføres ved å la ordføreren innstille til vedtak i saker som skal behandles i kommunestyret. Et alternativ kan være å gi denne funksjonen til kommunestyrekomiteer. Formålet med dette forslaget er blant annet å invitere til politisk debatt i større grad. 4. Å lovfeste en alternativ regel om etablering av kommuneråd i kommuner med parlamentarisk styringsform, ved at ordføreren, når den parlamentariske situasjonen tilsier det, på vegne av kommunestyret har plikt til å gi en kommunerådslederkandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd (utpeking). Hensikten med dette forslaget fra departementets side er å gi ordfører en tydeligere og mer innflytelsesrik rolle og mer makt enn tidligere i parlamentariske styringssystemer. Evalueringen viser også at utpekingsordningen har vært med på å gjøre den parlamentariske styringsmodellen i Oslo mer robust, det vil si at den har gjort det lettere å få etablert et stabilt og styringsdyktig byråd. Ordføreren har, ved bruk av denne styringsformen, en plikt til å gi en byrådslederkandidat i oppdrag å danne et byråd, når den parlamentariske situasjonen tilsier det. Vurdering: I henhold til høringsnotatet, er det grunnlag for å påpeke en del problemstillinger som er lite berørt. a. Lovfesting er i utgangspunktet en metode for å avgrense handlefrihet. De fire endringene i kommunelova som ligger i dette forslaget er utarbeidet med tanke på å øke lokalpolitisk handlefrihet og skape mer demokrati. Dette medfører at måten man fra departementets side møter de fire problemstillingene, virker motsatt av hensikten med dem. Side 4
i. For eksempel når det gjelder forslaget om å lovfeste kvalifisert flertall for å endre antall kommunestyrerepresentanter, burde det være lagt frem data om kommunenes vedtak om reduksjon av antall representanter, har vært enstemmige eller om det for det meste har vært et knapt flertall. ii. Departementet sier selv i høringsutkastet at, sitat å påleggje ei ordning med politisk innstilling er eit for stort inngrep i kommunen si moglegheit til sjølv å bestemme sine eigne sakshandsamingsrutinar. Allikevel er det i praksis dette forslaget som fremmes, vil føre til. b. Det står ikke eksplisitt i høringsnotatet, men det kan leses slik at departementet tegner en konfliktlinje mellom politisk og administrativt nivå i kommunen, der administrasjonen er "fienden". Dessuten at kommunene ikke har kunnskap nok - eller evner å organisere kommunens virksomhet og relasjonen mellom politikk og administrasjon på egen hånd, ut fra gjeldende lovverk. Med andre ord; at kommunesektoren ikke vet sitt eget beste. Det er både unødvendig og uheldig å skape slik tvil og slike skillelinjer. c. Kommunesektoren er avhengig av dyktige administrative ledere. Rådmennenes posisjon og funksjon som følge av forslagene er lite berørt i høringsnotatet. Det er heller ikke drøftet hvilke konsekvenser endringsforslagene vil kunne ha for det å rekruttere og beholde rådmenn og andre administrative ledere i kommunene. 1. Forslaget om å lovfeste at det skal være kvalifisert flertall (2/3) i stedet for vanlig flertall for å endre tallet på kommunestyre- eller fylkestingsrepresentanter, vil gjøre det mer krevende for en kommune eller fylkeskommune å foreta endringer, enten det er å øke eller å redusere antall representanter. Begrunnelsen for forslaget er velment i den forstand at departementet ønsker ikke en fortsatt nedgang i antall kommunestyrerepresentanter. Ved valget i 2007 ble det valgt 10 948 kommunestyrerepresentanter mot 11 138 i 2003. Noe av nedgangen skyldes at tallet på kommuner ble redusert med tre på grunn av kommunesammenslåinger. 39 kommuner reduserte tallet på kommunestyrerepresentanter og 13 kommuner økte tallet. Det er viktig at det er det enkelte fylkesting og kommunestyre som selv bestemmer antall representanter. Å endre fra vanlig flertall til kvalifisert flertall kan føre til en sementering av dagens antall. For å ha størst mulig lokalt handlingsrom i forhold til dette spørsmålet, bør det derfor fortsatt være som i dag, det vil si at det er nok med vanlig flertall. Det vil bidra til at antallet representanter ikke blir sementert, verken i forhold til et ønske om å øke eller redusere antallet. 2. Forslaget om å lovfeste at kommunestyret, henholdsvis fylkestinget, i hver valgperiode skal vedta nytt delegeringsreglement, er fremmet med bakgrunn i de vurderinger som kom fram i lokaldemokratimeldingen, St.meld.nr 33 (2007-2008). Det grunnleggende hensynet bak forslaget er å gjøre kommunestyret og fylkestinget bevisste om forholdet til administrasjonen og hvilke saker som skal eller bør behandles av kommunestyret/ fylkestinget eller et annet politisk organ. Forslaget handler om den politiske delegering og ikke den administrative fra rådmannsnivået og utover i organisasjonen. "Delegeringsreglementet må vurderes med et friskt blikk", som det heter i lokaldemokratimeldinga. Lovutkastet legger ikke opp til en regulering av selve prosessen eller pålegger kommunestyrene/fylkestingene å vedta et «nytt» delegeringsreglement, i den forstand at en må gjøre endringer i det gamle. Dersom en ønsker å videreføre det gamle Side 5
reglementet uendret, er det anledning til dette. En gjennomgang av delegering fra politisk nivå, vil bidra til en bevisstgjøring og en viktig debatt om hvilke saker som ønskes politisk behandlet og hvilke saker som med fordel kan delegeres til administrasjonen. En gjennomgang av delegeringsreglementet bør involvere både det administrative og det politiske apparatet og da er det behov for å bruke noe tid på arbeidet. Dessuten er det en fordel om de nye representantene får mulighet til å bli kjent med sin rolle før de fatter vedtak om delegeringsreglement. Det er grunn for å utvide fristen for nytt vedtak til 31.12. året etter kommunestyre og fylkestingsvalg. 3. Videre foreslås det å lovfeste at det som hovedregel skal være politisk innstilling i saker som folkevalgte organ behandler, men at kommunestyret/fylkestinget kan gjøre unntak fra hovedregelen. I praksis gir kommunestyret ofte faste utvalg som er opprettet etter 10, i oppgave å innstille i saker som skal behandles i kommunestyret. Kommunestyret kan også opprette komiteer som forbereder saker og formulerer innstilling for kommunestyret etter 10 a. Siden det er få regler som eksplisitt gir noe organ innstillingsrett, har kommunestyret selv et stort handlingsrom når det gjelder å bestemme hvem som skal innstille i saker. Dette handlingsrommet bruker de aller fleste kommuner i dag på en god måte. Forslaget som fremmes snur dagens handlingsrom og praksis på hodet. a. Dagens praksis legger til rette for et klart skille mellom politikk og administrasjon. Slik bør det også være framover. Saksframstillingen skal sikre at saken er godt opplyst slik at en beslutning kan fattes. Det viktige for å fatte gode beslutninger i ulike saker er saksframstillinger med faglig innsikt, kunnskap og at konsekvensene av ulike valg klart framkommer. På et slikt grunnlag fattes en politisk beslutning. b. Forslaget fra departementet er fremmet for å hindre at for mange saker avgjøres av administrasjonen i en kommune. Politikerne kan selv endre dette ved å endre sitt eget delegeringsreglement. At administrasjonen til vanlig har forslag til innstilling i saker, skaper ryddige forhold. I praksis vil departementets forslag kunne føre til innføring av en type borgermestermodell i Norge, som ikke nødvendigvis øker det politiske engasjementet, men legger mer makt hos en eller få personer. c. Ønsket om sterkere politisk involvering ivaretas gjennom aktive komiteer og utvalg, og dette må både de folkevalgte og administrasjonen i den enkelte kommune/fylkeskommune ta et ansvar for. d. Det er spørsmål om konsekvenser av tidlig involvering og innstilling som er lite berørt i høringsnotatet. i. Det at ordfører toner flagg tidlig i en sak, kan gjøre det vanskeligere å ta inn nye innspill i saken, det kan oppfattes som partiets innstilling og at beslutningen kan oppfattes som låst. Et administrativt forslag står åpent for alle. ii. Ordførers habilitet i beslutningsfasen. iii. Det at saker "låses" tidlig; kan det påvirke interessen for å være politiker? iv. Politisk innstilling - konsekvenser for ordførers rolle som politisk forhandler. v. Hvis ordfører må tåle flere "nederlag" i avstemminger, vil ordførerrollen svekkes? Side 6
vi. Utvalgsledere er som regel ikke engasjert på heltid. Dette kan ha konsekvenser for forutsetningene for å utforme innstillinger. At ordføreren eller lederen av et folkevalgt organ skal innstille er ikke svaret på ønsket om å øke det politiske engasjementet. 4. Det siste forslaget handler om å lovfeste en alternativ regel om danning av kommuneråd i kommuner med parlamentarisk styringsform, ved at ordføreren, når den parlamentariske situasjonen tilsier det, på vegne av kommunestyret har plikt til å gi en kommunerådslederkandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd (utpeking). Forslaget fremmes etter mange års forsøk i Oslo kommune. Evalueringene av forsøket er positive, og lovendringen fremmes etter ønske fra Oslo som er den kommunen i landet med lengst erfaring med parlamentarisk modell. I et parlamentarisk system er det viktig med en klargjøring av hvem som har ansvar for prosessene knyttet til endring av kommuneråd. Dette forslaget ivaretar en alternativ måte å gjøre dette på. Administrasjonens innstilling: Rådmannen vil råde Kommunestyret til å fatte slikt vedtak: Rådmannen vil råde kommunestyret til å fatte slikt vedtak: Nordre Land kommune har følgende generelle synspunkter til høringsnotatet: Lovfesting er i utgangspunktet en metode for å avgrense handlefrihet. De fire endringene i kommunelova i dette forslaget er utarbeidet med tanke på å øke lokalpolitisk handlefrihet og skape mer demokrati. Dette medfører at måten man fra departementets side møter de fire problemstillingene, kan virke motsatt av hensikten. Høringsnotatet kan leses slik at departementet tegner en konfliktlinje mellom politisk og administrativt nivå i kommunen, der administrasjonen er "fienden". Dessuten at kommunene ikke har kunnskap nok - eller evner å organisere kommunens virksomhet og relasjonen mellom politikk og administrasjon på egen hånd, ut fra gjeldende lovverk. Med andre ord; at kommunesektoren ikke vet sitt eget beste. Det er både unødvendig og uheldig å skape slik tvil og slike skillelinjer. Kommunesektoren er avhengig av dyktige administrative ledere. Rådmennenes posisjon og funksjon som følge av forslagene er lite berørt i høringsnotatet. Det er heller ikke drøftet hvilke konsekvenser endringsforslagene vil kunne ha for det å rekruttere og beholde rådmenn og andre administrative ledere i kommunene. Nordre Land kommune har følgende uttalelse til de fire endringsforslagene i kommunelova: 1. Nordre Land kommune ser ikke noe behov for endringer i lova når det gjelder å endre antall representanter i kommunestyret. Side 7
2. Nordre Land kommune støtter i hovedsak departementets forslag når det gjelder delegeringsreglement, men foreslår at frist for vedtak i nytt kommunestyre settes til 31.12. året etter kommunestyre- og fylkestingsvalg. 3. Nordre Land kommune avviser departementets forslag om lovfesting av instillingsrett jamfør alternativ 3. og støtter departementets alternativ 1. 4. Nordre Land kommune slutter seg til forslaget om å lovfeste en alternativ regel om danning av kommuneråd i kommuner / fylkeskommuner med parlamentarisk styringsform. NORDRE LAND KOMMUNE, den 12.11.2010 Jarle Snekkestad rådmann Geir Steinar Loeng Side 8