Luftfartstilsynet Postboks 243 8001 BODØ Norge Vår ref. Vår dato: 15/01232-6 11.04.2015 Deres ref. Deres dato: 21.01.2015 Vår saksbehandler: Leif Johansen Avinor - Høring - Ubemannede luftfartøy RPAS - Utkast ny forskrift for regulering av flygning Avinor viser til mottatt utkast til forskrift som regulerer bruken av ubemannende fartøyer (RPAS). I det etterfølgende gis kommentarer/innspill til høringen. Avinor imøteser og er positiv til at denne aktiviteten reguleres bedre enn hva tilfellet er i dag. Utvikling og bruk av ulike typer ubemannende fartøyer har vært stor de siste årene. Vi tror at aktiviteten med denne typen teknologi vil akselerere de kommende årene, og trolig bli langt mer kommersialisert enn hva tilfellet er i dag. Det er følgelig viktig at man har reguleringer som ivaretar flysikkerheten innen den etablerte delen av luftfarten og at nye aktører må tilpasse seg etablerte systemer, ikke motsatt. Avinor er kjent med ulike internasjonale initiativer for bedre regulering av RPAS-virksomheten. EU/EASA har påbegynt arbeidet. ICAO og FAA har også påbegynt arbeidet. Avinor er opptatt av harmonisering av regulatoriske forhold på tvers av operatører og nasjoner. Vi forutsetter at nasjonale reguleringer innen RPAS-området blir omfattet av overnevnte internasjonale reguleringer når disse kommer lenger fram i sitt arbeid. Kommentarene er oppdelt med generelle kommentarer først, deretter spesielle kommentarer knyttet til de enkelte paragrafer i forskriftsutkastet. Generelt I våre høringskommentarer bruker vi for enkelthets skyld begrepet RPAS gjennomgående i betydningen «luftfartøy som ikke har fører om bord» som definert i forskriftsutkastet, men viser til ICAO Annex 2 som inneholder definisjoner av RPA, RPAS, RPA observer m.m. Det hadde vært naturlig at Luftfartstilsynet hadde tatt utgangspunkt i Annex 2-bestemmelsene om RPAS idet disse delene av Annex 2 ikke er reflektert i BSL F 1-1 (SERA) men gjort gjeldende for oss gjennom BSL G 2-2. Slik vi kan lese det av høringsbrevet har ikke bestemmelsene i Annex 2 vært vurdert av Luftfartstilsynet i arbeidet med å lage utkast til RPAS-forskrift. Generelt så er vi usikre på om det er gunstig å skille mellom modellflyging og RPAS slik det er gjort i utkastet. Vi anser at et relativt stort ubemannet luftfartøy vil utgjøre en like stor fare for flysikkerheten enten det opereres som modellfly eller ei, og anbefaler Luftfartstilsynet om å revurdere denne inndelingen. Det foreslås at det opprettes separate forskrifter for modellfly og luftfartøyer som ikke har personer om bord, og at begrepet «fører om bord» bør endres til «personer om bord». Videre bør det vurderes å la forskrift om luftfartøy uten personer om bord omfatte både RPAS (fjernstyrte luftfartøy) og AAS Autonomous Aircraft Systems (selvstyrte luftfartøy).
Virksomhet med modellfly er regulert ved enkelte lufthavner gjennom vedtatte restriksjonsplaner. Som eksempel kan nevnes Stavanger lufthavn Sola som har følgende reguleringer; «Det er ikke tillatt å utøve modellflyvirksomhet innenfor en radius av 5 km fra en flyplass. For Stavanger lufthavn innebærer dette at det ikke er tillatt å utøve modellflyvirksomhet innenfor den delen av restriksjonsplanen som avgrenses av ytterkanten av horisontalflaten i restriksjonsplanen, samt videre 1 km utover, i den koniske flaten, uten særskilt tillatelse fra ENZV TWR. Det er heller ikke tillatt å utøve modellflyaktivitet i de nærmeste 5 km av inn- og utflygingsflatene fra lufthavna. Dersom det gis tillatelse til å operere modellfly nærmere lufthavna enn 5 km, er det uansett ikke tillatt å operere modellfly i en flyhøyde som overstiger 130 m så lenge det foregår lufttrafikk i området.» Av høringsbrevet går det frem at det er særskilte utfordringer knyttet til dagens luftromsbestemmelser, og det er foreslått bestemmelser som fraviker prinsippene i luftromsbestemmelsene. Vi savner en bredere drøfting i høringsbrevet hvordan man har tenkt seg de foreslåtte RPAS-bestemmelser sett i sammenheng med ulike forskrifter som regulerer luftromsutforming og luftromsbruk. Spesielt gjelder dette forskrift om luftromsorganisering (BSL G 4-1) og forskrift om lufttrafikkregler og operative prosedyrer (BSL F 1-1). Det samme vil for så vidt gjelde forholdet til forskrift om varslings- og rapporteringsplikt ved luftfartsulykker og luftfartshendelser mv. (BSL A 1-3), og forskrift om medføring og bruk av radionavigasjonsutstyr og SSR-transponder i luftfartøy (BSL D 1-14). Vi ser av høringsbrevets kommentar at RPAS-forskriften er tenkt å gi «en del særbestemmelser og unntak i forhold til gjeldende bestemmelser», samt at det ikke skal være tvil om at «de alminnelige lufttrafikkreglene gjelder». Vi antar i det etterfølgende at de alminnelige lufttrafikkreglene i hovedsak omfatter BSL F 1-1, jf. også våre kommentarer under 44 nedenfor, men viser igjen til at ICAO Annex 2-bestemmelsene om RPAS ikke ser ut til å være vurdert i arbeidet med denne forskriften. Det er i forskriftsutkastet gjennomgående benyttet begrepet «trafikkinformasjonstjeneste». Dette er ikke noe begrep som hittil har vært benyttet i luftfarten, og vi lurer på om det egentlig er ment «flygeinformasjonstjeneste». I så fall kunne kanskje Luftfartstilsynets fagavdeling på området bidratt med korrekt begrepsbruk og avklaringer mht ulike typer flygeinformasjonstjeneste (f.eks AFIS/HFIS). Spesielt med tanke på at forskriften også gjelder i luftrommet over norsk kontinentalsokkel savner vi en vurdering av eventuell relevans for helikoptertrafikken til og fra installasjonene i Nordsjøen. Generell sammenblanding av tjenester som ytes i kontrollert og ikkekontrollert luftrom hadde også vært greitt å luke ut før utkastet ble sendt på høring. Det bør også gjøres klart hva som er referanseflaten for høydene som brukes. Er det 120 meter over bakken eller vannet? Vedrørende oppbyggingen av forskriften så bør kapittel 7 flyttes frem slik at det kommer etter det foreslåtte kapittel 3. Om de enkelte paragrafer i forskriftsutkastet: 5 Begrensninger for flygingen Hvordan er virksomhet «i regi av modellflyklubb» tenkt regulert? Stilles det krav fra Luftfartstilsynet om at modellflyklubber må dokumentere at virksomheten gjennomføres på en sikker måte? Så vidt vi kan se så er det ingen begrensninger i MTOM eller maksimal hastighet for luftfartøy som benyttes som modellfly, og dersom flygingen skjer i regi av en modellflyklubb vil det heller ikke være høydebegrensninger. 6 Områder hvor det ikke er tillatt å fly modellfly Opprettelse av en forbudssone mot modellfly rundt en flyplass virker riktig, men utformingen og størrelsen på denne forbudssonen må vurderes nøye. Vi forstår høringsutkastet slik at man ser for
seg en sirkel rundt flyplassen med en radius på mellom 5 og 10 km. For mange flyplasser vil nok dette være uproblematisk da de er plassert relativt langt vekk fra annen tett bebyggelse, men for en del flyplasser som er plassert nær tettbebygd område vil en sirkel rundt lufthavnen på mellom 5 og 10 km inkludere et stort område med private boliger. Mange slike boligområder vil ligge på begge sider av rullebanen, og modellflyging her vil ikke komme i konflikt med lufthavnens flytrafikk. Vi ønsker ikke å legge unødige hindre for alminnelig modellflyging med små fartøyer som ikke vil være i konflikt med øvrig lufttrafikk vi yter tjeneste til, men gitt våre kommentarer innledningsvis om det foreslåtte skille mellom modellflyging og RPAS så bør det vurderes hvilke andre begrensninger som bør ligge på modellflyging når dette skjer innenfor CTR eller TIZ men utenfor en definert forbudssone. Høydebegrensning bør vurderes, evt i kombinasjon med luftsportsområder iht BSL G 4-1. Forslaget vårt er at man utformer en forbudssone som i større grad tar hensyn til innflygings-, og utklatringssektorene til rullebanen. Altså en «avlang» sone som strekker seg mer i lengde retningen av rullebanen, og ikke inkluderer like store områder på siden av rullebanen. Slike soner må i så fall defineres for den enkelte lufthavn i samråd med lufthavnoperatør. Det må også tas hensyn til operasjonsmønster på lufttrafikk som gjennomfører spesielle operasjoner, slik som SAR-, los- og ambulansehelikoptre m.v som kan operere i lave høyder på vei inn og ut fra flyplasser. Siste setning i utkastet kan leses som at det overlates til lufttrafikktjenesten (LTT) ved skjønn å fastsette kriterier for atskillelse både horisontalt og vertikalt til andre luftfartøyer utenfor en slik forbudssone, evt innenfor ved modellflyging etter tillatelse fra LTT. Luftfartstilsynet bør fastsette kriterier for atskillelse der modellflyging vil foregå i kontrollert luftrom, jf. kommentaren over om høydebegrensninger evt luftsportsområder. 11 Krav til høydemåler Nøyaktigheten på utstyr eller metoder som benyttes for å bestemme høyde, vil være av betydning når vertikal øvre grense for områder for RPAS skal etableres (fare-, restriksjons- eller luftsportsområder). Krav til høydemåler vil også kunne bli gjeldende for modellfly dersom det etableres områder med høydebegrensning. 14 Flyplasser åpen for kommersiell trafikk Overskrift og innhold bør være i samsvar, og det bør ryddes i begreper slik at de er i samsvar med øvrige luftfartsbestemmelser. Operasjoner med luftfartøy som ikke har personer om bord vil ha betydning for alle luftfartøyer på ferdselsområdet på en flyplass. Når det foreslås at LTT skal etablere tilstrekkelige sikkerhetsavstander så er det uklart for oss hva dette innebærer. Det kan leses som at LTT gis ansvaret for å atskille RPAS fra øvrig lufttrafikk, uavhengig av hva slags luftromsklasse som omslutter lufthavnen (kontrollert eller ikke-kontrollert). Se for øvrig kommentarer til 44, 51 og 54. 18 Frivillig flysikkerhetsrapportering Overskriften viser til frivillig rapportering, men innholdet i paragrafen gir en plikt om å melde ulykker eller luftfartshendelser. Overskrift og innhold bør være i samsvar. Videre er det plikt til å melde fra kun når det har oppstått skade på person eller eiendom, men luftfartshendelser som f.eks fare for kollisjon bør også være rapporteringspliktige, jf. bestemmelser om slik rapportering i BSL A 1-3. Oversikten over ulykker og hendelser i høringsbrevet viser at nærpasseringer og kollisjonsfare med andre luftfartøyer er viet særlig oppmerksomhet og vi mener forskriften bør reflektere dette. Vi synes det er underlig at f.eks et luftfartøy med MTOM over 25 kg med hastighet over 80 knop ikke skal være pålagt å rapportere om mulig kollisjon med et bemannet luftfartøy. 43 Krav til pilot og fartøysjef Det bør ryddes i begreper slik at de er i samsvar med øvrige luftfartsbestemmelser. Teksten om at pilot/fartøysjef må «kunne kommunisere med lufttrafikktjenesten ved bruk av standard fraseologi»
indikerer et operasjonsmønster for flyginger som er likt bemannede luftfartøy uten at det er angitt andre steder hvordan slike operasjoner er tenkt å foregå. Hva som vil være «standard fraseologi» for RPAS er også noe uklart for oss. 44 Lufttrafikkregler Det savnes en presisering av hva som ligger i begrepet «de alminnelige lufttrafikkregler», men vi antar at det innebærer at BSL F 1-1 gjelder for RPAS. I så tilfelle burde Luftfartstilsynet foreta en grundig gjennomgang av de enkelte bestemmelser i BSL F 1-1 for å fastslå hvordan disse vil gjelde for RPAS. Grunnleggende avklaringer av hvorvidt RPAS-operasjoner skal forholde seg til VFR/IFR-bestemmelsene må gjøres. Som nevnt i våre generelle kommentarer innledningsvis så viser vi til at RPAS-forskriften er tenkt å gi særbestemmelser og unntak til andre bestemmelser, og det er slik at BSL F 1-1 som gjennomfører forordning (EU) nr. 923/2012 (SERA) gir få unntaksmuligheter og anledning til særbestemmelser. Det pågår arbeid med endring av denne forskriften (SERA Part C m.v), og det må vurderes om kommende endringer må hensyntas i det videre arbeidet med RPAS-forskriften. 47 Sikkerhetsavstander, maksimal flygehøyde En generell bestemmelse om at RPAS av typen RO-1 og RO-2 skal kunne operere opp til 120 meter (over bakken/vannet?) vil slik vi forstår det av utkastet også gjelde i kontrollert luftrom. Vi mener at de alminnelige regler som gjelder for kontrollert luftrom i utgangspunktet må gjelde også for RPAS, og dette drøftes nærmere i kommentarene til 51 og 54 nedenfor. 50 Vikeplikt for andre luftfartøy Vi viser til ovenstående kommentar til 44 og de alminnelige vikepliktsregler som fremgår av BSL F 1-1, samt eventuell unntaksmuligheter. 51 Områder hvor det ikke er tillatt å fly For utforming av forbudssone rundt ikke-kontrollert flyplass så viser vi til kommentarene til 6 for modellflyging, i tillegg til at de generelle krav som følger av luftromsutformingen må gjelde. I luftrom som er definert som RMZ iht BSL F 1-1 så må dette gjøres gjeldende for RPAS på samme måte som for bemannede luftfartøy. Det følger av utkastets 45 at RPAS-operatøren skal gjøre seg kjent med luftromsorganisering i aktuelt område. For flyging innenfor en CTR så må de alminnelige regler som gjelder bemannede luftfartøy gjelde, men igjen så virker skillet mellom modellfly og RPAS som det legges opp til noe kompliserende. Eksempelvis vil en operatør av et veldig lite fartøy som skal ta bilde av et bolighus for salg eller ifm en filminnspilling måtte kontakte lufttrafikktjenesten for å få tillatelse, eventuelt be om klarering og opprettholde radiokontakt med kontrolltårnet dersom kravene til radiokommunikasjon iht luftromsklassifiseringen skal overholdes. Vi anser at dette kan gi en belastning på lufttrafikktjenesten som ikke er ønskelig, og stiller gjerne opp for å bistå Luftfartstilsynet med å utforme bestemmelser som nødvendig. 53 VLOS- og EVLOS-flyging i ikke-kontrollert luftrom Det bør ryddes i begreper også her. Det er ikke lufttrafikktjenesten som utsteder NOTAM. Det er kunngjøringstjenesten (AIS) som gjør dette, og det må være operatørens ansvar å bestille utstedelse av NOTAM dersom aktiviteten kvalifiserer til NOTAM-utstedelse iht BSL G 2-2 (jf. ICAO Annex 15). 54 VLOS- og EVLOS-flyging i kontrollert luftrom. Her er det en generell sammenblanding av begreper knyttet til luftrom og tjeneste som ytes. Overskriften viser til at det følger bestemmelser som gjelder kontrollert luftrom, men i teksten er det også tatt med forslag til bestemmelser for ikke-kontrollert luftrom definert som RMZ. Som i kommentaren under 51 ovenfor så mener vi at de alminnelige regler som gjelder for kontrollert luftrom i utgangspunktet må gjelde også for RPAS. Det er ellers i teksten en sammenblanding av
forståelsen av hva som er flygekontrolltjenestens ansvar og oppgaver og hva som er flygeinformasjonstjenestens ansvar og oppgaver, slik at innholdet i denne paragrafen i det store og hele ikke kan vurderes. Vi foreslår at teksten omarbeides og sendes ut på ny høring slik at vi kan realitetsbehandle forslaget. 56 BVLOS-flyging i ikke-kontrollert luftrom mv. Det bør ryddes i begreper slik at de er i samsvar med øvrige luftfartsbestemmelser. Ellers støtter vi forslaget om at slik flyging skal skje i aktive fare- eller restriksjonsområder. 57 BVLOS-flyging i kontrollert luftrom Vi støtter forslaget om at BVLOS-flyging skal skje i aktive fare- eller restriksjonsområder. Bestemmelsens andre ledd om å etablere godkjent atskillelse mellom RPAS og ethvert annet luftfartøy virker lite gjennomtenkt. Vi viser her til ulike typer atskillelse som kan benyttes iht BSL G 8-1 (jf. ICAO Doc 4444) og bruk av atskillelsesminima som vi har søkt godkjent hos Luftfartstilsynet iht BSL F 1-1 17 (søknad 05.02.2015). 58 Kontrolltap Dette forslaget kan synes noe omfattende og lite gjennomtenkt. Dette innebærer at ved enhver hendelse med tap av kontroll for RO-3 RPAS over 120 meter (over bakken/vannet?) uansett hvor i landet og type luftrom, så skal angjeldende LTT-enhet med ansvar for luftrommet varsles. Det innebærer i praksis at et RPAS som er svært lite og føres BVLOS over 120 meter AGL i ikkekontrollert luftrom langt til fjells skal medføre varsling til f.eks overliggende kontrollsentral dersom man mister kontrollen, til tross for at det i den foreslåtte 56 går frem at slik flyging kun skal finne sted i aktive fare- eller restriksjonsområder. 61 Statsluftfart Gitt våre innsigelser og kommentarer over vedrørende RPAS i kontrollert luftrom over, så ser vi likevel at det er behov for at spesielle operasjoner som nevnt i utkastet til 61 må kunne finne sted mest mulig uhindret. Vi anbefaler at det lages mer detaljerte bestemmelser som ivaretar disse operatørenes behov, gitt at våre kommentarer om at alminnelige bestemmelser for kontrollert luftrom i det øvrige må følges. Eventuelle spørsmål kan rettes til regelverk.atm@avinor.no, eventuelt direkte til vår saksbehandler for videre koordinering. Med vennlig hilsen Avinor Leif Johansen Dokumentet er godkjent elektronisk.