Finansdepartementet Postboks 8008 Dep 0030 OSLO VÅR REFERANSE DERES REFERANSE DATO 18/1355 17/5184 26.04.2018 Høring - Banklovkommisjonens utredning nr. 31 om krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektoren Det vises til Finansdepartementets brev datert 31. januar 2018 hvor Banklovkommisjonens utredning nr. 31 "Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektoren" ble sendt på høring. Nedenfor gis vurderinger av det aktuelle reguleringsbehov i punkt 1, samt merknader til temaene: forholdet til Solvens II-reglene i punkt 2, forslaget om delt fortrinnsrett i punkt 3 og garantiordning for livsforsikringsvirksomhet i punkt 4. Det gis merknader til enkelte andre deler av forslaget i et eget vedlegg. 1. Behovet for regulering Banklovkommisjonens forslag omfatter skadeforsikringsforetak, livsforsikringsforetak, pensjonsforetak og morselskap i forsikringskonsern. I Banklovkommisjonens forrige utredning, NOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren, utredet kommisjonen regler om krisehåndtering i banksektoren. Lovproposisjon 159 L (2016-2017) Lov om Bankenes sikringsfond og lov om endringer i finansforetaksloven mv. (innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren), som bygger på denne, ble vedtatt av Stortinget 15. mars 2018. Utkastet om krisehåndtering i forsikring er systematisk bygget opp på samme måte som kommisjonens lovutkast om krisehåndtering av banker, men er i sitt innhold tilpasset forsikring. Utkastet er ikke justert i samsvar med de nylig vedtatte lovendringene innen banksektoren, som på flere punkter skiller seg fra Banklovkommisjonens forslag. Gjeldende regelverk for håndtering av soliditetssvikt og insolvenssvikt i forsikrings- og pensjonsforetak bærer noe preg av å være utarbeidet felles for bank og forsikring. Ved gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet for bank i norsk rett, vil reglene i nåværende kapittel 21 kun gjelde forsikring. Dette kan isolert sett tale for å forbedre regelverket og innføre bestemmelser som baserer seg på de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i forsikring. Finanstilsynet mener imidlertid at det gjeldende regelverket gir nødvendige og tilstrekkelige verktøy for myndighetene til å håndtere finansielle utfordringer og kriser i forsikrings- og pensjonsforetak. Den nylig avsluttede offentlige administrasjonen av Silver Pensjonsforsikring AS viser at gjeldende regler i finansforetaksloven er operasjonelle også for forsikringsforetak. Tilsvarende har også vist seg ved offentlige administrasjon av skadeforsikringsforetak (Star FINANSTILSYNET Revierstredet 3 Postboks 1187 Sentrum 0107 Oslo Telefon 22 93 98 00 Telefaks 22 63 02 26 post@finanstilsynet.no www.finanstilsynet.no Saksbehandler Petter Jacobsen Tlf 22 93 98 00
FINANSTILSYNET SIDE 2 AV 7 Forsikring AS og Strand Kredittforsikring AS i 1993), og av morselskap i forsikringskonsern (Uni Storebrand AS i 1992 og Star Holding AS i 1993), selv om disse baserte seg på tidligere tilsvarende regler i annen lovgivning. EU-kommisjonen skal innen utgangen av året avgi en rapport som blant annet skal omfatte vurderinger knyttet til et harmonisert regelverk for tidligtiltak, insolvens og krisehåndtering, beskyttelse av forsikringstakere i krisesituasjoner, samt garantiordninger for forsikringsforetak. I forberedelsene til dette har både det europeiske forsikringstilsynet (EIOPA) og det europeiske risikorådet (ESRB) utarbeidet egne rapporter om gjenoppretting og krisehåndtering. Begge anbefaler at det utvikles et harmonisert EU-regelverk for krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak. Etter EIOPAs vurdering bør grunnelementene i et slikt minimumsharmonisert regelverk være: forberedelse og planlegging (herunder krav om at de enkelte foretak utarbeider gjenopprettingsplaner, mens myndighetene, til dels basert på foretakenes egne planer, utarbeider krisetiltaksplaner for hvert foretak) tidligtiltak som skal forhindre at en svekket solvens utvikler seg videre, dvs. inkluderer fasen før det er brudd på solvenskapitalkravet regler for krisehåndtering, herunder utpeking av krisehåndteringsmyndighet, oppstilling av klare mål for krisehåndteringen, tilgang til samme krisehåndteringsverktøy og etterlevelse av like regler for å ivareta kreditorinteresser felles regler for grensekryssende samarbeid og koordinering i krisesituasjoner Banklovkommisjonens forslag omfatter mange av disse grunnelementene, men f.eks. ikke krav til myndighetenes krisetiltaksplaner eller utpeking av uavhengig krisehåndteringsmyndighet. Ettersom den endelige europeiske utformingen på langt nær er klar, hverken på overordnet eller detaljert nivå, mener Finanstilsynet at det ikke bør innføres materielle endringer i det nasjonale regelverket nå. Det synes unødvendig ressurskrevende å utforme et nytt norsk regelverk som relativt raskt må tilpasses - eller erstattes av - kommende EU-regler. 2. Forholdet til Solvens II Nye solvenskrav for forsikringsforetak, basert på Solvens II-direktivet, trådte i kraft 1. januar 2016. Solvens II-direktivet er et fullharmoniseringsdirektiv, og er gjennomført i norsk rett i finansforetaksloven med forskrifter. Dette soliditetsregelverket omfatter bl.a. regler om tilsynsmessig oppfølging av forsikringsforetak, og om forsikringsforetak med svekket finansiell stilling. Banklovkommisjonen foreslår å gi Finanstilsynet nye hjemler for oppfølging av foretak med svekket finansiell stilling ut over de tilsynet allerede har etter Solvens II/finansforetaksloven. Eksempler på dette er at Finanstilsynet skal kunne pålegge foretaket å utarbeide tiltaksplan selv når foretaket oppfyller alle soliditetskrav, og at Finanstilsynet i samråd med foretaket skal vurdere behovet for tiltak. Det er videre foreslått åpning for å oppnevne en midlertidig administrator for en periode på inntil ett år. Disse forslagene vil bidra til å gi Finanstilsynet flere virkemidler i arbeidet med å finne løsninger for utsatte foretak.
FINANSTILSYNET SIDE 3 AV 7 Ettersom bestemmelsene som er foreslått i utredningen i noen tilfeller er overlappende med bestemmelser fastsatt i samsvar med Solvens II-direktivet, kan det oppstå uklarhet blant forsikringsforetakene om hvilke regler som kommer til anvendelse i ulike situasjoner. I et videre lovarbeid bør dette avklares nærmere. Finanstilsynet legger til grunn at tilsynets bruk av virkemidler og oppfølging på disse områdene uansett vil kunne tilpasses situasjonen foretakene er i og reglene som allerede er gitt etter Solvens II-direktivet. Det vises for øvrig til de innledende kommentarene om hensiktsmessigheten av å innføre bestemmelser om krisehåndtering før det foreligger EU-regler på området. Pensjonsforetak er ikke underlagt Solvens II-direktivet eller annet fullharmonisert regelverk som berører bestemmelsene foreslått i utredningen. For slike foretak vil derfor forslaget i mindre grad være overlappende med allerede eksisterende regler. 3. Delt fortrinnsrett Etter dagens regler skal alle fordringer med samme prioritet behandles likt og gis samme forholdsmessige dekning i et administrasjonsbos midler. Etter gjeldende regler har forsikringskrav fortrinnsrett i et administrasjonsbo. Samtlige direkte forsikrings- og pensjonskrav er gitt den samme prioritet til dekning i boets midler, det vil si lik rett til dekning i alle aktiva i boet etter dekning av massekrav. Banklovkommisjonen foreslår "delt fortrinnsrett" i livsforsikrings- og pensjonsforetak der virksomheten omfatter både pensjonsordninger med kontraktfastsatte ytelser og kontrakter med investeringsvalg. Banklovkommisjonen foreslår at investeringsvalgkunden skal ha fortrinnsrett til verdien av eiendelene som inngår i foretakets investeringsvalgportefølje. En tilsvarende fortrinnsrett skal etableres i eiendeler registrert i foretakets kollektiv- og selskapsporteføljer. Begrunnelsen for forslaget er bl.a. frykten for ikke å kunne realisere merverdier som kan ligge i kontrakter som er knyttet til ulike porteføljer. I tillegg vises det til at rettighetshavere til investeringsvalgporteføljen vil kunne føle et slags eierforhold til eiendelene som dekker deres investeringsporteføljer, selv om dette ikke svarer til de faktiske eierforhold. I et forsikringsforetak vil samtlige eiendeler uavhengig av portefølje være eiet av forsikringsforetaket, og investeringsporteføljen knyttet til den enkelte rettighetshaver er bare en verdiberegningsmetode for å finne verdien av rettighetene til enhver tid. Finanstilsynet peker for det første på det alminnelige konkursrettslige prinsipp at årsaken til konkursen ikke skal ha innvirkning på dekningsgraden for de enkelte krav. Mao. skal f.eks. ikke krav som har sin opprinnelse innen en forretningsdel av et foretak som har vært svært ulønnsom, ha dårligere dekning enn andre kreditorer. Dette prinsippet gjelder for administrasjons-/kriseløsninger i andre finansforetak. Videre synes løsningen med delt fortrinnsrett å være preget av forholdene i Silver Pensjonsforsikring, som nylig har vært under offentlig administrasjon. Foretakets utfordringer var først og fremst knyttet til at det hadde overtatt kontrakter med garantert rente som ble krevende å håndtere i en situasjon med lav rente. Enkelte mente det var urimelig at investeringsvalgskundene skulle få avkortet sine midler når foretakets problemer skyldtes andre kontrakter.
FINANSTILSYNET SIDE 4 AV 7 Det kan være mange ulike årsaker til at et livsforsikrings- eller pensjonsforetak får problemer med å oppfylle forpliktelsene. Det kan f. eks. oppstå tap som følge av ulike typer operasjonell risiko eller langvarig underskudd på grunn av underprising av forvaltningen. I slike tilfeller bør tapet fordeles forholdsmessig på hver av porteføljene. Banklovkommisjonen omtaler ikke slike tilfeller. Finanstilsynets medlem i Banklovkommisjon fremholdt i særmerknad til forslaget om delt fortrinnsrett at et viktig hensyn bak administrasjonsløsninger er å sørge for likebehandling av forsikringstakerne. Foretakets midler bør dermed i utgangspunktet være tilgjengelig for alle foretakets kunder. Finanstilsynet støtter dette synspunktet. 4. Garantiordning for livsforsikringsvirksomhet Det er vesentlige forskjeller mellom opplegget for krisehåndtering i bank og Banklovkommisjonens forslag for forsikring mht. finansierings- og garantiordninger som skal støtte gode kriseløsninger. Krisehåndteringsdirektivet er tydelig utformet med tanke på at bankkriser skal håndteres uten statlig støtte, og det stilles krav om finansieringsmekanismer som nettopp skal sikre at håndtering av et foretak i krise skal la seg gjennomføre uten statlig støtte gjennom krav om konvertering/nedskrivning av gjeld ("bail-in"), samt krav om innskuddsgarantifond finansiert av bankene. I tillegg legges det også opp til et krisetiltaksfond finansiert av bankene som skal lette gjennomføring av krisetiltak. Banklovkommisjonen har en begrenset drøfting av spørsmålet om opprettelse av en garantiordning for livsforsikringsvirksomhet og da i relasjon til spørsmålet om sikring av verdien i innskuddsbaserte ordninger som et alternativ til delt fortrinnsrett. Banklovkommisjonen fant ikke grunnlag for å foreslå oppbygging av nye garantiordninger, bl.a. fordi den anser risikoen for offentlig administrasjon av livsforsikringsforetak underlagt Solvens II som forholdvis liten, og at kapitaloppbygging knyttet til en garantiordning vil være kostnadskrevende. Videre mener kommisjonen at risiko for insolvens først og fremst knytter seg til ytelsesbaserte ordninger og at en fremtidig løsning med delt fortrinnsrett vil gi investeringsvalgkundene tilstrekkelig sikkerhet. Finanstilsynet mener at en drøftelse om etablering av en garantiordning i livsforsikring ikke bør isoleres til et spørsmål om å verne innskuddspensjon og investeringsvalgforsikringer mot tap som skyldes forsikringer med kontraktsfastsatte ytelser. Finanstilsynet mener at utgangpunktet for en slik drøftelse bør være at alle kundene har samme beskyttelsesbehov mot tap, uavhengig av hva slags pensjonsavtale eller livsforsikring de er omfattet av, og uavhengig av hvilket livsforsikringsforetak de er kunder i. Gjeldende lovbestemmelse som åpner for forskriftsbestemmelse om krav til garantiordning for livsforsikringsvirksomhet, var opprinnelig ment som en beredskapsbestemmelse. Det kan gis adgang til å gi forskrifter om utligning mellom livselskaper når behovet eventuelt har oppstått. Finanstilsynet legger til grunn at det vil reise krevende spørsmål både av juridisk og økonomisk art å etablere en utligningsordning etter at en krise har oppstått, og i en situasjon der hele livsforsikringsnæringen kan være under press. Det er dermed gode grunner for at en garantiordning etableres i gode tider uavhengig av en krise. Det vil kunne legge til rette for at ordningen kan finansieres over tid og på en måte som er håndterbar for de bidragspliktige og slik at den på noe sikt kan være et reelt sikkerhetsnett for
FINANSTILSYNET SIDE 5 AV 7 forsikringstakerne. Samtidig kan det være utfordrende å etablere en garantiordning i det norske markedet fordi det er få livsforsikringsforetak og fordi virksomheten i disse foretakene er ulikeartet både når det gjelder omfang og produkter. Behovet for en garantiordning og mulige innretninger på en slik eventuell ordning bør derfor underlegges en bred vurdering. En slik vurdering bør uansett avvente nærmere holdepunkter for hvordan en felleseuropeisk tilnærming vil være, jf. den nevnte kommende rapporten fra EU-kommisjonen, som blant annet skal omfatte vurderinger knyttet til et harmonisert regelverk for garantiordninger for forsikringsforetak. For Finanstilsynet Morten Baltzersen finanstilsynsdirektør Ann Viljugrein direktør for bank- og forsikringstilsyn Vedlegg Merknader til enkelte andre deler av forslaget Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevne signaturer.
FINANSTILSYNET SIDE 6 AV 7 Vedlegg til høringsuttalelse: Høring - Banklovkommisjonens utredning nr. 31 om krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektoren Merknader til enkelte andre deler av forslaget I tillegg til de hovedsynspunkter som er omtalt i brevet foran gis en merknad om begrepsbruk mv. og noen merknader til enkelte av de foreslåtte bestemmelsene: Banklovkommisjonen har lagt seg tett opp til forslag til bestemmelser i NOU 2016: 23 om innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren. Det betyr at begrepsbruken kommer fra utredningen, og ikke den etterfølgende Prop. 159 L. I en eventuell lovproposisjon bør begrepsbruken tilpasses den nye loven. I tillegg til begrepsbruken ble det gjort noen strukturelle endringer i Prop. 159 L som ikke er fulgt opp i Banklovkommisjonens forslag, herunder bestemmelser om etterfølgende verdivurdering. 21-7. Beredskapsplan Finanstilsynet legger til grunn at bruken av virkemidler og oppfølging i praksis vil tilpasses situasjonen foretakene er i og reglene som allerede er gitt etter Solvens II-direktivet. Det kan imidlertid diskuteres om kravet til at foretak skal ha en beredskapsplan griper inn i dagens fullharmoniserte regelverk, eller om bestemmelsen kan ansees som en presisering og utbygging av gjeldende krav til risikostyring. Det kan oppfattes som problematisk at man pålegger foretakene plikter som er særnorske, herunder at Finanstilsynet skal motta og skal kunne kreve revisjon av beredskapsplanen (jf. krisehåndteringsdirektivets tilsvarende krav til gjenopprettingsplaner for banker). 21-28. Opphør av pensjonsordninger i livsforsikring- og pensjonsforetak Finanstilsynet er enig i at det settes en klar grense for ny opptjening av pensjonsrettigheter under offentlig administrasjon. Finanstilsynet mener at opphørsregler ikke bare bør fastsettes for pensjon men også for annen livsforsikringer med sparing der det ellers ville bli utstedt en fripolise til sikring av opptjent forsikringsdekning ved opphør av premiebetalingen. Et eksempel er kapitalforsikringer der risiko og sparing er integrert i produktet. Når det gjelder kapitalforsikringer med tydelig skille mellom risikodekning og sparedel, legger Finanstilsynet til grunn at risikodekningen vil opphøre etter tre måneder i samsvar med lovforslaget 21-27, og at kundens krav på utbetaling av gjenkjøpsverdien behandles likt med opptjente forsikringsdekninger. Utstedelse av fripoliser i kollektiv pensjon kan innebære at administrasjonsreserven må styrkes utover de midler som eventuelt er tilgjengelige i premiefondet. Under løpende drift skal en slik reservestyrking finansieres av arbeidsgiver. Finanstilsynet legger til grunn at dette også vil gjelde under offentlig administrasjon.
FINANSTILSYNET SIDE 7 AV 7 21-29 Verdiberegning av pensjonsrettigheter Det følger av bestemmelsen at verdien av pensjonsrettighetene til medlemmer i kollektive pensjonsordninger skal fastsettes på tidspunktet for opphør av den kollektive kontrakten. Dette innebærer at verdien av pensjonsrettighetene fastsettes ved utstedelse av den individuelle rettigheten (fripolise, pensjonsbevis, pensjonskapitalbevis) og ikke til verdien på tidspunktet for vedtak om offentlig administrasjon. Finanstilsynet antar at øvrige pensjonsrettigheter, slik som fripoliser som var utstedt før vedtak om offentlig administrasjon, skal verdiberegnes på tidspunktet for vedtaket, jf. 21-34 annet ledd. Finanstilsynet vil bemerke at hensynet til likebehandling av forsikringstakerne tilsier at verdiberegningen relaterer seg til samme tidspunkt. Ved store endringer i rentemarkedet kan verdien av like fremtidige ytelser bli svært ulik dersom verdifastsettelsen relateres til ulike tidspunkt. Finanstilsynet anser derfor at det bør legges like rente- og dødelighetsforutsetninger til grunn for verdiberegningen av fremtidige ytelser, selv om kontraktene ikke opphører på samme tidspunkt. 21-38. Overføring av eiendeler og forpliktelser til forvaltningsforetak Bestemmelsen gjelder blant annet for porteføljer som skal avvikles. Formålet med forvaltningen er å oppnå tilfredsstillende avkastning i samsvar med en forvaltningsstrategi godkjent av myndigheten. Med tanke på at dette i utgangspunktet er foretak uten kapitalkrav m.m., som samtidig er undergitt tilsyn av Finanstilsynet, bør det presiseres at Finanstilsynet også kan fastsette krav til foretakets forretningsstrategi og risikoprofil og fastsette nærmere regler for virksomheten, jf. tilsvarende bestemmelser i bankregelverket. Det kan for øvrig også stilles spørsmål til hvorvidt forvaltningsforetak uten kapitalkrav er like egnet i forsikring som i forbindelse med bankvirksomhet. Forvaltningen skal etter forslaget skje for forsikringstakernes risiko, og forsikringstakerne som blir flyttet til forvaltningsforetaket vil i utgangspunktet bli eksponert for en større risiko enn de polisehaverne som f.eks. blir med over i et broforetak eller overdratt til en ny virksomhet. Modellen har en viss likhet med den nåværende bestemmelsen i finansforetaksloven 21-10 om etablering av et gjensidig foretak, hvor Finanstilsynet tidligere har vært at den oppfatning at forpliktelsene i et slikt foretak må nedskrives tilstrekkelig til foretaket oppfyller gjeldende kapitalkrav. Det kan også stilles spørsmål til hvorvidt et slikt forvaltningsforetak uten kapitalkrav er forenlig med Solvens II. 21-40. Statlige tiltak Krisehåndteringsdirektivet for banker inneholder bestemmelser om statlige tiltak. Det er ingen slike tilsvarende bestemmelser i EU/EØS-reglene på forsikringsområdet. Etter Finanstilsynets syn er det hverken nødvendig eller hensiktsmessig å ha bestemmelser om at "departementet kan yte offentlig finansiell støtte" i nærmere angitte tilfeller. Forslaget til krisehåndteringsregler på forsikringsområdet inneholder ikke tilsvarende finansieringsmekanismer, herunder krisetiltaksfond og innskuddsgarantifond, som reglene på bankområdet. Dette er også et tilleggsargument for å la være å eksplisitt introdusere muligheten for statlige (støtte)tiltak som en del av regelverket for krisehåndtering. Avsnitt IX. Forsikringskonsern med grenseoverskridende virksomhet Dette er i stor grad hentet fra tilsvarende system for krisehåndteringsregelverket for banker, der et felleseuropeisk regelverk pålegger felles plikter og rettigheter i samarbeidet mellom myndighetene. Når en slik felleseuropeisk ramme mangler kan det, etter Finanstilsynets vurdering, spørres hvorvidt enkelte av pliktene som foreslås er hensiktsmessig utformet, f.eks. krav om opprettelse av kriseutvalg, når andre lands myndigheter ikke plikter å delta etter egne nasjonale rettsregler.