Landbruks- og matdepartementet

Transkript

1 Landbruks- og matdepartementet 1 Landbruks- og matdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for Generelt om resultatet av revisjonen Tabell 1 (tall i mill. kroner)* Overført fra forrige år Bevilgning 2011 (nysaldert budsjett) Samlet bevilgning Regnskap Overført til neste år Utgifter Inntekter Utgiftsbevilgning 2011 (nysaldert budsjett) Inntektsbevilgning 2011 (nysaldert budsjett) Statens egne driftsutgifter Nybygg, anlegg mv. Overføringer til andre Utlån, statsgjeld mv. Salg av varer og tjenester Inntekter i forbindelse med nybygg, anlegg mv. Overføringer fra andre Tilbakebetalinger mv. Landbruks- og matdepartementets ansvarsområde: Riksrevisjonen har avgitt seks avsluttende revisjonsbrev uten merknad, og ett avsluttende revisjonsbrev med merknad til 7 virksomheter Bioforsk 5 selskaper** * Tabellen inneholder budsjett- og regnskapstall for departementets egen kapittelnummerserie og eventuelt andre kapitler som hører inn under departementets ansvarsområde. Sirkeldiagrammets inndeling er i henhold til bevilgningsreglementet 4, jf. rundskriv R-101 Statens kontoplan. ** Resultatet av Riksrevisjonens kontroll med statsrådens forvaltning av statens interesser i selskaper framkommer av Dokument 3:2 ( ). Dokument 1 ( ) Landbruks- og matdepartementet 165

2 1.2 Budsjett regnskap Det er merutgifter og mindreinntekter under noen kapitler og poster, men disse er enten av mindre betydning, eller det er tilfredsstillende redegjort for dem i forklaringene til statsregnskapet. 1.3 Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet Implementering av statlige regnskapsstandarder for instituttsektoren åpningsbalanse I brev av 3. mars 2010 og i tildelingsbrevene for 2011 til Bioforsk, Norsk institutt for skog og landskap, Veterinærinstituttet og Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF), forutsatte Landbruks- og matdepartementet at de nye statlige regnskapsstandardene (SRS) skulle implementeres fra og med regnskapsåret NILF har senere bedt om og fått utsettelse med implementeringen til 1. januar Direktoratet for økonomistyring (DFØ) stiller i sin veiledning for utarbeidelse av åpningsbalanse klare krav til dokumentasjon av de vurderinger som ligger til grunn for godkjent åpningsbalanse. I tillegg skal godkjenning foreligge både fra virksomhetens ledelse og fra overordnet departement. Det stilles også krav om at fagdepartementet skal validere åpningsbalansens verdier for hver regnskapslinje og for åpningsbalansen som helhet. Riksrevisjonen ba i brev av 23. august 2011 og 29. mars 2012 om dokumentasjon på departementets godkjenning av åpningsbalanse og de vurderinger virksomhetene hadde gjort i forbindelse med utarbeidelsen av disse. I sitt svar viser departementet til sitt brev til instituttene høsten Departementet mener det var tilstrekkelig å oppdatere balansen fordi forskningsinstituttene i lang tid har avlagt regnskap i henhold til regnskapsloven. Departementet opplyser at åpningsbalanse og ledelsespåtegninger ble mottatt dels sammen med årsregnskapet for den enkelte virksomhet, og dels kort tid før årsregnskapet ble oversendt. Departementet svarer videre at de nå ser det som mer formålstjenlig å legge opp til å godkjenne inngående balanse for 2012, og beklager at de nok har undervurdert arbeidet med overgangen til SRS. 2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesent lige merknader 2.1 Bioforsk Bioforsk har fått avsluttende revisjonsbrev med merknad fordi Riksrevisjonen ikke kan bekrefte regnskapet for 2011 pga. manglende revisjonsspor i regnskapet Innledning Bioforsk besluttet i 2010 å skifte regnskapssystem, og valgte å anskaffe et Enterprise Resource Planning-system (ERP). Et ERP-system er betegnelsen på en programvare som støtter opp om et flertall av en bedrifts virksomhetsområder. Hovedelementene i det ERP-systemet som Bioforsk benytter, er regnskap, budsjett, finansiering og prosjektstyring. Separate systemer for lønn, reiseregninger og inngående fakturabehandling er tilknyttet ERP-systemet. For Bioforsk er dette et vesentlig og gjennomgripende system. Det ble implementert 1. januar Økonomisystemer i statlige virksomheter skal inneha funksjonalitet som angitt i bestemmelser om økonomistyring i staten fastsatt 12. desember 2003 med endringer senest 8. juni 2010 (økonomibestemmelsene). Kapittel 4.3 omhandler funksjonalitet, med krav til dokumentasjon og sikkerhet i økonomisystemet Testing Av bestemmelsenes punkt 4.3.6, 5. avsnitt, går det fram: "Ved anskaff else av nytt økonomisystem eller vesentlige oppgraderinger i systemer, skal systemet testes og formelt godkjennes av virksomheten før det settes i drift." Formålet med testing er å sikre at systemet, med alle programmer, undersystemer og applikasjoner, fungerer som forutsatt i virksomhetens eksisterende miljø før systemet settes i produksjon. Testing gjennomføres også for å kunne sikre at de tilknyttede systemene har et grensesnitt som er tilpasset slik at data konverteres korrekt over i hovedsystemet. For å sikre at regnskapet fra det nye systemet blir korrekt, er det viktig å ha en referanse å kontrollere mot. Riksrevisjonen har i brev til Bioforsk etterspurt dokumentasjon på testing av systemet og formell godkjenning. I sitt svar sier Bioforsk at de har tatt i bruk systemet fra 1. januar 2011 og at testing av systemet skjer fortløpende. Formell godkjenning av systemet er ikke foretatt. 166 Dokument 1 ( ) Landbruks- og matdepartementet

3 2.1.3 Systemdokumentasjon I henhold til bestemmelsenes punkt skal det foreligge systemdokumentasjon som gjør det mulig å sette seg inn i alle deler av økonomisystemets oppbygging og virkemåte. Tilsvarende krav framgår også av lov om bokføring av 19. november 2004 nr. 73 (bokføringsloven). Det skal foreligge en oversiktlig og fullstendig beskrivelse av toveis kontrollspor mellom dokumentasjon, spesifikasjon og pliktig regnskapsrapportering. Transaksjoner og regnskapsmessige disposisjoner med komplisert kontrollspor, for eksempel systemgenererte poster, bør dokumenteres særskilt med mer utfyllende beskrivelse. Systemdokumentasjon er nødvendig for å kunne bekrefte kontrollsporet. Dokumentasjonen er også viktig med hensyn til internkontroll i virksomheten og drift av systemet. Riksrevisjonen har i flere brev til Bioforsk etterspurt dokumentasjon for ERP-systemet. I svarbrev fra Bioforsk, og i møter med både Bioforsk og systemleverandøren, kommer det fram at nødvendig systemdokumentasjon ikke finnes. Ifølge Bioforsk har de satt krav om at det skal foreligge systemdokumentasjon innen utgangen av mai Landbruks- og matdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold 3.1 Bioforsk I Dokument 1 ( ) hadde Riksrevisjonen merknader til etterlevelse av regelverket for regnskapsavlegget, blant annet manglende periodisering, manglende nedskrivning av aksjer og kostnadsføring av interne, ikke reelle kostnader. Videre hadde Riksrevisjonen merknad til at Bioforsk over tid hadde bygget opp en betydelig saldo av ubrukte bevilgede midler. Merknadene til etterlevelse av regelverket ved regnskapsavlegget er ikke fulgt opp videre i revisjon for 2011 som følge av at Riksrevisjonen ikke kan bekrefte regnskapet for 2011, jf. punkt 2. Bioforsk hadde ved utgangen av 2010 bygd opp en saldo av ubrukte bevilgede midler på 25 mill. kroner fra kunnskapsutviklingsmidler og 8,6 mill. kroner fra grunnbevilgningen. Både Landbruksog matdepartementet og Bioforsk legger til grunn at de ubrukte midlene er bundet til de målsetninger som forutsettes oppnådd i de årlige tildelingsbrevene. Videre deler både departementet og Bioforsk Riksrevisjonens syn på at offentlige bevilgninger ikke skal etablere virksomhetskapital innenfor den bevilgningsfinansierte virksomheten. Opparbeidet beholdning av tidligere års bevilgninger skal benyttes til de formål som lå til grunn for den opprinnelige bevilgningen. For revisjonen 2011 ble Riksrevisjonen forelagt dokumentasjon på fordeling av de ubenyttede midlene fra Fordelingen viste at ca. 5,7 mill. kroner av kunnskapsutviklingsmidler er tilført virksomhetskapitalen i Dette strider mot forutsetninger for bruk av offentlige bevilgninger. Saken følges opp i den løpende revisjonen. 4 Riksrevisjonens bemerkninger 4.1 Implementering av statlige regnskapsstandarder for instituttsektoren åpningsbalanse. Det er avdekket mangler i departementets styring av implementeringen av SRS i instituttsektoren. Veiledning for utarbeidelse av åpningsbalanse fra Direktoratet for økonomistyring (DFØ) stiller klare krav til dokumentasjon av de vurderinger som ligger til grunn for godkjent åpningsbalanse, samt at godkjenning skal foreligge både fra virksomhetens ledelse og fra overordnet departement. Det stilles krav om at også fagdepartementet skal validere åpningsbalansens verdier for hver regnskapslinje og av åpningsbalansen som helhet. Riksrevisjonen stiller spørsmål om hva som er hjemmelsgrunnlag for departementets vurdering om at utarbeidelse av ny åpningsbalanse ikke var nødvendig, og at virksomhetene kunne videreføre utgående balanse med eventuelle justeringer. Departementet har heller ikke sørget for at oversendelse av vurderinger, disposisjoner og ledelsesgodkjent åpningsbalanse ble gjennomført tidsnok fra virksomhetene til at departementet kunne gjennomføre sin del av godkjenningen slik det forutsettes ved innføring av SRS. 4.2 Bioforsk Bioforsk kan ikke dokumentere kontrollsporet i det nye ERP-systemet og har heller ikke testet systemet før det ble tatt i bruk. Konsekvensen er at Bioforsk ikke kan dokumentere grunnlaget for regnskapet og Riksrevisjonen kan heller ikke bekrefte at regnskapet gir et korrekt bilde av Bioforsk sin virksomhet. Dokument 1 ( ) Landbruks- og matdepartementet 167

4 Departementet har med bakgrunn i de merknader som Riksrevisjonen har anført til regnskapene i Dokument 1 for 2007, 2008, 2009 og 2010 fulgt opp instituttet tett, både på politisk og administrativt nivå, i styringsmøter og egne møter med styret/styreleder eller administrasjonen. Dialogen med instituttet har blant annet omhandlet risikostyring, internkontroll og styring og det kontrollansvar som tilligger styret for instituttet. Riksrevisjonen har merket seg departementets konstatering av at styringsdialogen og kontrollen med instituttet ikke har gitt tilstrekkelig effekt. Riksrevisjonen stiller spørsmål om hvilke tiltak departementet som overordnet ansvarlig nå vil iverksette for å sikre seg at Bioforsk driftes på en forsvarlig måte i henhold til regelverk for statlige virksomheter. 5 Svar fra Landbruks- og matdepartementet Saken har vært forelagt Landbruks- og matdepartementet, og statsråden har i brev av 16. august svart: "Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 25. juni med resultatene av revisjonen på Landbruks- og matdepartementets område for regnskapsåret Nedenfor følger mine kommentarer til de forhold Riksrevisjonen har tatt opp i bemerkningene, jf. pkt. 4. Ad 4.1 Implementering av statlige regnskapsstandarder for instituttsektoren åpningsbalanse Riksrevisjonen stiller spørsmål om hva som er hjemmelsgrunnlaget for departementets vurdering om at utarbeidelse av ny åpningsbalanse ikke var nødvendig, og at virksomhetene kunne videre føre utgående balanse med eventuelle justeringer. Departementet har lagt til grunn at veilederen til Direktoratet for økonomistyring om utarbeidelse av åpningsbalanse ikke er bindende regelverkskrav, men at det gis rom for bruk av skjønn. Det vises også til at nevnte veileder innledes med at notatet er ment å være en støtte i arbeidet med utarbeidelse av åpningsbalansen for statlige virksomheter som skal føre sine interne virksomhetsregnskaper etter de anbefalte statlige regnskapsstandardene. I departementets svar av 27. april 2012 på Riksrevisjonens brev av 29. mars 2012 ble det opplyst at departementet har lagt til grunn at de nye åpningsbalansene i praksis var de utgående balansene for 2010 med eventuelle justeringer, og at det derfor ikke var tale om å etablere helt nye åpningsbalanser. Bakgrunn for denne vurderingen ble gjort ut fra en kost-/nyttevurdering med grunnlag i at våre nettobudsjetterte virksomheter i mange år har ført regnskapene basert på regnskapslovgivningen, og at de statlige standardene i stor grad er basert på de samme prinsippene. Imidlertid har departementet i ettertid erfart at det har vært en betydelig utfordring for instituttene å tilpasse seg de nye standardene. Selv om prinsippene har vært praktisert i lang tid, er standardene relativt nye og det er et behov for nærmere avklaringer av hvordan standardene skal tolkes. Departementet har hatt og vil fortsatt ha en tett dialog med instituttene og regelverksforvalter i dette arbeidet. Departementet undervurderte beklageligvis arbeidet med innføringen av de statlige regnskapsstandardene og godkjenningen av åpningsbalansene for Som opplyst i brev av 27. april 2012 til Riks revisjonen, vil departementet derfor gå gjennom inngående balanse for 2012 og gjøre de nødvendige vurderingene for godkjennelse, blant annet basert på Riksrevisjonens merknader for Ad 4.2 Bioforsk I bemerkningene vedrørende Bioforsk viser Riksrevisjonen til at virksomheten ikke kan dokumentere kontrollsporet i det nye ERP-systemet, og at de heller ikke har testet systemet før det ble tatt i bruk. Konsekvensen er at Bioforsk ikke kan dokumentere grunnlaget for regnskapet, og Riksrevisjonen kan heller ikke bekrefte at regnskapet gir et korrekt bilde av Bioforsk sin virksomhet. Videre vises det til at departementet, med bakgrunn i de merknader som Riksrevisjonen har anført til regnskapene i Dokument 1 for 2007, 2008, 2009 og 2010, har fulgt opp instituttet tett, men at dette likevel ikke har gitt tilstrekkelig effekt. Riksrevisjonen stiller spørsmål om hvilke tiltak departementet nå vil iverksette for å sikre seg at Bioforsk driftes på en forsvarlig måte i henhold til regelverk for statlige virksomheter. Jeg anser god forvaltning og intern kontroll å være grunnleggende viktig for en forsvarlig og god drift av virksomhetene i landbruksog matsektoren. Derfor er virksomheten fulgt tett opp både på politisk og administrativt nivå, i styringsmøter og i egne møter med styret/styreleder eller administrasjonen. Det er derfor sterkt beklagelig at Riksrevisjonen nok en gang har grunnlag for merknader til Bioforsk sitt regnskap. 168 Dokument 1 ( ) Landbruks- og matdepartementet

5 Med bakgrunn i merknader om manglende systemdokumentasjon i forbindelse med nytt økonomisystem har Bioforsk våren 2012 arbeidet sammen med systemleverandøren for å fremskaffe nødvendig dokumentasjon. Dokumentasjonen har blitt gjennomgått av en ekstern IT-revisor og oversendt til Riksrevisjonen. Basert på informasjon fra tester, drift og systemdokumentasjon, foretok Bioforsk den 1. juli den formelle godkjenningen av systemet. Jeg legger således til grunn at mangelen som Riksrevisjonen har pekt på nå er rettet opp. Til Riksrevisjonens spørsmål om hvilke tiltak departementet nå vil iverksette for å sikre at Bioforsk driftes på en forsvarlig måte, vil jeg vise til at Bioforsk de seneste årene har innført en rekke konkrete tiltak på ulike områder og nivåer for å videreutvikle virksomhetens interne kontroll og styring. Instituttet iverksatte i årene 2008, 2009 og 2010 tiltak for å styrke instituttets interne systemer og rutiner for anskaffelser. En evaluering av ekstern revisor våren 2011 konkluderte med at regelverket for offentlige anskaffelser i det vesentlig ble fulgt, noe som viste at tiltakene på området hadde gitt god effekt. I tillegg har Bioforsk engasjert en annen ekstern revisor for å kvalitetssikre regnskapsarbeidet for Det vises også til at instituttet i 2011 igangsatte et større arbeid med et helhetlig system for internkontroll. Dette vil utgjøre en viktig plattform for ytterligere forbedringer, men det er tidkrevende å implementere et slikt helhetlig system i en stor virksomhet. Med dette mener jeg at virksomheten er i ferd med å etablere et system som gjør det mulig å sikre kvaliteten i den interne styringen. Det blir nå en viktig oppgave for styret å sikre best mulig etterlevelse i det daglige arbeidet. Departementet vil følge opp styrets arbeid i styringsdialogen. Styret i Bioforsk har som en av sine hovedoppgaver å påse at Bioforsk drives i henhold til overordnede bestemmelser, herunder Reglementet for økonomistyring i Staten. Jeg konstaterer at Bioforsk får sin femte merknad på fem år fra Riks revisjonen. Merknadene fra Riksrevisjonen er såpass alvorlige at jeg nå har be sluttet å oppnevne et nytt styre i Bioforsk." 6 Riksrevisjonen uttaler Riksrevisjonen har avgitt seks avsluttende revisjonsbrev uten merknad, og ett avsluttende revisjonsbrev med merknad til Bioforsk. 6.1 Styring, måloppnåelse og resultat rapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet Implementering av statlige regnskapsstandarder for instituttsektoren åpningsbalanse Riksrevisjonen er kritisk til hvordan Landbruksog matdepartementet har styrt implementeringen av de nye statlige regnskapsstandardene (SRS) i instituttsektoren. Riksrevisjonen konstaterer at departementets oppfølging av utarbeidelse av åpningsbalanser ble igangsatt så sent at det ikke var mulig å få gjennomført de kontrollene som virksomhetsledelsen og departementet skulle foreta før regnskapsavlegget for Departementet har heller ikke sørget for at instituttene har fulgt veiledningen for utarbeidelse av åpningsbalanser, utarbeidet av Direktoratet for økonomiforvaltning (DFØ). Dette innebærer at det i regnskapsavlegget opplyses at forskningsinstituttene bruker SRS, uten at grunnlaget for innføringen av SRS i form av godkjent åpningsbalanse foreligger. Landbruks- og matdepartementet har i tildelingsbrevene til forskningsinstituttene for 2011 forutsatt at de statlige regnskapsstandardene (SRS) skulle tas i bruk. Riksrevisjonen mener at departementet dermed også har et ansvar for å styre prosessen med denne overgangen på en slik måte at den kan gjennomføres som planlagt. Riksrevisjonen viser til at departementet etter økonomiregelverket i staten har et overordnet styringsansvar overfor underliggende virksomheter, jf. reglement for økonomistyring i staten 2, 4, 15 1 og 18. Departementet har også et overordnet ansvar for at virksomhetene rapporterer relevant og pålitelig resultatinformasjon, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 1.2 d. Riksrevisjonen ser det slik at påliteligheten av slik informasjon avhenger hvordan implementeringen av et rammeverk som SRS, med åpningsbalansen, kvalitetssikres. Riksrevisjonen har merket seg at Landbruks- og matdepartementet i sitt svar anfører at veilederen til DFØ om utarbeidelse av åpningsbalanser ikke er et bindende regelverkskrav. Riksrevisjonen registrerer imidlertid at departementet likevel velger å følge de anbefalingene veilederen gir. Riksrevisjonen har merket seg at Landbruks- og Dokument 1 ( ) Landbruks- og matdepartementet 169

6 matdepartementet undervurderte arbeidet med innføring av SRS og godkjenning av åpningsbalanser for 2011, og at departementet vil gå gjennom inngående balanser for 2012 med de nødvendige vurderinger for godkjennelse. 6.3 Forvaltningsrevisjoner Riksrevisjonen vil for øvrig vise til under søkelsen av bærekraftig forvaltning av norske skogressurser, Dokument 3:17 ( ), som er oversendt Stortinget høsten Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader Bioforsk Riksrevisjonen kan ikke bekrefte regnskapet for Bioforsk for Riksrevisjonen finner det svært kritikkverdig at Bioforsk 1. januar 2011 implementerte et nytt ERP-system, som omfattet regnskap, budsjett, finansiering og prosjektstyring, uten at det forelå systemdokumentasjon og uten at systemet var testet slik økonomiregelverket i staten krever. Det vil si at Bioforsk ikke kunne dokumentere systemet eller sporbarhet av transaksjonene i systemet. Riksrevisjonen har tidligere hatt merknader til Bioforsk sitt regnskap med påfølgende omtale i Dokument 1 for årene 2007, 2008, 2009 og Dette har omfattet manglende styring og brudd på regnskapsloven og regelverk for statlige virksomheter. Departementet viser til at Bioforsk har gjort grep for å rette opp de påpekte merknadene fra Riksrevisjonen, blant annet ved å engasjere flere eksterne konsulenter på ulike områder. Riksrevisjonen har merket seg at tiltakene det vises til i stor grad er de samme som er oppgitt for oppfølging av merknader de foregående årene. I departementets svar på merknadene i Dokument 1 for 2010 uttalte statsråden "at styrets respons og gjennomføring så langt er et klart signal om Bioforsk sin vilje og evne til å identifisere og gjennomføre nødvendige tiltak". Riksrevisjonen konstaterer at Landbruks- og matdepartementet innser at deres styringsdialog og kontroll med instituttet ikke har hatt tilstrekkelig effekt. Videre merker Riksrevisjonen seg at departementet vil oppnevne nytt styre for Bioforsk som følge av at Bioforsk får merknad fra Riksrevisjonen for femte år på rad. Riksrevisjonen forutsetter at Landbruks- og matdepartementet har tett oppfølging gjennom styringsdialogen, og iverksetter nødvendige og gjennomgripende tiltak som sikrer at Bioforsk styres og drives forsvarlig innenfor gjeldende regelverk for statlige virksomheter. 170 Dokument 1 ( ) Landbruks- og matdepartementet